ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 8, commi 14 e
15, 9, commi 2, 3 e 11, 10 e 15, comma 2, della legge della Provincia
autonoma di Trento 15 dicembre 2004, n. 10 (Disposizioni in materia
di urbanistica, tutela dell'ambiente, acque pubbliche, trasporti,
servizi antincendio, lavori pubblici e caccia), della legge della
Provincia autonoma di Trento 6 dicembre 2005, n. 17 (Disposizioni
urgenti in materia di concessioni di grandi derivazioni di acque
pubbliche a scopo idroelettrico, modificative dell'art. 1-bis 1 della
legge provinciale 6 marzo 1998, n. 4), e dell'art. 1, commi da 483 a
492, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2006), promossi con due ricorsi del Presidente del
Consiglio dei ministri e con un ricorso della Provincia autonoma di
Trento, notificati il 15 febbraio 2005, il 12 gennaio e il
27 febbraio 2006, depositati in cancelleria il 22 febbraio 2005, il
18 gennaio e il 3 marzo 2006 ed iscritti al n. 26 del registro
ricorsi 2005 ed ai nn. 1 e 40 del registro ricorsi 2006;
Visti gli atti di costituzione della Provincia autonoma di Trento
e del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 25 settembre 2007 il giudice
relatore Paolo Maddalena;
Uditi l'avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Franco Mastragostino e
Giandomenico Falcon per la Provincia autonoma di Trento.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato in data 15 febbraio 2005, depositato
il successivo 22 febbraio ed iscritto al numero 26 del registro
ricorsi dell'anno 2005 il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questione di legittimita' costituzionale degli artt. 8,
commi 14 e 15, 9, commi 2, 3 e 11, 10 e 15, comma 2, della legge
della Provincia autonoma di Trento 15 dicembre 2004, n. 10
(Disposizioni in materia di urbanistica, tutela dell'ambiente, acque
pubbliche, trasporti, servizi antincendio, lavori pubblici e caccia).
Piu' specificatamente il Presidente del Consiglio dei ministri ha
impugnato: l'art. 8, commi 14 e 15, della legge provinciale n. 10 del
2004, in relazione agli artt. 8, numero 5, e 9, numero 10, del
decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige); e, qualora dovesse
trovare applicazione l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 (Riforma del titolo V della parte seconda della
Costituzione), in relazione all'art. 117, primo comma e secondo
comma, lettera s), della Costituzione; in entrambi i casi, in
riferimento all'art. 17 del decreto legislativo 13 gennaio 2003,
n. 36 (Attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche
di rifiuti), ed agli artt. 11, 12 e 15 del decreto legislativo
5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione della direttiva 91/156/CEE sui
rifiuti, della direttiva 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e della
direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio),
l'art. 9, commi 2, 3 e 11, e l'art. 10 della legge provinciale n. 10
del 2004 in relazione all'art. 117, primo comma, della Costituzione;
all'art. 8, numeri 15 e 16, dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige; e, qualora dovesse trovare applicazione
l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, in relazione
all'art. 117, secondo comma, lettere a) e s), della Costituzione; in
entrambi questi ultimi casi, in riferimento all'art. 1, comma 5,
della legge 8 luglio 1986, n. 349 (Istituzione del Ministero
dell'ambiente e norme in materia di danno ambientale), ed agli
artt. 3 e seguenti del decreto del Presidente della Repubblica
8 settembre 1997, n. 357 (Regolamento recante attuazione della
direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat
naturali e seminaturali, nonche' della flora e della fauna
selvatiche), e successive modificazioni, l'art. 15, comma 2, della
legge provinciale n. 10 del 2004 in relazione al principio di leale
collaborazione, all'art. 107 dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige e 16 del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79
(Attuazione della direttiva 96/1992/CE recante norme comuni per il
mercato interno dell'energia elettrica); in relazione agli artt. 9,
numero 9, dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige e,
qualora dovesse trovare applicazione l'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, in relazione all'art. 117, primo comma,
secondo comma, lettere a) e e), (tenuto anche conto della sentenza
della Corte di giustizia delle comunita' europee 11 gennaio 2005 nel
procedimento C-26/2003), e terzo comma, della Costituzione; in
entrambi questi ultimi casi, in riferimento all'art. 1-bis del
decreto del Presidente della Repubblica 26 marzo 1977, n. 235 (Norme
di attuazione dello statuto speciale della regione Trentino-Alto
Adige in materia di energia), introdotto dall'art. 11 del decreto
legislativo 11 novembre 1999, n. 463 (Norme di attuazione dello
statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige in materia di
demanio idrico, di opere idrauliche e di concessioni di grandi
derivazioni a scopo idroelettrico, produzione e distribuzione di
energia elettrica), e successive modificazioni, ed all'art. 12 del
decreto legislativo n. 79 del 1999.
2. - L'impugnato art. 8, comma 14, della legge della Provincia
autonoma di Trento n. 10 del 2004 sostituisce l'art. 75 del decreto
del Presidente della Giunta provinciale 26 gennaio 1987,
n. 1-41/Legisl (Approvazione del testo unico delle leggi provinciali
in materia di tutela dell'ambiente dagli inquinamenti), prevedendo
(art. 75, comma 1) che «nei casi di particolare urgenza e necessita'
di tutelare le risorse ambientali e la salute pubblica, la Giunta
provinciale puo' disporre o autorizzare, anche in deroga ai piani
previsti dall'art. 65, il potenziamento o l'ampliamento delle
discariche esistenti per i rifiuti urbani o la realizzazione di nuovi
impianti e discariche, se non sussiste altra possibilita', oppure il
ricorso ad altre forme di smaltimento e recupero dei rifiuti urbani.
Per le stesse finalita' la Giunta provinciale puo' disporre o
autorizzare il conferimento e l'esportazione dei rifiuti urbani e
assimilabili in impianti localizzati fuori provincia, previa intesa,
se occorre, con la Regione, la Provincia autonoma e le
amministrazioni pubbliche interessate».
2.1. - Il successivo comma 15 dello stesso art. 8 della legge
della Provincia autonoma di Trento n. 10 del 2004 inserisce
nell'art. 77 del ricordato testo unico delle leggi provinciali in
materia di tutela dell'ambiente dagli inquinamenti i commi 1-bis,
1-ter e 1-quater, prevedendo le misure adottabili (e le relative
modalita) qualora, in sede di progettazione o esecuzione di opere
pubbliche o private, sia rilevata nell'area di intervento la presenza
di discariche e di stoccaggi incontrollati di rifiuti, con
contaminazione o meno del sito.
In particolare, l'inserito comma 1-ter del novellato art. 77
prevede che per le operazioni di messa in sicurezza dei siti in
questione si prescinde dagli adempimenti previsti dagli artt. 11, 12
e 15 del decreto legislativo n. 22 del 1997, concernenti il catasto,
i registri di carico e scarico ed il trasporto dei rifiuti.
2.2. - Il ricorrente sostiene che il comma 14 dell'impugnato
art. 8 rechi deroghe agli adempimenti inderogabilmente previsti in
tema di discariche di rifiuti dall'art. 17 del decreto legislativo
n. 36 del 2003 (di attuazione della direttiva 99/31/CE); che il
successivo comma 15 rechi deroghe agli adempimenti inderogabilmente
previsti dagli artt. 11, 12 e 15 del decreto legislativo n. 22 del
1997 (di attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti,
91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e
rifiuti di imballaggi); e che entrambe le disposizioni eccedano la
competenza legislativa provinciale statutariamente attribuita ai
sensi degli artt. 8, numero 5, e 9, numero 10, dello statuto speciale
(che attribuiscono alla Provincia autonoma, rispettivamente, potesta'
legislativa primaria in materia di urbanistica e concorrente in
materia di igiene e sanita).
A tenere conto del disposto dell'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, continua peraltro il ricorrente, le
disposizioni in questione sarebbero nondimeno illegittime, invadendo
la competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente
(art. 117, secondo comma, lettera s, della Costituzione) ed al
contempo violando i vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario,
di cui le richiamate norme dei decreti legislativi nn. 22 del 1997 e
36 del 2003 costituiscono attuazione.
3. - L'impugnato art. 9 della legge della Provincia autonoma di
Trento n. 10 del 2004 reca la disciplina provinciale di «attuazione
della direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa
alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della
flora e della fauna selvatiche».
3.1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri censura,
altresi', i commi 2 e 3 dell'art. 9, della medesima legge provinciale
n. 10 del 2004, i quali dettano una disciplina difforme da quella
dettata dal legislatore statale in sede di attuazione della
richiamata direttiva comunitaria, avvenuta con d.P.R. n. 357 del
1997, come modificato dal d.P.R. 12 marzo 2003, n. 120, recante
«Regolamento recante modifiche ed integrazioni al d.P.R. 8 settembre
1997, n. 357, concernente attuazione della direttiva 92/43/CEE
relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali,
nonche' della flora e della fauna selvatiche», ed, in particolare,
assegnano a deliberazioni della Giunta provinciale il potere di
designare autonomamente, come zone speciali di conservazioni (ZSC), i
siti di importanza comunitaria costituenti parte della rete ecologica
europea denominata «natura 2000», nonche' il successivo comma 11, il
quale stabilisce che i rapporti con la Commissione europea in
relazione alla valutazione di incidenza dei piani o progetti non
direttamente connessi o necessari alla gestione di un sito ZSC sono
tenuti direttamente dal Presidente della Provincia.
Il ricorrente ritiene che queste disposizioni contrastino con
l'art. 117, primo comma, della Costituzione per violazione
dell'art. 4 della direttiva 92/43/CE che «sembra postulare
l'elaborazione di un progetto di elenco unitario dei siti di
importanza comunitaria di ciascuno Stato membro e un'unitaria
gestione di questi».
La difesa erariale sostiene, poi, che l'art. 9, commi 2, 3 e 11
della legge provinciale impugnata ecceda in ogni caso dai limiti
statutari delle competenze provinciali di cui all'art. 8, numeri 15 e
16, dello statuto speciale (che attribuiscono alla Provincia autonoma
potesta' legislativa primaria, rispettivamente, in materia di caccia
e pesca e di alpicoltura e parchi per la protezione della flora e
della fauna).
A tenere conto del disposto dell'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, continua peraltro l'Avvocatura, le
disposizioni in questione sarebbero nondimeno illegittime, invadendo
le competenze esclusive dello Stato in materia di tutela
dell'ambiente (art. 117, secondo comma, lettera s, della
Costituzione) e di disciplina dei rapporti con l'Unione europea
(art. 117, secondo comma, lettera a, della Costituzione).
L'attribuzione dei descritti poteri di designazione e di
comunicazione ad organi regionali, secondo la tesi della difesa
erariale, contrasterebbe, in particolare: con l'art. 1, comma 5,
della legge n. 349 del 1986, ledendo i poteri attribuiti al Ministro
dell'ambiente per l'espletamento della funzione di raccordo con
l'organizzazione comunitaria; e con «l'art. 3 e ssgg.» del ricordato
decreto del Presidente della Repubblica n. 357 del 1997, incidendo
sui compiti spettanti al Ministro dell'ambiente di designare i siti
considerati ZSC con proprio decreto adottato d'intesa con la Regione
o Provincia interessata e di coordinare le attivita' delle Regioni e
delle Province autonome, ai fini della loro rappresentazione
necessariamente unitaria presso l'Unione europea, in relazione agli
obblighi di comunicazione che «unitariamente incidono sull'Autorita'
di governo nazionale in base alla direttiva, della cui attuazione lo
Stato e' unitariamente responsabile».
3.2. - Il ricorrente censura inoltre l'art. 10 della legge
provinciale n. 10 del 2004, il quale reca disposizioni per la prima
applicazione della disciplina dettata dal precedente art. 9,
impugnandolo «per quanto di ragione» e prospettandone
l'illegittimita' in via «consequenziale» a quella dell'art. 9.
4. - L'impugnato art. 15, comma 2, della legge della Provincia
autonoma di Trento n. 10 del 2004 inserisce l'art. 1-bis 1 (recante
la rubrica di «Disposizioni in materia di grandi derivazione di acqua
a scopo idroelettrico») nella legge provinciale 6 marzo 1988 (recte
1998), n. 4 (Disposizioni per l'attuazione del d.P.R. 26 marzo 1977,
n. 235. Istituzione dell'azienda speciale provinciale per l'energia,
disciplina dell'utilizzo dell'energia elettrica spettante alla
Provincia ai sensi dell'art. 13 dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige, criteri per la redazione del piano della
distribuzione e modificazioni alle l.p. 15 dicembre 1980, n. 38 e
l.p. 13 luglio 1995, n. 7), prevedendo una articolata disciplina
delle assegnazioni e dei rinnovi delle concessioni delle grandi
derivazioni in questione.
4.1. - Il ricorrente ricostruisce anzitutto il complesso iter
normativo della materia in questione, ricordando:
che l'art. 9, numero 9, dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige, nell'attribuire la competenza legislativa
concorrente alla Provincia autonoma in ordine alla utilizzazione
delle acque pubbliche, ha espressamente escluso le grandi derivazioni
a scopo idroelettrico;
che l'art. 11 del decreto legislativo n. 463 del 1999,
recante, ai sensi dell'art. 107 dello statuto speciale, norme di
attuazione dello statuto medesimo in materia di demanio idrico e di
energia idroelettrica, ha peraltro introdotto l'art. 1-bis nel d.P.R.
n. 235 del 1977, recante norme di attuazione statutaria in materia di
energia, il quale delega (comma 1) alle due Province autonome, a
partire dal 1° gennaio 2000, l'esercizio delle funzioni statali in
materia di grandi derivazioni idroelettriche e prevede (comma 16) che
la relativa disciplina sia dettata dalle Province nel rispetto dei
principi della legislazione statale e degli obblighi comunitari;
che la disciplina statale in materia e' dettata,
principalmente, dal decreto legislativo n. 79 del 1999 (di
recepimento della direttiva 96/1992/CE, recante norme comuni per il
mercato interno dell'energia elettrica), e successive modificazioni.
4.2. - La difesa erariale ricorda poi:
che la Commissione europea ha avviato, ai sensi dell'art. 226
del Trattato, due procedure di infrazione (n. 1999/4902 e
n. 2002/2282) riguardo alle regole di attribuzione delle concessioni
idroelettriche in Italia;
che, in particolare, queste procedure hanno riguardato
l'art. 12 del decreto del Presidente della Repubblica (recte: decreto
legislativo) n. 79 del 1999, il quale, a parita' di condizioni tra
richiedenti, stabilisce la preferenza del concessionario uscente, e
l'art. 1-bis del d.P.R. n. 235 del 1977, il quale prevede la
preferenza, oltre che a favore del concessionario uscente, anche a
favore degli enti strumentali della Provincia nonche' delle aziende
degli enti locali, in quanto ritenute misure restrittive della
concorrenza e del mercato;
che in tale ambito la Commissione paritetica per l'emanazione
delle norme di attuazione dello statuto speciale, ex art. 107 dello
statuto medesimo, sta esaminando uno schema normativo che
ridisciplina la potesta' legislativa della Provincia in materia di
concessioni idroelettriche, anche in relazione all'art. 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001.
4.3. - Il Presidente del Consiglio ritiene che l'impugnato
art. 15, comma 2, della legge provinciale n. 10 del 2004, il quale
detta una unilaterale ed organica disciplina della materia e prevede
che nella assegnazione delle concessioni idroelettriche non trovino
piu' applicazione i commi da 6 a 12 dell'art. 1-bis del d.P.R. n. 235
del 1977, essendo stato adottato prima che la Commissione paritetica
prevista dallo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
provvedesse alla adozione di nuove norme di attuazione statutaria ed
alla ridefinizione delle competenze provinciali in materia, violi il
principio di leale collaborazione, l'art. 107 dello statuto e
l'art. 16 del decreto legislativo n. 79 del 1999, il quale demanda ad
apposite norme di attuazione statutaria il coordinamento tra le sue
norme di principio e gli ordinamenti delle autonomie speciali.
4.4. - Il ricorrente sostiene inoltre che la disposizione
censurata, concernendo le regole di selezione dei concessionari di
grandi derivazioni idroelettriche, eccederebbe l'ambito delle
competenze statutarie della Provincia quali definite dal richiamato
art. 9, numero 9, dello statuto.
Ne' essa potrebbe trovare fondamento nell'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001 incontrando un limite nelle competenza
esclusiva dello Stato in materia di concorrenza (art. 117, secondo
comma, lettera e, della Costituzione).
