ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli articoli 4, commi 2
e 3; 5; 6, comma 9, lettera a); 7, comma 8; 10, comma 1; 11, comma 4;
48; 53, comma 1; 54, comma 4; 55, comma 6; 56; 57; 62, commi 1, 2, 4,
7; 70; 71; 72; 75; 81; 82; 83; 84; 85; 86; 87; 88; 91, commi 1 e 2 (e
disposizioni di cui alla Parte II, Titolo I e Titolo II, cui si
rinvia); 93; 98, comma 2; 112, comma 5, lettera b); 113; 118,
comma 2; 120, comma 2; 121, comma 1;122, commi da 1 a 7; 123; 124,
commi 2, 5 e 6; 125, commi 5, 6, 7, 8, 14; 130, comma 2, lettera c);
131; 132; 141; 153; 197; 204; 205; 240, commi 9 e 10; 252, commi 3 e
6; 253, commi 3, 10, 11 e 22, lettera a), e 257, comma 3, del decreto
legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici
relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive
2004/17/CE e 2004/18/CE), promossi con ricorsi delle Regioni Toscana
e Veneto, della Provincia autonoma di Trento e delle Regioni
Piemonte, Lazio e Abruzzo notificati il 4 luglio e il 30 giugno 2006,
depositati in cancelleria il 5, il 6, il 7 e il 10 luglio 2006 ed
iscritti ai numeri 84, 85, 86, 88, 89 e 90 del registro ricorsi 2006.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 23 ottobre 2007 il giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Uditi gli avvocati Lucia Bora per la Regione Toscana, Luigi Manzi
e Vittorio Domenichelli per la Regione Veneto, Giandomenico Falcon e
Luigi Manzi per la Provincia autonoma di Trento, Emiliano Amato e
Anita Ciavarra per la Regione Piemonte, Vincenzo Cerulli Irelli per
la Regione Lazio, Sandro Pasquali e Vincenzo Cerulli Irelli per la
Regione Abruzzo e l'avvocato dello Stato Danilo Del Gaizo per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 30 giugno 2006 e depositato il
successivo 6 luglio (ricorso n. 85 del 2006), la Regione Veneto ha
impugnato gli artt. 4, commi 2 e 3; 5, commi 1, 2, 4, 7, e 9; 6,
comma 9, lettera a); 7, comma 8; 10, comma 1; 11, comma 4; 53,
comma 1; 54, comma 4; 55, comma 6; 56; 57; 62, commi 1, 2, 4 e 7; 70;
71; 72; 75; 81; 82; 83; 84; 85; 86; 87; 88; 91, commi 1 e 2 (e
disposizioni di cui alla Parte II, Titolo I e Titolo II, cui si
rinvia); 93; 98, comma 2; 112, comma 5, lettera b); 113; 118,
comma 2; 120, comma 2; 122, commi da 1 a 7; 123; 125, commi 5, 6, 7,
8, 14; 130, comma 2, lettera c); 131; 132; 141; 153; 197; 204; 205;
240, commi 9 e 10; 252, commi 3 e 6; 253, commi 3, 10, 11 e 22,
lettera a); 257, comma 3, del decreto legislativo 12 aprile 2006,
n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e
forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), per
violazione degli artt. 76, 117, secondo, terzo, quarto, quinto e
sesto comma, e 118 della Costituzione, nonche' del principio di leale
collaborazione.
1.1. - La ricorrente premette che il predetto d.lgs. n. 163 del
2006 e' stato emanato in attuazione della delega conferita al Governo
con l'art. 25 della legge 18 aprile 2005, n. 62 (Disposizioni per
l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia
alle Comunita' europee. Legge comunitaria 2004), ai fini
dell'attuazione della direttiva 2004/17/CE del 31 marzo 2004 del
Parlamento europeo e del Consiglio, che coordina le procedure di
appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che
forniscono servizi di trasporto e servizi postali, e della direttiva
2004/18/CE del 31 marzo 2004 del Parlamento europeo e del Consiglio,
relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli
appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi.
La predetta legge n. 62 del 2005 ha conferito, inoltre, al
Governo una ulteriore e distinta delega avente ad oggetto la adozione
di «testi unici delle disposizioni dettate in attuazione delle
deleghe conferite per il recepimento di direttive comunitarie, al
fine di coordinare le medesime con le norme legislative vigenti nelle
stesse materie, apportando le sole modificazioni necessarie a
garantire la semplificazione e la coerenza logica, sistematica e
lessicale della normativa» (art. 5, comma 1).
1.2. - Sempre in via preliminare, la ricorrente sottolinea come
il settore dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e
forniture rientri nell'ambito delle competenze della Regione, ai
sensi degli artt. 117, terzo e quarto comma, 118, primo e secondo
comma, Cost.
La ricorrente afferma, richiamando il contenuto della sentenza
n. 303 del 2003 della Corte costituzionale, come non esista una
materia relativa ai lavori pubblici, «i quali vanno qualificati a
seconda dell'oggetto al quale afferiscono»; pertanto, tali lavori
possono, di volta in volta, rientrare nell'ambito della potesta'
legislativa esclusiva statale, ovvero concorrente, ovvero ancora
residuale delle Regioni «come nel caso di lavori concernenti
infrastrutture di interesse esclusivamente regionale o locale».
Dal descritto riparto di competenze «deriva la imprescindibile e
fondamentale distinzione tra "lavori pubblici di interesse nazionale"
e "lavori pubblici di interesse regionale"».
Tale distinzione varrebbe, sempre nella prospettiva regionale,
anche per i contratti aventi ad oggetto servizi o forniture,
trattandosi di contratti strumentali alla esecuzione e alla gestione
di lavori e di opere pubbliche ovvero di contratti indispensabili al
funzionamento di enti ed apparati. In particolare, si osserva come
rientrerebbero nella potesta' legislativa residuale relativa alla
organizzazione amministrativa i contratti per servizi e forniture
posti in essere dalla Regione «per esigenze del proprio apparato».
Nell'ambito delle competenze regionali ricadrebbero anche i
contratti conclusi da altri enti territoriali «nei limiti in cui la
Regione puo' determinarne le funzioni, in applicazione dei principi
di cui all'art. 118, primo e secondo comma, Cost.».
1.3. - Svolte le premesse sin qui riportate, la ricorrente
assume, innanzitutto, la illegittimita' costituzionale dell'art. 4,
comma 2, seconda parte, limitatamente alle parole «programmazione di
lavori pubblici», «organizzazione amministrativa», «compiti e
requisiti del responsabile del procedimento», per violazione
dell'art. 117 Cost.
Per quanto attiene alla «programmazione di lavori pubblici», si
sottolinea come la stessa non sia una materia in senso proprio ma un
«modo di esercizio delle competenze», che deve essere disciplinato
«di volta in volta con fonti statali o regionali a seconda
dell'attinenza dell'attivita' di programmazione ad ambiti di
competenza dello Stato o delle Regioni». Si conclude, pertanto, nel
senso che la programmazione di lavori pubblici di interesse regionale
rientra nella competenza residuale regionale.
In relazione alla materia «organizzazione amministrativa», la
ricorrente pone in evidenza che tale materia, con riferimento agli
enti non statali, come riconosciuto dalla stessa giurisprudenza
costituzionale (si cita la sentenza numero 17 del 2004), e' oggetto
di potesta' legislativa regionale residuale e non concorrente
(sottolineandosi come il Governo, sul punto, abbia, altresi',
disatteso le considerazioni svolte dal Consiglio di Stato, Sezione
consultiva per gli atti normativi, Adunanza del 28 settembre 2006,
n. 355).
Infine, per quanto riguarda i «compiti e requisiti del
responsabile del procedimento», si rileva come non si tratti, anche
in questo caso, di un aspetto oggetto di potesta' legislativa
concorrente, attenendo essi ai profili organizzativi «che sono
lasciati alla libera regolazione del legislatore regionale».
1.4. - La ricorrente assume, poi, la illegittimita' dell'art. 4,
comma 3, per violazione dell'art. 76 Cost. - in relazione agli
artt. 1, comma 6, e 5, comma 5, della legge n. 62 del 2005 - e
dell'art. 117, quinto comma, Cost.
La difesa regionale sottolinea che, con riferimento ai contratti
«di rilevanza comunitaria», il Governo era stato delegato ad emanare
solamente «le norme occorrenti per dare attuazione alle direttive
comprese negli elenchi di cui agli allegati A e B», tra le quali sono
indicate le direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (art. 1, comma 1, della
legge n. 62 del 2005).
Sul piano dei rapporti con l'ordinamento comunitario, si
evidenzia come l'art. 117, quinto comma, Cost. attribuisca alle
Regioni, nelle materie di loro competenza, il potere di dare
attuazione ed esecuzione agli atti dell'Unione europea, nel rispetto
delle norme di procedura stabilite dalla legge dello Stato, che
disciplina le modalita' di esercizio del potere sostitutivo in caso
di inadempienza. Tali modalita' sono state determinate con la legge
4 febbraio 2005, n. 11 (Norme generali sulla partecipazione
dell'Italia al processo normativo dell'Unione europea e sulle
procedure di esecuzione degli obblighi comunitari), la quale prevede
che le Regioni hanno il potere di dare immediata attuazione alle
direttive comunitarie in tutte le materie di loro competenza, con
possibilita' dello Stato di svolgere, in caso di inadempimento
regionale, un intervento esclusivamente sostitutivo di natura
preventiva, suppletiva e cedevole.
La legge delega n. 62 del 2005 (in particolare, l'art. 1,
comma 6) consentiva, in ragione della sussistenza di ambiti materiali
di pertinenza regionale, l'attuazione delle direttive comunitarie nei
limiti previsti dalla legge n. 11 del 2005.
Invero, l'art. 4, comma 4, del d.lgs. n. 163 del 2006 contiene
una norma in linea con quanto consentito dalla legge n. 11 del 2005;
sennonche', questa «e' insanabilmente contraddetta dal precedente
comma 3 dello stesso art. 4, che vincola le Regioni al rispetto
incondizionato di una serie di norme, fatte rientrare in oggetti di
legislazione statale esclusiva». Da qui, l'assunta illegittimita'
costituzionale del predetto comma 3 dell'art. 4, in quanto il
Governo, con riferimento ai contratti di «rilevanza comunitaria», non
si sarebbe limitato a prevedere norme statali con esclusivo carattere
suppletivo e cedevole.
Per quanto attiene, invece, ai «contratti di interesse regionale
"sotto soglia"», si assume la violazione dell'art. 76 Cost., atteso
che il vincolo a dettare soltanto norme suppletive e cedevoli, pur
non derivando dall'art. 117, quinto comma, Cost., era imposto
dall'art. 5, comma 5, della legge delega n. 62 del 2005. Tale norma,
attraverso il rinvio all'art. 1, comma 6, infatti, stabiliva che il
Governo, nell'adottare testi unici di raccolta delle norme di
attuazione comunitarie e le norme meramente interne sulle stesse
materie, avrebbe dovuto emanare esclusivamente norme suppletive e
cedevoli.
1.5. - La ricorrente formula, poi, una serie di censure nei
confronti dell'art. 4, comma 3, per violazione dell'art. 117,
commi 2, 3 e 4, nella parte in cui stabilisce che le Regioni non
possono prevedere una disciplina diversa in una serie di settori di
seguito indicati.
A) Innanzitutto, si contesta l'inclusione del «subappalto»
nell'ambito applicativo della norma censurata, atteso che il
collegamento con la tutela della concorrenza sarebbe cosi' labile che
se fosse sufficiente a radicare la potesta' legislativa statale
«determinerebbe una espansione abnorme della stessa "tutela"». Cio'
in quanto «nelle relazioni economico-contrattuali non vi e' un
elemento che non possa in astratto essere riguardato sotto il profilo
concorrenziale». Nell'ottica della difesa regionale, il subappalto
apparterrebbe piuttosto «alle modalita' attraverso le quali viene
raggiunto il risultato "economico" al quale e' preordinato il
contratto».
B) Per quanto concerne, invece, l'«attivita' di
progettazione» di opere e impianti, «per come e' intesa nel Codice»,
alla luce anche del parere reso dal Consiglio di Stato, sopra
richiamato, si sottolinea come la stessa attenga alla materia
«governo del territorio», comprensiva delle materie urbanistica ed
edilizia.
C) In relazione al riferimento, contenuto sempre nella norma
in esame, ai «piani di sicurezza», si osserva che, come riconosciuto
anche dal Consiglio di Stato nel citato parere, gli stessi attengono
alla materia concorrente «sicurezza sul lavoro» (che e', tra l'altro,
indicata nel secondo comma dello stesso art. 4 come, appunto, materia
concorrente) per cio' che concerne la riduzione al minimo dei rischi
di infortuni dei lavoratori impiegati nell'appalto, al «governo del
territorio», per la parte relativa alla progettazione esecutiva,
nonche', infine, alla «istruzione professionale».
D) Per quanto attiene alla «stipulazione e all'esecuzione dei
contratti, ivi compresi direzione dell'esecuzione, direzione dei
lavori, contabilita' e collaudo, ad eccezione di profili di
organizzazione e contabilita' amministrative», si sottolinea che tali
settori coinvolgono aspetti organizzativi e procedurali dell'azione
amministrativa e andrebbero, pertanto, inclusi, a seconda
dell'oggetto, tra le materie di competenza concorrente o residuale;
nella specie, si puntualizza, non verrebbero in rilievo la
stipulazione e l'esecuzione come regolate dal codice civile e dunque
rientranti nell'ambito della materia dell'ordinamento civile.
E) In relazione all'inclusione dell'istituto del collaudo
nell'ambito della norma censurata, si osserva come non sussisterebbe
alcun titolo in grado di giustificare «il condizionamento statale su
una disciplina regionale che, regolando la materia, preveda
l'adozione di atti finalizzati ad assicurare comportamenti uniformi
delle stazioni appaltanti nella realizzazione dei lavori pubblici di
interesse regionale».
F) Per quanto attiene, infine, ai «contratti relativi alla
tutela dei beni culturali», si deduce che, pur essendo la materia
relativa alla tutela dei beni culturali distinta dalla
«valorizzazione», essa attiene anche ad aspetti della disciplina che
non assolvono «ad una funzione di salvaguardia, come e' ad esempio,
per la determinazione della cauzione, per l'organizzazione
amministrativa degli interventi, per il responsabile dei
procedimenti, o per la stessa approvazione dei progetti». Ne', si
aggiunge, sarebbe possibile svolgere il giudizio di prevalenza a
favore della competenza statale, in quanto cio' sarebbe vietato
dall'art. 118, terzo comma, Cost., il quale proprio con riferimento
alla tutela dei beni culturali, impone alla legge statale di
disciplinare «forme di intesa e di coordinamento».
1.6. - La Regione Veneto assume, altresi', la incostituzionalita'
dell'art. 4, comma 3, nella parte in cui, con norma di
«autoqualificazione», prevede che le Regioni «non possono prevedere
una disciplina diversa da quella del presente Codice», anziche' «non
possono prevedere una disciplina contrastante con i principi
desumibili dal presente Codice, in relazione alla tutela della
concorrenza», per asserita violazione degli artt. 76, 117, secondo,
terzo, quarto e quinto comma, Cost., e del principio di
ragionevolezza.
In particolare, si contesta che lo Stato, anche in presenza della
materia della tutela della concorrenza, «possa vincolare le Regioni
con un insieme di norme, dettagliate ed eterogenee, tutte
indiscriminatamente accomunate dal vincolo della inderogabilita».
A tale proposito, dopo avere sottolineato che la giurisprudenza
costituzionale ha ritenuto che gli interventi nella predetta materia
debbono essere improntati al rispetto dei canoni della
proporzionalita' e della adeguatezza, la Regione ritiene che per i
contratti sopra soglia le finalita' di tutela della concorrenza siano
gia' garantite dalla normativa comunitaria; per questi motivi «per i
contratti di interesse regionale (...) una disciplina nazionale che
si interponga tra quella comunitaria e quella regionale appare di
regola sproporzionata rispetto al fine, salvi casi eccezionalissimi,
che il legislatore statale dovrebbe avere l'onere di prospettare e di
dimostrare».
Per quanto attiene, invece, ai contratti sotto soglia, si
sottolinea come «le esigenze di tutela della concorrenza appaiono
attenuate, dovendo tutt'al piu', in circostanze particolari, come ad
esempio l'affidamento di una concessione comportante un valore
economico molto limitato», rispondere a condizioni di trasparenza
senza che sia necessario fare ricorso a procedure di gara.
In definitiva, la ricorrente ritiene che, per ricondurre a
costituzionalita' la previsione generale dell'art. 4, comma 3,
sarebbe necessario ridurre la portata del vincolo imposto alle
Regioni, costringendole al rispetto dei soli principi fondamentali
ricavabili dalla norme richiamate.
1.7. - Nel ricorso in esame si assume, altresi', il contrasto
dell'art. 4, commi 2 e 3, con l'art. 76 Cost., in relazione
all'art. 25, comma 2, della legge n. 62 del 2005.
Quest'ultima disposizione, infatti, prescriveva che il decreto
legislativo dovesse essere emanato sentito il parere della Conferenza
unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997,
n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie
ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei
comuni, con la Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali).
Invero, lo schema di decreto legislativo e' stato effettivamente
assoggettato al previo parere della Conferenza unificata, la quale,
pero', si e' pronunciata su un testo che, in reazione alle
disposizioni ora censurate, era «completamente differente» rispetto
al testo poi definitivamente pubblicato.
