IL TRIBUNALE
Letto il ricorso per decreto ingiuntivo 9 febbraio 2007, proposto
da Messeni Nemagna Maria + 6 nei confronti della Fondazione lirico
sinfonica Petruzzelli e Teatri di Bari;
Rilevato che i ricorrenti hanno proposto eccezione di
illegittimita' costituzionale dell'art. 18, commi 2 e 3, d.l. 3
ottobre 2006, n. 262 e dell'art. 2, commi 105 e 106, legge di
conversione 24 novembre 2006, n. 286, nella parte in cui hanno
disposto l'esproprio in favore del comune di Bari del teatro
Petruzzelli, in riferimento agli artt. 3, 24, 42, 97 e 113 cost., per
violazione del principio di attribuzione alla autorita'
amministrativa del potere di esproprio e del principio di rispetto
delle garanzie procedimentali, e in riferimento all'art. 77 cpv.
Cost. per violazione dei limiti della potesta' di governo di
legiferare nelle forme della decretazione di urgenza;
Ritenuta ammissibile la proposizione di questione di legittimita'
costituzionale anche in sede di procedimento sommario;
Ritenuta rilevante la questione sollevata ai fini della decisione
sul ricorso, atteso che ai sensi del Protocollo di intesa stipulato
il 21 novembre 2002 tra i proprietari del teatro e la Fondazione,
stabilente che nel caso di ritardo nella ultimazione dei lavori di
ricostruzione oltre il termine quadriennale stabilito, la Fondazione
restava obbligata a corrispondere ai proprietari a partire dal quinto
anno, e quindi dal 21 novembre 2006, una indennita' pari al 25% del
canone di concessione, con la conseguenza che i ricorrenti avrebbero
diritto di esigere la somma, richiesta a detto titolo con l'attuale
ricorso, se non fosse nelle more sopravvenuta la disposizione di
esproprio del teatro in favore del comune, disposizione avente
l'effetto di caducare le obbligazioni nascenti dal protocollo che
prevedeva la concessione dell'uso e della gestione del Teatro di
proprieta' privata in favore della Fondazione;
O s s e r v a
L'art. 18, commi 2 e 3, decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262,
come sostituito dall'art. 2, commi 105 e 106, della legge di
conversione 24 novembre 2006, n. 286, ha previsto che «al fine di
garantire la celere ripresa delle attivita' culturali di pubblico
interesse presso il teatro Petruzzelli di Bari, a decorrere dalla
entrata in vigore del presente decreto, il comune di Bari acquista la
proprieta' dell'intero immobile sede del predetto teatro, ivi incluse
tutte le dotazioni strumentali e le pertinenze, libera da ogni peso,
condizione e diritti di terzi», aggiungendo che «con uno o piu'
provvedimenti, il prefetto di Bari determina l'indennizzo spettante
ai proprietari ai sensi della vigente normativa in materia di
espropriazioni, dedotte tutte le somme gia' liquidate dallo Stato e
dagli enti territoriali per la ricostruzione del teatro Petruzzelli
di Bari fino alla data di entrata in vigore del presente decreto. Il
prefetto di Bari cura, altresi', l'immediata immissione del comune di
Bari nel possesso dell'intero immobile, da trasferire nella
proprieta' comunale ai sensi del comma 105».
Cio' posto, si osserva che la eccezione di illegittimita'
costituzionale, sotto il profilo della violazione degli artt. 42 e 24
Cost., nonche' degli artt. 3, 97 e 113 Cost., appare manifestamente
infondata.
E' da premettere che non viene in rilievo nel caso in esame la
disposizione dell'art. 43 Cost., secondo cui, a fini di utilita'
generale, la legge puo' trasferire mediante espropriazione allo
Stato, ad enti pubblici o a comunita' di lavoratori o di utenti
determinate imprese o categorie di imprese, che si riferiscono a
servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazione di
monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse generale:
invero, la espropriazione dell'immobile adibito a teatro non e
riconducibile a tale fattispecie ne' sotto il profilo soggettivo (non
trattandosi di impresa) ne' comunque sotto il profilo oggettivo (non
potendo la attivita' teatrale qualificarsi servizio pubblico
essenziale). L'art. 42, terzo comma, Cost. stabilisce che la
proprieta' privata puo' essere, nei casi preveduti dalla legge, e
salvo indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale. Dalla
previsione vengono ricavati, come e' noto, i tre principi
costituzionali della espropriazione, e cioe' che la espropriazione
puo' aver luogo solo nei casi previsti dalla legge, che deve essere
giustificata da motivi di interesse generale e che puo' avvenire solo
salvo indennizzo. Non e' desumibile invece, direttamente, il
principio secondo cui il potere di espropriazione deve essere
esercitato esclusivamente dalla autorita' amministrativa.