4.5. - In relazione al contenuto specifico della disposizione
censurata l'Avvocatura sostiene che i commi 7, 8 e 9 dell'art. 1-bis
1 della legge provinciale n. 4 del 1998, introdotti dall'impugnato
art. 15, comma 2, della legge provinciale n. 10 del 2004,
violerebbero la competenza esclusiva dello Stato in tema di
concorrenza, in quanto introducono la possibilita' di affidamento
diretto della gestione delle grandi derivazioni di acqua a scopo
idroelettrico a societa' per azioni costituite dalla Provincia e
partecipate nella misura minima del 49 per cento da un socio privato
scelto con procedura di evidenza pubblica, realizzando in tal senso
una condizione di minore apertura del mercato di settore rispetto a
quella prefigurata dalla norma statale (art. 12 del d.lgs. n. 79 del
1999, costituente principio fondamentale), la quale impone
l'affidamento a seguito di procedura di gara.
Sotto questo profilo e tenuto conto dei principi affermati dalla
sentenza della Corte di giustizia dell'11 gennaio 2005 nel
procedimento C-26/2003 in tema di affidamenti diretti, i commi 7, 8 e
9 del suddetto art. 1-bis 1, contrasterebbero pure con l'art. 117,
primo comma, della Costituzione, che vincola la potesta' legislativa
al rispetto dell'ordinamento comunitario.
4.6. - La difesa erariale ritiene poi che gli altri commi
dell'art. 1-bis 1 della legge provinciale n. 4 del 1998, introdotto
dall'impugnato art. 15, comma 2, della legge provinciale n. 10 del
2004, non terrebbero conto dell'indispensabilita' di norme di
attuazione per il trasferimento delle funzioni e, fermi i precedenti
rilievi ad essi riferibili, anche nella prospettiva di una competenza
concorrente, attinente alla materia «produzione, trasporto e
distribuzione dell'energia», risulterebbero comunque non rispettosi
dei principi fondamentali desumibili dalla legislazione statale, in
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., oltre che del comma 16
dell'art. 1-bis del d.P.R. n. 235/1977.
In particolare:
il comma 2, lettera a), del predetto art. 1-bis 1 prevede che
la concessione di grande derivazione a scopo idroelettrico possa
avere una durata anche inferiore al termine massimo di anni trenta ed
in tal senso contrasterebbe con il principio fondamentale della
normativa nazionale di liberalizzazione del settore, espresso
nell'art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 79 del 1999, attuativo della
direttiva 96/1992/CE, che fissa in trenta anni, su tutto il
territorio nazionale, la durata di tali concessioni;
i successivi commi 12, 13 e 14 del medesimo articolo
prevedono e regolano la possibilita' per la giunta provinciale di
concedere discrezionalmente il rinnovo (anche senza necessita' di
procedura di evidenza pubblica) ed in tal senso escluderebbero
l'applicabilita' del principio fondamentale di cui all'art. 12,
comma 7, del d.lgs. n. 79 del 1999 sulla prorogabilita' (su semplice
iniziativa del concessionario) delle concessioni scadute o in
scadenza entro il 31 dicembre 2010, in assenza di diverse previsioni
delle norme di attuazione.
La discrezionalita' della giunta provinciale di concedere il
rinnovo delle concessioni di grandi derivazioni di acqua a scopo
idroelettrico prevista dagli appena ricordati commi 12, 13 e 14
dell'art. 1-bis 1 della legge provinciale n. 4 del 1998, introdotti
dall'impugnato art. 15, comma 2, della legge provinciale n. 10 del
2004, violerebbe anche la competenza esclusiva statale in materia di
rapporti con l'Unione europea (art. 117, secondo comma, lettera a,
della Costituzione), in quanto spetterebbe allo Stato, unitariamente
responsabile nei confronti dell'Unione europea, la definizione in
termini generali del possibile prolungamento delle concessioni in
questione sulla base degli accordi in via di definizione con la
Commissione europea a superamento delle procedure di infrazione
avviate da questa.
4.7. - Successivamente alla proposizione del ricorso e' stata
emanata la legge provinciale 6 dicembre 2005, n. 17 (Disposizioni
urgenti in materia di concessioni di grandi derivazioni di acque
pubbliche a scopo idroelettrico, modificative dell'art. 1-bis 1 della
legge provinciale 6 marzo 1998, n. 4), che e' intervenuta sulla
disposizione introdotta dall'impugnato art. 15, comma 2, della legge
provinciale n. 10 del 2004: sostituendone i commi 1, 6 e 12;
introducendo i commi da 1-bis a 1-septies, apportando modifiche ai
commi 2, lettere a), l) ed m), 3, 4, 5, 13, lettera d) e 15;
abrogando i commi 14 e 16.
Per quanto attiene al presente ricorso assumono rilievo:;
la sostituzione del comma 1 dell'art. 1-bis 1 della legge
provinciale n. 4 del 1998, in quanto, tra l'altro, la Provincia
autonoma antepone al precedente testo normativo la affermazione di
stare esercitando la competenza legislativa prevista dal comma 16
dell'art. 1-bis del d.P.R. n. 235 del 1977 (introdotto dall'art. 11
del decreto legislativo n. 463 del 1999) e prevede che non siano
applicabili alle concessioni in questione i commi da 7 a 11 e 12,
quarto e quinto periodo, (e quindi non piu' i commi da 6 a 12) di
detto art. 1-bis del d.P.R. n. 235 del 1977;
le modifiche degli impugnati commi 2, lettera a), e 13,
lettera d);
la sostituzione dell'impugnato comma 12, il quale prevede che
la Giunta provinciale puo' disporre il rinnovo delle concessioni
sulla base delle istanze presentate dagli interessati e secondo
quanto prescritto dai commi da 1-ter a 1-septies e 13;;
la abrogazione del comma 14.
4.8. - Sempre successivamente alla proposizione del ricorso e'
poi intervenuto l'art. 1, comma 483, della legge 23 dicembre 2005,
n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006), il quale ha
integralmente sostituito i commi 1 e 2 dell'art. 12 del decreto
legislativo n. 79 del 1999 e ne ha abrogato i commi 3 e 5.
5. - La Provincia autonoma di Trento si e' costituita con una
memoria nella quale prospetta l'inammissibilita' e l'infondatezza del
ricorso, «per le ragioni che verranno esposte con separata memoria
nel corso del giudizio».
6. - In data 20 gennaio 2006 e' stata depositata una concorde
richiesta delle parti di rinvio della discussione del ricorso, in
ragione della promulgazione della legge della Provincia autonoma di
Trento n. 17 del 2005, recante nuova disciplina della materia in
questione, e della sua impugnazione (ricorso n. 1 del 2006) da parte
del Presidente del Consiglio dei ministri.
Questa Corte, attesa la connessione oggettiva e soggettiva dei
ricorsi, ha conseguentemente disposto il rinvio dell'udienza al
2 maggio 2006 al fine di consentire la trattazione unitaria delle
relative questioni.
7. - In prossimita' dell'udienza pubblica del 2 maggio 2006 le
parti hanno depositato memorie.
8. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una
memoria nella quale, sostanzialmente, ribadisce i motivi del ricorso
in riferimento agli impugnati artt. 8, commi 14 e 15, 9, commi 2, 3
ed 11, e 10 della legge provinciale n. 10 del 2004.
In ordine alla questione della disciplina delle grandi
concessioni a scopo idroelettrico, oggetto delle disposizioni
dell'impugnato art. 15, comma 2, della medesima legge provinciale
n. 10 del 2004, la difesa erariale rinvia, altresi', alla memoria
depositata nell'ambito del connesso giudizio avverso la legge
provinciale n. 17 del 2005 (ricorso n. 1 del 2006).
9. - La Provincia autonoma di Trento, a sua volta, ha depositato
una memoria, nella quale argomenta le proprie difese in riferimento
alle censure proposte avverso gli artt. 8, commi 14 e 15, 9, commi 2,
3 ed 11, e 10 della legge provinciale n. 10 del 2004.
In ordine alla censure proposte avverso l'art. 15, comma 2, della
medesima legge provinciale n. 10 del 2004, la difesa provinciale
sostiene che, non avendo la norma avuto applicazione (circostanza che
risulterebbe da una attestazione del dirigente del Servizio
Utilizzazione delle acque pubbliche depositata unitamente alla
memoria) prima della sua sostituzione da parte della legge
provinciale n. 17 del 2005, sarebbe cessata la materia del
contendere. Quanto al merito della questione, peraltro, la resistente
Provincia autonoma rinvia, anch'essa, alla memoria depositata
nell'ambito del connesso giudizio sul ricorso n. 1 del 2006.
9.1. - La Provincia autonoma di Trento, dopo avere ricostruito il
quadro normativo, articola distintamente le difese in ordine ai due
gruppi di censure, riferiti rispettivamente alla materia dei rifiuti
(artt. 8, commi 14 e 15, delle legge provinciale n. 10 del 2004) ed a
quella delle zone speciali di conservazione (art. 9, commi 2, 3 e 1,
e art. 10 della medesima legge).
9.2. - In riferimento alla materia dei rifiuti la resistente
Provincia sostiene la inammissibilita', per genericita' della
formulazione, e, nel merito, la infondatezza del ricorso.
Per quanto attiene alle censure proposte dallo Stato in
riferimento all'art. 117 della Costituzione la difesa provinciale
eccepisce una generale inammissibilita' determinata dalla mancata
giustificazione, da parte dello Stato, delle ragioni per le quali
tale norma costituzionale dovrebbe applicarsi alla autonomia
speciale.
9.2.1. - La previsione dell'impugnato art. 8, comma 14, per il
quale «nei casi di particolare urgenza e necessita' di tutelare le
risorse ambientali e la salute pubblica, la Giunta provinciale puo'
disporre o autorizzare, anche in deroga ai piani previsti
dall'art. 65, il potenziamento o l'ampliamento delle discariche
esistenti per i rifiuti urbani o la realizzazione di nuovi impianti e
discariche, se non sussiste altra possibilita', oppure il ricorso ad
altre forme di smaltimento e recupero dei rifiuti urbani» e «per le
stesse finalita' la Giunta provinciale puo' disporre o autorizzare il
conferimento e l'esportazione dei rifiuti urbani e assimilabili in
impianti localizzati fuori provincia, previa intesa, se occorre, con
la Regione, la Provincia autonoma e le amministrazioni pubbliche
interessate», secondo la resistente, prefigurerebbe una possibilita'
di deroga alle previsione programmatorie di smaltimento dei rifiuti
urbani, assolutamente limitata a casi eccezionali e di somma urgenza
e si porrebbe, quindi, su di un livello di scelte strategiche.
Tale previsione non si porrebbe contro la legislazione dello
Stato, ma costituirebbe una valvola di sicurezza del sistema, una
norma di chiusura del sistema di contenimento dei rifiuti per
fronteggiare singoli e imprevedibili casi con strumenti di emergenza,
ma sempre nel rispetto della prassi, assurta a principio della
materia, del previo accordo con l'ente territoriale interessato in
ipotesi di smaltimento dei rifiuti in territorio extraprovinciale.
9.2.2. - La disciplina recata dall'art. 8, comma 15,
dell'impugnata legge provinciale n. 10 del 2004 tenderebbe, secondo
la difesa provinciale, a risolvere un problema pratico. Quello del
rinvenimento, in occasione di scavi dovuti alla realizzazione di
lavori, di materiali residuati.
La legge provinciale perseguirebbe lo scopo di consentire lo
smaltimento in loco di rifiuti non pericolosi, senza dare luogo, a
cantiere aperto, a procedure complicate e, in sostanza, delineerebbe
i generici poteri gia' concessi ai Sindaci in materia.
La previsione non violerebbe l'art. 17 del decreto legislativo
n. 36 del 2003, dato che non si tratterebbe di una nuova forma di
smaltimento sostitutiva di quelle disciplinate dalla normativa
statale e provinciale precedente ne' di una nuova specie di
discarica, ma unicamente di un intervento di bonifica di un sito
inquinato, peraltro subordinata a stringenti condizioni e assistita
da idonee garanzie.
Neppure essa sarebbe lesiva dei principi recati dagli artt. 11,
12 e 15 del decreto legislativo n. 22 del 1997, dal cui rispetto
espressamente la norma provinciale impugnata dispensa le procedura di
bonifica de qua, atteso che le richiamate disposizioni statali in
tema di registro e di trasporto dei rifiuti non si applicherebbero
comunque al caso di specie.
In sostanza la norma provinciale non avrebbe un contenuto
costitutivo, quale esenzione da un obbligo derivante da legge
statale, bensi' si limiterebbe a certificare e a dare atto che tale
obbligo non sussiste.
Sostiene, al riguardo, la Provincia autonoma che non troverebbe
infatti applicazione la disciplina in materia di registro dei
rifiuti, atteso che questi non vengono prodotti, ma solo rinvenuti
nel sito dei lavori di scavo, e, qualora non pericolosi, vengono
sistemati in sicurezza in loco, ma non smaltiti, ne' rimossi, ne'
allontanati. Per le stesse ragioni, neppure si applicherebbe la
normativa statale in materia di trasporto di rifiuti, dato che essi,
nello specifico, non sarebbero in alcun modo trasportati. Ove
peraltro cio' si verificasse, sostiene la resistente Provincia,
l'attivita' di trasporto rientrerebbe nella disciplina statale, senza
che la impugnata norma provinciale interferisca in alcun modo con
essa.
9.3. - In riferimento alla materia delle zone speciali di
conservazione la Provincia autonoma di Trento, dopo avere ricostruito
il quadro normativo e i motivi del ricorso, eccepisce, anzitutto, la
inammissibilita' di tutte le censure fondate sul d.P.R. n. 357 del
1997.
9.3.1. - La Provincia richiama, al riguardo, la sentenza n. 425
del 1999 della Corte costituzionale, con la quale le e' stato
rigettato il ricorso proposto avverso il predetto regolamento
governativo sul presupposto che la sua emanazione da parte dello
Stato, in via sostitutiva e preventiva dell'inerzia provinciale, non
ledesse la sua sfera di attribuzioni costituzionali in quanto
resterebbe comunque inalterato il potere della Provincia autonoma di
dare attuazione direttamente alla direttiva comunitaria e che, in
tale caso, tale potere incontrerebbe i soli limiti dettati dalla
legislazione dello Stato, non potendosi, al di fuori di tali limiti,
ipotizzarsi un vincolo da parte di un regolamento statale della
potesta' normativa provinciale.
La difesa provinciale richiama, inoltre, il disposto
dell'art. 11, comma 8, della legge 4 febbraio 2005, n. 11 (Norme
generali sulla partecipazione dell'Italia al processo normativo
dell'Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi
comunitari), ispirato al medesimo principio del carattere cedevole
dei regolamenti statali di attuazione di direttive comunitarie nelle
materie di competenza legislativa regionale e provinciale.
Secondo la Provincia, oltre che inammissibili, le censure statali
fondate sul d.P.R. n. 357 del 1997 sono pure infondate, dacche' tali
norme regolamentari non costituiscono vincolo costituzionale per la
legislazione provinciale.
9.3.2. - Specificamente inammissibile sarebbe, poi, la censura
statale che secondo la Provincia sarebbe riferita alla violazione
della competenza esclusiva in materia di ambiente ed ecosistema, in
relazione agli artt. 3 e seguenti del d.P.R. n. 357 del 1997, per
genericita' del motivo del ricorso e mancata illustrazione delle
ragioni del presunto contrasto tra tali norme e quelli provinciali
impugnate.
9.3.3. - In ordine alle censure statali riferite alla violazione
della direttiva 92/43/CE (art. 4) e della legge n. 349 del 1986
(art. 1, comma 5), la Provincia autonoma di Trento ne eccepisce,
anzitutto, l'inammissibilita', dacche' proposte in relazione agli
artt. 117, secondo comma, lettera a) e lettera s), della
Costituzione. Secondo la difesa provinciale si tratterebbe di un
parametro improprio, non riferibile alla autonomia speciale della
Provincia di Trento, ed il ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri non avrebbe argomentato le ragioni per le quali quelle norme
dovrebbero applicarsi, con conseguente sua inammissibilita'.
9.3.4. - Nel merito tali censure sarebbero, peraltro, infondate.
9.3.5. - Quanto alla violazione dell'art. 4 della direttiva
comunitaria, la questione sarebbe irrilevante, atteso che per il
riferimento ivi contenuto allo Stato membro avrebbe carattere neutro
e non potrebbe modificare l'ordine costituzionale o statutario delle
competenze, non assumendo rilievo alcuno, rispetto al diritto
comunitario, i criteri interni di riparto di esse.