Infatti, l'art. 4, nella sua versione originaria, si limitava a
richiamare genericamente i limiti costituzionali della potesta'
legislativa regionale ed individuava due soli specifici ambiti di
disciplina (qualificazione e selezione dei concorrenti; svolgimento
delle procedure di gara) riconducibili alla competenza legislativa
esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza.
Successivamente il Governo, nonostante «il parere reso dalla
Conferenza fosse (...) gia' fortemente negativo», avrebbe
«completamente riscritto» la disposizione in esame «in senso
fortemente limitativo della competenza normativa regionale»,
identificando «ben cinque ambiti di disciplina asseritamente
riconducibili alla competenza concorrente (mentre il testo originario
della norma nulla stabiliva sul punto), ed elencando al comma 3
addirittura diciassette "oggetti" (rispetto ai soli due contenuti nel
testo originario)» riservati alla competenza statale esclusiva.
In ragione delle considerazioni sin qui svolte, la ricorrente
assume come il limite stabilito dall'art. 25 della legge n. 62 del
2005 sia stato «sostanzialmente violato».
1.8. - La ricorrente deduce, inoltre, la violazione, da parte
dell'art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 163 del 2006, degli artt. 117,
sesto comma, 118 Cost. e del principio di leale collaborazione.
La norma impugnata prevede che il Governo detti con regolamento
la disciplina esecutiva e attuativa del Codice, seguendo un
procedimento al quale partecipano il Consiglio superiore dei lavori
pubblici e il Consiglio di Stato, ma non anche le Regioni.
La incostituzionalita' della disposizione in esame deriverebbe
non soltanto dal fatto che l'art. 4, comma 3, ricomprende tra le
materie statali esclusive settori ed oggetti che afferiscono invece a
competenze regionali, ma anche dalla circostanza che, per le materie
trasversali di competenza legislativa statale, lo Stato puo'
intervenire soltanto in via legislativa e non anche regolamentare,
non sussistendo motivi per differenziare tra i vincoli espressi dai
principi fondamentali e i vincoli espressi dalla disciplina delle
materie trasversali. Ne' ad una diversa conclusione si puo' pervenire
richiamando la giurisprudenza costituzionale (sentenza numero 88 del
2003) la quale ha ammesso in una materia trasversale (livelli
essenziali delle prestazioni) che atti amministrativi sviluppino e
ulteriormente determinino finalita' ed obiettivi specifici, gia'
puntualmente fissati dalla legge, con il coinvolgimento necessario
delle Regioni. Cio' in quanto il rapporto tra legge e regolamento non
puo' essere assimilato a quello esistente tra legge e atto
amministrativo.
Si assume, inoltre, che «l'autonomia politica» di cui godono le
Regioni puo' essere «limitata solo da atti riconducibili direttamente
o in via mediata al Parlamento, luogo della rappresentanza
nazionale», e non anche dal solo Governo e dalla «maggioranza che lo
sostiene».
In definitiva, pertanto, la norma in esame sarebbe illegittima,
nella parte in cui prevede l'applicabilita' alle Regioni e ai
contratti di interesse regionale delle disposizioni regolamentari
riferite ai settori che l'art. 4, comma 3, ascrive alla tutela della
concorrenza.
1.9. - In via subordinata, la ricorrente assume la violazione del
principio di leale collaborazione. Infatti, si osserva come la
materia della tutela della concorrenza interferisca con le competenze
regionali sui lavori pubblici, sulla organizzazione amministrativa
propria e degli enti da essa dipendenti, sulla disciplina delle
funzioni amministrative.
Da qui la necessita' che la predetta materia statale sia
coordinata con le competenze regionali mediante il modulo
collaborativo dell'intesa (si richiama, tra le altre, la sentenza
della Corte costituzionale numero 303 del 2003). E', a tal proposito,
significativo, si aggiunge, che lo stesso decreto legislativo in
relazione a taluni aspetti preveda l'adozione di norme regolamentari
previa «intesa in sede di Conferenza unificata» (artt. 201, comma 3,
204, comma 3, 252, comma 3) o «sentita la Conferenza unificata»
(art. 204, comma 4) ovvero «sentita la Conferenza Stato-Regioni»
(art. 253, comma 10).
1.10. - In via ulteriormente subordinata, la Regione assume che
la legge n. 11 del 2005 prevede alcune interferenze statali nel
compito regionale di attuazione e «nessuna di esse consente la
adozione di norme regolamentari vincolanti».
Il primo tipo di intervento statale permette l'adozione di norme
con funzione di «sostituzione preventiva» delle Regioni inadempienti:
«ed anche ad ammettere che la "sostituzione preventiva" possa
avvenire in via regolamentare, i conseguenti regolamenti dovranno
avere pur essi il medesimo carattere suppletivo e cedevole», cio'
contrariamente a quanto contenuto nella disposizione censurata.
Un secondo tipo di intervento statale riguarda casi in cui la
disciplina comunitaria afferisca sia a materie regionali che a
materie statali elencate nel secondo comma dell'art. 117 Cost.
Quando vengono in rilievo competenze legislative esclusive
statali di cui all'art. 117, secondo comma, Cost. «il Governo indica
i criteri e formula le direttive ai quali si devono attenere le
Regioni e le province autonome ai fini del soddisfacimento di
esigenze di carattere unitario, del perseguimento degli obiettivi
della programmazione economica e del rispetto degli impegni derivanti
dagli obblighi internazionali» (art. 16, comma 4, legge n. 11 del
2005). La legge di attuazione dell'art. 117, quinto comma, Cost.,
pertanto, non contemplerebbe un «esproprio di competenze regionali,
ma solo la prefissione di obiettivi rientranti nell'ambito di
specifiche finalita». Il citato art. 16, comma 4, stabilisce poi, che
i criteri e le direttive siano dettati: «a) con legge o con atto
avente forza di legge»; b) ovvero, «sulla base della legge
comunitaria, con i regolamenti previsti dall'articolo 11»; c) ovvero
ancora «mediante deliberazione del Consiglio dei ministri, su
proposta del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro per
le politiche comunitarie, d'intesa con i ministri competenti secondo
le modalita' di cui all'articolo 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59».
In definitiva, nelle materie del secondo comma dell'art. 117
Cost. che interferiscono con materie regionali (quale quella in
esame) non sarebbe consentita l'adozione di norme regolamentari.
Infatti, i regolamenti previsti dall'art. 11 della legge n. 11
del 2005 sono quelli specificamente autorizzati dalla legge
comunitaria a dare attuazione alle direttive, con puntuale
prefissione di principi e criteri direttivi, «qualora le direttive
consentano scelte in ordine alle modalita' della loro attuazione».
Ma, sottolinea la difesa regionale, nessuna autorizzazione del genere
sarebbe contenuta nella legge delega n. 62 del 2005 che, anzi, quando
non da' diretta attuazione alle direttive, fa sempre riferimento
all'attuazione mediante decreti legislativi.
Inoltre, la deliberazione del Consiglio dei ministri sopra
indicata, con la quale si volessero stabilire criteri e direttive ai
fini di tutela degli interessi statali nelle materie trasversali, per
essere valida, dovrebbe essere adottata previa intesa con la
Conferenza unificata.
La difesa regionale conclude sul punto ritenendo, pertanto,
costituzionalmente illegittima la norma in esame nella parte in cui
prevede che la potesta' regolamentare valga anche per i contratti di
interesse regionale di rilevanza comunitaria; in subordine, nella
parte in cui non prevede che il regolamento sia adottato di intesa
con lo Stato ai sensi dell'art. 8 della predetta legge n. 59 del
1997.
A queste conclusioni la ricorrente perviene sulla base del
rilievo secondo cui la legge n. 11 del 2005 non puo' essere derogata
da una fonte primaria, essendo una legge di «diretta attuazione
dell'art. 117 Cost.» (si cita la sentenza della Corte costituzionale
numero 12 del 2006).
In secondo luogo, una deroga cosi' rilevante a quanto prescritto
dalla legge n. 11 del 2005 avrebbe richiesto uno specifico principio
o criterio direttivo che nella specie manca. Da qui l'ulteriore
contrasto della norma in esame con l'art. 76 Cost., avendo il Governo
ecceduto la delega conferita «e potendo la Regione dolersi della
violazione, in quanto si tratta del mancato rispetto di previsioni
dirette a conformare la propria autonomia nella attuazione delle
direttive comunitarie».
1.11. - La Regione Veneto censura, per violazione degli
artt. 117, terzo e quarto comma, e 76 Cost., l'art. 5, comma 2, del
d.lgs.n. 163 del 2006 nella parte in cui rimette al regolamento di
determinare le disposizioni di esso che, in quanto esecutive o
attuative di disposizioni rientranti, ai sensi dell'art. 4, comma 3,
in ambiti di legislazione statale esclusiva, sono applicabili anche
alle Regioni.
La ricorrente sottolinea che una autoqualificazione statale delle
norme applicabili alle Regioni «pur potendosene apprezzare la ratio,
non puo' essere operata con un regolamento governativo, soprattutto
quando, come nel caso, al regolamento e' lasciato un margine di
discrezionalita' assai ampio». Si aggiunge che «la disposizione
impugnata finisce con il rimettere al regolamento sia i limiti
orizzontali della competenza della Regione (attraverso la definizione
"in negativo" dei suoi ambiti di competenza), sia i limiti verticali
(attraverso la posizione di vincoli piu' o meno penetranti, destinati
ad operare all'interno delle materie regionali interferenti con
quelle statali)». Tale compito, nella prospettiva regionale,
dovrebbe, pero', essere assolto dalla legge o da un atto equiparato,
come richiesto dall'art. 117, terzo e quarto comma, Cost. e dal
principio di legalita' che regola i rapporti Stato-Regioni.
1.12. - Vengono poi impugnati dalla stessa Regione Veneto anche i
commi 7 e 9 dell'art. 5, nella parte in cui consentono a tutte le
stazioni appaltanti di adottare propri capitolati, oppure di far
proprio il capitolato generale adottato dal Ministro delle
infrastrutture, per contrasto con l'art. 117, terzo e quarto comma,
Cost. Cio', in quanto detti commi - escludendo che la legge regionale
possa prevedere l'approvazione di un apposito capitolato generale,
oppure l'adozione da parte di tutte le stazioni appaltanti di schemi
uniformi di capitolati speciali - lederebbe la competenza legislativa
spettante alla Regione sui lavori pubblici «di interesse regionale»
oltre che la competenza sulla organizzazione propria e degli enti da
essa dipendenti.
1.13. - La Regione Veneto ha, altresi', impugnato l'art. 10,
comma 1, nella parte in cui prevede che debba esservi un
«responsabile del procedimento, unico per le fasi della
progettazione, dell'affidamento, dell'esecuzione», in quanto tale
norma avrebbe un oggetto rientrante nell'ambito della competenza
residuale della Regione relativa all'organizzazione amministrativa,
cosi' come sostenuto dalla stessa ricorrente con riferimento
all'art. 4, comma 2.
Qualora la Corte costituzionale, si aggiunge, non dovesse
condividere tale soluzione, si argomenta l'illegittimita'
costituzionale della norma in esame per il suo carattere dettagliato
che non lascerebbe alcuna possibilita' di adattamento: infatti, non
si comprende perche' le suddette fasi, essendo strutturalmente,
funzionalmente ed economicamente autonome, debbano necessariamente
avere un unico responsabile dei procedimenti.
1.14. - L'art. 98, comma 2, viene, invece, impugnato, nella parte
in cui stabilisce che «l'approvazione dei progetti definitivi da
parte del consiglio comunale costituisce variante urbanistica a tutti
gli effetti». La ricorrente, pur riconoscendo come la norma afferisca
all'ambito materiale del governo del territorio, nondimeno contesta
che essa «esprima una regola inderogabile assai pervasiva, che
sottrae al controllo della Regione competente la verifica della
variante urbanistica, con conseguente lesione delle competenze
costituzionalmente ad essa spettanti» (si cita la sentenza della
Corte costituzionale numero 206 del 2001).
1.15. - La ricorrente impugna anche i commi 3 e 22, lettera a),
dell'art. 253, nella parte in cui essi prevedono, rispettivamente,
che «per i lavori pubblici, fino all'entrata in vigore del
regolamento di cui all'articolo 5, continuano ad applicarsi il
decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre 1999, n. 554, il
decreto del Presidente della Repubblica 25 gennaio 2000, n. 34, e le
altre disposizioni regolamentari vigenti che, in base al presente
Codice, dovranno essere contenute nel regolamento di cui
all'articolo 5, nei limiti di compatibilita' con il presente Codice.
Per i lavori pubblici, fino all'adozione del nuovo capitolato
generale, continua ad applicarsi il decreto ministeriale 19 aprile
2000, n. 145, se richiamato nel bando» (comma 3); e che «in relazione
all'articolo 125 (lavori, servizi, forniture in economia) fino alla
entrata in vigore del regolamento: a) i lavori in economia sono
disciplinati dal decreto del Presidente della Repubblica 21 dicembre
1999, n. 554, nei limiti di compatibilita' con le disposizioni del
presente Codice» (comma 22, lettera a).
Tali norme violerebbero, secondo la Regione, gli artt. 117,
secondo, terzo, quarto e quinto comma, e 118 Cost., in quanto
rinviano alla disciplina regolamentare statale di attuazione della
disciplina primaria gia' denunciata per tutti i lavori pubblici di
«interesse regionale».
1.16. - In via subordinata, la Regione Veneto impugna, infine, le
seguenti disposizioni contenute nel Codice: artt. 6, comma 9,
lettera a); 7, comma 8; 11, comma 4; 53, comma 1; 54, comma 4; 55,
comma 6; 56; 57; 62, commi 1, 2, 4, 7; 70; 71; 72; 75; 81; 82; 83;
84; 85; 86; 87; 88; 91, commi 1 e 2 (e disposizioni di cui alla Parte
II, Titolo I e Titolo II, cui ivi si rinvia); 93; 112, comma 5,
lettera b); 113; 118, comma 2; 120, comma 2; 122, commi da 1 a 7;
123; 125, commi 5, 6, 7, 8, 14; 130, comma 2, lettera c); 131; 132;
141; 153; 197; 204; 205; 240, commi 9 e 10; 252, commi 3, 6; 253,
commi 10 e 11; 257, comma 3.
Nel caso, infatti, di mancato accoglimento delle censure relative
all'art. 4, comma 3, le norme sopra indicate vengono ritenute
incostituzionali in quanto, pur se riferibili alla materia tutela
della concorrenza, «presentano un carattere di estremo dettaglio e di
eccessiva analiticita' e comprimono dunque illegittimamente
l'autonomia normativa regionale, prevedendo misure sproporzionate ed
eccessive rispetto al fine».
In particolare, si assume la illegittimita' costituzionale
dell'art. 91, commi 1 e 2, nonche' le disposizioni di cui alla Parte
II, Titolo I e Titolo II, alle quali la predetta norma fa rinvio. Al
riguardo, si osserva come, per quanto attiene in via generale ai
contratti di importo inferiore alla soglia comunitaria, il
legislatore statale dovrebbe limitarsi alla fissazione di principi
fondamentali, volti ad assicurare trasparenza, parita' di trattamento
e non discriminazione ovvero a regolare il mercato e a favorire
rapporti concorrenziali nell'ambito dello stesso, senza spingersi,
come e' avvenuto nel caso di specie, a porre «una pervasiva
disciplina di dettaglio» (si cita la sentenza della Corte
costituzionale n. 345 del 2004).