Peraltro, e' proprio la riserva di legge posta dalla norma
costituzionale a rendere plausibile e legittimo che sia lo stesso
legislatore ad esercitare, se del caso direttamente con legge, il
potere di espropriazione. L'intervento legislativo diretto in materia
di espropriazione si attua, piu' di frequente, attraverso la
individuazione sia dell'interesse generale da perseguire sia delle
categorie di beni su cui intervenire, attraverso previsioni che si
qualificano in termini di dichiarazione di pubblica utilita' ex lege.
Meno frequente, ma egualmente ricorrente, e' il caso in cui la legge
interviene in materia piu' ampia, disponendo direttamente la
espropriazione del bene o dei beni individuati. Vi sono cioe'
fattispecie nelle quali le espropriazioni sono pronunciate, anziche'
con atto amministrativo, mediante legge. A volte la legge ordinaria
ha disposto direttamente il trasferimento (come nel caso regolato dal
r.d.l. 26 maggio 1946, n. 617, relativo ad una famosa villa romana).
Piu' spesso, e specie con riguardo alle imprese, si fa ricorso al
meccanismo della delega legislativa, nel senso che la legge delega
individua l'interesse generale (come e' avvenuto per la riforma
fondiaria o per la nazionalizzazione della energia elettrica), mentre
la identificazione dei beni da espropriare e la pronuncia
dell'esproprio sono effettuati dal governo mediante decreti
legislativi. In dette ipotesi non puo' parlarsi di «usurpazione» del
potere spettante alla autorita' amministrativa, atteso che e' il
legislatore stesso che conforma e definisce l'ambito di tale potere.
L'art. 42 cioe' non attribuisce alla sola autorita' amministrativa il
potere di esproprio, ma si limita a stabilire il principio che la
espropriazione puo' avvenire solo nei casi previsti dalla legge, nel
senso che la legge deve determinare quali sono le autorita' investite
del potere espropriativo, quali i procedimenti da osservare, quali
gli interessi generali da perseguire, e cosi via. Rientra quindi
nella previsione di base la possibilita' che la legge stessa, e non
la autorita' amministrativa da essa individuata, pronunci
direttamente l'esproprio.
La limitazione non puo' desumersi, per esclusione, dal fatto che
l'art. 43 Cost. prevede espressamente che la legge, a fini di
utilita' generale, possa trasferire con espropriazione allo Stato, ad
enti pubblici o comunita' di lavoratori o utenti determinate imprese
o categorie di imprese relative a servizi pubblici essenziali o a
fonti di energia o a situazioni di monopolio e che abbiano carattere
di preminente interesse generale: invero tale previsione, attinente
appunto alle imprese di rilevanza nazionale, costituisce evidente
affermazione di un indirizzo di politica economica generale, e la sua
formulazione non implica affatto che la legge stessa, in base al
precetto base dell'art. 42, terzo comma Cost., possa disciplinare
direttamente una singola operazione di esproprio di beni individuali.
Lo stesso e' da ritenere riguardo al profilo della c.d.
«procedimentalizzazione» dell'esproprio. Al quesito, se tra i
principi costituzionali che governano la espropriazione rientri, in
aggiunta ai tre principi indicati, anche quello della
«procedimentalizzazione» dell'esproprio (che comporta, da un lato, la
previsione appunto di un procedimento attraverso il quale viene a
perfezionarsi la fattispecie ablativa e, dall'altro lato, la
possibilita' dell'espropriando di partecipare al procedimento stesso
a tutela dei suoi interessi) deve darsi soluzione negativa, almeno
per l'aspetto che concerne la statuizione di esproprio. La questione
se la componente procedimentale sia indispensabile con riguardo al
profilo della determinazione dell'indennita' non riveste in concreto
rilevanza, atteso che la norma in esame ha espressamente previsto la
fase procedimentale per la liquidazione dell'indennizzo, attribuendo
il relativo potere al prefetto.