9.3.6. - La Provincia autonoma di Trento richiama, poi, la
sentenza della Corte costituzionale n. 265 del 2003, con la quale le
e' stato dichiarato inammissibile il ricorso proposto avverso il
decreto ministeriale di pubblicizzazione dei siti di interesse
comunitario (SIC) per la mancanza di interesse in capo alla
Provincia, «in quanto il decreto non precludeva l'ulteriore esercizio
del potere di individuazione dei siti rilevanti da parte della Giunta
provinciale [...] nelle more del completamento del procedimento
comunitario».
La difesa provinciale afferma che «se per l'individuazione dei
SIC lo Stato si limita a recepire le scelte regionali e a comunicarle
alla Commissione, non si comprende perche' non dovrebbe spettare alle
Regioni anche il potere di designazione dei siti come zone speciali
di conservazione, ex art. 4, par. 4, della direttiva, che e' un
potere a carattere sostanzialmente vincolato».
9.3.7. - Quanto alla dedotta violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera a), della Costituzione, la censura statale sarebbe
infondata sotto vari aspetti.
Anzitutto, perche' le norme impugnate non regolerebbero affatto i
rapporti dello Stato con l'Unione europea.
Inoltre, sempre secondo la difesa provinciale, stante l'oggetto
delle norme impugnate, non sussisterebbero affatto esigenze di
rappresentazione unitaria delle scelte regionali presso l'Unione.
La resistente osserva che, in effetti, la decisione dell'ente
territoriale di superare la conclusione negativa della valutazione
d'incidenza e di realizzare comunque un piano, adottando le opportune
misure compensative, rappresenta un'eventualita' particolare che
potrebbe riguardare una certa Regione in un qualsiasi momento. Per
tale motivo, sarebbe pienamente giustificato che i rapporti con la
Commissione siano tenuti direttamente dall'ente interessato, «sarebbe
invece incongruo e macchinoso che gli organi competenti alla
decisione dovessero parlarsi [...] per interposta persona».
La Provincia autonoma osserva, pure, che nemmeno l'inapplicabile
e non vincolante d.P.R. n. 357 del 1997 contiene norme contrastanti
con la previsione dell'art. 9, comma 11, della legge provinciale
n. 10 del 2004 ne' esso assegna al Ministro alcuna funzione di
comunicazione in riferimento alla fattispecie regolata dall'art. 6,
paragrafo 4, della direttiva comunitaria in questione.
9.3.8. - Parimenti infondata sarebbe la questione ove valutata
alla luce dell'art. 1, comma 5, o dell'art. 5 della legge n. 349 del
1986.
La prima norma, secondo la Provincia autonoma di Trento, non
intenderebbe riconoscere al Ministro dell'ambiente il compito di
raccordo fra Unione europea e Regioni, ma solo individuare l'apparato
statale competente quando spetti allo Stato dare attuazione ad
obblighi comunitari o internazionali in materia di ambiente.
La seconda norma, relativa alla materia dei parchi, non avrebbe
poi alcuna pertinenza con le norme censurate.
9.3.9. - La Provincia di Trento eccepisce poi la
inammissibilita', per genericita' della formulazione del ricorso,
delle censure riferite alla violazione delle disposizioni statutarie
(art. 8, comma 15 e 16, dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige)
9.3.10. - Inammissibile sarebbe, infine, pure la censura proposta
avverso l'art. 10 della legge provinciale n. 10 del 2004.
Tale norma, che il ricorrente censura in via consequenziale
all'art. 9, non avrebbe infatti alcuna attinenza con gli impugnati
commi 2, 3 ed 11 dello stesso art. 9. Ma detterebbe regole di
attuazione di norme di principio recate in altri commi, non
impugnati, del medesimo articolo. Difetterebbe, pertanto, la
consequenzialita' tra le censure e sarebbe impossibile dare senso
alle generiche deduzioni del ricorso.
10. - Con ricorso notificato il 12 gennaio 2006, depositato il
successivo 18 gennaio ed iscritto al n. 1 del registro ricorsi
dell'anno 2006 il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato anche la legge della Provincia autonoma di Trento
6 dicembre 2005, n. 17 (Disposizioni urgenti in materia di
concessioni di grandi derivazioni di acque pubbliche a scopo
idroelettrico, modificative dell'art. 1-bis 1 della legge provinciale
6 marzo 1998, n. 4).
11. - Il Presidente del Consiglio dei ministri rileva, anzitutto,
che la competenza in materia di grandi derivazioni di acqua a scopo
idroelettrico, inizialmente esclusa dall'art. 9, n. 9, dello statuto
speciale, e' stata poi delegata alla Provincia autonoma di Trento
dall'art. 1-bis, comma 16, secondo periodo, del d.P.R. n. 235 del
1977 (norma di attuazione statutaria), con il limite dei principi
della legislazione statale e degli obblighi comunitari.
Il ricorrente sostiene che detta competenza delegata abbia «in
pratica» gli stessi limiti di quella riconosciuta in materia alle
Regioni ordinarie dall'art. 117 della Costituzione, come modificato
dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, sicche', escluso che gli
enti di autonomia ordinaria godano di un regime di maggiore autonomia
e, pertanto, esclusa l'applicabilita' del disposto dell'art. 10 della
medesima legge costituzionale, la competenza provinciale in materia
di derivazioni idroelettriche dovrebbe essere valutate in ragione del
parametro statutario.
11.1. - La difesa erariale individua i principi fondamentali
della legislazione statale in materia di concessioni idroelettriche
nelle previsioni dell'art. 12 del decreto legislativo n. 79 del 1999
(di attuazione della direttiva 96/1992/CE recante norme comuni per il
mercato interno dell'energia elettrica).
Tali previsioni sarebbero inderogabili per gli enti territoriali
sia perche' funzionali alla liberalizzazione del mercato interno
dell'energia elettrica (e pertanto attinenti alla materia della
tutela della concorrenza) sia perche' le concessioni idroelettriche,
che interessano fiumi che attraversano piu' territori regionali, non
potrebbero che avere disciplina unitaria.
L'Avvocatura ritiene che tali previsioni sarebbero
sostanzialmente corrispondenti a quelle dettate dall'art. 1-bis del
d.P.R. n. 235 del 1977. In particolare i commi 7 e 8 del predetto
art. 1-bis corrisponderebbero al comma 2 dell'art. 12 del decreto
legislativo n. 79 del 1999; i commi 9, 10 ed 11 corrisponderebbero al
comma 3.
L'impugnata legge provinciale n. 17 del 2005, laddove (art. 1,
comma 1) esclude l'applicazione dei commi da 7 a 11 ed il terzo,
quarto e quinto periodo del comma 12 dell'art. 1-bis del d.P.R.
n. 235 del 1977 e detta una diversadisciplina della materia, sarebbe,
allora, illegittima sotto un duplice profilo: perche' con essa la
Provincia pretenderebbe di modificare unilateralmente una disciplina
adottata bilateralmente, in base alla speciale procedura prevista
dall'art. 107 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige;
perche' violerebbe norme statali costituenti principi fondamentali. E
questo sia nell'ottica di una competenza statutaria delegata sia
nell'ipotesi di una competenza provinciale ai sensi dell'art. 10
della legge costituzionale n. 3 del 2001.
11.2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri chiarisce, poi,
che anche i commi 5 e 6 del d.lgs. n. 79 del 1999, che prevedono una
proroga al 31 dicembre 2010 delle concessioni in scadenza
anteriormente e che la gara pubblica per l'attribuzione della
concessione e' indetta non oltre cinque anni prima della scadenza,
detterebbero principi fondamentali della materia, atteso che
l'utilizzazione di una concessione di grande derivazione comporta
impegni imprenditoriali di entita' notevole e che sarebbe necessario
garantire spazi temporali uniformi per gli interessati alle nuove
concessioni.
11.3. - Il ricorrente ricorda le due procedure di infrazione
(n. 1999/4902 e n. 2002/2282, richiamate pure dalla legge provinciale
impugnata) avviate dalla Commissione europea, ai sensi dell'art. 226
del Trattato, riguardo alle regole di attribuzione delle concessioni
idroelettriche in Italia, per il diritto di preferenza a favore del
concessionario uscente e, nella Regione Trentino-Alto Adige, a favore
delle aziende elettriche delle Province e degli enti locali. E che,
«per neutralizzare le contestazioni» nell'art. 1, commi 483 e
seguenti, della legge n. 266 del 2005 e' stata introdotta una nuova
disciplina in materia.
Tale ultima normativa avrebbe indiscutibile natura di principio
fondamentale, dacche' rivolta ad introdurre una disciplina di
applicazione generale, che assicuri il rispetto dei limiti comunitari
su tutto il territorio nazionale.
La legge provinciale n. 17 del 2005 sarebbe, peraltro, in
contrasto anche con questa nuova disciplina statale.
11.4. - In relazione al contenuto specifico della legge
provinciale censurata l'Avvocatura generale dello Stato rileva,
anzitutto, che la Provincia si e' riservata la verifica di un
interesse pubblico prevalente ad un uso diverso delle acque, in tutto
o in parte incompatibile con l'uso a fine idroelettrico.
Tale previsione sarebbe illegittima in quanto «se la competenza
alla valutazione e' assegnata alla Provincia, l'interesse pubblico
rilevante e' quello provinciale, non tenendo conto che l'uso a fine
idroelettrico investe interessi di carattere nazionale, come e' detto
espressamente dall'art. 117, terzo comma, Cost.».
Inoltre, continua l'Avvocatura, «l'interesse pubblico
sussisterebbe anche nel caso di diretto utilizzo delle acque
pubbliche, anche a scopo idroelettrico, da parte dell'ente
proprietario mediante strutture alla proprie dirette dipendenze. Di
conseguenza un interesse di queste strutture all'utilizzo diretto
anche a scopo non idroelettrico, lo farebbe diventare solo per questo
prevalente».
«Questo utilizzo sarebbe consentito qualora assumesse prioritaria
rilevanza la sicurezza delle popolazioni e dei territori a valle
delle opere di presa ovvero delle opere che determinano l'invaso,
popolazioni che possono essere solo quelle della Provincia dal
momento che quest'ultima non puo' attribuirsi poteri che investono
territori diversi».
Secondo il ricorrente «la riserva a queste condizioni» finirebbe
«con l'integrare anche una nuova violazione comunitaria analoga a
quella gia' contestata», alla quale si aggiungerebbe, «piuttosto che
porvi rimedio».
11.5. - L'Avvocatura censura poi il comma 2 dell'art. 1 della
impugnata legge della provincia di Trento n. 17 del 2005, sotto due
profili.
Per contraddittorieta', in quanto la norma si riferisce alle
domande previste nel comma 6 dell'art. 1-bis del d.P.R. n. 235 del
1977, che nel primo comma del medesimo articolo della legge
provinciale impugnata e' stato dichiarato non piu' applicabile.
Per violazione dell'art. 12, comma 6, del d.lgs. n. 79 del 1999,
nonche' degli artt. 43 e 49 del Trattato CE, in quanto nel fissare al
31 dicembre 2005 la data di presentazione delle domande violerebbe la
previsione, costituente principio fondamentale della materia, della
proroga delle concessioni fino al 31 dicembre 2010 per riconoscere a
tutte le imprese interessate lo stesso tempo per predisporre le
proprie domande.
11.6. - La difesa erariale censura infine il nuovo comma 12
dell'art. 1-bis della legge provinciale n. 4 del 1998 (introdotto dal
comma 8 dell'art. 1 della impugnata legge provinciale n. 17 del
2005), il quale prevede, in prima applicazione e a date condizioni,
il rinnovo delle concessioni di grande derivazione in atto alla data
di entrata in vigore della legge.
L'Avvocatura sostiene che tale previsione violerebbe i principi
fondamentali formulati nell'art. 12 del decreto legislativo n. 79 del
1999 e nei commi 483 e seguenti della legge n. 277 del 2005, nonche',
e prima ancora, gli artt. 43 e 49 del Trattato CE.
Non eviterebbe l'illegittimita' della norma la previsione,
contenuta nell'ultima parte dell'art. 1-ter e del-l'art. 1-bis della
legge provinciale n. 4 del 1998 (introdotto dall'art. 1, comma 2,
della impugnata legge provinciale n. 17 del 2005), per la quale «le
domande» di rinnovo, «fermo restando quanto previsto dall'ultimo
periodo del comma 1 e dal comma 13, possono essere accolte solo dopo
l'entrata in vigore del decreto legislativo previsto dall'art. 15
della legge 18 aprile 2005, n. 62 (Disposizioni per l'adempimento di
obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle comunita'
europee - legge comunitaria 2004), a condizione che tale decreto
preveda disposizioni transitorie in materia di proroga o di rinnovo
senza gara delle concessioni in atto», in quanto «le disposizioni
transitorie in materia di proroga o di rinnovo delle concessioni in
atto, che fossero inserite nel decreto legislativo emanato ai sensi
dell'art. 15 della legge 62/2006» (recte: 2005) «resterebbero
sostituite dalla disciplina provinciale».
Il disposto del comma 1-quinqiues, lettera a), dell'art. 4 del
1998 (introdotto dall'art. 1, comma 2, della impugnata legge
provinciale n. 17 del 2005), laddove prevede che la Provincia
autonoma indichi, nel bando contenente l'elenco delle concessioni in
scadenza nel quinquennio, le domande presentate ai sensi del
comma 1-ter del medesimo articolo (anch'esso introdotto dal
richiamato art. 1, comma 2, della legge provinciale impugnata), il
quale si riferisce alle domande di rinnovo delle concessioni, secondo
la difesa erariale, comproverebbe, oltretutto, che la disciplina del
rinnovo non avrebbe carattere transitorio, ma sarebbe di applicazione
generale.
12. - La Provincia autonoma di Trento si e' costituita con una
memoria nella quale prospetta l'inammissibilita' e l'infondatezza del
ricorso, «per le ragioni che verranno esposte con separata memoria
nel corso del giudizio».
13. - In prossimita' dell'udienza pubblica del 2 maggio 2006, le
parti hanno depositato memorie nelle quali sviluppano argomentazioni
tanto in ordine alla legge provinciale n. 10 del 2004 (oggetto del
ricorso n. 26 del 2005) quanto in ordine alla legge provinciale n. 17
del 2005 (oggetto del ricorso n. 1 del 2006).
14. - Nella sua memoria il Presidente del Consiglio dei ministri,
in buona sostanza, ribadisce e sviluppa gli argomenti posti a
fondamento nel ricorso.
In aggiunta a tali argomenti l'Avvocatura esprime un dubbio sulla
conformita' a Costituzione della norma statutaria (art. 1-bis,
comma 16, del d.P.R. n. 235 del 1977) che delega alla Provincia
autonoma funzioni normative in materia di grandi derivazioni
idroelettriche. Cio' in quanto lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige espressamente (art. 9, comma 9) eccettua dalla
competenza provinciale tale oggetto e le norme di attuazione non
potrebbero incidere in senso modificativo dello statuto.
15. - Nella sua memoria la Provincia autonoma di Trento sostiene,
anzitutto, che l'approvazione della legge provinciale n. 17 del 2005,
modificativa dell'art. 15, comma 2, della legge provinciale n. 10 del
2004 avrebbe determinato la cessazione della materia del contendere
in ordine al ricorso (n. 26 del 2005) proposto dallo Stato avverso
tale antecedente disposizione.
«In ogni modo» scrive la difesa provinciale «le argomentazioni
qui svolte varrebbero corrispondentemente anche in relazione al primo
ricorso».
15.1. - La resistente Provincia, dopo avere ricostruito
l'evoluzione del quadro normativo statutario in materia di grandi
derivazioni a scopo idroelettrico e le vicende collegate al parere
motivato della Commissione europea di non conformita' al diritto
comunitario delle preferenze accordate ai concessionari uscenti
dall'art. 12 del d.lgs. n. 79 del 1999 ed alle societa' degli enti
locali e territoriali dall'art. 1-bis del d.P.R. n. 235 del 1977
(introdotto dal decreto legislativo, di attuazione statutaria, n. 463
del 1999), eccepisce l'inammissibilita' delle censure statali
riferite alla violazione da parte della legge provinciale n. 17 del
2005 della legge n. 266 del 2005 (art. 1, commi da 483 a 492).
La norma statale invocata quale parametro interposto del giudizio
di costituzionalita' in via principale e' infatti successiva a quella
provinciale impugnata, il che escluderebbe in radice alcun possibile
vizio di questa. Potendosi semmai discutere della necessita' di un
adeguamento dell'ordinamento provinciale alla nuova normativa
statale, nel termine di sei mesi previsto dal decreto legislativo di
attuazione statutaria n. 266 del 1992.