Per le medesime ragioni, e cioe' per la esistenza di una
regolamentazione eccessivamente analitica e dettagliata, sono
censurate le seguenti disposizioni:
-- gli artt. 6, comma 9, lettera a), e 7, comma 8, «nella
misura in cui, per la loro eccessiva analiticita', precludono alle
Regioni la possibilita' di legiferare definendo procedure piu' snelle
e compatibili con l'organizzazione propria delle sezioni regionali
dell'Osservatorio dei contratti pubblici»;
-- l'art. 11, comma 4, e gli artt. da 81 a 88 relativi alla
disciplina dei criteri di aggiudicazione, «che per la loro estrema
analiticita' non lasciano alcun effettivo spazio ad una autonoma
disciplina di dettaglio di fonte regionale»;
-- l'art. 53, comma 1, nella parte in cui individua in modo
tassativo ed esclusivo le tipologie di contratti, di importo
inferiore alla soglia comunitaria, mediante i quali possono essere
realizzati i lavori pubblici, tra l'altro in senso restrittivo
rispetto alle modalita' consentite dall'ordinamento comunitario;
-- gli artt. 54, comma 4, 56, 57, 62, commi 1, 2, 4 e 7, e
122, comma 7, «in quanto per la loro eccessiva analiticita'
precludono alle Regioni la possibilita' di dettare una propria
autonoma disciplina relativamente alla procedura negoziata,
soprattutto con riferimento (anche in questo caso) al settore degli
appalti sotto soglia»;
-- l'art. 55, comma 6, e 62, commi 1, 2 e 4, nella parte in
cui, «prevedendo la possibilita' di limitare il numero di candidati
idonei da invitare nelle procedure ristrette con riferimento ai soli
"lavori di importo pari o superiore a quaranta milioni di euro",
sembrano precludere irragionevolmente alle Regioni la possibilita' di
dettare una propria disciplina dell'istituto della cosiddetta
"forcella" anche con riferimento ai contratti sotto soglia»;
-- gli artt. 75 e 113 «che dettano una pervasiva ed analitica
disciplina delle forme di garanzia», nonche' in correlazione,
l'art. 252, comma 6»;
-- l'art. 93 «laddove pone una dettagliata e rigida
disciplina dei livelli di progettazione»;
-- l'art. 112, comma 5, lettera b), in tema di verifica dei
progetti;
-- l'art. 118, comma 2, che disciplina «in modo estremamente
analitico il subappalto»;
-- gli artt. 120, comma 2, e 141, in materia di collaudo,
data la estrema analiticita' della disciplina ivi contenuta, «di cui
e' addirittura prevista l'ulteriore specificazione ad opera del
regolamento»;
-- l'art. 122, commi da 1 a 6, e gli artt. 70, 71, 72, in
quanto applicabili agli appalti di importo inferiore alla soglia
comunitaria in forza di specifici richiami ovvero della clausola
generale di rinvio di cui all'art. 121, comma 1; analoga censura
viene svolta, per le medesime ragioni, in relazione all'art. 252,
comma 3, nonche' all'art. 253, commi 10 e 11;
-- l'art. 123 «in considerazione del fatto che la "procedura
ristretta semplificata" (ivi disciplinata) e' istituto che trova
applicazione agli appalti di lavori sotto soglia»;
-- l'art. 125, commi da 5 a 8 e 14, che disciplina le
acquisizioni in economia di beni, servizi e lavori, per il suo
carattere di eccessivo dettaglio;
-- l'art. 130, comma 2, lettera c), nella parte in cui
prevede l'affidamento dell'attivita' di direzione dei lavori a
«soggetti scelti con le procedure previste dal presente Codice per
l'affidamento degli incarichi di progettazione»;
-- l'art. 131, «che regolamenta in termini dettagliatissimi i
piani di sicurezza»;
-- l'art. 132, «nella misura in cui la analitica disciplina
delle varianti in corso d'opera, ivi contenuta, non lascia alcun
autonomo spazio di intervento al legislatore regionale»;
-- l'art. 153, «che regolamenta la fase di raccolta e
selezione delle proposte con riferimento all'istituto del project
financing»;
-- gli artt. 197, 204 e 205, «i quali, pur se ipoteticamente
riferibili alla materia «tutela dei beni culturali» (di competenza
esclusiva dello Stato), presentano comunque un carattere di estremo
dettaglio e di eccessiva analiticita', e comprimono dunque
illegittimamente l'autonomia normativa regionale, prevedendo (...)
misure sproporzionate ed eccessive rispetto al fine»;
-- l'art. 240, commi 9 e 10, in quanto, pur essendo gli
artt. 239 e seguenti «certamente riconducibili ad una materia di
esclusiva competenza statale che consente l'introduzione di limiti
piu' penetranti rispetto a quelli ammessi relativamente alla tutela
della concorrenza e dei beni culturali», nondimeno i predetti commi 9
e 10 disciplinano «in modo eccessivamente analitico aspetti
prettamente organizzativi dell'istituto dell'accordo bonario,
precludendo alle Regioni qualsiasi possibilita' di dettare sul punto
una propria autonoma disciplina»;
-- l'art. 257, comma 3, che per l'anno 2006 cristallizza gli
elenchi previsti dall'art. 23 della legge 11 febbraio 1994, n. 109
(Legge quadro in materia di lavori pubblici).
1.17. - Nel ricorso la Regione aveva, inoltre, proposto istanza
di sospensione ai sensi degli artt. 35 e 40 della legge 14 marzo
1953, n. 87.
2. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, il
quale, in via preliminare, ha prospettato la inammissibilita' della
questione riferita alla violazione dei principi contenuti nella legge
delega alla luce della giurisprudenza costituzionale che ritiene
inammissibili le censure proposte dalla Regioni, con le quali non si
adduce una lesione diretta delle proprie competenze (si citano le
sentenze della Corte costituzionale numeri 287 del 2004 e 274 del
2003).
2.1. - In relazione alle altre questioni, la difesa statale
sottolinea come la disciplina dei lavori pubblici - non
rappresentando questi ultimi una vera e propria materia - investa
diversi ambiti materiali (si cita la sentenza della Corte
costituzionale numero 303 del 2003). In particolare, si ritiene che
gli aspetti relativi alla qualificazione e selezione dei concorrenti,
alle procedure di gara, ai criteri di aggiudicazione, al subappalto e
alla vigilanza sul mercato affidata ad un'autorita' indipendente,
atterrebbero alla tutela della concorrenza nell'accezione fatta
propria dalla Corte costituzionale con le sentenze numeri 272 e 14
del 2004. La natura trasversale della competenza in esame
giustificherebbe l'intervento del legislatore statale anche in ambiti
di materia di competenza regionale sia concorrente che residuale,
«senza tuttavia consumarsi tutto l'ambito, cosicche' rimangono di
regola spazi non sensibili a tale problematica nei cui confronti
resta fermo il normale riparto di competenze».
L'Avvocatura generale dello Stato ritiene, inoltre, richiamando
il parere del Consiglio di Stato n. 355 del 2006, come, accanto ai
profili della concorrenza, «sussistano profili non marginali
organizzativi, procedurali, economici e di altro tipo, quali la
progettazione, la direzione dei lavori, il collaudo, i compiti e i
requisiti del responsabile del procedimento, i quali, a seconda
dell'oggetto, possono rientrare (oltre che nella competenza esclusiva
statale) sia nella competenza concorrente che in quella residuale
regionale: nel primo caso, l'attivita' legislativa regionale rimane
soggetta ai principi fondamentali desumibili dal Codice; nel secondo,
la legislazione regionale puo' esprimersi liberamente "fatta salva la
possibile rilevanza di vincoli diversi" (dettati dall'esigenza di
garantire la trasparenza o dai principi della legge sul procedimento
amministrativo)».
Infine, si osserva come la disciplina dei contratti pubblici
intersechi, altresi', altre materie attribuite alla competenza
esclusiva statale: ordinamento civile (con riferimento alla
esecuzione dei contratti), giurisdizione e norme processuali e
giustizia amministrativa, con riferimento al contenzioso.
2.2. - Svolta questa premessa di carattere generale, la difesa
erariale quanto alle censure riferite all'art. 4, comma 2, ritiene,
innanzitutto, che la disciplina inerente la «programmazione dei
lavori pubblici» e l'«approvazione dei progetti ai fini urbanistici
ed espropriativi» rientra nell'ambito della materia concorrente del
governo del territorio (art. 117, terzo comma, Cost.).
Quanto alla organizzazione amministrativa («che, fatta eccezione
per gli enti ed organismi statali, compete, di regola, alle Regioni»)
si sottolinea come, con la sua riconduzione ad essa nell'ambito del
secondo comma dell'art. 4, il legislatore statale non avrebbe inteso
sottrarre alle Regioni l'intera materia in esame, ma sottolineare che
«possono sussistere particolari profili relativi a principi che
devono essere rispettati dal legislatore regionale (quali la garanzia
della trasparenza o la presenza del responsabile del procedimento)».
2.3. - Per quanto attiene alle censure specificamente rivolte nei
confronti dell'art. 4, comma 3, si osserva quanto segue.
Per gli appalti sotto soglia, contrariamente a quanto sostenuto
dalla ricorrente, compete allo Stato «la fissazione di comuni
principi, che assicurino trasparenza, parita' di trattamento e non
discriminazione».
Le procedure di affidamento attengono, invece, alla materia della
tutela della concorrenza e non a profili organizzativi, con la
puntualizzazione, contenuta nella disposizione censurata, che per
tali profili vale comunque la competenza esclusiva statale.
Per quanto attiene al riferimento contenuto nella norma in esame
alla progettazione, si assume che questa, nei suoi molteplici aspetti
di affidamento degli incarichi di progettazione, di livelli e
contenuto della progettazione, di esecuzione dei progetti, rientra
«per molti aspetti nella competenza esclusiva statale», venendo in
rilievo: «la tutela della concorrenza; l'ordinamento civile; le opere
dell'ingegno (tali sono i progetti); la determinazione di livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali,
che devono essere assicurati su tutto il territorio nazionale, in
quanto i livelli della progettazione mirano a garantire l'esecuzione
a regola d'arte di opere pubbliche che sono destinate ad assicurare i
diritti civili e sociali della collettivita'; la tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali, che si realizza
attraverso una corretta progettazione». La difesa dello Stato
precisa, pero', che dalla competenza esclusiva statale debbano
escludersi i profili relativi al governo del territorio afferenti
alla competenza concorrente e «che sono stati correttamente
richiamati dal comma 2 dell'impugnato art. 4 (programmazione di
lavori pubblici, approvazione dei progetti ai fini urbanistici ed
espropriativi)».
Quanto sin qui rilevato, varrebbe, sempre nella prospettiva
dell'Avvocatura generale, per i piani di sicurezza, in relazione ai
quali la competenza legislativa esclusiva statale sarebbe relativa
soltanto alla loro formazione, mentre rientrerebbero nella competenza
concorrente gli aspetti contenutistici relativi alla normativa
antinfortunistica.
In relazione all'assunto contrasto con l'art. 117, quinto comma,
Cost., si sottolinea come il Codice abbia mantenuto ferma la
competenza delle Regioni a dare attuazione alle direttive comunitarie
nelle materie di loro competenza; in tali ambiti, infatti, per
l'espressa previsione contenuta nell'art. 4, comma 4, le disposizioni
del Codice stesso avrebbero natura cedevole applicandosi, sino a
quando le Regioni non introducano una loro normativa.
Non fondata sarebbe, infatti, secondo la difesa erariale, anche
la censura di asserita violazione del principio di leale
collaborazione, atteso che, nella specie, il testo del decreto
legislativo e' stato sottoposto all'esame della Conferenza
Stato-Regioni, non assumendo rilevanza la circostanza che non siano
state accolte le richieste regionali.
In ogni caso, si aggiunge, non sarebbe individuabile «un
fondamento costituzionale dell'obbligo di procedure legislative
ispirate alla leale collaborazione tra Stato e Regioni (ne' risulta
sufficiente il sommario riferimento all'art. 11 della legge
costituzionale n. 3 del 2001» (si cita la sentenza della Corte
costituzionale numero 196 del 2004).
2.4. - Per quanto riguarda le censure formulate nei confronti di
ulteriori norme contenute nel d.lgs. n. 163 del 2006, l'Avvocatura
generale sottolinea l'infondatezza delle stesse, atteso che in
relazione ai profili ivi disciplinati lo Stato avrebbe agito
nell'esercizio della propria competenza nelle materie tutela della
concorrenza e ordinamento civile.
2.5. - In relazione all'impugnazione dell'art. 5, si osserva che
la stessa si fonda sull'assunto secondo cui l'art. 4 ricomprenderebbe
ambiti materiali di competenza regionale, con la conseguente
illegittimita' della previsione di un potere regolamentare statale
che possa esercitarsi in tali ambiti. Una volta invece che, alla luce
delle considerazioni sopra svolte, si ritenesse la conformita' del
citato art. 4 al riparto costituzionale delle competenze, ne
conseguirebbe la legittimita' dell'art. 5, che allo stesso art. 4
rinvia per l'individuazione dei settori in cui e' possibile
l'emanazione di regolamenti statali.
Ne' sarebbero fondate le ulteriori censure rivolte sempre nei
confronti dell'art. 5, per la mancata previsione di procedure
concertative con le Regioni, atteso che la richiamata giurisprudenza
costituzionale (sentenza numero 196 del 2004) avrebbe affermato che
non sarebbe individuabile un «fondamento costituzionale» in relazione
a tali procedure.
2.6. - Si conclude sottolineando che non sarebbero sussistenti le
ragioni per disporre la sospensione dell'efficacia delle disposizioni
impugnate alla luce della «giurisprudenza applicativa dell'art. 35
della legge n. 87 del 1953».
3. - Con ricorso notificato il 30 giugno 2006 e depositato il
successivo 7 luglio (ricorso n. 88 del 2006), la Regione Piemonte ha
impugnato gli artt. 4, commi 2 e 3, e 5 del d.lgs. n. 163 del 2006,
per violazione degli artt. 117, 118 Cost., nonche' «dei principi di
leale collaborazione, sussidiarieta', adeguatezza, proporzionalita».
La ricorrente, dopo avere ripercorso le tappe principali che
hanno portato all'emanazione del decreto legislativo, ha sottolineato
come essa abbia una propria disciplina relativa all'attivita'
contrattuale, recata dalla legge regionale 23 gennaio 1984, n. 8
(Norme concernenti l'amministrazione dei beni e l'attivita'
contrattuale della Regione), applicabile, in particolare, agli
appalti al di sotto della soglia comunitaria. La stessa ricorrente
sottolinea che la Regione stava per approvare un disegno di legge
recante la disciplina unitaria in materia di appalti di servizi,
forniture e lavori pubblici volta a determinare un quadro di
riferimento coerente con le direttive comunitarie e con i principi
fondamentali e che tenesse conto delle peculiarita' riferibili al
territorio regionale in relazione a tutti gli aspetti riconducibili
alla sfera di competenza regionale. Sennonche', il Codice in esame
avrebbe «esaurito» la regolamentazione della materia, incidendo in
ambiti propriamente riconducibili alla competenza concorrente o
residuale delle Regioni.
La difesa regionale, sempre in via preliminare, richiama il
contenuto delle sentenze della Corte costituzionale numero 303 del
2003, in relazione alla competenza in materia di lavori pubblici, e
numero 345 del 2004, in relazione alla competenza statale in materia
di tutela della concorrenza e ai suoi limiti.
Evidenzia, inoltre, che nel settore in esame occorrerebbe
distinguere tra contratti di amministrazioni o enti statali e
contratti di interesse regionale e che la compresenza e l'intreccio
di competenze statali e regionali richiederebbe necessariamente il
rispetto del principio di leale collaborazione.
3.1. - Detto cio', la ricorrente deduce, innanzitutto, la
illegittimita' dell'art. 4, comma 2, del d.lgs. n. 163 del 2006,
sottolineando come con tale norma il legislatore abbia definito, in
maniera non corretta e in via unilaterale senza concertazione con le
Regioni, quali siano le materie rientranti nell'ambito della
competenza concorrente. In particolare, contesta che la disposizione
impugnata abbia incluso, in assenza di esigenze unitarie, la materia
della organizzazione amministrativa rientrante, «tranne che per lo
Stato e gli enti pubblici nazionali», nell'ambito della competenza
residuale regionale.
3.2. - La ricorrente ha impugnato anche il comma 3 dello stesso
art. 4, nella parte in cui prevede che le Regioni, «nel rispetto
dell'articolo 117, secondo comma, della Costituzione», non possono
prevedere una disciplina diversa da quella contenuta nel Codice in
relazione ad una serie di settori e senza indicare quali siano le
materie che vengono in rilievo.
La difesa regionale ha sottolineato come, pur ammettendo che
venga in considerazione la materia della tutela della concorrenza, la
disposizione in esame non rispetterebbe i canoni di ragionevolezza e
proporzionalita' (si citano le sentenze della Corte costituzionale
numeri 272 e 14 del 2004) «in quanto determina l'assoggettamento
indiscriminato alla normativa anche di dettaglio del Codice in
relazione a tutti gli oggetti individuati dalla norma, per ciascuno
dei quali e' ravvisabile invece uno spazio in cui legittimamente puo'
esprimersi l'intervento normativo regionale». Di conseguenza, «anche
per gli ambiti della qualificazione e selezione dei concorrenti,
procedure di affidamento, criteri di aggiudicazione, subappalto, ove
il principio di tutela della concorrenza trova piu' importante
esplicazione, sono pur sempre riscontrabili aspetti ove la piu'
puntuale soddisfazione di peculiarita' differenziate dei territori
regionali o di esigenze dell'autonomia organizzativa dei diversi enti
pubblici puo' legittimamente ed utilmente fondare l'esplicazione di
normativa regionale. E cio' particolarmente rispetto ai contratti
pubblici "sotto soglia"».
Ad analoga conclusione si perviene, nell'ottica regionale, anche
qualora si prenda in esame la materia dell'ordinamento civile.
Nell'ambito della stipulazione ed esecuzione dei contratti,
infatti, oltre agli aspetti di direzione dei lavori, contabilita' e
collaudo che attengono all'organizzazione degli enti, sarebbero
ravvisabili «spazi significativi che vanno ascritti all'ordinamento
ed organizzazione amministrativa» che appartengono alla Regione, ad
eccezione di quanto e' riferibile allo Stato e agli enti pubblici
nazionali.
Si contesta, inoltre, l'inclusione del settore «piani di
sicurezza» nell'ambito della competenza legislativa esclusiva
statale, in quanto tale settore, dovendo garantire ai lavoratori
impiegati le necessarie misure antinfortunistiche, afferisce alla
materia concorrente della sicurezza del lavoro.
Analoghe argomentazioni critiche vengono rivolte per
l'inserimento nella disposizione in esame della «attivita' di
progettazione» la quale, per quanto riguarda i lavori pubblici,
rientrerebbe nell'ambito della materia del governo del territorio e,
per quanto attiene a forniture e servizi, «non puo' che appartenere
all'ente titolare della competenza sostanziale» e quindi ricadere
«per i profili non riguardanti lo Stato e gli enti pubblici nazionali
nella competenza legislativa regionale in materia di ordinamento ed
organizzazione amministrativa».
3.3. - Infine, si censura l'art. 5 nella parte in cui prevede che
«lo Stato detta con regolamento la disciplina esecutiva e attuativa
del presente Codice in relazione ai contratti pubblici di lavori,
servizi e forniture di amministrazioni ed enti statali e,
limitatamente agli aspetti di cui all'articolo 4, comma 3, in
relazione ai contratti di ogni altra amministrazione o soggetto
equiparato».