La norma stessa tuttavia ha disposto il trasferimento immediato
del bene dalla proprieta' dei privati a quella del comune,
individuando direttamente l'interesse generale (la tutela delle
attivita' culturali di pubblico interesse) ed statuendo direttamente
la necessita' dell'esproprio di quel determinato bene, ossia del
teatro Petruzzelli, per il soddisfacimento di quell'interesse.
Orbene, per le considerazioni gia' svolte, l'esercizio del potere di
esproprio direttamente da parte del legislatore non si pone di per
se' in contrasto con i precetti costituzionali, apparendo formalmente
rispettati i parametri essenziali della riserva di legge: la
individuazione dell'autorita' titolare del potere di esproprio (che
nella specie e' lo stesso legislatore, depositano del potere
sovrano), la specificazione dell'interesse pubblico da perseguire, la
individuazione del bene indispensabile per perseguirlo, la
determinazione delle modalita' di liquidazione dell'indennizzo.
La pronuncia diretta dell'esproprio da parte del legislatore non
e' altro che una espressione, insolita ma tipica, del principio
costituzionale secondo il quale la espropriazione puo' avvenire solo
nei casi previsti dalla legge: tra le articolazioni di tale principio
rientra, non soltanto la ipotesi in cui la legge disciplini
direttamente ed esaustivamente una fase iniziale del procedimento,
come nelle ipotesi frequenti di dichiarazione di pubblica utilita' ex
lege, ma anche la ipotesi, piu' rara, in cui la legge individui
direttamente il fine da perseguire ed il bene attraverso cui
perseguirlo e pronunci immediatamente l'esproprio di quel bene,
prevedendo il procedimento amministrativo per la sola liquidazione
dell'indennizzo. Tale eventualita' non vale di per se' sola a ledere
il precetto costituzionale della riserva di legge, in quanto nello
stesso meccanismo risultante dalle norme costituzionali e' insita la
possibilita' che l'esproprio sia pronunciato direttamente dalla
legge.
La elisione della (prima) fase procedimentale non implica che il
privato sia sguarnito di tutela. In questa fase la tutela e'
concentrata nel controllo di costituzionalita', non gia' in ordine al
soggetto che ha esercitato il potere di esproprio, bensi' in ordine
alle modalita' dell'intervento legislativo. La discrezionalita' del
legislatore deve esercitarsi pur sempre nel rispetto dei limiti
desumibili dalle norme costituzionali, il che significa che la legge
di esproprio deve rispondere effettivamente al perseguimento di una
finalita' di carattere generale (e non di fini che interessano solo
soggetti o gruppi privati) e non deve ledere altri interessi
costituzionalmente garantiti (es., il principio di eguaglianza, in
tema di individuazione del bene; il principio del buon andamento
della amministraziome, sotto il profilo della necessita' e
congruita'; e cosi' via). Tali profili non sono apprezzabili nella
presente sede sommaria, nella quale gli elementi portati a conoscenza
del giudice sono necessariamente limitatati. Gli stessi potranno
essere dedotti in altre sedi o rilevati di ufficio dalla stessa Corte
costituzionale, una volta investita per i motivi che seguono.
Con riguardo ai limiti della decretazione di urgenza posti
dall'art. 77, secondo comma, Cost., e' noto che la Corte
costituzionale, a partire dalla sentenza 27 gennaio 1995, n. 29, ha
ritenuto ammissibile il sindacato di costituzionalita' in ordine alla
esistenza o meno dei presupposti straordinari di necessita' ed
urgenza del decreto-legge, salvo a ritenere, a tutela della
discrezionalita' politica, che la mancanza di tali requisiti deve
risultare evidente; e che il sindacato non e' precluso dalla legge di
conversione, atteso che l'eventuale vizio del decreto-legge si
risolve in un vizio della stessa legge di conversione, per avere
questa erroneamente valutato la esistenza di requisiti di validita'
in effetti non sussistenti e quindi convertito in legge un atto che
non poteva essere convertito (da ult., Corte cost. 11 gennaio 2005
n. 2, ord.).