15.2. - Le censure sarebbero, tuttavia e sotto piu' profili,
infondate.
Sostiene, al riguardo la difesa provinciale, che la competenza
normativa dalla Provincia esercitata sussisterebbe tanto alla stregua
delle attribuzioni statutarie quanto per effetto dell'estensione
operata dall'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 del
regime ordinario previsto dall'art. 117, terzo comma, della
Costituzione in materia di energia.
La Provincia denuncia, anzi, un vizio logico del ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri che, a suo dire, da un lato,
negherebbe l'applicazione dell'art. 10 della legge costituzionale
n. 3 del 2001 (e la conseguente espansione delle attribuzioni
normative provinciali) sull'assunto che ad essa gia' sarebbe
attribuita una potesta' legislativa concorrente in materia di
energia, dall'altro, negherebbe che la Provincia abbia potesta'
legislativa in materia di grandi derivazioni a scopo idroelettrico.
Per la Provincia autonoma, che richiama sul punto le sentenze
n. 383 del 2005 e n. 8 del 2004 della Corte costituzionale, non
sarebbe invece dubitabile la applicazione dell'art. 10 in questione e
non sarebbe, pertanto, possibile per lo Stato l'invocazione della
disciplina statutaria quando essa risulti piu' restrittiva per l'ente
territoriale di quella dettata per le Regioni ordinarie.
Sarebbero pertanto inammissibili ed infondate le censure statali
proposte in relazione al mancato rispetto di norme statali non aventi
natura di principio fondamentale.
15.3. - Peraltro, secondo la Provincia autonoma di Trento,
sarebbero vincolanti i soli principi di legge statale non contrari al
diritto comunitario, spettando altrimenti all'ente territoriale di
dare attuazione a questo anche in difformita' dalle previsioni delle
leggi dello Stato.
15.3.1. - Nello specifico la contrarieta' «della normativa del
decreto legislativo n. 235 del 1977» al diritto comunitario sarebbe
ammessa dallo stesso ricorrente, il quale nel ricorso specificherebbe
che «i commi da 483 e seguenti della legge n. 266 del 2006 [...] sono
stati introdotti per neutralizzare la contestazione della
Commissione».
Non sarebbe pertanto possibile per lo Stato invocare tale
parametro nel giudizio.
15.3.2. - La stessa sopraggiunta legge n. 266 del 2005 sarebbe
poi, in parte qua, in contraddizione con il diritto comunitario e,
pertanto, parimenti non deducibile quale parametro nel giudizio in
questione.
La Provincia, oltre a rinviare al suo ricorso (n. 40 del 2006)
avverso la legge n. 266 del 2005, puntualizza, infatti, che la
previsione della proroga dei rapporti concessori in essere (art. 1,
comma 485, della legge n. 266 del 2005), oltre ad essere
(illegittimamente) di dettaglio, non realizzerebbe affatto il
dichiarato fine di tutela della concorrenza (di cui all'invocato
art. 117, secondo comma, lettera e, della Costituzione) ed anzi
contrasterebbe con i principi del libero mercato concorrenziale.
15.4. - Di contro nessun vizio, per la Provincia autonoma,
sarebbe ravvisabile nell'art. 1-bis 1 della legge provinciale, quale
novellato dalla impugnata legge provinciale n. 17 del 2005, dacche'
essa non si discosterebbe dalla legislazione statale «se non
limitatamente alla parte in cui, disciplinando un confronto
concorrenziale tra il concessionario uscente e tutti coloro che
abbiano presentato domanda per l'assegnazione, alla scadenza della
concessione, prevede all'esito della medesima procedura
concorrenziale il riconoscimento di una preferenza a favore del
concessionario uscente o degli enti provinciali ed aziende degli enti
locali».
In sostanza, con la norma censurata, la Provincia autonoma non
avrebbe fatto altro che disapplicare espressamente quanto previsto
dalla normativa di attuazione statutaria in ordine alle preferenze
contrarie al diritto comunitario. Si tratterebbe, peraltro, di una
previsione a carattere meramente dichiarativo, dato che
l'inapplicabilita' delle norme delle predette attuazioni statutarie
discenderebbe direttamente dal diritto comunitario.
15.5. - La censurata legge provinciale n. 17 del 2005, secondo la
resistente Provincia autonoma di Trento, non sarebbe neppure
contraria ai principi fondamentali statali in materia di energia.
15.5.1. - Per quanto attiene alla contestata possibilita' di
rinnovo per anni dieci delle concessioni in essere in caso di
adeguati interventi di ammodernamento la previsione provinciale non
si discosterebbe dalla prorogabilita', sempre per dieci anni,
prevista dal comma 485 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005. Con
l'unica differenza che secondo la normativa statale la proroga
conseguirebbe automaticamente, in presenza di interventi di una
entita' economica espressamente determinata, mentre la legge
provinciale collegherebbe il diritto al rinnovo ad un preventivo
riesame e ad una nuova valutazione discrezionale degli interessi
pubblici concorrenti con quello al mero sfruttamento economico della
risorsa idrica.
15.5.2. - Per quanto attiene alla specificazione (art. 1-bis 1,
comma 1, della legge provinciale n. 4 del 1998, novellato dalla legge
provinciale n. 17 del 2005) della sussistenza di un interesse
pubblico prevalente alla riassegnazione o al rinnovo della
concessione nel caso di utilizzo delle acque pubbliche da parte
dell'ente proprietario «mediante strutture alle proprie dirette
dipendenze, qualora assuma prioritaria rilevanza la sicurezza delle
popolazioni e dei territori a valle delle opere di presa ovvero delle
opere che determinano l'invaso», la Provincia sostiene che dette
strutture non sarebbero quelle cui si riferivano le comunitariamente
illegittime preferenze e che non esisterebbe un interesse di queste
strutture separabile dall'interesse pubblico valutato dalla
Provincia.
15.5.3. - La Provincia autonoma di Trento denuncia poi la
oscurita' della censura proposta dallo Stato sul presupposto che la
legge provinciale n. 17 del 2005, da un lato, dichiarerebbe
l'inapplicabilita' del comma 6 dell'art. 1-bis del d.P.R. n. 235 del
1977, dall'altro si riferirebbe a questa medesima disposizione.
La difesa provinciale rileva che ad essere stati dichiarati
inapplicabili sarebbero i soli commi da 7 a 11 dell'art. 1-bis del
decreto, sicche' la censura non avrebbe un chiaro senso.
15.5.4. - Quanto, infine, alla censura del rinnovo delle
concessioni a favore dei concessionari uscenti, la difesa provinciale
eccepisce la non pertinenza ed ammissibilita' delle censure proposte
in riferimento a norme statali ancora da emanare (quali sarebbero i
decreti legislativi previsti dalla legge n. 62 del 2006) e che non
sarebbe dubitabile il carattere transitorio di una previsione
destinata, per espresso e chiaro disposto normativo, ad operare solo
in sede di prima applicazione della legge.
16. - In data 19 aprile 2006 e' stata depositata una concorde
richiesta delle parti di rinvio della discussione del ricorso, in
ragione della promulgazione della legge n. 266 del 2005, recante
(art. 1, commi da 483 a 492) nuova disciplina della materia in
questione, e della sua impugnazione (ricorso n. 40 del 2006) da parte
della Provincia autonoma di Trento.
Questa Corte, attesa la connessione oggettiva e soggettiva dei
vari ricorsi, ha conseguentemente disposto il rinvio all'udienza del
10 ottobre 2006 al fine di consentire la trattazione unitaria delle
relative questioni.
17. - Con ricorso notificato in data 27 febbraio 2005, depositato
il successivo 3 marzo ed iscritto al numero 40 del registro ricorsi
dell'anno 2006 la Provincia autonoma di Trento ha promosso questione
di legittimita' costituzionale di varie disposizioni della legge
23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006), tra le
quali quelle dettate dell'art. 1 commi da 483 a 492 in materia di
grandi derivazioni di acqua a scopo idroelettrico.
17.1. - I predetti commi da 483 a 492 dell'art. 1 della legge
n. 266 del 2005 introducono una articolata disciplina delle
concessioni di grandi derivazioni di acqua a scopo idroelettrico,
prevedendo sia regole immediate e transitorie sia regole destinate ad
operare «a regime».
17.2 - A tale secondo ambito sono riconducibili la regola della
gara pubblica (comma 483) quale principio generale per l'attribuzione
delle concessioni e quelle relative alla trasferibilita' (con
relativi criteri di stima anche solo) del ramo di azienda relativo
all'esercizio della concessione stessa (commi 489 e 490).
17.3. - Immediata applicazione sono invece destinate ad avere le
regole dettate in tema di proroga di dieci anni delle concessioni in
essere (comma 485).
Tale proroga e' normativamente (comma 485) posta in relazione «ai
tempi di completamento del processo di liberalizzazione e
integrazione europea del mercato interno dell'energia elettrica,
anche per quanto riguarda la definizione di principi comuni in
materia di concorrenza e parita' di trattamento nella produzione
idroelettrica».
Essa e' subordinata anzitutto al pagamento per quattro anni, a
decorrere dal 2006, di un canone aggiuntivo unico calcolato in base
alla potenza energetica nominale installata, che viene ripartito per
cinque sesti allo Stato e per il restante ai comuni interessati
(comma 486).
Per beneficiare della proroga sono inoltre necessari (comma 485)
interventi di ammodernamento degli impianti, che sono ritenuti
congrui alle condizioni (quantitative, qualitative e temporali)
previste dal comma 487.
Il comma 488 disciplina le modalita' di presentazione delle
domande di proroga, quelle degli accertamenti delle amministrazioni
competenti e gli effetti (decadenza dalla concessione) del mancato
completamento degli investimenti di ammodernamento.
17.4. - I commi 491 e 492 qualificano le disposizioni predette
quali regole dettate in materia di tutela della concorrenza ed in
attuazione degli impegni comunitari dello Stato e fissano il termine
(novanta giorni) alle Regioni ed alle Province autonome per
armonizzare i propri ordinamenti alla nuova disciplina.
Il comma 484, in questo ambito, abroga l'art. 16 del decreto
legislativo n. 79 del 1999 che, nel disciplinare la materia delle
grandi concessioni idroelettriche, faceva salvezza delle prerogative
statutarie della Regione autonoma Valle d'Aosta e delle Province
autonome di Trento e Bolzano e demandava il necessario coordinamento
agli speciali decreti legislativi di attuazione statutaria.
18. - La Provincia autonoma di Trento, premessa una analitica
ricostruzione della evoluzione delle proprie competenze in materia di
acque e criticata la stessa tecnica normativa seguita dal legislatore
nazionale nella approvazione, in unico articolo, suddiviso in
centinaia di commi, dell'intera manovra finanziaria e nell'inclusione
in essa di riforme di sistema, quali quelle in esame, oltretutto gia'
oggetto di notevole contrasto in sede di istruttoria tecnica della
Conferenza Stato-Regioni, denuncia anzitutto la illegittimita'
costituzionale della generalita' delle disposizioni in questione,
ritenendo che esse restringerebbero la propria autonomia statutaria,
violando le competenze provinciali delineate dai decreti
presidenziali di attuazione statutaria numeri 115 del 1973, 381 del
1974, 235 del 1977 (come modificato dal decreto legislativo di
attuazione statutaria n. 463 del 1999), e ritenendo che esse
violerebbero, altresi' ed in diversa prospettiva, gli artt. 117,
secondo comma, lettera e), e terzo comma, e 118 della Costituzione.
18.1. - La ricorrente precisa peraltro, in via preliminare, che
le varie censure sono proposte in ragione di una ritenuta possibile
diretta incidenza dell'art. 1, commi da 483 a 492, della legge n. 266
del 2005 sulla autonomia provinciale.
Rileva infatti la Provincia autonoma di Trento che, ad onta della
clausola di salvaguardia dettata dal comma 610 del medesimo art. 1
della legge n. 266 del 2005 (che sembrerebbe fare salvo il regime
speciale delle Regioni e Province autonome), il precedente comma 484
espressamente abroga il ricordato art. 16 del decreto legislativo
n. 79 del 1999, il successivo comma 491 autoqualifica le prescrizioni
normative come competenza legislativa esclusiva statale ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione e come
attuazione dei principi comunitari resi nel parere motivato della
Commissione europea in data 4 gennaio 2004, ed, infine, il comma 492
fissa il termine di novanta giorni sia per le Regioni sia per le
Province autonome per l'armonizzazione dei propri ordinamenti alle
norme dettate dai commi da 483 a 491.
Dal combinato disposto di tali previsioni la ricorrente trae il
convincimento che le norme statali intenderebbero vincolare ed
applicarsi anche in riferimento alle autonomie speciali.
La impugnazione e', pertanto, proposta su tale presupposto, con
il chiarimento che essa «non avrebbe ragione di essere qualora si
dovesse ritenere che le norme statali, ed in particolare la proroga
delle concessioni in essere da essa disposta, non sono destinate ad
applicarsi nel territorio provinciale».
18.2. - La generale contestazione dell'intervento normativo
statale e' argomentata dalla Provincia autonoma di Trento, in quanto
la legge statale interviene a regolare una materia gia' disciplinata
da norme di attuazione statutaria, aventi natura primaria e
competenza riservata, ed in difformita' da esse.
Sarebbe, inoltre, illegittimo, secondo la ricorrente, che lo
Stato abroghi con legge ordinaria disposizioni di legge (quale quelle
dettata dall'abrogato art. 16 del d.lgs. n. 79 del 1999) che fanno
espresso rinvio a norme di attuazione.
Sarebbe, infine, illegittimo prevedere (come fanno espressamente
i commi nn. 484 e 492 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005) a
carico della Provincia autonoma obblighi di adeguamento della propria
legislazione in un termine (novanta giorni) meno ampio di quello (sei
mesi) previsto dal decreto legislativo n. 266 del 1992 (norma di
attuazione statutaria, concernente il rapporto tra leggi statali e
leggi regionali e provinciali).
18.3. - La ricorrente muove, poi, delle censure specifiche in
ordine alla prevista (comma 485) proroga dei rapporti concessori in
atto.
18.3.1. - In primo luogo, la proroga sarebbe in contrasto con
l'art. 1-bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 235 del
1977, introdotto dal decreto legislativo n. 463 del 1999, il quale
alla scadenza del rapporto concessorio, da un lato, prevede il
principio della gara per la riassegnazione della concessione,
dall'altro, riconosce all'ente territoriale il diritto ad apprezzare
l'esistenza di un prevalente interesse pubblico ad un diverso uso
delle acque.
18.3.2. - In secondo luogo, la proroga, venendo ad impedire, in
mancanza di un interesse prevalente ad un uso diverso, un nuovo
affidamento a condizioni economicamente piu' vantaggiose rispetto a
quelle originarie, sarebbe lesivo dell'autonomia finanziaria della
Provincia autonoma.
18.3.3. - In terzo luogo, la ricorrente Provincia di Trento
contesta la coerenza della introdotta proroga con il principio
costituzionale della tutela della concorrenza, che il legislatore
nazionale invoca a fondamento delle previsioni impugnate.
Per la ricorrente, sarebbe persino «provocatorio» che lo Stato
richiami l'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione
per introdurre norme quali quelle di proroga del tutto contrarie
all'instaurazione di mercati concorrenziali e alle politiche
comunitarie di liberalizzazione.
L'introduzione della proroga dei rapporti concessori in essere
sarebbe in effetti avvenuta, a dire della ricorrente, non per
tutelare la concorrenza del settore economico interessato bensi'
quale compensazione per le concessionari uscenti della cancellazione
della preferenza ad esse accordata dall'art. 12 del decreto
legislativo n. 79 del 1999, norma abrogata dallo stesso legislatore
statale a seguito del parere motivato di non conformita' di essa al
diritto comunitario reso dalla Commissione europea in data 4 gennaio
2004.
Nel caso del Trentino-Alto Adige, nel cui ambito territoriale
l'art. 1-bis del d.P.R. n. 235 del 1977 (introdotto dal d.lgs. n. 463
del 1999 in attuazione del disposto dell'art. 16 del d.lgs. n. 79 del
1999) prevedeva non solo la preferenza a favore del concessionario
uscente ma anche quella a favore delle aziende degli enti locali,
tale proroga, sempre a dire della ricorrente, opererebbe a solo
vantaggio delle concessionarie uscenti, ma pregiudicherebbe le
«legittime aspettative degli enti locali di potere subentrare nella
gestione, se non in virtu' della preferenza - che pure ad essi era
accordata - in virtu' almeno di procedure competitive di gara
finalmente attivate».