La ricorrente assume che tale norma sia costituzionalmente
illegittima per due ordini di motivi.
Innanzitutto, perche', per le ragioni esposte, il comma terzo
dell'art. 4, cui la disposizione in esame rinvia, fa riferimento a
materie di competenza regionale, ragione per cui non sarebbe
ammissibile un regolamento statale.
In secondo luogo, perche' anche per le materie di competenza
legislativa esclusiva statale di tipo trasversale, per l'interferenza
con competenze regionali, e' necessario che la formazione del
regolamento statale sia sottoposto a procedura di intesa in sede di
Conferenza unificata, in ossequio al principio di leale
collaborazione.
4. - Anche in questo giudizio si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale
dello Stato.
In particolare, in relazione alle censure concernenti l'art. 4,
comma 2, fondate sulla inclusione nel suo ambito di applicazione
delle materie «organizzazione amministrativa» e «ordinamento», si
ribadiscono le argomentazioni gia' contenute nella memoria depositata
nel giudizio promosso dalla Regione Veneto.
Allo stesso modo si ribadiscono i motivi gia' in precedenza
dedotti volti a giustificare la non fondatezza delle doglianze
relative agli artt. 4, comma 3, e 5.
5. - Con ricorso notificato il 4 luglio 2006 e depositato il
successivo giorno 5 (ricorso n. 84 del 2006), la Regione Toscana ha
anch'essa impugnato una serie di disposizioni contenute nel d.lgs.
n. 163 del 2006.
La ricorrente, dopo avere svolto una ampia premessa in ordine
all'iter che ha portato all'emanazione del Codice, ha sottolineato di
aver dettato una propria disciplina organica in materia di appalti di
servizi e forniture con la legge regionale 8 marzo 2001, n. 12
(Disciplina dell'attivita' contrattuale regionale), ed il relativo
regolamento di attuazione adottato con decreto del Presidente della
Giunta regionale 5 settembre 2001, n. 45, in relazione agli appalti
della Regione medesima e degli enti regionali, e di apprestarsi a
predisporre una legge unitaria in materia di appalti di servizi,
forniture e lavori pubblici da applicarsi anche alle autonomie
locali. Il Codice, evidenzia la ricorrente, «scardina quindi
l'assetto normativo regionale gia' costituito e lascia ben pochi
spazi alla futura regolamentazione della materia da parte della
Regione medesima».
5.1. - La ricorrente deduce, innanzitutto, il contrasto del
comma 2 dell'art. 4, con gli artt. 117 e 118 Cost., nella parte in
cui includono tra le materie concorrenti la programmazione dei lavori
pubblici, l'approvazione dei progetti, i compiti ed i requisiti del
responsabile del procedimento, i quali non sarebbero riconducibili,
nella prospettiva della difesa regionale, nell'ambito della potesta'
legislativa ripartita.
Allo stesso modo si osserva come anche l'organizzazione
amministrativa appartenga, per gli enti diversi da quelli statali,
alla potesta' legislativa residuale delle Regioni (si richiamano le
sentenze della Corte costituzionale numeri 17 e 2 del 2004). Ne'
sussisterebbero ragioni unitarie in grado di giustificare
l'assunzione in sussidiarieta' da parte dello Stato.
5.2. - E' stato, altresi', impugnato il comma 3 dell'art. 4,
nella parte in cui stabilisce che le Regioni non possono prevedere
una disciplina diversa da quella dettata dal Codice con riferimento
ai piani di sicurezza e all'attivita' di progettazione, per assunta
violazione degli artt. 117 e 118 Cost.
In particolare, in relazione all'inclusione nell'elenco di cui
alla norma in esame anche dei piani di sicurezza, si osserva che
questi attengono, come riconosciuto dallo stesso Consiglio di Stato
con il citato parere numero 355 del 2006, alla materia concorrente
della sicurezza del lavoro, in quanto «l'individuazione delle
tipologie dei piani di sicurezza e degli appalti in relazione ai
quali sia ritenuta necessaria la predisposizione dei piani medesimi,
la determinazione dei contenuti minimi dei piani, le modalita' di
scorporo degli oneri per la sicurezza da sottrarsi al ribasso di gara
non possono che essere finalizzati a garantire ai lavoratori
impiegati nell'appalto condizioni tali da ridurre al minimo i rischi
di infortuni». In altri termini, la disciplina dei piani e'
preordinata alla sola individuazione, analisi e valutazione dei
rischi concreti in riferimento alle lavorazioni interessate, nonche'
all'individuazione di misure preventive e protettive dirette al
contenimento dei rischi derivanti dalle lavorazioni medesime.
In secondo luogo, la ricorrente mette in evidenza come i piani di
sicurezza costituiscono parte integrante della progettazione
esecutiva delle opere e, come tali, sono destinati ad avere anche
ricadute nell'ambito del governo del territorio rientrante nella
competenza concorrente.
Analoghe argomentazioni vengono svolte con riferimento
all'attivita' di progettazione: tale attivita', sempre nella
prospettiva regionale, rientrerebbe nell'ambito della competenza
residuale delle Regioni, non essendo indicato in nessuno degli ambiti
materiali di cui al secondo e terzo comma dell' art. 117 Cost.
In alternativa, si ritiene che la progettazione dei lavori, in
quanto «volta a portare alla realizzazione di opere sul territorio»,
sarebbe riconducibile alla materia concorrente del governo del
territorio. La progettazione di forniture e servizi dovrebbe, invece,
essere comunque attribuita alla competenza residuale regionale, non
essendo riconducibile ad alcuna competenza statale costituzionalmente
prevista. A cio' si aggiunge che la progettazione di forniture e
servizi «nella sostanza viene a coincidere con la disciplina dei
capitolati generali e speciali, strumenti diretti alla definizione
degli aspetti giuridici e tecnici dei contratti e, come tali, da
ricondursi necessariamente nella sfera di autonomia del singolo ente
appaltante». Rimane estranea alla materia della progettazione,
puntualizza la ricorrente, la disciplina degli affidamenti degli
incarichi di progettazione, attratti nelle materie espressamente
enucleate dalla norma censurata sotto la rubrica «Qualificazione e
selezione dei concorrenti» e «Procedure di affidamento».
5.3. - L'art. 5, commi 1, 2 e 4, viene ritenuto illegittimo per
violazione degli artt. 117 e 118 Cost., in quanto, autorizzando
l'emanazione del regolamento per i settori indicati al comma 3
dell'art. 4, invaderebbe competenze che spettano alle Regioni.
Infatti, tra tali settori sono compresi anche le attivita' di
progettazione e i piani di sicurezza, i quali sono, per le ragioni
esposte, da ricondurre a materie di competenza concorrente o
residuale delle Regioni, con conseguente impossibilita' per lo Stato,
stante la previsione del sesto comma dell'art. 117 Cost., di emanare
regolamenti.
In via subordinata, qualora si ritenessero «legittimi i commi 1 e
2 dell'art. 5, sarebbe comunque incostituzionale il comma 4, il quale
disciplina la procedura per l'adozione del regolamento senza
prevedere alcun coinvolgimento regionale»: infatti, «l'ampio e
dettagliato contenuto del regolamento va ad interferire con
competenze regionali per cui, in attuazione del principio della leale
collaborazione, sarebbe necessario che l'emanando regolamento fosse
subordinato ad attivita' concertative con le Regioni».
5.4. - Viene impugnato l'art. 48 del d.lgs. in esame, il quale
prevede quanto segue: «1. Le stazioni appaltanti, prima di procedere
all'apertura delle buste delle offerte presentate, richiedono ad un
numero di offerenti non inferiore al 10 per cento delle offerte
presentate, arrotondato all'unita' superiore, scelti con sorteggio
pubblico, di comprovare, entro dieci giorni dalla data della
richiesta medesima, il possesso dei requisiti di capacita'
economico-finanziaria e tecnico-organizzativa, eventualmente
richiesti nel bando di gara, presentando la documentazione indicata
in detto bando o nella lettera di invito. Quando tale prova non sia
fornita, ovvero non confermi le dichiarazioni contenute nella domanda
di partecipazione o nell'offerta, le stazioni appaltanti procedono
all'esclusione del concorrente dalla gara, all'escussione della
relativa cauzione provvisoria e alla segnalazione del fatto
all'Autorita' per i provvedimenti di cui all'art. 6 comma 11.
L'Autorita' dispone altresi' la sospensione da uno a dodici mesi
dalla partecipazione alle procedure di affidamento.
2. La richiesta di cui al comma 1 e', altresi', inoltrata, entro
dieci giorni dalla conclusione delle operazioni di gara, anche
all'aggiudicatario e al concorrente che segue in graduatoria, qualora
gli stessi non siano compresi fra i concorrenti sorteggiati, e nel
caso in cui essi non forniscano la prova o non confermino le loro
dichiarazioni si applicano le suddette sanzioni e si procede alla
determinazione della nuova soglia di anomalia dell'offerta e alla
conseguente eventuale nuova aggiudicazione».
Tali norme, secondo la ricorrente, sarebbero in contrasto con gli
artt. 117 e 118 Cost., in quanto, se la scelta del regime
sanzionatorio «e' logicamente riconducibile ad una competenza di tipo
statale che assicuri uniformita' in relazione ad un aspetto di cosi'
notevole rilevanza, non altrettanto puo' dirsi in riferimento agli
altri contenuti della norma in questione». Infatti, si sottolinea che
la percentuale dei soggetti da controllare, nonche' le modalita'
procedurali con cui la singola stazione appaltante procede al
suddetto controllo devono essere ricondotte «nell'ambito
dell'autonomia organizzativa della stazione appaltante».
Fermo restando il principio dettato dall'art. 71 del decreto del
Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 (Testo unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di
documentazione amministrativa), in base al quale le amministrazioni
sono tenute ad effettuare idonei controlli, anche a campione, sulle
autodichiarazioni rese dai concorrenti, le modalita' procedurali con
cui questo principio viene attuato sono, secondo la ricorrente,
«espressione di scelte autonome ed organizzative delle
amministrazioni medesime».
Le disposizioni impugnate mutuano il loro contenuto dall'art. 10,
comma 1-quater, della legge 11 febbraio 1994, n. 109 (Legge quadro in
materia di lavori pubblici), estendendolo anche ai settori delle
forniture e dei servizi senza, pero', «tenere in ragionevole conto le
differenze e le peculiarita' che questi settori hanno rispetto a
quello dei lavori pubblici». Si osserva, infatti, che mentre il
controllo sul possesso dei requisiti tecnico-organizzativi ed
economico-finanziari degli esecutori pubblici puo' ritenersi
soddisfatto in tempi brevi con l'acquisizione delle attestazioni SOA,
non altrettanto puo' dirsi per i settori delle forniture e dei
servizi in relazione ai quali, mancando appositi organismi, il
controllo viene svolto dalla stazione appaltante «separatamente ed
analiticamente con conseguente dilatazione dei tempi necessari alla
conclusione dei controlli medesimi». Per queste ragioni, le singole
stazioni appaltanti potrebbero decidere modalita' diverse di
controllo, al fine di limitare gli effetti negativi della sospensione
della gara, «laddove la mancata conferma dei requisiti posseduti da
un concorrente, e quindi la sua illegittima partecipazione non infici
il procedimento di gara nel suo complesso». Si osserva, infatti, che,
nel caso di aggiudicazione con il criterio del prezzo piu' basso, la
valutazione della singola offerta non dipende da una comparazione tra
le offerte medesime che rende ragionevole, come nel caso di
aggiudicazione con il criterio dell'offerta economicamente piu'
vantaggiosa, anticipare il momento del controllo. «Tutto cio' senza
tenere conto - puntualizza la ricorrente - che, oltre ai requisiti
tecnico-organizzativi ed economico-finanziari, i concorrenti
dichiarano, ai fini della partecipazione alla gara, anche il possesso
dei requisiti di ordine generale previsti dall'art. 38 del Codice
(...). Le stazioni appaltanti, quindi, si trovano davanti alla scelta
o di effettuare una duplice procedura di controllo (durante la gara
sui requisiti tecnico-economici e dopo l'aggiudicazione provvisoria
sui requisiti giuridici), ovvero di unificare i due procedimenti, con
conseguente eccessiva dilatazione dei tempi della gara stessa ed a
discapito del generale principio della semplificazione».
Analoghe argomentazioni vengono svolte con riferimento al secondo
comma dell'impugnato art. 48, nella parte in cui lo stesso impone
alle stazioni appaltanti di controllare, oltre all'aggiudicatario,
anche il concorrente che segue in graduatoria. La censura si fonda
sul fatto che, fermo il principio dell'obbligo di effettuare
controlli a campione e puntuali, la determinazione delle modalita' di
individuazione dei concorrenti oggetto del controllo devono essere
ricondotti nell'ambito dell'autonomia organizzativa della singola
stazione appaltante.
In definitiva, in assenza di esigenze unitarie, la norma
censurata sarebbe costituzionalmente illegittima in quanto prevede
una «disciplina dettagliata ed autoapplicativa» relativa al controllo
delle autodichiarazioni rese dai concorrenti, afferente alla materia
dell'organizzazione amministrativa di competenza residuale delle
Regioni, alle quali spetta modulare il contenuto della predetta
disciplina in maniera differenziata per meglio contemperare i vari
interessi in gioco.
5.5. - La ricorrente impugna anche l'art. 75, comma 1, nella
parte in cui prevede che «l'offerta e' corredata da una garanzia,
pari al due per cento del prezzo base indicato nel bando o
nell'invito, sotto forma di cauzione o di fideiussione, a scelta
dell'offerente», per violazione dell'art. 117 Cost.
In particolare - dopo avere premesso che detta disposizione vale
anche per i contratti sotto soglia comunitaria, ed avere riconosciuto
che le modalita' di costituzione della cauzione e i contenuti
specifici della stessa possono considerarsi attinenti a profili
concernenti l'ordinamento civile - si osserva che la norma
specificamente censurata avrebbe un contenuto riconducibile a profili
organizzativi di competenza residuale regionale. Potrebbe, infatti,
risultare «eccessivo» per alcune procedure di gara di importo
limitato, da un lato, obbligare tutti i concorrenti alla
presentazione della cauzione provvisoria, dall'altro, «appesantire
l'attivita' amministrativa degli uffici con gli adempimenti necessari
concomitanti e successivi alla procedura di gara medesima». A cio' si
aggiunge che potrebbero essere anche altre le modalita' attraverso le
quali assicurare la serieta' della presentazione dell'offerta, come
previsto, ad esempio, dalla legge della Regione Toscana n. 12 del
2001, che prescrive, tra le altre, la costituzione della cauzione
provvisoria da parte del solo concorrente aggiudicatario.
Da qui la violazione, da parte della norma censurata
dell'art. 117 Cost, in quanto non consentendo alle Regioni di
modulare la richiesta di cauzione in modo differenziato a seconda del
tipo di procedura e di importo, violerebbe la competenza residuale
delle Regioni stesse in materia di organizzazione.
5.6. - I commi 2, 3, 8 e 9, dell'art. 84 vengono censurati nella
parte in cui disciplinano la composizione ed il funzionamento della
Commissione aggiudicatrice nel caso in cui l'aggiudicazione avvenga
con il criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa, sia per
le procedure di importo superiore alla soglia comunitaria, sia, in
virtu' del richiamo operato dall'art. 121 del Codice, per le
procedure di importo inferiore. Tali commi violerebbero gli artt. 117
e 118 Cost., in quanto, in assenza di esigenze unitarie,
l'individuazione del numero dei componenti (comma 2), della qualifica
del presidente (comma 3) e dei commissari (comma 8), nonche' le
modalita' della loro scelta (commi 8 e 9), dovrebbero essere
ricondotte nell'ambito organizzativo della singola stazione
appaltante, che puo' modularli tenendo conto della complessita'
dell'oggetto della gara, nonche' dell'importo della medesima.
Nella «denegata ipotesi» in cui si ritenga che la disciplina ed
il funzionamento della Commissione di aggiudicazione rientri
nell'ambito delle procedure di affidamento e dunque della tutela
della concorrenza, non ricorrerebbero nella specie i caratteri che
connotano tale materia. In particolare, non sarebbe configurabile il
carattere macroeconomico dell'intervento, ne' sarebbe rispettato il
principio della ragionevolezza ed adeguatezza, che impone di limitare
l'intervento statale stesso a «disposizioni di carattere generale» e
non a disposizioni di dettaglio, quali sarebbero quelle in esame.
Si assume, inoltre, anche la violazione dell'art. 76 Cost., in
quanto i criteri direttivi posti dall'art. 25 della legge n. 62 del
2005 non consentivano «l'emanazione di nuove disposizioni se non per
ragioni di semplificazione», non ravvisabili certamente nel caso di
specie. Tale eccesso di delega, secondo la ricorrente, si
puntualizza, si tradurrebbe in una lesione delle competenze
regionali.
5.7. - L'art. 88 viene censurato nella parte in cui,
disciplinando in maniera dettagliata il procedimento di verifica e di
esclusione delle offerte ritenute «anormalmente basse», si porrebbe
in contrasto con gli artt. 117 e 118 Cost., in quanto il procedimento
attraverso il quale provvedere alla verifica dell'offerta anomala in
contraddittorio con l'impresa atterrebbe ai profili
dell'organizzazione rientranti nell'ambito della competenza residuale
delle Regioni per i contratti della Regione, degli enti regionali e
locali.