La disposizione in disamina e' stata inserita nel decreto
collegato alla legge finanziaria 2007, d.l. 3 ottobre 2006, n. 262,
conv. in legge 24 novembre 2006, n. 286, recante «Disposizioni
urgenti in materia tributaria e finanziaria». In generale appare
subito evidente come la previsione dell'esproprio del teatro
Petruzzelli in favore del Comune di Bari non abbia alcuna finalita'
ne' di natura finanziaria (riferita alla disciplina del bilancio
dello Stato o degli enti locali) ne' di natura tributaria (riferita
alla modifica del regime delle entrate pubbliche), tale non potendo
considerarsi lo scopo di attribuire direttamente all'ente locale la
proprieta' del bene come soluzione in ipotesi piu' utile della
gestione del servizio rispetto a quella della concessione in uso da
parte dei privati proprietari.
Sul piano formale, e' da osservare che il preambolo del
decreto-legge fa espresso riferimento alla «straordinaria necessita'
ed urgenza di interventi di carattere finanziario per il riequilibrio
dei conti pubblici nonche' di misure per il riordino di settori della
pubblica amministrazione». Nessun collegamento e' ravvisabile tra
tale premessa e la previsione dell'esproprio del teatro Petruzzelli,
previsione che, come si legge nella relazione di accompagnamento alla
legge di conversione, e' tesa a spostare all'anno 2010 la
applicazione delle norme generali sulle fondazioni lirico-sinfoniche
per la Fondazione del Petruzzelli di Bari, come previsto nella legge
istitutiva, per consentire alla Fondazione stessa di organizzare la
produzione in maniera piu' efficiente, finalita' in relazione alla
quale si e' ritenuto, semplicemente, di disporre l'acquisto della
proprieta' del teatro a favore del comune, salvo l'indennizzo
spettante ai proprietari. In definitiva, il collegamento formale
dell'esproprio alle tematiche della finanza pubblica, non solo non e'
individuabile, ma neppure e' in un modo o nell'altro indicato.
Analoghe considerazioni si impongono sotto il profilo
sostanziale. Nella premessa la norma fa riferimento alla finalita'
«di garantire la celere ripresa delle attivita' culturali di pubblico
interesse presso il teatro Petruzzelli di Bari». E' da osservare
tuttavia, da un lato, che lo scopo di riorganizzare la attivita' di
una Fondazione lirica, intervenendo anche sul regime della
titolarita' degli immobili adibiti a teatro, non presenta di per se'
il carattere della straordinaria necessita' ed urgenza, risolvendosi
invece in una ordinaria modificazione degli assetti stabiliti per la
gestione delle attivita' culturali in ambito locale; e, dall'altro
lato, che la finalita' esposta, anche se riguardata sotto un profilo
piu' generale, non appare collegata, quanto meno secondo un rapporto
di immediatezza qualificabile in termini di urgenza, sia pure
relativa, alla titolarita' di beni immobili utilizzati per lo
svolgimento delle attivita' teatrali e quindi alla esigenza di
convertire in proprieta' pubblica quella dei privati.
Tale conclusione trova conferma nei lavori preparatori della
legge di conversione. Dai verbali del dibattito parlamentare si
evince, per un verso, che la giustificazione in generale della
eterogeneita' delle norme inserite nel decreto-legge e' basata sulla
affermazione che tutte le disposizioni concorrono alla manovra di
finanza pubblica, in quanto intervengono in materia fiscale e
finanziaria a fini di riequilibrio di bilancio, esigenza cui non
attiene in alcuno modo la disposizione relativa al teatro
Petruzzelli: e, per l'altro verso, che allorquando si e' tentato di
giustificare in modo specifico la norma stabilente l'esproprio del
teatro, si e' dovuto riconoscere che la stessa e' stata introdotta
per risolvere una «annosa vicenda» e tutelare l'interesse ad una
«migliore fruizione del bene da parte della collettivita», cosi'
ammettendo non solo il difetto di collegamento con la manovra di
bilancio, ma anche la assenza di ogni carattere di indispensabilita'
ed urgenza con riguardo alla finalita' pubblica dichiarata.
Sembra dunque ricorrere in concreto, sotto tutti i profili,
quella situazione di assoluta evidenza della mancanza dei requisiti
di straordinaria necessita' ed urgenza, situazione che giustifica il
sindacato della Corte costituzionale in ordine alla legittimita' del
decreto-legge ai sensi dell'art. 77 cpv. Cost.