La Provincia autonoma di Trento ricorda, poi, come la proroga
prevista dall'art. 1, comma 485, della legge n. 266 del 2005
interferisca con le procedure concorsuali gia' avviate dalla
ricorrente alla data del 31 dicembre 2005, secondo il disposto della
legge provinciale n. 17 del 2005 (a sua volta impugnata dallo Stato
con il ricorso n. 1 del 2006), in riferimento alle concessioni in
essere nel territorio del Trentino-Alto Adige (tutte in scadenza il
31 dicembre 2010).
La proroga delle concessioni al 31 dicembre 2020 renderebbe, in
sostanza, inutili le procedure avviate e avrebbe, in definitiva come
unico obiettivo la conservazione degli interessi dei concessionari
uscenti.
18.3.4. - La proroga viene, poi, contestata dalla Provincia
autonoma di Trento pure in relazione alle condizioni cui essa e'
collegata.
Rileva anzitutto la ricorrente che sia del tutto arbitrario
ricollegare la proroga ad interventi di ammodernamento degli impianti
gia' avvenuti («evidentemente all'interno del quadro economico della
precedente concessione») alla data di entrata in vigore della legge
(e di operativita' della introdotta proroga).
Parimenti illegittimo sarebbe, poi, che nella valutazione di
congruita' degli interventi ancora da effettuare di ammodernamento e
di miglioramento delle prestazioni energetiche ed ambientali degli
impianti non sia attribuito ruolo alcuno alla Provincia autonoma, cui
pure spettano rilevanti competenze in materia.
18.3.5. - La Provincia autonoma di Trento ritiene poi illegittimo
il comma 488, che disciplina le modalita' di presentazione delle
domande di proroga e quelle degli accertamenti delle amministrazioni
competenti.
Risulterebbero, in particolare, violati l'art. 1-bis del d.P.R.
n. 235 del 1977, che rimette alla legge provinciale, nel rispetto dei
principi della legislazione statale e degli obblighi comunitari, la
materia delle concessioni di grande derivazione a scopo
idroelettrico, e gli artt. 2 e 4 del d.lgs. n. 266 del 1992.
18.3.6. - Specifico rilievo muove poi la ricorrente alla
previsione (comma 486) di un canone aggiuntivo quadriennale a carico
della concessionaria beneficiaria della proroga.
La Provincia di Trento precisa anzitutto che, ai sensi del d.P.R.
n. 115 del 1973 (come modificato dal d.lgs. n. 463 del 1999), il
demanio idrico e' stato interamente trasferito alla propria potesta'
legislativa ed amministrativa e che, ai sensi dell'art. 1-bis del
d.P.R. n. 235 del 1977 (come modificato dal d.lgs. n. 463 del 1999),
la disciplina dei canoni delle concessioni di grande derivazione a
scopo idroelettrico e' stata ad essa delegata.
La ricorrente sostiene, poi, che tale delega sia stata assorbita
nella potesta' legislativa concorrente in materia di energia, ai
sensi dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione e dell'art. 10
della legge costituzionale n. 3 del 2001, e che in tale nuovo
contesto normativo non sia dubbio che ad essa spettino integralmente
i canoni relativi al demanio idrico trasferito.
Il comma 486 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005, tuttavia,
prevedrebbe, quale corrispettivo della illegittima proroga a favore
del concessionario uscente, un canone unico aggiuntivo a favore dello
Stato (per cinque sesti) e dei comuni interessati (per il residuo
sesto).
Tale previsione lederebbe, pertanto, l'autonomia finanziaria
provinciale e, in particolare, l'art. 1-bis, ultimo comma, del d.P.R.
n. 235 del 1977, per il quale «i proventi derivanti dall'utilizzo
delle acque pubbliche, ivi compresi i canoni demaniali di concessione
di grandi derivazioni a scopo idroelettrico, spettano alla provincia
competente per territorio».
18.4. - La ricorrente contesta, infine, il comma 491
dell'impugnato art. 1 della legge n. 266 del 2005, in quanto essa
conterrebbe una qualificazione dell'intero articolo in questione (in
realta' da riferirsi, piu' correttamente, ai soli commi da 483 a 490)
quali norme di competenza esclusiva statale ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera e), della Costituzione e di attuazione dei
principi comunitari resi nel parere motivato della Commissione
europea in data 4 gennaio 2004.
La Provincia autonoma di Trento, a prescindere dagli stessi
rilievi sopra ricordati sul riparto di competenza legislativa in
materia, contesta sia la «palese» non corrispondenza delle
disposizioni in questione con gli invocati principi comunitari sia la
pretesa dello Stato di potere «autoqualificare» le norme, essendo la
natura di esse un dato obiettivo, soggetto ad accertamento e verifica
da parte della Corte costituzionale, e non l'effetto di una scelta
volontaristica dello Stato.
19. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito
eccependo la inammissibilita' e la infondatezza del ricorso, sul
presupposto che le norme censurate non sarebbero applicabili o
comunque non sarebbero lesive per la ricorrente Provincia autonoma.
19.1. - La difesa erariale richiama, in proposito, il comma 610
dell'impugnato art. 1 della legge n. 266 del 2005, secondo il quale
«le disposizioni della presente legge sono applicabili nelle regioni
a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e Bolzano
compatibilmente con i rispettivi statuti». E sostiene che il
combinato disposto questa disposizione e di quella dettata dal
precedente comma 492, che fissa in novanta giorni il termine per le
Province autonome per l'adeguamento alla nuova legislazione statale,
sia da intendere nel senso che «nella eventualita' che tra quelle
portate dai commi da 483 a 492 ci fossero alcune norme applicabili,
anche come principi fondamentali, alle Regioni e alle Province
autonome senza necessita' di norme di attuazione perche' compatibili
con gli Statuti» viene «assegnato un termine perche' le Regioni e le
Province autonome» provvedano «alla armonizzazione dei propri
ordinamenti».
In sostanza il comma 610, che si riferisce all'intero art. 1, e
quindi a disposizioni tra loro estremamente eterogenee, costituirebbe
una norma generale e di chiusura, rispetto a quella speciale dettata
dal comma 492, di modo che la prima escluderebbe la verificazione di
una antinomia reale tra disciplina statale e statutaria, mentre la
seconda si riferirebbe alle ipotesi di norme statali in materia di
grande derivazione idroelettrica direttamente applicabili nel
territorio provinciale.
20. - Con unica memoria depositata in prossimita' dell'udienza
del 10 ottobre 2006 il Presidente del Consiglio dei ministri svolge
articolate argomentazioni in riferimento ai ricorsi nn. 1 e 40 del
2006, sottolineandone la stretta connessione per oggetto di talune
delle questioni in esse proposte.
21. - In riferimento al ricorso n. 1 del 2006, la difesa erariale
sottolinea che la Provincia autonoma di Trento nelle sue difese non
avrebbe indicato chiaramente su quale fonte basi il potere esercitato
ed oggetto di contestazione.
21.1. - Atteso che si tratta di controversia circa la
legittimita' del potere normativo l'Avvocatura ritiene anzitutto
superflua l'invocazione da parte della Provincia autonoma di
disposizioni relative alla potesta' amministrativa.
21.2. - La difesa erariale contesta poi che possa utilmente
invocarsi, per la soluzione della controversia, la previsione recata
dall'art. 1-bis del d.P.R. n. 235 del 1977 (come modificato dal
decreto legislativo n. 463 del 1999), cui invece fa frequente
riferimento la Provincia di Trento.
Trattandosi di un decreto presidenziale (e ora legislativo) di
attuazione statutaria emanato ai sensi dell'art. 107 dello statuto
speciale di autonomia, essa non potrebbe recare modificazione dello
statuto stesso, che espressamente (art. 9, n. 9) esclude la potesta'
legislativa delle Province autonome in materia di grandi derivazioni
a scopo idroelettrico, dacche' le relative modificazioni devono
passare necessariamente attraverso la diversa procedura prevista
dall'art. 103 dello statuto, ovvero mediante la promulgazione di una
legge di revisione costituzionale.
Per non incorrere in dubbi di costituzionalita', pertanto, la
previsione recata dal richiamato art. 1-bis dovrebbe essere
interpretata in senso meramente integrativo, e non modificativo,
dello statuto.
In tale ottica, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri,
i principi della legislazione statale vincolanti la delegata potesta'
legislativa provinciale in materia di grandi derivazioni a scopo
idroelettrico andrebbero intesi in senso molto ampio e, comunque,
piu' esteso dei meri principi fondamentali della materia stessa.
Sia in quest'ottica sia in una diversa prospettiva che
equiparasse i principi di cui all'art. 1-bis del d.P.R. n. 235 del
1977 (come modificato dal decreto legislativo n. 463 del 1999) ai
principi fondamentali di cui all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, risulterebbe, a dire dell'Avvocatura, che la competenza
statutaria dell'ente autonomo non sia piu' ampia di quella delle
Regioni ordinarie, con conseguente irrilevanza della disposizione di
attuazione statutaria ai fini della decisione della controversia, da
risolversi, invece, alla luce del riparto delineato dall'art. 117
della Costituzione.
21.3. - Il Presidente del Consiglio, dopo avere cosi' individuato
l'ambito normativo nel quale inquadrare la questione, contesta
l'argomentazione della Provincia autonoma di Trento, laddove essa
assume di essere intervenuta con la legge provinciale n. 17 del 2005
al fine di superare tanto la non conformita' (accertata dalla
Commissione della comunita' europea) dei principi della legislazione
in materia di concessioni idroelettriche statale al diritto
comunitario quanto l'inerzia degli organi dello Stato al riguardo.
Sostiene la difesa erariale, che nessuna norma o principio del
diritto comunitario possa determinare uno spostamento di competenza
degli enti nazionali e meno che mai una eventuale inerzia statale
possa legittimare un insussistente potere sostitutivo da parte
dell'ente territoriale.
21.4. - L'Avvocatura contesta, altresi', che la eventuale
contrarieta' di un principio di legge statale al diritto comunitario
legittimi una Regione o una Provincia autonoma a disapplicare lo
stesso.
Tale tesi, che secondo la difesa erariale sarebbe in sostanza
portata avanti dalla Provincia di Trento con la sua censurata
attivita' normativa, sarebbe, sempre a dire dell'Avvocatura, erronea.
Cio' in quanto l'atto statale, sebbene inapplicabile ai rapporti
giuridici riguardati dalla normativa comunitaria, conserverebbe
comunque idoneita' a produrre effetti nell'ordinamento interno.
Peraltro, continua l'Avvocatura, se pure potesse ritenersi che i
principi di legge statali contrastanti con il diritto comunitario
vengano a perdere del tutto la propria efficacia, nondimeno non ne
deriverebbe la possibilita' di intervento normativo regionale o
provinciale ad essi difforme. Cio' in quanto la loro mancanza
genererebbe un vuoto normativo da cui discenderebbe la sospensione
della potesta' normativa dell'ente territoriale, che non potrebbe
svolgersi se non in presenza ed in conformita' dei principi
fondamentali della legge statale.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, pertanto, anche
«seguendo la premessa proposta dalla Provincia la sua legge verrebbe
ad essere costituzionalmente illegittima per mancanza dei principi
fondamentali».
22. - La medesima argomentazione viene articolata dalla difesa
erariale in riferimento al ricorso n. 40 del 2006, proposto dalla
Provincia autonoma di Trento avverso l'art. 1, commi da 483 a 492,
della legge n. 266 del 2005.
22.1. - Sostiene infatti l'Avvocatura che se queste disposizioni,
modificative dei precedenti principi fondamentali della materia,
recati dall'art. 12 del decreto legislativo n. 79 del 1999, fossero
dichiarate costituzionalmente illegittime, ne deriverebbe la
illegittimita' costituzionale della legge provinciale n. 17 del 2005,
per mancanza di principi fondamentali tanto in riferimento
all'art. 1-bis del d.P.R. n. 235 del 1977 quanto in riferimento
all'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
22.2. - La difesa erariale passa poi in rassegna i vari motivi
del ricorso della Provincia autonoma di Trento, sia ribadendo le
difese gia' sviluppate nell'atto di costituzione sia muovendo ad essi
specifiche e nuove eccezioni.
22.2.1. - In particolare, l'Avvocatura sostiene che la contestata
«autoqualificazione» delle disposizioni impugnate dalla Provincia
autonoma quali norme di legislazione esclusiva dello Stato, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, esprima
unicamente la convinzione dello Stato al riguardo e che sia,
pertanto, una qualificazione priva di valore deontico e prescrittivo.
22.2.2. - La difesa erariale ritiene, peraltro, che le impugnate
previsioni in materia di gare per l'affidamento delle concessioni
rientrino effettivamente nella indicata materia della concorrenza.
22.2.3. - Non lesiva sarebbe poi la previsione del comma 492
dell'impugnato art. 1 della legge n. 266 del 2005, atteso che «il
termine di novanta giorni» fissato per l'adeguamento dell'ordinamento
provinciale ai nuovi principi di legge statale «ha carattere soltanto
acceleratorio. Lo prova il fatto che, pur non essendo stato
rispettato, non e' successo nulla».
22.2.4. - Neppure lesiva sarebbe, a dire dell'Avvocatura, la
abrogazione dell'art. 16 del decreto legislativo n. 79 del 1999
prevista dal successivo comma 484, dacche' da tale abrogazione non
deriverebbe alcuna lesione delle prerogative statutarie dell'ente
autonomo, le quali anzi sono state riaffermate dal comma 492.
22.2.5. - Il Presidente del Consiglio dei ministri rimarca, poi,
come la Provincia autonoma non possa rivendicare ad un tempo sia gli
spazi di autonomia statutaria sia l'applicazione dell'art. 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001, ne' desumere potesta' legislative
dalle norme che disciplinano le funzioni amministrative. E
puntualizza come essa sia tenuta al rispetto dei principi
fondamentali definiti dalla legge dello Stato tanto in riferimento
all'art.1-bis del d.P.R. n. 235 del 1977 quanto in riferimento
all'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
22.2.5.1. - Una volta ritenuto, come sostiene la stessa difesa
erariale, che le previsioni impugnate relative alle gare rientrino
nella materia della tutela della concorrenza, perderebbero valore i
motivi del ricorso della Provincia, atteso che la materia rientra
nella legislazione esclusiva dello Stato e che l'art. 9, n. 9, dello
statuto speciale ha escluso espressamente dalla competenza
provinciale le grandi derivazioni a scopo idroelettrico.
22.2.5.2. - Sempre alla materia della tutela della concorrenza,
oltre che al principio di sussidiarieta', sarebbero poi riconducibili
le competenze statali previste dall'art. 1, comma 483, lettera a),
n. 2, della legge n. 266 del 2005, trattandosi di attivita' incidenti
sull'intero mercato nazionale dell'energia.
22.2.6. - L'Avvocatura sostiene, poi, che la proroga prevista dal
comma 485 ha carattere transitorio ed e' introdotta «in relazione ai
tempi di completamento del processo di liberalizzazione». Tale
previsione, «se anche non dovesse ritenersi rivolta alla tutela della
concorrenza, costituirebbe sicuramente un principio fondamentale,
perche' rivolto alla tutela del mercato, che per definizione e'
nazionale».
Per le stesse ragioni sarebbero legittime la previsione del
comma 487, che a quella del comma 485 e' strettamente connessa e la
previsione del comma 488 (autocertificazione dell'entita' degli
investimenti effettuati, in corso o deliberati da parte del
concessionario). In particolare, quest'ultima norma sarebbe affatto
estranea all'ambito di competenze provinciali.
22.2.7. - Neppure lesiva della Provincia autonoma di Trento
sarebbe per la difesa erariale l'introduzione del un canone
aggiuntivo previsto dal successivo comma 486. «In quanto aggiuntivo»
esso non inciderebbe infatti «sui canoni che sono stati attribuiti
alla Provincia».
22.2.8. - Rientrerebbe sempre nella tutela della concorrenza,
infine, e costituirebbe una norma di principio fondamentale la
previsione (comma 489) della trasferibilita' del ramo di azienda.
Peraltro essa, secondo l'Avvocatura, potrebbe pure ricondursi alla
competenza statale in materia di ordinamento civile (art. 117,
secondo comma, lettera l, della Costituzione).
22.3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri conclude
chiedendo l'accoglimento del ricorso n. 1 del 2006 da esso proposto
avverso la legge della Provincia di Trento n. 17 del 2005 ed il
rigetto del ricorso 40 del 2006 proposto dalla medesima Provincia
avverso l'art. 1, commi da 483 a 492, della legge n. 266 del 2005.