Ne' sarebbe possibile per lo Stato evocare il titolo di
competenza rappresentato dalla tutela della concorrenza, atteso che
la disciplina del procedimento con cui eseguire la verifica delle
offerte anomale, da un lato, non avrebbe un impatto complessivo
sull'economia e, dall'altro, sarebbe dettagliata e minuziosa, con
conseguente inosservanza dei criteri dell'idoneita' e della
proporzionalita'.
5.8. - La Regione Toscana impugna gli artt. 121, comma 1, 122,
commi 2, 3, 5 e 6, e 124, commi 2, 5 e 6, assumendone il contrasto
con gli artt 76, 117 e 118 Cost.
L'art. 121, comma 1, prevede che ai contratti pubblici aventi ad
oggetto lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie
di rilevanza comunitaria si applicano le disposizioni della Parte I,
della Parte IV e della Parte V nonche' quelle della Parte II del
Codice, in quanto non derogate dalle norme contenute nel Titolo II,
in cui e' inserita la norma impugnata. In definitiva, la disciplina
di tutti i contratti pubblici sotto soglia verrebbe cosi' assimilata
a quella dei contratti sopra soglia, salva la previsione di tempi e
pubblicazioni ridotte, ancorche' sia stato introdotto l'obbligo
generalizzato di pubblicazione di tutti i bandi nella Gazzetta
Ufficiale.
L'art. 122, ai commi 2, 3, 5 e 6, disciplina in maniera
dettagliata le modalita' e i tempi di pubblicita' e di comunicazione
dei contratti di lavori pubblici sotto soglia. L'art. 124 regolamenta
gli stessi aspetti, con riferimento agli appalti di servizi e
forniture sotto soglia.
Secondo la ricorrente, tali norme si porrebbero in contrasto con
gli artt. 117 e 118 Cost., in quanto, in mancanza di esigenze
unitarie, disciplinano profili che, per il loro contenuto dettagliato
e per la rilevanza economica assai modesta degli appalti, non
potrebbero, alla luce della giurisprudenza costituzionale (si citano
le sentenze della Corte costituzionale numeri 272 e 14 del 2004)
afferire alla materia della tutela della concorrenza.
In particolare, per quanto attiene all'art. 121, il legislatore
statale avrebbe disciplinato in relazione agli appalti sotto soglia
tutta una serie di istituti fino ad oggi attribuiti, senza alcuna
censura da parte dello Stato, alla competenza legislativa regionale.
La ricorrente, a tale proposito, richiama l'obbligo di acquisire la
cauzione in tutte le procedure di gara (art. 75), nonche' il
procedimento di individuazione delle offerte anormalmente basse
(art. 86, commi 1 e 2). Il livello di dettaglio sarebbe ancora piu'
evidente «se si pensa al procedimento per l'acquisizione delle
giustificazioni in relazione alle offerte anomale, dettato
dall'art. 86, comma 5, laddove il legislatore si spinge a sancire
l'obbligo inderogabile per i concorrenti di corredare l'offerta, sin
dalla presentazione, delle giustificazioni delle voci di prezzo che
concorrono a formare l'offerta stessa». Non sarebbe conforme ai
criteri di ragionevolezza e proporzionalita' far gravare sul
concorrente, anche per le gare di rilevanza ed importo modesto,
l'onere di «dettagliare nell'offerta i singoli elementi costitutivi».
In tale ambito si potrebbe eventualmente posticipare la richiesta
degli elementi giustificativi dell'offerta ad un momento successivo
all'espletamento della gara «indirizzandola al solo concorrente
aggiudicatario», con notevole semplificazione del procedimento a
vantaggio del concorrente e della stazione appaltante.
Per quanto attiene agli artt. 122 e 124, si censura il carattere
dettagliato ed esaustivo con cui tali disposizioni disciplinano le
modalita' di pubblicita' e comunicazione per gli appalti pubblici
sotto soglia, in relazione ai contratti di competenza della Regione,
degli enti dipendenti e locali. Si osserva come, da un lato, gli
appalti sotto soglia non avrebbero una valenza macroeconomica non
incidendo in modo rilevante sul mercato, dall'altro, la materia della
tutela della concorrenza legittimerebbe il legislatore statale a
«vincolare il legislatore regionale solo con disposizioni di
carattere generale». Infine, le norme censurate non rispetterebbero i
criteri di proporzionalita' ed adeguatezza: «una volta, infatti, che
il legislatore statale ha posto la regola che tutte le procedure di
gara devono essere pubblicizzate con forme e tempi adeguati, ben puo'
essere demandata all'autonomia regionale la modulazione del
procedimento nel dettaglio, modulazione che potra' tener conto, se
del caso, della maggiore o minore rilevanza economica dell'appalto».
Cio' varrebbe soprattutto per le forme di pubblicita', atteso che la
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale comporterebbe per la stazione
appaltante una rilevante esposizione economica, che appare
ragionevole soltanto qualora l'importo e la complessita' della gara
la giustifichino. Si aggiunge, inoltre, che, in relazione ai
contratti sotto soglia, le leggi regionali hanno da tempo
disciplinato il procedimento, ivi comprese le forme di pubblicita' e
di comunicazione, senza che lo Stato eccepisse alcunche'.
A conforto delle conclusioni rassegnate si fa riferimento a
quanto affermato in argomento dal Consiglio di Stato con il piu'
volte citato parere n. 355 del 2006.
Non sussisterebbero, inoltre, le esigenze unitarie di cui
all'art. 118 Cost. in grado di giustificare le norme impugnate, e
comunque non sarebbe stato previsto alcun coinvolgimento della
Regione, in contrasto con i principi stabiliti dalla Corte
costituzionale con la sentenza numero 303 del 2003.
Infine, si assume la violazione dell'art. 76 Cost., in quanto i
criteri direttivi posti dall'art. 25 della legge n. 62 del 2005 non
avrebbero consentito l'emanazione di una normativa completa e
dettagliata anche per i contratti sotto soglia. Tale eccesso di
delega si tradurrebbe in una lesione delle competenze regionali.
5.9. - La ricorrente ha, infine, impugnato l'art. 131, comma 1,
nella parte in cui prevede che «il Governo, su proposta dei ministri
del lavoro e delle politiche sociali, della salute, delle
infrastrutture e dei trasporti, e delle politiche comunitarie,
sentite le organizzazioni sindacali e imprenditoriali maggiormente
rappresentative, approva le modifiche che si rendano necessarie al
regolamento recato dal decreto del Presidente della Repubblica
3 luglio 2003, n. 222, in materia di piani di sicurezza nei cantieri
temporanei o mobili, in conformita' alle direttive comunitarie, e
alla relativa normativa nazionale di recepimento». Tale norma si
porrebbe in contrasto con gli artt. 117 e 118 Cost., in quanto,
rientrando la materia relativa ai piani di sicurezza nell'ambito
della potesta' legislativa concorrente (sicurezza del lavoro),
dovrebbe ritenersi non legittima l'emanazione di un regolamento.
In via subordinata, qualora si ritenesse sussistente una
competenza esclusiva dello Stato, la Regione assume che non sarebbe
stato comunque garantito il necessario coinvolgimento dei livelli di
governo regionali.
6. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
prospettando, in relazione alle censure specificamente formulate
dalla Regione Toscana, argomentazioni analoghe a quelle contenute
nella memoria depositata per i ricorsi numeri 86 e 88 del 2006.
7. - Con ricorso notificato il 30 giugno 2006 e il successivo
10 luglio (ricorso numero 89 del 2006) la Regione Lazio ha impugnato
l'art. 4, commi 2 e 3, e 5 del d.lgs. n. 163 del 2006, per asserita
violazione degli artt. 76, 97, 117 e 118 della Costituzione.
La ricorrente ricostruisce, innanzitutto, l'iter che ha condotto
all'emanazione del Codice, per poi svolgere le singole censure in
ordine alle norme impugnate.
7.1. - Quanto al censurato art. 4, comma 2, la Regione ricorrente
assume, in primo luogo, che la materia relativa all'organizzazione
amministrativa non riguardante gli appalti di spettanza statale
rientrerebbe nell'ambito della competenza residuale regionale, con
conseguente violazione degli artt. 97 e 117 Cost., aggiungendo,
inoltre, in relazione all'art. 97 Cost., che non si comprende «quali
principi in materia di organizzazione amministrativa, oltre a quelli
di imparzialita' e buon andamento fissati dalla Costituzione, possano
essere contenuti nel Codice, cosi' da dequotare, in tale settore, la
competenza regionale, da residuale a concorrente».
Per quanto attiene al riferimento contenuto nella norma in esame
ai «compiti e requisiti del procedimento», si sottolinea come la
Costituzione non contempli, tra le materie di competenza esclusiva
dello Stato, quella relativa ai principi generali dell'azione
amministrativa o del procedimento. Di conseguenza, «la questione se
la disciplina generale dell'azione amministrativa o del procedimento
possa essere oggetto di legislazione regionale si trasforma tutt'al
piu' in un problema di rapporti tra legislazione regionale e principi
stabiliti (non dal Codice, ma) dalla legge 7 agosto 1990, n. 241
(Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto
di accesso ai documenti amministrativi), come modificata dalle
novelle del 2005, nella parte in cui vengono espressamente
riconosciuti come direttamente attuativi del sistema costituzionale».
Quanto sin qui detto viene ritenuto valido anche per la
programmazione di lavori pubblici e per l'approvazione dei progetti
ai fini urbanistici ed espropriativi, i quali «rappresentano tipiche
manifestazioni di esercizio di amministrazione attiva che, nei casi
di appalti di interesse regionale, non si vede come possano attrarre
la competenza statale a dettare (attraverso il Codice) norme di
principio per la potesta' normativa regionale».
Si osserva, inoltre, come la norma in esame rappresenti «un
assoluto fuor d'opera rispetto alla delega attribuita al Governo
dalla legge n. 62 del 2005, la quale non contiene alcuna indicazione
circa la possibilita' del Codice di incidere sul riparto delle
competenze normative concorrenti di Stato e Regioni (men che mai, nei
termini attuati dal Codice e fin qui descritti)».
Infine, si assume la violazione del principio di leale
collaborazione tra i diversi livelli di governo territoriali, che
deve essere rispettato tutte le volte in cui si verificano
interferenze e sovrapposizioni tra competenze statali e regionali.
7.2. - La Regione Lazio assume, poi, il contrasto dell'art. 4,
comma 3, con gli artt. 76, 97, 117 e 118 Cost., nonche' con i
principi di ragionevolezza, proporzionalita' e leale collaborazione.
La ricorrente, dopo avere riportato il contenuto della norma
impugnata ed avere sottolineato che, secondo la giurisprudenza
costituzionale, gli appalti pubblici non costituiscono una materia
omogenea (si cita la sentenza della Corte costituzionale numero 303
del 2003), delinea i tratti caratterizzanti della materia della
tutela della concorrenza, cosi' come definita dalla Corte
costituzionale (si citano le sentenze numeri 345 e 14 del 2004).
Si sottolinea, inoltre, sul punto, che «la disciplina degli
appalti pubblici non e' assorbita interamente dalle esigenze di
tutela della concorrenza» ne' rientra integralmente nelle materie
dell'ordinamento civile e del contenzioso, «essendo anche altro e
principalmente esercizio di attivita' di amministrazione attiva, di
cura in concreto di interessi pubblici, a cominciare dalle procedure
di aggiudicazione, per finire alle attivita' di progettazione, alla
direzione dei lavori ecc; e in tali ambiti, va riconosciuta alla
Regione (...) una incomprimibile competenza normativa».
Si conclude, infine, ritenendo che l'art. 4, comma 3, atteso il
suo contenuto dettagliato, non rispetterebbe i canoni di
proporzionalita' ed adeguatezza.
Costituzionalmente illegittima sarebbe la norma in esame, anche
nella parte in cui attribuisce alla competenza legislativa esclusiva
statale i piani di sicurezza, senza tenere conto che il terzo comma
dell'art. 117 Cost. assegna alla legislazione concorrente la materia
della tutela e sicurezza del lavoro.
In relazione al riferimento alle procedure di affidamento,
contenuto sempre nella disposizione in esame, si osserva che le
procedure di aggiudicazione sono dei veri e propri procedimenti
amministrativi, anzi «rappresentano storicamente il paradigma
dell'azione dell'amministrazione in forme procedimentalizzate». Pur
essendo indubbio che in tali procedure sussistano esigenze di tutela
della concorrenza, si osserva come la disciplina di tali procedimenti
dovrebbe avvenire secondo il criterio di riparto indicato
dall'art. 29, comma 2, della legge n. 241 del 1990 «che sul punto
applica fedelmente il nuovo impianto costituzionale, negando la
competenza esclusiva dello Stato». Tale norma, infatti, prevede che
«le Regioni e gli enti locali, nell'ambito delle rispettive
competenze, regolano le materie disciplinate dalla presente legge nel
rispetto del sistema costituzionale e delle garanzie del cittadino
nei riguardi dell'azione amministrativa, cosi' come definite dai
principi stabiliti dalla presente legge».
L'art. 4, comma 3, colliderebbe, inoltre, con l'art. 117, quinto
comma, Cost., secondo il quale le Regioni nelle materie di loro
competenza provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli atti
dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite
da legge dello Stato.
L'art. 16 della legge n. 11 del 2005 prevede che le Regioni
possono dare immediata attuazione alle direttive comunitarie, salvo
il rispetto: a) dei principi fondamentali non derogabili, stabiliti
dalla legge nazionale (legge comunitaria) nelle materie di competenza
concorrente; b) dei criteri e delle direttive contenute in leggi
statali o in regolamenti attuativi della legge comunitaria, nelle
materie attribuite alla competenza esclusiva dello Stato. Rimane
fermo il potere dello Stato, puntualizza la ricorrente, di procedere
all'attuazione delle direttive comunitarie in ambiti materiali di
competenza residuale delle Regioni, nel caso di inerzia regionale
rispetto all'obbligo di attuazione; in questo caso, pero', la
disciplina statale risulta cedevole, rispetto alla sopravvenuta
disciplina regionale (art. 11, comma 8, della citata legge n. 11 del
2005).
Il Codice avrebbe violato tale complessiva impostazione: la legge
statale, infatti, non avrebbe lasciato alle Regioni alcun margine di
autonomia normativa, «coprendo con la propria legislazione vincolante
e di dettaglio (anche per gli appalti sotto soglia) ambiti materiali
pacificamente attribuiti dalla Costituzione alla potesta' normativa
regionale residuale e concorrente».
Da quanto sopra emergerebbe, inoltre, come il Governo abbia
ecceduto la delega conferita.
I principi della delega indicavano: a) la necessita' di compilare
un unico testo normativo che recepisse le due direttive in materia di
procedure di appalto, coordinando anche le altre vigenti disposizioni
ai principi del diritto comunitario; b) la necessita' di semplificare
le procedure di affidamento che non costituiscono diretta
applicazione delle normative comunitarie, ai fini di contenimento dei
tempi e di massima flessibilita' degli strumenti giuridici.
In relazione al principio sub a), si osserva come, nelle
intenzioni del legislatore delegante, il recepimento delle direttive
avrebbe dovuto seguire il descritto iter attuativo previsto
dall'ordinamento nazionale, senza alcuna forzatura del sistema di
riparto delle competenze normative tra lo Stato e le Regioni.
In relazione al principio sub b), «le finalita' di
semplificazione, di flessibilita' giuridica e di accelerazione delle
procedure appaiono contraddette dall'impostazione accentrativa del
Codice, che ha trasformato, da cedevole, in vincolante, la propria
disciplina di dettaglio anche in materie pacificamente attribuite in
Costituzione alla competenza normativa delle Regioni».
Infine, si assume che sarebbe stato violato il principio di leale
collaborazione, in quanto, pur vertendosi in settori caratterizzati
da interferenze e sovrapposizioni di materie e pur in presenza del
parere negativo della Conferenza unificata, il legislatore statale
avrebbe «proceduto unilateralmente» alla formulazione delle norme
impugnate.
7.3. - Infine, si assume la illegittimita' costituzionale
dell'art. 5 per violazione degli artt. 76, 97, 117 e 118 Cost.,
nonche' «per violazione dei principi costituzionali relativi
all'esercizio del potere regolamentare e del principio di legalita».
In particolare, si osserva che «in forza del parallelismo tra
competenza legislativa e regolamentare, previsto dall'art. 117, sesto
comma, Cost. (...), laddove l'art. 4, comma 3, ha ascritto alla
potesta' legislativa esclusiva dello Stato materie che invece debbono
ritenersi non ricadenti nell'art. 117, secondo comma, Cost. (...), il
Codice ha finito per attribuire allo Stato, in quelle materie,
un'indebita potesta' regolamentare di attuazione delle norme del
Codice, ampia e omnicomprensiva, vincolante (e non cedevole) anche
per gli appalti pubblici di interesse regionale (in relazione al
principio in base al quale i regolamenti governativi, compresi quelli
delegati, non sono legittimati a disciplinare materie di competenza
regionale» (si citano, tra le altre, le sentenze della Corte
costituzionale numeri 302 del 2003, 408 del 1998, 482 del 1995).
8. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, mediante una
memoria dal contenuto analogo, in relazione alla censure formulate
dalla Regione Lazio, a quello delle memorie depositate per gli altri
giudizi sopra riportati.
9. - La Regione Abruzzo con ricorso notificato in data 30
giugno 2006 e depositato il successivo 10 luglio (ricorso numero 90
del 2006) ha proposto le stesse questioni di costituzionalita'
contenute nel ricorso della Regione Lazio.