23. - Con due distinte memorie depositate in prossimita'
dell'udienza del 10 ottobre 2006 la Provincia autonoma di Trento
replica alla memoria del Presidente del Consiglio dei ministri
depositata per l'udienza del 2 maggio 2006 nel giudizio relativo al
ricorso n. 1 del 2006 ed all'atto di costituzione dal medesimo
depositata nel giudizio relativo al ricorso n. 40 del 2006.
24. - In riferimento al ricorso n. 1 del 2006 (ma sviluppando
argomenti riferiti pure alla legge provinciale n. 10 del 2004,
oggetto del distinto ricorso n. 26 del 2005) la Provincia autonoma di
Trento replica alla memoria dell'Avvocatura, ribadendo contro la
contestazione statale, di avere competenza, anche normativa, in
materia di grandi derivazioni a scopo idroelettrico.
24.1. - La difesa provinciale contesta, anzitutto, che le leggi
provinciali nn. 10 del 2004 e 17 del 2005 siano contrarie, come
assume il Presidente del Consiglio dei ministri, al diritto
comunitario.
La Provincia autonoma, anzi, sostiene di aver dato con le proprie
leggi provinciali attuazione proprio a quei principi del diritto
comunitario che lo Stato avrebbe palesemente violato non solo con le
norme valutate dalla Commissione europea nel suo parere motivato, ma
anche con le disposizioni inserite nella legge finanziaria n. 266 del
2005 (art. 1, commi da 483 a 492).
24.2. - L'adeguamento al diritto comunitario, le disposizioni di
attuazione statutaria (aventi la funzione di interpretazione
evolutiva dello statuto speciale) e l'art. 117, terzo comma della
Costituzione, applicabile in virtu' della clausola dettata
dall'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001,
costituirebbero, secondo la Provincia, i titoli di competenza delle
leggi provinciali censurati dallo Stato.
24.3. - La difesa provinciale contesta, poi, che il «nuovo
comma 12 dell'art. 1-bis della legge provinciale» (recte: l'art. 1,
comma 12, della legge della Provincia di Trento n. 17 del 2005, che
sostituisce il comma 12 dell'art. 1-bis 1 della legge provinciale
n. 4 del 1998), il quale prevede la possibilita' del rinnovo delle
concessioni di grande derivazione di acque pubbliche a favore dei
concessionari uscenti per un periodo massimo di dieci anni, in
presenza di determinate condizioni, da valutarsi ad opera della
Giunta provinciale, contrasti con il diritto comunitario.
Il contrasto sarebbe escluso, a dire della Provincia, dal
carattere transitorio della norma e dal fatto che il successivo
comma 15 (sempre dell'art. 1-bis 1 della legge provinciale n. 4 del
1998) ancora il termine di rinnovo al minore termine di proroga o
rinnovo delle concessioni in atto eventualmente previsto dalla
normativa statale, qualora quest'ultima subisse mutamenti dopo
l'entrata in vigore della legge provinciale.
La difesa provinciale osserva, al riguardo, che lo Stato, proprio
con la legge n. 266 del 2005, ha previsto la proroga decennale dei
rapporti concessori in atto e afferma che «non sembra che il Governo
possa reagire, tramite l'Avvocatura, accusando la Provincia di scelte
legislative che sono rimaste nel solco della legislazione statale,
nel tentativo, anzi, di migliorarla».
La Provincia, ancora, rimarca il carattere «schizofrenico» dello
Stato che impugnerebbe «per asserita violazione delle norme
comunitarie la legge provinciale che si adegua ad una legislazione
statale contestata dalla Commissione, quando il Governo stesso»
avrebbe «ulteriormente deviato dagli obiettivi comunitari, dettando
in tal senso nuove norme cha ha imposto con la legge Finanziaria».
A suo dire, la Provincia autonoma di Trento avrebbe «inteso
intervenire d'urgenza, sospendendo in modo esplicito disposizioni del
vecchio decreto di trasferimento palesemente contrastanti con le
norme comunitarie (cosi' come risulta dai rilievi della Commissione),
e dunque gia' di per se' non applicabili, in attesa della
approvazione della nuova norma di attuazione e, dunque, con un
atteggiamento piu' che giustificato».
24.4. - La difesa provinciale contesta, infine, l'oscurita' del
ricorso statale nella parte relativa al primo comma dell'art. 1-bis
(recte: all'art. 1, comma 1, della legge provinciale n. 17 del 2005,
il quale sostituisce il comma 1 dell'art. 1-bis 1 della legge
provinciale n. 4 del 1998).
La previsione in questione, peraltro, sarebbe pienamente
legittima secondo la Provincia autonoma di Trento, atteso che essa si
limiterebbe «a proteggere l'interesse alla sicurezza delle
popolazioni e dei territori a valle, contro la prevalenza del diritto
di sfruttamento da parte dell'ente proprietario, secondo una
gerarchia di valori che nessuno» potrebbe «contestare, al cui
vertice» sarebbe «collocata la sicurezza della comunita' locale».
25. - In riferimento al ricorso n. 40 del 2006 la Provincia
autonoma di Trento replica all'atto di costituzione del Presidente
del Consiglio dei ministri, rilevando anzitutto che la tesi da questi
avanzata della non riferibilita' delle disposizioni impugnate alla
Provincia autonoma in ragione della clausola di salvaguardia dettata
dal comma 610 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005 equivale ad una
confessione della incompatibilita' delle stesse con le proprie
prerogative statutarie.
Quanto alla questione della riferibilita' o meno delle
disposizioni dettate dai commi da 483 a 492 dell'art. 1 della legge
n. 266 del 2005 agli enti territoriali autonomi, la Provincia di
Trento, in sostanza, ribadisce le argomentazioni del ricorso, secondo
cui la espressa abrogazione dell'art. 16 del decreto legislativo
n. 79 del 1999 (prevista dal comma 484) e l'obbligo di adeguamento
della legislazione provinciale alla legge statale (previsto dal
comma 492) impedirebbero la interpretazione «adeguatrice» e
neutralizzante, proposta dall'Avvocatura.
Inoltre, secondo la Provincia autonoma, pure accedendo a tale
opzione interpretativa sarebbe comunque da accogliersi il ricorso in
riferimento agli appena ricordati commi 484 e 492, quantomeno per il
principio di certezza del diritto.
26. - In prossimita' dell'udienza del 10 ottobre 2006 le parti
hanno fatto concorde richiesta di rinvio dei giudizi in questione,
sostenendo che era in fase di definizione il procedimento di adozione
di nuove norme di attuazione statutaria in materia di grandi
derivazioni idroelettriche.
Questa Corte ha conseguentemente disposto il rinvio dei giudizi
all'udienza del 25 settembre 2007.
27. - In prossimita' dell'udienza pubblica del 25 settembre 2007
la Provincia autonoma di Trento ha depositato tre distinte memorie.
27.1. - La prima e' in riferimento al ricorso n. 26 del 2005,
limitatamente ai profili attinenti all'art. 8, commi 14 e 15,
all'art. 9, commi 2, 3 e 11, ed all'art. 10 della legge provinciale
n. 10 del 2004.
27.2. - La seconda e' riferita al ricorso n. 1 del 2006 ed in
essa vengono svolti argomenti in ordine alla complessiva questione
delle concessioni di grande derivazione di acqua a scopo
idroelettrico (e pertanto anche in riferimento al ricorso n. 26 del
2005, per quanto attiene all'art. 15, comma 2, della legge
provinciale n. 10 del 2004).
27.3. - La terza attiene, infine, al ricorso n. 40 del 2006,
sempre connesso, per materia, alla questione delle grandi
derivazioni.
28. - Nella prima memoria la Provincia di Trento replica alla
memoria dell'Avvocatura dello Stato del 13 aprile 2006, ribadendo
nella sostanza le difese gia' sviluppate nelle precedenti memorie.
28.1. - In ordine alla questione riferita all'art. 9, commi 2, 3
e 11 ed all'art. 10 della legge provinciale n. 10 del 2004, la difesa
provinciale da', anzitutto, atto che le disposizioni censurate sono
state dapprima modificate (seppure in modo non rilevante rispetto
alla censura proposta dal Presidente del Consiglio dei ministri)
dall'art. 55, commi 1 e 2, della legge provinciale 29 novembre 2006,
n. 11 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2007 e
pluriennale della Provincia autonoma di Trento - legge finanziaria
2007), e successivamente abrogate dall'art. 115, comma 1, lettera qq)
della legge provinciale 23 maggio 2007, n. 11 (Governo del territorio
forestale e montano, dei corsi d'acqua e delle aree protette), a far
data dalle date indicate nei regolamenti previsti dalla suddetta
legge.
La Provincia precisa che l'abrogazione non e' ancora intervenuta,
non essendo stati ancora adottati i regolamenti in questione, e che
comunque gli artt. 37 e 39 della legge provinciale n. 11 del 2007
(peraltro non impugnati dal Presidente del Consiglio dei ministri)
hanno un contenuto sostanzialmente riproduttivo delle censurate
disposizioni della legge provinciale n. 10 del 2004.
28.2. - Nel merito, la Provincia di Trento eccepisce la
inammissibilita' delle deduzioni svolte dalla Avvocatura dello Stato
nella predetta memoria in ordine alle zone di protezione speciale
(ZPS).
La Provincia rileva, in particolare, che il ricorso originario
del Governo riguardava unicamente la disciplina provinciale in tema
di zone speciali di conservazione (ZSC), dettata dai censurati
commi 2 e 3 dell'art. 9 della legge provinciale n. 10 del 2004, e non
le ZPS, regolate dal comma 4 del medesimo art. 9.
La difesa provinciale richiama, in proposito, le sentenze della
Corte costituzionale n. 98 del 2007, n. 246 del 2006 e n. 113 del
2003, le quali hanno ritenuto inammissibili integrazioni o estensione
dei motivi del ricorso con le successive memorie del giudizio.
E contesta, altresi', che la disciplina dettata dall'art. 9,
comma 4, della legge provinciale n. 10 del 2004 contrasti in alcun
modo con il d.P.R. n. 357 del 1997.
29. - Nella seconda memoria la Provincia autonoma di Trento
ricostruisce la complessiva vicenda normativa, dando atto delle
successive modifiche legislative intervenute in materia.
29.1. La difesa provinciale richiama, anzitutto, il decreto
legislativo 7 novembre 2006, n. 289 (Norme di attuazione dello
statuto speciale della regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol,
recanti modifiche al d.P.R. 26 marzo 1977, n. 235, in materia di
concessioni di grandi derivazioni), il quale ha sostituito
l'art. 1-bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 235 del
1977, prevedendo che «spetta alle Province autonome di Trento e di
Bolzano, per il rispettivo territorio, secondo quanto disposto
dall'art. 01 e nel rispetto degli obblighi comunitari, l'esercizio
delle funzioni gia' esercitate dallo Stato in materia di grandi
derivazioni a scopo idroelettrico» (comma 1) e che «in relazione a
quanto disposto dal comma 1, con legge provinciale, nel rispetto
degli obblighi internazionali, dell'art. 117, secondo comma, della
Costituzione, nonche' dei principi fondamentali delle leggi dello
Stato, sono disciplinate le grandi derivazioni di acque pubbliche a
scopo idroelettrico» (comma 2).
La Provincia ricorda, poi, che il medesimo decreto legislativo ha
abrogato i commi da 6 a 12 del suddetto art. 1-bis del d.P.R. n. 235
del 1977, come modificato dal d.lgs. n. 463 del 1999, nella parte in
cui prevedevano il regime di preferenze a favore dei concessionari
uscenti, delle aziende o societa' degli enti locali e degli enti
strumentali o societa' della Provincia e che questo dovrebbe portare
alla archiviazione della procedura di infrazione in corso davanti
alle autorita' comunitarie.
29.2. - La Provincia di Trento richiama, inoltre, l'art. 6,
comma 7-ter, del decreto-legge 28 dicembre 2006, n. 300 (Proroga di
termini previsti da disposizioni legislative e finanziarie diverse),
aggiunto dalla legge di conversione 26 febbraio 2007, n. 17, il quale
ha escluso la applicazione della proroga delle concessioni di grande
derivazione a scopo idroelettrico di cui all'art. 1, comma 485, della
legge n. 266 del 2005, nel territorio delle Province autonome di
Trento e Bolzano ed ha previsto che le concessioni di cui al comma 15
dell'art. 1-bis del d.P.R. n. 235 del 1977, scadono il 31 dicembre
2010 e le concessioni diverse da quelle di cui a detto comma 15
scadono alla data risultante dai rispettivi provvedimenti di
concessione.
29.3. - La difesa provinciale richiama, poi, l'art. 25 della
legge provinciale n. 11 del 2006, la quale ha modificato l'art. 1-bis
1 della legge provinciale n. 4 del 1998, ridisciplinando i
procedimenti per il rilascio delle concessioni di grandi derivazioni
di acqua a scopo idroelettrico, ed, in particolare, ha abrogato le
disposizioni del predetto art. 1-bis 1 (introdotte dalla impugnata
legge provinciale n. 10 del 2004 e modificate dalla parimenti
impugnata legge provinciale n. 17 del 2005) che dichiaravano la
inapplicabilita' delle norme di attuazione statutaria di cui
all'art. 1-bis del d.P.R. n. 235 del 1977 in quanto contrastanti con
il diritto comunitario.
La Provincia autonoma di Trento rimarca la circostanza della
mancata impugnazione di detta previsione da parte del Presidente del
Consiglio dei ministri.
29.4. - La difesa provinciale richiama, infine, la legge
provinciale 27 luglio 2007, n. 14 (Modifiche alla legge provinciale
6 marzo 1998, n. 4, in materia di concessioni di grandi derivazioni a
scopo idroelettrico e modifiche alla legge provinciale 16
giugno 2006, n. 3 in materia di Agenzia provinciale per i pagamenti.
Arpag) il cui art. 1 ha inserito il comma 15-bis nell'art. 1-bis 1
della legge provinciale n. 4 del 1998, stabilendo che «se alla data
di scadenza di una concessione non si e' ancora concluso il
procedimento di individuazione del nuovo concessionario, o in caso di
rinuncia, decadenza o revoca, la Provincia puo' provvedere
direttamente all'esercizio della grande derivazione a scopo
idroelettrico, per il tempo strettamente necessario al procedimento
delle procedure di assegnazione».
29.5. - Da tali interventi normativi la Provincia autonoma di
Trento ritiene che: a) risulti confermata la propria competenza
legislativa in materia; b) sia stato sanato il contrasto tra il
diritto comunitario e il diritto nazionale.
29.6. - A lla luce di queste riferite evoluzioni la difesa
provinciale sostiene:
a) che la censura di «eccesso di competenza» (per violazione
dell'art. 9, numero 9 dello statuto ovvero dell'art. 117, secondo
comma, lettera e, della Costituzione) sia stata ulteriormente
smentita;
b) che in ordine alla censura statale riferita al comma 1
dell'art. 1-bis 1 della legge provinciale n. 4 del 1998 sarebbe
cessata la materia del contendere, dato che le norme (secondo e terzo
periodo) sono state abrogate dal decreto legislativo n. 289 del 2006
e, in concreto, non sarebbero mai state applicate, perche'
dichiaravano l'inapplicabilita' delle norme sulle preferenze, cioe'
di norme che comunque non avrebbero potuto operare data la
sospensione delle procedure concorrenziali disposta dai successivi
commi 1-sexies e 1-septies;
b1) che alla medesima conclusione in ordine alla cessazione
della materia del contendere sulla questione proposta in riferimento
al comma 1 dell'art. 1-bis 1 della legge provinciale n. 4 del 1998
per la violazione dei principi fondamentali di cui al decreto
legislativo n. 79 del 1999 dovrebbe comunque pervenirsi, posto che
l'art. 12 di detto decreto e' stato modificato dal comma 483
dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005;
c) che il principio fondamentale dettato dall'art. 12,
comma 7, del decreto legislativo n. 79 del 1999, in materia di
proroga al 31 dicembre 2010 dei rapporti concessori in corso, di cui
lo Stato ha lamentato la violazione, non sarebbe applicabile alla
Provincia di Trento, data la diversa disciplina contenuta
nell'art. 1-bis, comma 15, del d.P.R. n. 235 del 1977, introdotta con
norma successiva (decreto legislativo n. 463 del 1999) e prevalente
(trattandosi di norma di attuazione statutaria). Il che sarebbe
confermato prima dal d.lgs. n. 289 del 2006, il quale ha inserito nel
predetto art. 1-bis un comma 15-bis specificando che «le concessioni
diverse da quelle previste dai commi 14 e 15 scadono alla data
risultante dai rispettivi procedimenti di concessione», e poi
dall'art. 6, comma 7-ter, del decreto-legge n. 300 del 2006, per il
quale «le concessioni di cui al comma 15 dell'art. 1-bis del decreto
del Presidente della Repubblica n. 235 del 1977, scadono il 31
dicembre 2010 e le concessioni diverse da quelle di cui a detto
comma 15 scadono alla data risultante di rispettivi provvedimenti di
concessione»;
d) che la censura fondata sulla violazione dell'art. 1 della
legge n. 266 del 2005 sarebbe, oltre che generica, palesemente
infondata, posto che i commi 484, 491 e 492 di detto articolo
sarebbero da ritenere del tutto superati o comunque inapplicabili
alla luce della successiva norma di attuazione statutaria dettata dal
d.lgs. n. 289 del 2006 e considerato che il comma 485 (riferito alla
proroga dei rapporti concessori in atto) e' stato dichiarato
inapplicabile alla Provincia di Trento dall'art. 6, comma 7-ter, del
decreto-legge n. 300 del 2006;
e) che pure in ordine alle questioni riferite alla procedura
concorrenziale prevista dall'art. 1-bis 1 della legge provinciale
n. 4 del 1998 sarebbe cessata la materia del contendere, essendo tale
previsione stata abrogata dalla legge provinciale n. 11 del 2006 ed
essendo stata comunque sospesa tale procedura, salvo la fase
preliminare di ricezione delle domande e di pubblicazione dell'avviso
di cui al comma 1-quinquies, e non potendosi considerare tali fasi
preliminari non sospese di alcun attuale rilievo giuridico, dato che
questi procedimenti sono stati dichiarati estinti dall'art. 25 della
legge provinciali n. 11 del 2006.
30. - Nella terza memoria la Provincia autonoma di Trento svolge
argomenti del tutto analoghi per sostenere la cessazione della
materia del contendere in ordine al proprio ricorso proposto avverso
la legge n. 266 del 2005. Nel merito la difesa provinciale insiste,
peraltro, nelle censure proposte nel ricorso.
31. - In prossimita' dell'udienza pubblica del 25 settembre 2007
anche il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato delle
memorie.
32. - In una prima memoria, riferita al ricorso n. 1 del 2006 (ma
contenente riferimenti pure al precedente ricorso n. 26 del 2005), la
Avvocatura dello Stato sviluppa argomentazioni sostanzialmente
analoghe a quelle svolte nella precedente memoria depositata per
l'udienza pubblica del 10 ottobre 2006.
La difesa erariale, peraltro, aggiunge considerazioni in ordine
alla applicabilita' alle concessioni di grandi derivazioni di acqua a
scopo idroelettrico della disciplina dettata dal decreto legislativo
29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE
relativa alla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti
energetiche rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita), e
insiste nell'accoglimento dei ricorsi.
33. - In una seconda memoria, riferita al ricorso n. 40 del 2006,
la Avvocatura dello Stato da' atto della nuova disciplina di
attuazione statutaria recata dal decreto legislativo n. 289 del 2006,
sostenendo che alla luce di questa «quanto meno dal novembre 2006 i
rapporti tra Province autonome e lo Stato, in materia di grandi
concessioni di grandi derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico,
vanno valutati alla stregua delle norme di attuazione richiamate e
non delle norme impugnate che fino ad allora nelle Province stesse
non hanno trovato applicazione».
La difesa erariale conclude nel senso, se non della
inammissibilita', quanto meno della improcedibilita' del ricorso
provinciale avverso i commi da 483 a 492 dell'art. 1 della legge
n. 266 del 2005.
Considerato in diritto
1. - Con ricorso notificato in data 15 febbraio 2005, depositato
il successivo 22 febbraio ed iscritto al n. 26 del registro dei
ricorsi dell'anno 2005, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questione di legittimita' costituzionale degli artt. 8,
commi 14 e 15, 9, commi 2, 3 ed 11, 10 e 15, comma 2, della legge
della Provincia autonoma di Trento 15 dicembre 2004, n. 10
(Disposizioni in materia di urbanistica, tutela dell'ambiente, acque
pubbliche, trasporti, servizi antincendio, lavori pubblici e caccia).
1.1. - Con ricorso notificato il 12 gennaio 2006, depositato il
successivo 18 gennaio ed iscritto al n. 1 del registro ricorsi
dell'anno 2006 il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha poi
impugnato la legge della Provincia autonoma di Trento 6 dicembre
2005, n. 17 (Disposizioni urgenti in materia di concessioni di grandi
derivazioni di acque pubbliche a scopo idroelettrico, modificative
dell'art. 1-bis 1 della legge provinciale 6 marzo 1998, n. 4).
1.2. - Con ricorso notificato in data 27 febbraio 2005,
depositato il successivo 3 marzo ed iscritto al numero 40 del
registro ricorsi dell'anno 2006 la Provincia autonoma di Trento ha,
infine, promosso questione di legittimita' costituzionale di varie
disposizioni della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2006), tra le quali quelle dettate dall'art. 1, commi da
483 a 492, in materia di grandi derivazioni di acqua a scopo
idroelettrico.
1.3. - Il presente giudizio, per quanto riguarda il ricorso n. 40
del 2006, attiene unicamente a tali ultime previsioni, affini per
oggetto a quelle censurate dallo Stato con i precedenti ricorsi n. 26
del 2005 e n. 1 del 2006, essendo le altre questioni trattate
separatamente.
1.4. - Il primo dei ricorsi indicati pone tre questioni relative,
rispettivamente, alle materie dei rifiuti, della conservazione degli
habitat naturali e delle concessioni di grandi derivazioni di acque
pubbliche a scopo idroelettrico. Il secondo ed il terzo ricorso
pongono, seppure in una prospettiva diametralmente opposta, questioni
sostanzialmente affini in materia di grandi derivazioni
idroelettriche.
2. - Considerata la parziale identita' delle questioni, i tre
giudizi possono essere riuniti per essere decisi con unica sentenza.
2.1. - In relazione alla materia delle grandi derivazioni
idroelettriche, alla luce della sopravvenuta disciplina di attuazione
statutaria dettata dal decreto legislativo 7 novembre 2006, n. 289
(Norme di attuazione dello statuto speciale della regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol, recanti modifiche al d.P.R. 26 marzo
1977, n. 235, in materia di concessioni di grandi derivazioni), il
Presidente del Consiglio dei ministri ha rinunciato ai ricorsi n. 26
del 2005 e n. 1 del 2006 e la Provincia autonoma di Trento ha
rinunciato al ricorso n. 40 del 2006.
Le rinunce sono state ritualmente accettate.
In riferimento a tali questioni deve, pertanto, essere dichiarata
l'estinzione del giudizio.
3. - Restano, dunque, da esaminare i profili del ricorso proposto
dallo Stato avverso la legge provinciale n. 10 del 2004 (ricorso
n. 26 del 2005) riguardanti la disciplina dei rifiuti e quella della
conservazione degli habitat naturali.
Al riguardo deve, inoltre, precisarsi che le norme impugnate
relative alla conservazione degli habitat naturali sono state
riprodotte nella successiva legge provinciale 23 maggio 2007, n. 11,
agli artt. 37 e 39, per cui il ricorso del Presidente del Consiglio
dei ministri deve intendersi come riferito anche a queste ultime
disposizioni.
3.1. - In relazione ad entrambi i sopra indicati profili, la
difesa della Provincia autonoma di Trento eccepisce anzitutto, in via
preliminare, l'inammissibilita' del ricorso per non aver chiarito il
ricorrente se intende riferirsi alle competenze di cui allo statuto
speciale o a quelle di cui alla Costituzione, e, per quanto riguarda
le discariche dei rifiuti, per non aver precisato di quali violazioni
si tratta.
L'eccezione non e' fondata. Infatti, per quanto riguarda i
rifiuti, e' agevolmente comprensibile quali siano le violazioni
contestate, e, per quanto riguarda gli habitat naturali, e' evidente
che il ricorrente censura innanzitutto che le disposizioni impugnate
«eccedono» dalle materie statutarie, ed in secondo luogo fa
riferimento alla disposizione costituzionale di cui all'art. 117,
comma secondo, lettera s) della Costituzione, per l'ipotesi in cui si
ritenga applicabile detto parametro costituzionale, alla luce
dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001.
4. - Occorre poi premettere, per la soluzione del problema del
riparto di competenze tra Stato, Regioni e Province autonome in
materia di ambiente, che sovente l'ambiente e' stato considerato come
«bene immateriale».
Sennonche', quando si guarda all'ambiente come ad una «materia»
di riparto della competenza legislativa tra Stato e Regioni, e'
necessario tener presente che si tratta di un bene della vita,
materiale e complesso, la cui disciplina comprende anche la tutela e
la salvaguardia delle qualita' e degli equilibri delle sue singole
componenti. In questo senso, del resto, si e' gia' pronunciata questa
Corte con l'ordinanza n. 144 del 2007, per distinguere il reato
edilizio da quello ambientale.
Oggetto di tutela, come si evince anche dalla Dichiarazione di
Stoccolma del 1972, e' la biosfera, che viene presa in
considerazione, non solo per le sue varie componenti, ma anche per le
interazioni fra queste ultime, i loro equilibri, la loro qualita', la
circolazione dei loro elementi, e cosi' via. Occorre, in altri
termini, guardare all'ambiente come «sistema», considerato cioe' nel
suo aspetto dinamico, quale realmente e', e non soltanto da un punto
di vista statico ed astratto.
La potesta' di disciplinare l'ambiente nella sua interezza e'
stato affidato, in riferimento al riparto delle competenze tra Stato
e Regioni, in via esclusiva allo Stato, dall'art. 117, comma secondo,
lettera s), della Costituzione, il quale, come e' noto, parla di
«ambiente» in termini generali e onnicomprensivi. E non e' da
trascurare che la norma costituzionale pone accanto alla parola
«ambiente» la parola «ecosistema».
Ne consegue che spetta allo Stato disciplinare l'ambiente come
una entita' organica, dettare cioe' delle norme di tutela che hanno
ad oggetto il tutto e le singole componenti considerate come parti
del tutto.
Ed e' da notare, a questo proposito, che la disciplina unitaria e
complessiva del bene ambiente inerisce ad un interesse pubblico di
valore costituzionale primario (sentenza n. 151 del 1986) ed assoluto
(sentenza n. 210 del 1987), e deve garantire, (come prescrive il
diritto comunitario) un elevato livello di tutela, come tale
inderogabile da altre discipline di settore.
Si deve sottolineare, tuttavia, che, accanto al bene giuridico
ambiente in senso unitario, possano coesistere altri beni giuridici,
aventi ad oggetto componenti o aspetti del bene ambiente, ma
concernenti interessi diversi giuridicamente tutelati.
Si parla, in proposito, dell'ambiente come «materia trasversale»,
nel senso che sullo stesso oggetto insistono interessi diversi :
quello alla conservazione dell'ambiente e quelli inerenti alle sue
utilizzazioni. In questi casi, la disciplina unitaria del bene
complessivo ambiente, rimessa in via esclusiva allo Stato, viene a
prevalere su quella dettata dalle Regioni o dalle Province autonome,
in materie di competenza propria, ed in riferimento ad altri
interessi.
Cio' comporta che la disciplina ambientale, che scaturisce
dall'esercizio di una competenza esclusiva dello Stato, investendo
l'ambiente nel suo complesso, e quindi anche in ciascuna sua parte,
viene a funzionare come un limite alla disciplina che le Regioni e le
Province autonome dettano in altre materie di loro competenza, per
cui queste ultime non possono in alcun modo derogare o peggiorare il
livello di tutela ambientale stabilito dallo Stato.
E' quanto ha affermato la sentenza n. 246 del 2006, secondo la
quale «la giurisprudenza costituzionale e' costante nel senso di
ritenere che la circostanza che una determinata disciplina sia
ascrivibile alla materia «tutela dell'ambiente» di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione, se certamente comporta
il potere dello Stato di dettare standard di protezione uniformi
validi su tutto il territorio nazionale e non derogabili in senso
peggiorativo da parte delle Regioni, non esclude affatto che le leggi
regionali emanate nell'esercizio della potesta' concorrente di cui
all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, o di quella
«residuale» di cui all'art. 117, quarto comma, possano assumere tra i
propri scopi anche finalita' di tutela ambientale (si vedano, tra
molte, le sentenze numeri 183 del 2006; 336 e 232 del 2005; n. 259
del 2004 e n. 407 del 2002)».
La segnalata particolarita' della disciplina del bene giuridico
ambiente considerato nella sua completezza ed unitarieta' riverbera i
suoi effetti anche quando si tratta di Regioni speciali o di Province
autonome, con l'ulteriore precisazione, pero', che qui occorre tener
conto degli statuti speciali di autonomia.
E a questo proposito bisogna ricordare che allorche' si tratta di
Regioni a statuto speciale o di Province autonome, gli statuti,
nell'attribuire competenze legislative a detti enti distinguono le
materie oggetto di una potesta' legislativa primaria, dalle materie
oggetto di una potesta' legislativa concorrente.
Il primo problema che si pone nel presente giudizio e' pertanto
quello di stabilire se ci sia una competenza della Provincia autonoma
nella materia di cui si discute, essendo noto che tutto cio' che gli
statuti non riservano all'ente di autonomia resta attribuito alla
competenza dello Stato, salvo quanto stabilito dall'art. 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001. Ed in secondo luogo, qualora tale
competenza sussista, se si tratti di una competenza primaria o
concorrente, poiche', nel primo caso, la Provincia autonoma e' tenuta
ad osservare soltanto i principi generali dell'ordinamento e le norme
fondamentali di riforma economica e sociale, e nel secondo caso e'
tenuta ad osservare anche i principi fondamentali della materia,
dettati dalle leggi statali.
5. - Per quanto riguarda il settore dei rifiuti, il Presidente
del Consiglio dei ministri ha impugnato i commi 14 e 15 dell'art. 8
della legge provinciale n. 10 del 2004, rispettivamente, per
violazione dell'art. 17 del decreto legislativo 13 gennaio 2003,
n. 36 (Attuazione della direttiva 99/31/CE relativa alle discariche
dei rifiuti), e per violazione degli artt. 11, 12 e 15 del decreto
legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione della direttiva
91/156/CE sui rifiuti, della direttiva 91/698/CE sui rifiuti
pericolosi e della direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti
di imballaggi).
Il comma 14 dell'art. 8 impugnato, che sostituisce l'art. 75 del
decreto del Presidente della Giunta provinciale n. 1-41/Legisl. del
1987, dispone, per quanto interessa il presente ricorso, che: «nei
casi di particolare urgenza e necessita' di tutelare le risorse
ambientali e la salute pubblica, la Giunta provinciale puo' disporre
o autorizzare, anche in deroga ai piani previsti dall'art. 65, il
potenziamento o l'ampliamento delle discariche esistenti per i
rifiuti urbani o la realizzazione di nuovi impianti e discariche, se
non sussiste altra possibilita', oppure il ricorso ad altre forme di
smaltimento e recupero dei rifiuti urbani. Per le stesse finalita' la
Giunta provinciale puo' disporre o autorizzare il conferimento e
l'esportazione dei rifiuti urbani e assimilabili in impianti
localizzati fuori Provincia, previa intesa, se occorre, con la
Regione, le Province autonome e le amministrazioni pubbliche
interessate; inoltre la Giunta puo' rideterminare, anche in deroga ai
piani previsti dall'art. 65, i bacini di conferimento degli impianti
ubicati in Provincia, indicando le forme e le modalita' di
coordinamento tra gli enti locali responsabili della gestione dei
rifiuti urbani».
Il comma 15 dell'art. 8, che sostituisce l'art. 77 del sopra
indicato decreto del Presidente della Giunta provinciale, dispone,
per quanto interessa il presente ricorso, che: «qualora, in sede di
progettazione o di esecuzione di opere pubbliche o private, sia
rilevata nell'area di intervento la presenza di discariche e di
stoccaggi incontrollati di rifiuti, esclusi i rifiuti pericolosi,
realizzati prima del 16 dicembre 1999, l'amministrazione o il
soggetto interessato o il relativo appaltatore provvede, per le
finalita' di bonifica del comma 1, con le seguenti modalita' [...] c)
per le operazioni di messa in sicurezza si prescinde dalla
prestazione di garanzie finanziarie, nonche' dagli adempimenti
previsti dagli artt. 11, 12 e 15 del decreto legislativo n. 22 del
1997, tranne che per i rifiuti allontanati dal sito».