10. - Anche in questo giudizio si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale
dello Stato, ribadendo le stesse argomentazioni contenute nelle altre
memorie relative ai giudizi sopra riportati.
11. - Con ricorso notificato il 30 giugno 2006 e depositato il
successivo 6 luglio la Provincia autonoma di Trento (ricorso numero
86 del 2006) ha impugnato l'art. 4, comma 3, e l'art. 5, commi 1, 2 e
4 del d.lgs. n. 163 del 2006, per asserita violazione dell'art. 8
(recte: 11), numeri 1, 17, 19, e dell'art. 16 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 5 (Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), del decreto del Presidente della Repubblica
22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto speciale per
la regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere
pubbliche), degli artt. 2 e 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992,
n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale
di indirizzo e coordinamento), nonche' dell'art. 117, terzo, quarto e
sesto comma, Cost. in combinato disposto con l'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione).
11.1. - La Provincia ricorrente premette di essere dotata, ai
sensi dell'art. 11, numero 17, dello statuto di potesta' legislativa
primaria in materia di lavori pubblici di interesse provinciale,
nonche' in materia di ordinamento degli uffici provinciali (numero 1)
e di assunzione diretta di servizi pubblici (numero 19). Nelle
medesime materie la Provincia e' anche titolare della competenza
amministrativa.
L'art. 1 del d.P.R. n. 381 del 1974 ha trasferito alle Province
autonome le «attribuzioni dell'amministrazione dello Stato in materia
di urbanistica, di edilizia comunque sovvenzionata, di utilizzazione
delle acque pubbliche, di opere idrauliche, di opere di prevenzione e
pronto soccorso per calamita' pubbliche, di espropriazione per
pubblica utilita', di viabilita', acquedotti e lavori pubblici di
interesse provinciale, esercitate sia direttamente dagli organi
centrali e periferici dello Stato sia per il tramite di enti e di
istituti pubblici a carattere nazionale o sovraprovinciali».
L'art. 19 tiene ferma la competenza statale in ordine ad alcune
categorie di opere pubbliche; tuttavia l'art. 2, secondo comma,
dispone che «In caso di delega alle province di funzioni concernenti
la realizzazione di opere pubbliche di competenza statale, le
province stesse procederanno alle espropriazioni ed occupazioni
necessarie in nome e per conto dello Stato sulla base della
disciplina vigente per le opere pubbliche di loro competenza». E
l'art. 19-bis stabilisce che ai «fini dell'esercizio delle funzioni
delegate con il presente decreto le province di Trento e di Bolzano,
per il rispettivo territorio, applicano la normativa provinciale in
materia di organizzazione degli uffici, di contabilita', di attivita'
contrattuale, di lavori pubblici e di valutazione di impatto
ambientale».
La ricorrente sottolinea, inoltre, come abbia piu' volte
legiferato in materia di lavori pubblici. Essa richiama, a tal
proposito: la legge provinciale 10 settembre 1993, n. 26 (Norme in
materia di lavori pubblici di interesse provinciale e per la
trasparenza negli appalti); la legge provinciale 19 luglio 1990,
n. 23 (Disciplina dell'attivita' contrattuale e dell'amministrazione
dei beni della Provincia autonoma di Trento); la legge provinciale
14 settembre 1979, n. 7 (Norme in materia di bilancio e di
contabilita' generale della Provincia autonoma di Trento).
Nel ricorso si rileva, poi, come la Provincia abbia esercitato
anche la propria potesta' regolamentare con l'emanazione del decreto
del Presidente della Giunta provinciale 30 settembre 1994,
n. 12-10/Leg (Regolamento di attuazione della legge provinciale
10 settembre 1993, n. 26 concernente «Norme in materia di lavori
pubblici di interesse provinciale e per la trasparenza negli
appalti», come modificata dalla legge provinciale 12 settembre 1994,
n. 6, recante «Disposizioni modificative della normativa vigente in
materia di lavori pubblici di interesse provinciale e in materia di
edilizia abitativa»); nonche' del decreto del Presidente della Giunta
provinciale 22 maggio 1991, n. 10-40/Leg. (Regolamento di attuazione
della legge provinciale 19 luglio 1990, n. 23, concernente:
«Disciplina dell'attivita' contrattuale e dell'amministrazione dei
beni della Provincia autonoma di Trento»).
11.2 - Tanto premesso, la ricorrente osserva che le censure
formulate valgono sia per la materia dei lavori pubblici, sia per i
servizi e le forniture, la cui disciplina rientra nell'ambito della
potesta' primaria della Provincia, attenendo - ad eccezione dei
profili civilistici - all'ordinamento degli uffici.
La difesa della Provincia sottolinea come l'art. 4, comma 5,
contenga una clausola di salvaguardia (le «Regioni a statuto speciale
e le province autonome di Trento e Bolzano adeguano la propria
legislazione secondo le disposizioni contenute negli statuti e nelle
relative norme di attuazione»), «che si adatta bene alla posizione
della Provincia di Trento», in quanto l'art. 2 del d.lgs. n. 266 del
1992 prevede un regime di separazione tra fonti statali e provinciali
nelle materie di competenza provinciale (qual e' la materia dei
lavori pubblici di interesse regionale) imponendo alle Province
autonome l'adeguamento della propria legislazione alle norme
legislative statali costituenti limiti ai sensi dello statuto
speciale e prevedendo che, nel frattempo, continuino ad applicarsi le
leggi provinciali preesistenti.
Esisterebbero, pero', nella prospettiva della ricorrente, altre
norme che contrasterebbero con la predetta clausola di salvaguardia.
In questo senso, susciterebbe perplessita' gia' il contenuto del
comma 1 dell'art. 4, che vincolerebbe le Province autonome al
rispetto anche delle disposizioni relative a materie di competenza
esclusiva statale che, «verosimilmente», sarebbero quelle di cui
all'art. 117, secondo comma, Cost., e non quelle di competenza
statale sulla base di quanto previsto dallo statuto. Ad ogni modo,
tale comma sarebbe suscettibile di essere interpretato in modo
conforme a Costituzione e allo statuto. Inoltre, si sottolinea,
l'attuazione della disposizione in esame spetterebbe alla Provincia,
la quale provvedera' avendo riguardo agli effettivi contenuti
statutari e non alla astratta formulazione dell'art. 4, comma 1. Per
queste ragioni la norma in esame non viene fatta oggetto di censura.
11.3.- In relazione al contenuto dell'art. 4, comma 3, si
premette come la competenza legislativa esclusiva statale troverebbe
titolo nella tutela della concorrenza, ancorche' i settori in esame
eccederebbero tale ambito materiale.
Inoltre, si osserva che tale disposizione, in se' considerata,
potrebbe non essere lesiva delle attribuzioni provinciali, atteso
che, da un lato, essa menziona soltanto le Regioni, dall'altro, la
questione circa la sua effettiva capacita' vincolante potrebbe porsi
in occasione di un eventuale giudizio relativo a specifiche norme
legislative provinciali.
Sennonche', detta lesivita' discenderebbe da quanto previsto dal
successivo art. 5. Quest'ultimo, infatti, coinvolgerebbe anche la
Provincia di Trento, stabilendo, da un lato, al comma 1, che il
regolamento statale si applica «limitatamente agli aspetti di cui
all'articolo 4, comma 3, in relazione ai contratti di ogni altra
amministrazione», dall'altro, al comma 2, che il «regolamento indica
quali disposizioni, esecutive o attuative di disposizioni rientranti
ai sensi dell'articolo 4, comma 3, in ambiti di legislazione statale
esclusiva, siano applicabili anche alle Regioni e Province autonome».
Di conseguenza, anche l'art. 4, comma 3, richiamato dall'art. 5,
troverebbe applicazione nei confronti della ricorrente.
In definitiva, pertanto, tali norme, disponendo l'applicazione
alle Province autonome del secondo comma dell'art. 117 Cost.,
incidono su ambiti materiali spettanti alle Province stesse ai sensi
dello statuto e delle relative norme di attuazione.
Cio' non sarebbe conforme a Costituzione, atteso che l'art. 10
della legge costituzionale n. 3 del 2001 consente l'applicazione alle
Regioni speciali e alle Province autonome di norme contenute nel
nuovo titolo V soltanto se piu' favorevoli e non, come nella specie,
per restringere l'autonomia legislativa della ricorrente (si citano
le sentenze della Corte costituzionale numeri 134 del 2006, 103 del
2003 e 536 del 2002).
Si puntualizza che «con cio' la Provincia non puo' pretendere di
escludere in toto lo Stato dagli oggetti indicati dall'art. 4,
comma 3, ma cio' accadra' in base alla ripartizione statutaria, e non
in base al Titolo V. Lo Stato puo' interferire con le competenze
provinciali solo sulla base di limiti previsti dallo stesso Statuto e
secondo i meccanismi di cui al d.lgs. n. 266 del 1992, non invece
utilizzando i criteri riguardanti le Regioni ordinarie».
11.4. - La ricorrente assume, inoltre, la illegittimita'
costituzionale dell'art. 5, commi 1 e 2, in quanto tale norma prevede
il potere dello Stato di emanare regolamenti nelle materie di cui
all'art. 4, comma 3. Ma detto articolo incide sulla materia dei
lavori pubblici di interesse provinciale che lo statuto attribuisce
alla competenza primaria della Provincia autonoma. Cio' non
significa, si chiarisce, che nei settori indicati dal comma 3
dell'art. 4, la ricorrente non debba osservare limiti, ma che
potranno venire in rilievo soltanto quelli propri della potesta'
legislativa primaria, e cioe' il limite delle riforme e degli
obblighi internazionali, che dovranno essere rispettati dalla
legislazione provinciale, la quale dovra' essere adeguata a quella
statale nei sei mesi successivi secondo il meccanismo prefigurato dal
d.lgs. n. 266 del 2002.
Da qui la illegittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 2,
nella parte in cui esso prevede che il regolamento indichi «quali
disposizioni, esecutive o attuative di disposizioni rientranti ai
sensi dell'articolo 4, comma 3, in ambiti di legislazione statale
esclusiva, siano applicabili anche alle regioni e province autonome».
In proposito, varrebbero anche le argomentazioni contenute nella
sentenza della Corte costituzionale numero 482 del 1995 che, sia pure
con pronuncia interpretativa di rigetto in ragione della peculiarita'
delle disposizioni all'epoca impugnate, ha escluso che il regolamento
dei lavori pubblici previsto dalla legge n. 109 del 1994 potesse
trovare applicazione nei confronti della Provincia ricorrente.
11.5. - In via subordinata, si rileva che, qualora si dovesse
ritenere che i settori indicati dall'art. 4, comma 3, siano
riconducibili non alla materia statutaria lavori pubblici di
interesse provinciale ma alla materia statale tutela della
concorrenza, nondimeno dovrebbe essere censurata «l'abnorme
estensione» che tale disposizione attribuisce a tale materia, tenuto
conto che la mera autoqualificazione ad opera del legislatore statale
non sarebbe comunque vincolante (si cita ancora la sentenza numero
482 del 1995; a dimostrazione della illegittimita' della norma in
esame si richiama anche il parere n. 355 del 2006 del Consiglio di
Stato).
La ricorrente fa leva sulla natura trasversale della materia
tutela della concorrenza, al fine di dimostrare la illegittimita'
della disposizione censurata, la quale occupa per intero determinati
settori materiali (si cita, tra le altre, la sentenza della Corte
costituzionale numero 272 del 2004).
Infine, si contesta la norma contenuta nell'art. 4, comma 3, che
vieta alle Regioni l'emanazione di disposizioni «diverse» rispetto a
quelle contenute nel Codice.
Infatti, se per «diverse» si intende «contrastanti», la norma
sarebbe illegittima per le ragioni esposte, e cioe' perche' qualifica
come «vincolanti tutte le disposizioni del Codice relative agli
ambiti indicati, in base ad una «rivendicazione» di competenza
statale assoluta ed aprioristica».
Ma, si aggiunge, l'espressione impiegata sembra destinata ad
impedire in tali settori l'emanazione da parte regionale di
«qualunque altra norma» e, dunque, persino di disposizioni
integrative e di sviluppo rispetto a quelle statali.
11.6. - Da quanto esposto deriverebbe la illegittimita'
costituzionale anche dell'art. 5, commi 1 e 2: «una volta che non
tutti gli oggetti indicati nell'art. 4, comma 3, sono di competenza
esclusiva statale, la previsione del potere regolamentare statale
risulta illegittima, per violazione dell'art. 117, sesto comma,
dell'art. 2 del d.lg.s n. 266 del 1992 (che prevede l'intervento di
sole legge statali in materie provinciali) e dei principi gia' da
tempo fissati dalla giurisprudenza costituzionale».
11.7. - Sempre in via subordinata, si assume la illegittimita'
costituzionale dell'art. 4, comma 3, e degli artt. 5, commi 1 e 2,
«in quanto sanciscono l'inderogabilita' della disciplina statale
sugli oggetti indicati anche in relazione ai contratti al di sotto
della soglia comunitaria».
In relazione a tali contratti, infatti, e' legittima soltanto,
come sottolineato dal Consiglio di Stato con il citato parere, la
«fissazione di comuni principi, che assicurino trasparenza, parita'
di trattamento e non discriminazione, senza che pero' ricorra
l'esigenza (di derivazione comunitaria) di estendere il grado di
uniformita' alla disciplina di dettaglio». Sul punto, si richiama
anche la sentenza della Corte costituzionale numero 345 del 2004, che
avrebbe riconosciuto «la legittimita' dell'applicabilita' alle
Regioni dei soli principi desumibili dalla normativa nazionale di
recepimento della disciplina comunitaria, la' dove impongono la gara,
fissano l'ambito soggettivo ed oggettivo di tale obbligo, limitano il
ricorso alla trattativa privata e collegano alla violazione
dell'obbligo sanzioni civili e forme di responsabilita».
11.8. - Infine, si assume la illegittimita' costituzionale
dell'art. 5, comma 4, per violazione del principio di leale
collaborazione.
Anche, infatti, a volere ritenere sussistente una competenza
legislativa esclusiva statale in relazione ai settori indicati
dall'art. 4, comma 3, sarebbe comunque necessario che il regolamento
venisse adottato previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni.
Cio' in quanto, attesa la natura trasversale della tutela della
concorrenza, «le norme secondarie dettate nell'esercizio di tali
competenze vanno ad intrecciarsi con le materie regionali,
condizionando l'esercizio della relativa potesta' legislativa». Si
verificherebbe una situazione analoga a quella che, prima della
riforma del titolo V, caratterizzava la funzione statale di indirizzo
e coordinamento, nel senso di creare una sorta di eccezione «alla
normale gerarchia delle fonti», con conseguente possibilita' che la
legge regionale «rimane vincolata a norme di rango non legislativo».
Sarebbe, pertanto, necessario l'osservanza del principio di leale
collaborazione nella fase di adozione delle norme secondarie.
12. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
per il tramite dell'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le
censure prospettate vengano dichiarate inammissibili.
Si sottolinea, infatti, che il comma 5 dell'art. 4 contiene una
clausola di salvaguardia, prevedendo che le «regioni a statuto
speciale e le province autonome di Trento e Bolzano adeguano la
propria legislazione secondo le disposizioni contenute negli statuti
e nelle relative norme di attuazione».
La difesa erariale mette in evidenza come «di tale disposizione
la stessa ricorrente prende atto, per cui la censura appare volta
unicamente ad ottenere dalla Corte un «parere» in ordine alla
inapplicabilita' diretta alla provincia ricorrente delle disposizioni
del Codice, circostanza peraltro enunciata a chiare lettere dal
provvedimento impugnato».
A cio' si aggiunge che, diversamente dalle Regioni che hanno
impugnato il d.lgs. n. 163 del 2006, la Provincia autonoma si e'
limitata a censurare il solo comma 3 dell'art. 4, che, diversamente
da quanto previsto dal comma 2, «non fa neanche riferimento alle
Province autonome, ad ulteriore conferma della specificazione
contenuta nel citato comma 5».
Sotto altro profilo, si sottolinea come la stessa ricorrente
ammetta di essere sottoposta all'osservanza di limiti, specificando,
pero', che deve trattarsi unicamente dei limiti statutari. A tal
proposito, l'Avvocatura generale rileva come l'art. 4 dello statuto
speciale della Regione Trentino-Alto Adige preveda l'osservanza,
anche nelle materie di competenza legislativa primaria, dei «principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica e con il rispetto degli
obblighi internazionali e degli interessi nazionali (...) nonche'
delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della
Repubblica».
Da quanto esposto consegue l'applicabilita' alla ricorrente delle
disposizioni rientranti nell'ambito della competenza legislativa
esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., la quale non potrebbe
considerarsi «come sovrapposizione di un nuovo limite per Regioni e
Province autonome (e in quanto tale inapplicabile ai sensi del citato
art. 10 legge cost. n. 3 del 2001)».
13. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica, tutte le Regioni, ad
eccezione della Regione Piemonte, nonche' la Provincia autonoma di
Trento hanno depositato memorie, con le quali hanno ribadito e
ampliato le argomentazioni contenute nei ricorsi introduttivi.