In proposito, ed in relazione a quanto si e' sopra detto, occorre
innanzitutto precisare che lo statuto della Provincia autonoma di
Trento non prevede come competenza della Provincia stessa il settore
dei rifiuti, non potendosi ritenere che questi rientrino, ai sensi,
rispettivamente, dell'art. 8, numero 5, e dell'art. 9, numero 10,
dello statuto (nel quale ultimo caso varrebbero comunque i principi
dettati dalle leggi dello Stato; art. 5 dello stesso statuto) nella
nozione di «urbanistica e piani regolatori», ovvero di «igiene e
sanita». Ne consegue che essi non possono che ricadere nella
competenza dello Stato, in base ai sopra ricordati principi che
regolano i rapporti tra Stato ed autonomie. E' da avvertire,
peraltro, che la competenza dello Stato, come si e' detto, e' poi
espressamente prevista dall'art. 117, comma secondo, lettera s), il
quale parla di una competenza esclusiva in materia di «ambiente ed
ecosistema». Tale competenza esclusiva, inoltre, non esclude che lo
Stato possa anche attribuire alla Provincia funzioni al riguardo. Ed
e' da ricordare a questo proposito che gia' l'art. 85 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni e agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), ripreso poi
dal decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale), attribuiva alle Regioni le competenze concernenti la
gestione dei rifiuti, e che le norme statali di attuazione delle
direttive comunitarie, per quanto attiene alla Provincia di Trento,
non fanno eccezione a questo principio (ad esempio per quanto
concerne i piani di adeguamento delle discariche).
Occorre inoltre precisare, in relazione a tale argomento, che le
norme statali di cui si discute sono norme di attuazione di direttive
comunitarie, che la Provincia autonoma e' tenuta ad osservare.
Venendo all'esame della questione, occorre sottolineare che il
comma 14 dell'art. 8, pur facendo riferimento ai casi di necessita'
ed urgenza, in realta' non pone un regime particolare riferito a
questa ipotesi eccezionale, ma crea un regime alternativo a quello
predisposto dallo Stato in attuazione di direttive comunitarie, in
ordine all'uso delle discariche esistenti, alla costruzione di nuovi
impianti, al trasporto dei rifiuti, all'utilizzo di altre forme di
smaltimento ed alla modifica dei bacini di conferimento. Sennonche',
l'Avvocatura generale dello Stato, censurando soltanto la violazione
dell'art. 17 del d.lgs. n. 36 del 2003, che si riferisce alle
discariche esistenti (in attuazione della direttiva 99/31/CE),
impugna unicamente le norme che riguardano il potere della Giunta
provinciale di disporre o autorizzare il potenziamento o
l'ampliamento delle discariche esistenti. E' in relazione a queste
ultime che la Corte deve pronunciarsi.
Ed in proposito e' sufficiente ricordare che il citato art. 17,
del d.lgs. n. 36 del 2003 pone due regole fondamentali: a) le
discariche gia' autorizzate possono continuare a ricevere rifiuti,
per i quali sono state autorizzate, fino al 31 dicembre 2006; b)
entro sei mesi dall'entrata in vigore del medesimo decreto
legislativo, il titolare dell'autorizzazione, o, su sua delega, il
gestore della discarica, deve presentare all'autorita' competente «un
piano di adeguamento della discarica stessa alle previsioni di cui al
presente decreto, incluse le garanzie finanziarie». Il comma 14, come
risulta dalla semplice lettura del testo, dispensa invece, sia dalla
data di scadenza per l'utilizzazione delle discariche gia'
autorizzate, sia dal piano di adeguamento delle discariche stesse.
Esso, dunque, relativamente alla parte impugnata, deve ritenersi
costituzionalmente illegittimo.
Per quanto riguarda il comma 15, occorre ricordare che questo, in
riferimento all'ipotesi del rinvenimento di una discarica o di uno
stoccaggio di rifiuti abusivi, prevede che si puo' procedere alla
bonifica del sito e che «per l'esecuzione delle operazioni di messa
in sicurezza si prescinde dalla prestazioni delle garanzie
finanziarie, nonche' dagli adempimenti previsti dagli artt. 11, 12 e
15 del decreto legislativo n. 22 del 1997 (di attuazione della
direttiva 91/156/CE sui rifiuti, della direttiva 91/689/CE sui
rifiuti pericolosi e della direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e sui
rifiuti di imballaggio), tranne che per i rifiuti allontanati dal
sito» (paragrafo 1-ter, lettera c).
Il ricorso dell'Avvocatura generale dello Stato non lamenta la
deroga dell'obbligo di prestazione delle garanzie finanziarie, ma
solo la violazione degli artt. 11 (catasto rifiuti), 12 (registro di
carico e scarico) e 15 (formulario di identificazione dei rifiuti
trasportati), sicche' e' solo in relazione a queste censure che
occorre decidere.
La disposizione impugnata, se interpretata nel senso che per le
operazioni di messa in sicurezza si procede soltanto alla
«movimentazione» in sito dei rifiuti, e non alla loro «raccolta e
trasporto», come fa pensare l'inciso «tranne che per i rifiuti
allontanati dal sito», non presenta profili di lesivita'. Le norme
statali di cui agli artt. 11, 12 e 15 del d.lgs. n. 22 del 1997, si
riferiscono infatti solo alla «raccolta ed al trasporto» dei rifiuti
e non alla loro movimentazione all'interno di un'area privata. Lo
conferma, del resto, l'art. 193, comma 9, del successivo decreto
legislativo n. 152 del 2006, secondo il quale «la movimentazione dei
rifiuti esclusivamente all'interno di aree private non e' considerata
trasporto ai fini della parte quarta del presente decreto».
La dizione usata dal legislatore provinciale deve, in altri
termini, considerarsi impropria, poiche' non si tratta di
disapplicazione di norme statali, come farebbe ritenere l'espressione
«si prescinde», ma di semplice loro non pertinenza al caso.
Alla luce della su esposta interpretazione, il ricorso deve
dunque essere rigettato sul punto.
6. - Per quanto riguarda la conservazione degli habitat naturali,
la questione concerne la «designazione» delle «zone speciali di
conservazione» (ZSC) ed «i rapporti» da tenere con la Commissione
europea in caso di incidenza su dette zone di piani ed interventi che
possano richiedere una limitazione delle misure previste per la
tutela ambientale di tali zone.
Le norme provinciali impugnate dal Presidente del Consiglio dei
ministri sono le seguenti.
L'art. 9, commi 2 e 3 della legge Provinciale, il quale cosi'
recita: «La disciplina stabilita dal presente articolo si applica ai
siti e alle zone ricadenti nel territorio provinciale [...]. La
Giunta provinciale, con proprie deliberazioni, anche sulla base degli
esiti dell'attivita' di monitoraggio di cui al comma 7, designa i
siti di importanza comunitaria di cui al comma 2, lettera a), come
zone speciali di conservazione a norma dell'art. 4, paragrafo 4,
della direttiva 92/43/CE».
L'art. 9, comma 11, il quale prevede che: «Qualora la valutazione
di incidenza sui progetti [...] dia luogo a conclusioni negative, il
superamento di tali esiti puo' essere deciso esclusivamente dalla
Giunta Provinciale, su richiesta del soggetto interessato, nel
rispetto dei criteri e dei limiti stabiliti dall'art. 6, paragrafo 4,
della direttiva 92/43/CE. I rapporti con la Commissione europea, ai
sensi dell'art. 6, paragrafo 4, della direttiva 92/43/CE, sono tenuti
direttamente dal Presidente della Provincia, che provvede ad
informare anche il Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio».
L'art. 10 della stessa legge provinciale riguarda le misure di
salvaguardia da adottare in attesa della messa a punto delle
ordinarie misure di conservazione delle zone speciali di
conservazione. Si tratta cioe' di norme consequenziali alle
disposizioni di cui al comma 5 dell'art. 9.
7. - Per la migliore comprensione della questione, e' opportuno
ricordare che il procedimento prevede: una «individuazione» dei siti
da considerare come «siti di importanza comunitaria» (SIC),
effettuata dalle Regioni e dalle Province autonome; la trasmissione
di detta individuazione, da parte dello Stato membro, alla
Commissione europea; l'approvazione da parte di quest'ultima
dell'elenco dei siti; la scelta, sempre da parte della Commissione,
di quelli che essa ritiene di importanza naturalistica tale da essere
considerati come «zone speciali di conservazione»; ed infine la
«designazione» di detti siti come «zone speciali di conservazione» da
parte dello stesso Stato membro, il quale, nel frattempo, ha dovuto
«classificare» i siti ZSC come una speciale tipologia di «area
protetta».
Per quanto concerne i rapporti con la Commissione europea, dalle
stesse direttive si desume che questi rapporti debbono essere tenuti
dallo Stato membro.
Occorre inoltre precisare che la specifica materia oggetto di
contestazione rientra nella competenza primaria della Provincia
autonoma, poiche' l'art. 8, comma 16 dello statuto attribuisce alla
Provincia stessa la competenza in materia di «parchi e protezione
della flora e della fauna». Ne consegue, come si e' sopra chiarito,
che la potesta' legislativa della Provincia, in questa specifica
materia, deve essere esercitata in armonia con la Costituzione ed i
principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica, nonche' con il
rispetto degli obblighi internazionali, degli interessi nazionali e
delle norme fondamentali di riforma economico sociale della
Repubblica.
8. - Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna le citate
norme provinciali di cui all'art. 9, commi 2 e 3, concernenti il
potere di «designazione» dei siti come zone speciali di
conservazione, per violazione dell'art. 5 della legge 8 luglio 1986,
n. 349 (Istituzione del Ministero dell'ambiente e norme in materia di
danno ambientale), e dell'art. 3 del decreto del Presidente della
Repubblica 8 settembre 1997, n. 357 (Regolamento recante attuazione
della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat
naturali e seminaturali, nonche' della flora e della fauna
selvatiche). Tale ultima disposizione prevede che le Regioni e le
Province autonome di Trento e Bolzano «individuano» i siti di
interesse comunitario per la costituzione della rete ecologica
europea denominata «Natura 2000» e ne danno comunicazione al
Ministero dell'ambiente, il quale raccoglie tali indicazioni in un
elenco che invia alla Commissione europea, tenuta, a sua volta, a
scegliere, tra tali siti, le zone speciali di conservazione. Lo
stesso Ministero dell'ambiente provvede poi a «designare», d'intesa
con le Regioni, detti siti quali zone speciali di conservazione.
La difesa della Provincia eccepisce che detto regolamento, ai
sensi anche della sentenza della Corte costituzionale n. 425 del
1999, non puo' vincolare la Provincia stessa, e che, comunque, si
tratta di un regolamento cedevole, il quale ha perso di efficacia con
l'entrata in vigore delle norme impugnate, che sono da intendere come
norme di attuazione della direttiva comunitaria.
Tale eccezione, per quanto esatta - poiche' il regolamento
statale di attuazione delle direttive comunitarie in questione ha
natura cedevole rispetto alla successiva legge regionale o
provinciale di attuazione - non rileva ai fini della decisione,
venendo in evidenza la violazione dei principi generali
dell'ordinamento (sentenza n. 425 del 1999).
Il ricorso e' fondato, poiche' le disposizioni impugnate
contrastano con detti principi generali dell'ordinamento, nonche' con
le norme fondamentali di riforma economica e sociale invocati dallo
Stato.
Si tratta del principio di cui all'art. 5, commi 1e 2, della
legge n. 349 del 1986, il quale e' stato integrato dall'art. 8,
comma 3, della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree
protette), secondo il quale «qualora il parco o la riserva interessi
il territorio di una Regione a statuto speciale o Provincia autonoma,
si procede d'intesa».
Se si tiene presente che i parchi e le riserve, cosi' come le
zone speciali di conservazione, sono classificati come «aree
protette», e' fin troppo evidente che il riferimento all'intesa, per
la designazione ed istituzione dei parchi e delle riserve, deve a
maggior ragione riferirsi anche alle zone speciali di conservazione.
Tanto piu' che tali zone sono di interesse internazionale e la
designazione di aree protette internazionali spetta allo Stato, ai
sensi del citato art. 5, comma 2, della legge n. 349 del 1986.
Cio' e' confermato, peraltro, dalla sentenza n. 366 del 1992 di
questa Corte, nella quale si legge che «come questa Corte ha piu'
volte affermato, pur in assenza della legge quadro sulle aree
protette [...], le attivita' ora elencate (e cioe' «la competenza di
individuazione delle aree protette di rilievo nazionale o
internazionale, nonche' quelle relative alla loro classificazione e
all'istituzione su di esse di parchi nazionali o di riserve naturali
statali») rientrano nella competenza del soggetto che deve valutare
l'interesse naturalistico che si intende perseguire con la
costituzione del parco o della riserva naturale [...]. Sicche', ove
l'interesse considerato sia non irragionevolmente ritenuto
d'importanza nazionale o internazionale, le competenze relative
all'individuazione delle aree, alla loro classificazione e
all'istituzione su di esse di parchi nazionali o di riserve naturali
statali (e, quindi, all'istituzione di un regime vincolistico,
consistente nell'adozione di «misure di conservazione», su altri tipi
di aree protette di rilievo internazionale) spettano allo Stato,
qualunque sia l'ubicazione dell'area da proteggere».
Ed e' inoltre da sottolineare che, come si evince dagli stessi
commi 1 e 3 dell'art. 9 della legge provinciale impugnata, per la
materia in esame, occorre distinguere la «individuazione» dei siti di
importanza comunitaria, dalla «designazione» delle zone speciali di
conservazione, e che «individuazione» e «designazione» esprimono, nel
caso di specie, due concetti diversi, consistendo l'individuazione
nella pura indicazione del sito, e costituendo, invece, la
«designazione» l'atto che sottopone la zona prescelta ad uno speciale
statuto vincolistico, consistente nell'adozione di speciali «misure
di conservazione». In altri termini, la parola «designazione»,
utilizzata nella direttiva comunitaria ha lo stesso significato che
l'ordinamento nazionale ha tradizionalmente attribuito
all'espressione «istituzione di un'area protetta».
Dunque, la «designazione» di quella particolare area protetta che
e' stata classificata come zona speciale di conservazione, non puo'
essere effettuata unilateralmente dalla Giunta provinciale, ma deve
essere effettuata dallo Stato d'intesa con la Provincia autonoma. Se
ne deve dedurre che i commi 2 e 3 dell'art. 9 della legge provinciale
n. 10 del 2004 sono costituzionalmente illegittimi.
Per quanto riguarda le censure riferite al comma 11 dello stesso
art. 9, e' da precisare che il ricorrente non si lamenta soltanto
dell'attribuzione alla Giunta provinciale del potere di «superare»
l'esito negativo della procedura di valutazione di incidenza dei
progetti sulle zone speciali di conservazione, ma anche del fatto che
esso attribuisce al Presidente della Giunta la competenza a tenere i
«rapporti» con la Commissione europea in relazione a detta materia.
Si tratta del potere di interloquire con la Commissione europea, che
spetta allo Stato, ai sensi dell'art. 1, comma 5, della legge n. 349
del 1986 (che attribuisce al Ministro dell'ambiente il compito di
rappresentare l'Italia presso gli organismi della comunita' Europea
in materia di ambiente e di patrimonio culturale), in base al
principio sancito dai commi terzo e quinto dell'art. 117 della
Costituzione, i quali attribuiscono allo Stato la competenza a
disciplinare i rapporti delle Regioni e delle Province autonome con
l'Unione europea e a definire le procedure di partecipazione delle
stesse, nelle materie di loro competenza, alla formazione degli atti
comunitari.
L'invocato art. 1, comma 5, della legge n. 349 del 1986 e'
pienamente ribadito dall'art. 5 della legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale n. 3 del 2001), il quale conferma il
principio della unitarieta' della rappresentazione della posizione
italiana nei confronti dell'Unione europea.
La Provincia autonoma di Trento non puo' pertanto ascrivere
direttamente alla propria competenza il potere di mantenere
«rapporti» con l'Unione europea, prescindendo dalle leggi dello
Stato.
Le relative disposizioni impugnate devono ritenersi, pertanto,
costituzionalmente illegittime.
9. - Quanto all'art. 10 della legge provinciale n. 10 del 2004,
le censure sono inammissibili, poiche' il ricorrente considera le
norme contenute in detto articolo come consequenziali a quelle di cui
ai commi 2 e 3 dell'art. 9, mentre esse sono consequenziali al
comma 5 del medesimo articolo, comma che non e' stato oggetto di
impugnazione.