Considerato in diritto
1. - Le Regioni Veneto, Piemonte, Toscana, Lazio e Abruzzo,
nonche' la Provincia autonoma di Trento hanno impugnato gli artt. 4,
commi 2 e 3; 5, commi 1, 2, 4, 7, e 9; 6, comma 9, lettera a); 7,
comma 8; 10, comma 1; 11, comma 4; 48; 53, comma 1; 54, comma 4; 55,
comma 6; 56; 57; 62, commi 1, 2, 4 e 7; 70; 71; 72; 75; 81; 82; 83;
84; 85; 86; 87; 88; 91, commi 1 e 2 (e disposizioni di cui alla Parte
II, Titolo I e Titolo II, cui si rinvia); 93; 98; 112, comma 5,
lettera b); 113; 118, comma 2; 120, comma 2; 121, comma 1; 122, commi
da 1 a 7; 123; 124, commi 2, 5 e 6; 125, commi 5, 6, 7, 8 e 14; 130,
comma 2, lettera c); 131; 132; 141; 153; 197; 204; 205; 240, commi 9
e 10; 252, commi 3 e 6; 253, commi 3, 10, 11 e 22, lettera a); 257,
comma 3, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in
attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), per asserita
violazione degli artt. 76, 97, 117 e 118 della Costituzione e del
principio di leale collaborazione; dell'art. 8 (recte: 11), numeri 1,
17, 19 e dell'art. 16 della legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n. 5 (Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), del decreto del
Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige
in materia di urbanistica ed opere pubbliche), degli artt. 2 e 4 del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto
tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonche'
la potesta' statale di indirizzo e coordinamento), nonche'
dell'art. 117, terzo, quarto e sesto comma, Cost. in combinato
disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
Ponendo i predetti ricorsi questioni analoghe, deve essere
disposta la riunione dei relativi giudizi ai fini di una trattazione
unitaria e di un'unica decisione.
2. - Nel procedere all'esame delle questioni di legittimita'
costituzionale proposte, appare opportuno, in via preliminare,
ricostruire l'iter normativo che ha portato all'emanazione del citato
d.lgs. n. 163 del 2006 e dei successivi decreti correttivi.
2.1. - Con l'art. 25 della legge 18 aprile 2005, n. 62
(Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alle comunita' europee. Legge
comunitaria 2004), il Governo e' stato delegato ad adottare «uno o
piu' decreti legislativi volti a definire un quadro normativo
finalizzato al recepimento della direttiva 2004/17/CE del 31 marzo
2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, che coordina le
procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia,
degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali, e
della direttiva 2004/18/CE del 31 marzo 2004 del Parlamento europeo e
del Consiglio, relativa al coordinamento delle procedure di
aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di
servizi». Cio' nel rispetto, tra gli altri, dei seguenti principi e
criteri direttivi: «a) compilazione di un unico testo normativo
recante le disposizioni legislative in materia di procedure di
appalto disciplinate dalle due direttive coordinando anche le altre
disposizioni in vigore nel rispetto dei principi del Trattato
istitutivo dell'Unione europea; b) semplificazione delle procedure di
affidamento che non costituiscono diretta applicazione delle
normative comunitarie, finalizzata a favorire il contenimento dei
tempi e la massima flessibilita' degli strumenti giuridici» (citato
art. 25, comma 1).
L'emanazione della legge di delega e del successivo decreto
legislativo e' stata, pertanto, imposta soprattutto dalla necessita'
di attuare nel nostro ordinamento le prescrizioni sancite a livello
comunitario per il perseguimento di precise finalita'.
In particolare, l'adozione della direttiva 2004/18/CE e' stata
guidata dall'esigenza di procedere alla raccolta in un unico testo -
al fine di rispondere alle esigenze di semplificazione e di
modernizzazione formulate sia dalle amministrazioni aggiudicatrici
che dagli operatori economici nel contesto delle risposte al Libro
verde adottato dalla Commissione il 27 novembre 1996 - delle
direttive del Consiglio 92/50/CEE del 18 giugno 1992, che coordinava
le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi,
93/36/CEE del 14 giugno 1993, che coordinava le procedure di
aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture, e 93/37/CEE del
14 giugno 1993, che coordinava le procedure di aggiudicazione degli
appalti pubblici di lavori.
La finalita' perseguita con la direttiva n. 2004/18/CE e' stata,
in primo luogo, quella di garantire che nei singoli ordinamenti
nazionali l'aggiudicazione degli appalti per conto dello Stato, degli
enti pubblici territoriali e di altri organismi di diritto pubblico
avvenisse nel rispetto dei principi del Trattato ed, in particolare,
dei principi della libera circolazione delle merci, della liberta' di
stabilimento e della libera prestazione dei servizi, nonche' dei
«principi che ne derivano, quali i principi di parita' di
trattamento, di non discriminazione, di riconoscimento reciproco, di
proporzionalita' e di trasparenza» (Considerando numero 2 della
citata direttiva 18 del 2004). Si e' voluto, infatti, assicurare
l'apertura degli appalti pubblici alla concorrenza anche mediante
«regole dettagliate» volte a garantire «procedure di gara
concorrenziali a livello della Unione europea» (comunicazione
interpretativa della Commissione, relativa al diritto comunitario
applicabile alle aggiudicazioni di appalti non o solo parzialmente
disciplinate dalle direttive «appalti pubblici», del 1° agosto 2006).
La stessa Corte di giustizia delle Comunita' europee ha, inoltre,
piu' volte sottolineato - sia pure con riferimento a particolari
settori, ma con affermazioni di portata generale - che il
coordinamento a livello comunitario delle procedure di aggiudicazione
degli appalti pubblici ha come fine essenziale «di proteggere gli
interessi degli operatori economici stabiliti in uno Stato membro che
intendano offrire beni o servizi alle amministrazioni aggiudicatrici
stabilite in un altro Stato membro e, a tal fine, di escludere sia il
rischio che gli offerenti nazionali siano preferiti nell'attribuzione
di appalti sia la possibilita' che un'amministrazione aggiudicatrice
si lasci guidare da considerazioni non economiche» (si veda, tra le
altre, sentenza 27 novembre 2001, nelle cause riunite C-285/1999 e
C-286/1999). Ne consegue che tale amministrazione e' tenuta ad
osservare «il principio di parita' di trattamento degli offerenti»,
nonche' l'«obbligo di trasparenza» al fine di garantire il rispetto
del «divieto di discriminazione in base alla nazionalita» (sentenza
27 novembre 2001, cit.).
Con la direttiva 2004/17/CE del 31 marzo 2004, il legislatore
comunitario - «in occasione di nuove modificazioni alla direttiva
93/38/CEE del Consiglio, del 14 giugno 1993» - ha ritenuto opportuno,
per motivi di chiarezza, procedere alla raccolta delle disposizioni
previste dalla predetta direttiva in un unico testo.
Il legislatore comunitario ha, inoltre, affermato che una delle
ragioni principali per cui si e' reso necessario un coordinamento
delle procedure di aggiudicazione degli appalti degli enti erogatori
di acqua e di energia, nonche' degli enti che forniscono servizi di
trasporto e servizi postali, e' stato «il carattere chiuso dei
mercati in cui operano, dovuto alla concessione da parte degli Stati
membri di diritti speciali o esclusivi, per l'approvvigionamento, la
messa a disposizione o la gestione di reti che forniscono il servizio
in questione». In questo ambito, dunque, viene anche in rilievo un
altro, ma connesso, aspetto relativo alla tutela della concorrenza:
l'esigenza di prevedere misure di liberalizzazione dei settori sopra
indicati finalizzate a garantire la graduale e completa apertura dei
mercati alla libera concorrenza (vedi, sia pure con riferimento ad un
settore diverso da quello in esame, la sentenza numero 336 del 2005).
2.2. - Al fine di dare attuazione alla suddetta normativa
comunitaria e alla legge delega n. 62 del 2005, il Consiglio dei
ministri ha approvato uno schema di decreto legislativo recante il
«Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture».
Su tale schema il Consiglio di Stato, Sezione consultiva per gli
atti normativi, Adunanza del 6 febbraio 2006, ha reso il parere
richiesto, proponendo talune modifiche e integrazioni.
In relazione allo stesso schema, la Conferenza unificata
Stato-Regioni ha espresso apposito parere, lamentando la violazione
di specifiche competenze regionali e svolgendo, a tal fine,
osservazioni critiche in relazione ad una serie di disposizioni ivi
contemplate.
Acquisiti i suddetti pareri, unitamente a quelli delle competenti
commissioni parlamentari, il Governo ha emanato il decreto oggetto
delle odierne impugnazioni.
2.3. - Successivamente - in attuazione di quanto prescritto
dall'art. 25, comma 3, della legge n. 62 del 2005, che consente
l'adozione di disposizioni correttive ed integrative del Codice entro
due anni dalla sua entrata in vigore - il Governo ha predisposto uno
schema di decreto correttivo trasmesso alla Conferenza unificata.
Quest'ultima ha chiesto l'inserimento nel testo del Codice di una
norma secondo la quale, fino alla data di entrata in vigore del
decreto correttivo ed integrativo, si applichino, anche in deroga
all'art. 4 dello stesso Codice, «le disposizioni normative delle
Regioni e delle Province autonome in materia di appalti di lavori,
servizi e forniture concernenti la stipulazione e l'approvazione dei
contratti, il responsabile unico del procedimento, la pubblicazione
dei bandi e le procedure di affidamento degli appalti d'importo
inferiore alla soglia comunitaria, se non in contrasto con la
normativa comunitaria».
Anche su tale schema di decreto si e' espresso il Consiglio di
Stato, Sezione consultiva per gli atti normativi, Adunanza del
28 settembre 2006, il quale ha, tra l'altro, suggerito di non
inserire la norma richiesta in sede di Conferenza, ritenendo non
opportuno, prima della decisione di questa Corte, apportare
modificazioni agli artt. 4 e 5 del d.lgs. n. 163 del 2006.
All'esito della acquisizione, tra l'altro, dei predetti pareri e'
stato emanato il decreto legislativo 26 gennaio 2007, n. 6
(Disposizioni correttive ed integrative del decreto legislativo
12 aprile 2006, n. 163, recante il Codice dei contratti pubblici
relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive
2004/17/CE e 2004/18/CE, a norma dell'articolo 25, comma 3, della
legge 18 aprile 2005, n. 62. Legge comunitaria 2004); tale decreto,
in conformita' al citato parere del Consiglio di Stato, non ha
apportato modifiche agli artt. 4 e 5, ne' ha inciso in modo
significativo sul contenuto delle altre disposizioni impugnate.
2.4. - Infine, e' stato predisposto dal Governo un secondo schema
di decreto correttivo in relazione al quale hanno espresso parere la
Conferenza unificata e il Consiglio di Stato, Sezione consultiva per
gli atti normativi, Adunanza del 6 giugno 2007. All'esito del
suddetto procedimento e' stato emanato il decreto legislativo
31 luglio 2007, n. 113 (Ulteriori disposizioni correttive e
integrative del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, recante
il Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e
forniture, a norma dell'articolo 25, comma 3, della legge 18 aprile
2005, n. 62). Anche tale secondo decreto non ha inciso in modo
rilevante, salvo quanto verra' di seguito precisato in relazione
all'impugnazione dell'art. 84, sul contenuto delle disposizioni
censurate.
3. - Cio' chiarito, deve rilevarsi, in via preliminare, come le
disposizioni contenute nel d.lgs. n. 163 del 2006, per la
molteplicita' degli interessi perseguiti e degli oggetti implicati,
non siano riferibili ad un unico ambito materiale.
Questa Corte ha gia' avuto modo di affermare che i lavori
pubblici «non integrano una vera e propria materia, ma si qualificano
a seconda dell'oggetto al quale afferiscono» e pertanto possono
essere ascritti, di volta in volta, a potesta' legislative statali o
regionali (sentenza numero 303 del 2003). Non e', dunque,
configurabile ne' una materia relativa ai lavori pubblici nazionali,
ne' tantomeno un ambito materiale afferente al settore dei lavori
pubblici di interesse regionale.
Tali affermazioni non valgono soltanto per i contratti di appalto
di lavori, ma sono estensibili all'intera attivita' contrattuale
della pubblica amministrazione che non puo' identificarsi in una
materia a se', ma rappresenta, appunto, un'attivita' che inerisce
alle singole materie sulle quali essa si esplica.
Ne consegue che i problemi di costituzionalita' sollevati dalle
ricorrenti devono essere esaminati in rapporto al contenuto
precettivo delle singole disposizioni impugnate, al fine di stabilire
quali siano gli ambiti materiali in cui esse trovano collocazione.
Ancora in via preliminare, appare opportuno precisare - alla luce
delle osservazioni sin qui svolte - che non e' possibile tracciare
una netta linea di demarcazione che faccia unicamente perno sul
profilo soggettivo, distinguendo le procedure di gara indette da
amministrazioni statali da quelle poste in essere da amministrazioni
regionali o sub-regionali, per inferirne che solo le prime sarebbero
di spettanza statale, mentre le seconde rientrerebbero nell'ambito
della potesta' legislativa regionale. La perimetrazione delle sfere
materiali di competenza non puo', infatti, essere determinata avendo
riguardo esclusivamente alla natura del soggetto che indice la gara o
al quale e' riferibile quel determinato bene o servizio, in quanto,
come gia' sottolineato, occorre fare riferimento, invece, al
contenuto delle norme censurate al fine di inquadrarlo negli ambiti
materiali indicati dall'art. 117 Cost.
4. - Svolta questa premessa, puo' passarsi all'esame delle
questioni di costituzionalita' formulate con riferimento a ciascuna
delle disposizioni del Codice oggetto d'impugnazione.
5. - In relazione all'impugnazione dell'art. 4, comma 2, deve
preliminarmente osservarsi che tale disposizione contiene, in
realta', due norme: la prima fa generico riferimento alla potesta'
legislativa statale di determinazione dei principi fondamentali nelle
materie disciplinate dal Codice; la seconda fa riferimento, «in
particolare», ad una serie di settori specifici individuati con
riguardo a rilevanti aspetti dell'attivita' volta alla realizzazione
di opere pubbliche.
Orbene, per cio' che concerne la prima parte del comma oggetto di
censura, e' da porre in rilievo come essa si limiti ad affermare che,
salvo quanto sara' puntualizzato di seguito a proposito delle
Province autonome, relativamente «alle materie oggetto di competenza
concorrente, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano
esercitano la potesta' normativa nel rispetto dei principi
fondamentali contenuti» nel Codice.
Tale disposizione, per il suo contenuto generale, si sottrae alle
censure proposte, in quanto e' incontestabile che spetti alla legge
dello Stato la fissazione dei principi fondamentali nelle materie di
competenza concorrente. E' pertanto solo con riferimento specifico a
tali materie, e dunque alle singole disposizioni contenute nel
Codice, che, di volta in volta, puo' venire in rilievo un problema di
superamento dei limiti delle competenze statali nella determinazione
dei principi fondamentali destinati a regolare ciascuna di dette
materie.
Sotto tale aspetto assume, invece, rilievo la censura prospettata
dalle ricorrenti con riguardo alla seconda parte del comma in esame,
con cui il legislatore statale ha disposto, «in particolare», che i
principi fondamentali, che devono essere osservati dalle Regioni e
dalle Province autonome, vertono «in tema di programmazione dei
lavori pubblici, approvazione dei progetti ai fini urbanistici ed
espropriativi, organizzazione amministrativa, compiti e requisiti del
responsabile del procedimento, sicurezza del lavoro». Nella
prospettiva delle ricorrenti, tali settori rientrerebbero, invece,
nell'ambito di materie di competenza residuale delle Regioni.
5.1. - Alla luce di quanto sopra, prima di valutare la
riconducibilita' a materie di competenza ripartita delle specifiche
discipline richiamate «in particolare» dal comma in questione, appare
opportuno prendere in esame le censure proposte con riferimento a
parametri diversi dagli artt. 117 e 118 Cost., nonche' al principio
di leale collaborazione.
5.2. - Innanzitutto, deve ritenersi inammissibile la questione
concernente la violazione dell'art. 97 Cost., prospettata dalle
Regioni Lazio e Abruzzo.
Secondo, infatti, un consolidato indirizzo della giurisprudenza
costituzionale (vedi, tra le altre, le sentenze numeri 116 del 2006;
383 del 2005; 287, 196, e 4 del 2004; 274 del 2003), le Regioni sono
legittimate a censurare, in via di impugnazione principale, leggi
dello Stato esclusivamente per questioni attinenti al riparto delle
rispettive competenze. Si e', tuttavia, ammessa la deducibilita' di
altri parametri costituzionali soltanto ove la loro violazione
comporti una compromissione delle attribuzioni regionali
costituzionalmente garantite. Nel caso di specie, la violazione
lamentata, oltre ad essere generica, non ridonda nella lesione di
competenze delle Regioni, con conseguente inammissibilita' della
questione.
5.3. - Quanto alle questioni concernenti la violazione
dell'art. 76 Cost., proposte con diversita' di argomentazioni dalle
Regioni Lazio e Abruzzo, da un lato, e dalla Regione Veneto,
dall'altro, va osservato che anche a volerle considerare ammissibili,
in quanto intese, alla luce dell'orientamento della giurisprudenza
costituzionale sopra riportato, a far valere in via indiretta una
lesione delle competenze della Regione, esse non sono comunque
fondate.
In particolare, le ricorrenti Regioni Lazio e Abruzzo deducono la
violazione della citata norma costituzionale per asserito contrasto
tra quanto previsto dal decreto legislativo e la delega contenuta
nella legge n. 62 del 2005, la quale non conterrebbe alcuna
disposizione circa la possibilita' del Codice di incidere sul riparto
delle competenze legislative concorrenti.
Tale deduzione non puo' trovare accoglimento, dal momento che il
Codice, sotto l'indicato aspetto, ha fatto diretta applicazione dei
principi e delle disposizioni della Costituzione e, a tal riguardo,
non era necessaria alcuna delega legislativa. E' infatti indubitabile
che il legislatore delegato, anche nel silenzio della legge di
delega, sia tenuto comunque alla osservanza dei precetti
costituzionali, indipendentemente, dunque, da ogni richiamo che di
essi faccia la norma delegante.
Del pari non fondata deve ritenersi la censura di violazione
dell'art. 76 Cost., prospettata dalla Regione Veneto, per asserita
inosservanza dei cosiddetti limiti ulteriori della delega, in quanto
non sarebbe stato rispettato il vincolo procedimentale previsto
dall'art. 25, comma 2, della citata legge n. 62 del 2005, che
imponeva di sentire il parere della Conferenza unificata. In
particolare, la ricorrente lamenta che tale parere sarebbe stato
richiesto ed acquisito in relazione ad uno schema di decreto
legislativo diverso da quello poi adottato dal Consiglio dei ministri
nella seduta del 23 marzo 2006.
Sul punto, e' bene chiarire, in via generale, come - nella
perdurante assenza di una trasformazione delle istituzioni
parlamentari e, piu' in generale, dei procedimenti legislativi, anche
solo nei limiti di quanto previsto dall'art. 11 della legge
costituzionale n. 3 del 2001 (vedi sentenze numeri 423 e 6 del 2004)
- il principale strumento che consente alle Regioni di avere un ruolo
nella determinazione del contenuto di taluni atti legislativi statali
che incidono su materie di competenza regionale e' costituito dal
sistema delle Conferenze. Esso - disciplinato dal decreto legislativo
28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni
della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e
le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le
materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle
province e dei comuni, con la Conferenza Stato-citta' ed autonomie
locali) - realizza una forma di cooperazione di tipo organizzativo e
costituisce «una delle sedi piu' qualificate per l'elaborazione di
regole destinate ad integrare il parametro della leale
collaborazione» (sentenza numero 31 del 2006).
Chiarito cio', deve, pero', ritenersi, per quanto interessa in
questa sede, che, in linea di massima, non sussiste alcuna violazione
del principio di leale collaborazione nel caso in cui le modifiche
introdotte allo schema di decreto legislativo successivamente alla
sua sottoposizione alla Conferenza unificata siano imposte dalla
necessita' di adeguare il testo alle modifiche suggerite in sede
consultiva (vedi la sentenza numero 179 del 2001). In tale caso, non
e' necessario che il testo modificato torni nuovamente alla
Conferenza per un ulteriore parere, anche perche' altrimenti si
innescherebbe un complesso e non definibile meccanismo di continui
passaggi dall'uno all'altro dei soggetti coinvolti.
In ogni caso, anche per le norme introdotte dal Governo nello
schema di decreto, senza che tale esigenza sia stata stretta
conseguenza delle osservazioni svolte in sede consultiva, non puo'
ritenersi che cio' determini una automatica violazione del principio
di leale collaborazione.
Questa Corte ha, infatti, gia' avuto modo di affermare che «le
procedure di cooperazione e di concertazione» in sede di Conferenza
unificata possono «rilevare ai fini dello scrutinio di legittimita'
degli atti legislativi, solo in quanto l'osservanza delle stesse sia
imposta, direttamente o indirettamente, dalla Costituzione» (sentenza
numero 437 del 2001). Pertanto, affinche' il mancato coinvolgimento
di tale Conferenza, pur previsto da un atto legislativo di rango
primario, possa comportare un vulnus al principio costituzionale di
leale cooperazione, e' necessario che ricorrano i presupposti per la
operativita' del principio stesso e cioe', in relazione ai profili
che vengono in rilievo in questa sede, la incidenza su ambiti
materiali di pertinenza regionale. Nel caso in esame, la ricorrente
non ha neppure indicato quali siano le specifiche disposizioni,
introdotte dal Governo ex novo nel comma in esame, idonee ad incidere
su competenze regionali.
In definitiva, pertanto, la censura, a prescindere dalla sua
genericita', deve essere disattesa.
5.4. - Parimenti disattesa deve essere la censura, dedotta dalle
Regioni Lazio e Abruzzo, di violazione del principio di leale
collaborazione, sotto il profilo della mancata previsione di adeguate
forme di coordinamento tra i diversi livelli territoriali coinvolti,
pur vertendo la disposizione impugnata in settori caratterizzati da
interferenza e sovrapposizioni di materie.
Tale censura, a prescindere dalla sua genericita', non e'
comunque pertinente con riferimento alla disposizione contenuta nel
comma 2 dell'art. 4, dal momento che un eventuale problema di
coordinamento, nella fase di attuazione, tra i livelli di governo
coinvolti, potrebbe, in ipotesi, porsi esclusivamente rispetto a
singole disposizioni contenute nel Codice e non gia' rispetto ad una
norma recante un principio generale attinente al riparto delle
competenze statali e regionali.
5.5. - Puo' ora passarsi all'esame delle questioni relative ai
particolari settori indicati nella norma impugnata proposte per
violazione degli artt. 117 e 118 Cost.
Viene in rilievo, innanzitutto, la «programmazione di lavori
pubblici», il cui inserimento nell'ambito della disposizione in esame
e' stato specificamente censurato dalle Regioni Veneto, Toscana,
Lazio e Abruzzo.
In via preliminare, appare opportuno sottolineare che l'esigenza
sottesa alla programmazione dei lavori «e' quella di determinare le
opere pubbliche che possono essere effettivamente e completamente
realizzate, in base alle disponibilita' finanziarie e secondo un
ordine di priorita' che si basa sulla valutazione dei costi e dei
benefici» (sentenza numero 482 del 1995).
Chiarito cio', deve rilevarsi - al di la' del contenuto
facoltizzante della norma che specificamente disciplina il settore in
esame (art. 128) e che non e' oggetto di impugnazione - che
l'attivita' di programmazione di tali lavori non essendo una materia
a se' stante, ne' risultando riconducibile ad uno specifico ambito
materiale, segue il regime giuridico proprio della realizzazione
delle relative opere, le quali possono rientrare, a seconda dei casi,
in settori di competenza esclusiva statale o residuale delle Regioni
ovvero ripartita tra Stato e Regioni.
Orbene, alla luce del contenuto precettivo della disposizione
impugnata, appare evidente che nel contesto della disposizione stessa
il riferimento all'attivita' di programmazione riguarda soltanto quei
procedimenti preordinati alla realizzazione delle opere pubbliche,
che esulino sia dalla competenza esclusiva dello Stato, sia da quella
residuale delle Regioni, per rientrare, invece, in una delle materie
di competenza concorrente individuate dal terzo comma dell'art. 117
Cost.
Cosi' interpretata, la norma contenuta nel comma in questione si
sottrae alle censure di violazione degli artt. 117 e 118 Cost.,
atteso che non e' profilabile la dedotta violazione di competenze
regionali.
5.6. - Ad analoghe conclusioni di rigetto deve pervenirsi per
quanto attiene alla censura, proposta dalle Regioni Toscana, Lazio e
Abruzzo, riferita alla «approvazione dei progetti ai fini urbanistici
ed espropriativi».
Deve, infatti, ritenersi che, come risulta dalla stessa
formulazione letterale della norma, l'«approvazione dei progetti» e'
strettamente correlata a scopi di disciplina urbanistica e dunque
alla pianificazione territoriale. Nella specie, inoltre, anche
l'espropriazione viene in rilievo nella sua valenza strumentale
all'acquisizione di suoli necessari per la realizzazione di opere
pubbliche inserite in un complessivo contesto pianificatorio. In
definitiva, l'ambito di incidenza della norma in esame e'
rappresentato dalla urbanistica, con conseguente inclusione nella
sfera delle potesta' legislative inerenti alla materia concorrente
del governo del territorio. Questa Corte ha piu' volte affermato che,
se e' pur vero che «la parola «urbanistica» non compare nel nuovo
testo dell'art. 117», nondimeno «cio' non autorizza a ritenere che la
relativa materia non sia piu' ricompresa nell'elenco del terzo
comma», facendo parte, appunto, del governo del territorio (sentenza
numero 303 del 2003; nello stesso senso vedi, ex multis, anche le
sentenze numeri 383 e 336 del 2005).
Ne consegue, pertanto, che non puo' ritenersi illegittima la
norma in esame, nella parte in cui impone il rispetto dei principi
fondamentali posti dallo Stato nella fase di «approvazione dei
progetti ai fini urbanistici ed espropriativi».
5.7. - Deve essere ora esaminata la questione derivante dal
riferimento contenuto nel comma in esame alla «organizzazione
amministrativa» e ai «compiti e requisiti del responsabile del
procedimento».
La censura, proposta in termini sostanzialmente analoghi da tutte
le Regioni ricorrenti, investe questa parte della disposizione sotto
il profilo secondo cui sia l'organizzazione amministrativa, sia la
disciplina del responsabile del procedimento, attenendo ad aspetti
propri dell'organizzazione regionale, rientrerebbero nella competenza
residuale delle Regioni, sicche' la disposizione in esame recherebbe
un vulnus alle prerogative legislative delle stesse.
La questione non e' fondata.
Deve, innanzitutto, chiarirsi che il riferimento
all'organizzazione amministrativa non puo' che riguardare il settore
della realizzazione delle opere pubbliche, nonche' quello delle
forniture o dei servizi, e non certamente l'altro, piu' generale,
concernente la struttura ed il funzionamento dell'ente Regione. Cio'
e' desumibile dalla stessa formulazione della disposizione impugnata,
la quale - nell'indicare i singoli settori per i quali e' richiamata
la competenza dello Stato nella determinazione dei principi
fondamentali - ha riguardo alla programmazione ed alla esecuzione dei
lavori necessari per tale realizzazione. L'organizzazione dunque, cui
la norma si riferisce, e' quella propria dell'apparato o degli
apparati incaricati di operare nel settore preso in considerazione e,
in particolare, del responsabile del procedimento, di cui si prevede
l'istituzione e non le modalita' organizzative. La suddetta
connessione tra l'organizzazione e i compiti e requisiti del
responsabile del procedimento consente, con riferimento al settore in
esame, di interpretare la norma in senso conforme a Costituzione e
ritenere che essa non sia invasiva della sfera di competenza
legislativa residuale delle Regioni, collocandosi invece, in funzione
strumentale, nell'ambito di procedimenti che appartengono alla
competenza ripartita Stato-Regioni e seguendone, in conseguenza, le
sorti.
5.8. - Per esigenze di connessione, deve essere trattata ora la
questione proposta dalla Regione Veneto in riferimento all'art. 10,
comma 1, nella parte in cui prevede che «Per ogni singolo intervento
da realizzarsi mediante un contratto pubblico, le amministrazioni
aggiudicatrici nominano, ai sensi della legge 7 agosto 1990 n. 241,
un responsabile del procedimento, unico per le fasi della
progettazione, dell'affidamento, dell'esecuzione». I commi successivi
(da 2 a 9) disciplinano, in particolare, la nomina e le funzioni di
tale soggetto.
La questione e' inammissibile.
Innanzitutto, essa e' carente di validi elementi argomentativi
atti a sorreggerla. La ricorrente ha prospettato la sua censura nei
confronti del solo comma 1, mentre avrebbe dovuto coinvolgere anche
tutte le altre disposizioni concernenti la nomina e le attribuzioni
del responsabile unico del procedimento. Ne' si comprende, infine, se
la doglianza concerne, in generale, la figura del responsabile del
procedimento ovvero la sua unicita' nel procedimento.
Anche, tuttavia, se si volesse prescindere dalle suddette
considerazioni, deve osservarsi che, sulla base di quanto poc'anzi
precisato in ordine alla organizzazione degli uffici preposti alla
realizzazione delle opere pubbliche, essa sarebbe in ogni caso non
fondata dal momento che la previsione di un responsabile unico dei
relativi procedimenti non reca un vulnus alle competenze regionali.
6. - Le Regioni ricorrenti e la Provincia autonoma di Trento
hanno, altresi', impugnato il comma 3 dell'art. 4 del Codice, il
quale cosi' dispone: «Le Regioni, nel rispetto dell'articolo 117,
comma secondo, della Costituzione, non possono prevedere una
disciplina diversa da quella del presente Codice in relazione: alla
qualificazione e selezione dei concorrenti; alle procedure di
affidamento, esclusi i profili di organizzazione amministrativa; ai
criteri di aggiudicazione; al subappalto; ai poteri di vigilanza sul
mercato degli appalti affidati all'Autorita' per la vigilanza sui
contratti pubblici di lavori, servizi e forniture; alle attivita' di
progettazione e ai piani di sicurezza; alla stipulazione e
all'esecuzione dei contratti, ivi compresi direzione dell'esecuzione,
direzione dei lavori, contabilita' e collaudo, ad eccezione dei
profili di organizzazione e contabilita' amministrative; al
contenzioso. Resta ferma la competenza esclusiva dello Stato a
disciplinare i contratti relativi alla tutela dei beni culturali, i
contratti nel settore della difesa, i contratti segretati o che
esigono particolari misure di sicurezza relativi a lavori, servizi,
forniture».
6.1. - In via preliminare, deve essere esaminata la questione
proposta dalla Provincia autonoma di Trento, con la quale si
asserisce che la norma impugnata sarebbe, in particolare, in
contrasto con le disposizioni dello statuto speciale, che
attribuiscono nel settore in esame alla legge provinciale competenza
legislativa primaria.
La questione e' inammissibile, per difetto di interesse.
L'art. 4, comma 5, del d.lgs. n. 163 del 2006 contiene, infatti,
una clausola di salvaguardia secondo la quale «Le regioni a statuto
speciale e le province autonome di Trento e Bolzano adeguano la
propria legislazione secondo le disposizioni contenute negli statuti
e nelle relative norme di attuazione».
A tale fine, pertanto, opera il meccanismo prefigurato
dall'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, secondo il quale l'emanazione
di nuove norme statali non determina una diretta abrogazione di leggi
provinciali preesistenti, ma solo un obbligo di adeguamento entro i
sei mesi successivi alla pubblicazione dell'atto legislativo statale
nella Gazzetta Ufficiale o nel piu' ampio termine da esso stabilito.
Il mancato adempimento di siffatto obbligo puo' essere fatto
valere dal Governo con ricorso contro le leggi provinciali non
adeguate (vedi, tra le altre, la sentenza numero 302 del 2003).
Il legislatore statale ha, pertanto, espressamente previsto una
clausola che, per il suo contenuto puntuale in ordine al relativo
ambito applicativo (vedi le sentenze numeri 384, 287 e 263 del 2005),
e' idonea ad escludere, come afferma la stessa difesa dello Stato, il
vizio di costituzionalita' della disposizione. Del resto, il medesimo
art. 4, comma 3, fa espressamente riferimento alle sole «regioni» e
non anche alle Province autonome.
6.2. - Per quanto attiene ai ricorsi regionali, deve, in primo
luogo, essere esaminata la questione proposta dalla Regione Veneto,
con la quale si deduce l'illegittimita' costituzionale della
disposizione impugnata, per violazione dell'art. 76 della
Costituzione - in relazione agli artt. 1, comma 6, e 5, comma 5,
della legge n. 62 del 2005 - e dell'art. 117, quinto comma. Analoga
censura e' stata proposta dalle Regioni Lazio e Abruzzo, le quali
deducono, in particolare, la violazione dell'art. 117, quinto comma,
Cost. sotto il profilo che, pur intervenendo in ambiti materiali
«pacificamente attribuiti dalla Costituzione alla potesta' normativa
regionale residuale e concorrente», la disposizione impugnata non
lascerebbe alcuno spazio alle Regioni nella fase di attuazione della
normativa comunitaria.
In particolare, si osserva che la legge delega (art. 1, comma 6)
ha attribuito alla Regione il potere di dare attuazione alle
direttive comunitarie nei limiti previsti dalla legge 4 febbraio
2005, n. 11 (Norme generali sulla partecipazione dell'Italia al
processo normativo dell'Unione europea e sulle procedure di
esecuzione degli obblighi comunitari). Tale legge, in attuazione di
quanto disposto dall'art. 117, quinto comma, Cost., ha conferito il
predetto potere in tutte le materie di competenza regionale, con
possibilita' dello Stato di svolgere, in caso di inadempimento della
Regione, esclusivamente un intervento sostitutivo di natura
preventiva, suppletiva e cedevole.
La Regione Veneto assume, inoltre, che la norma impugnata
violerebbe l'art. 76 Cost. «anche in relazione alla disciplina dei
contratti di interesse regionale «sotto soglia»», in quanto il
vincolo a dettare solo norme suppletive e cedevoli, pur non derivando
dall'art. 117, quinto comma, Cost., si imponeva al Governo per
effetto dell'art. 5, comma 5, della legge n. 62 del 2005.
Le questioni non sono fondate.
L'art. 1, comma 6, della legge delega n. 62 del 2005, al quale
rinvia il comma 5 dell'art. 5, prevede, in relazione a quanto
disposto dalla citata norma costituzionale, che i decreti legislativi
eventualmente adottati nelle materie di competenza legislativa delle
Regioni e delle Province autonome entrano in vigore, quando in sede
locale non sia stata emanata l'apposita normativa di attuazione, alla
data di scadenza del termine stabilito per il recepimento della
normativa comunitaria e perdono comunque efficacia a decorrere dalla
data di entrata in vigore della normativa di attuazione adottata da
ciascuna Regione e Provincia autonoma nel rispetto dei vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario e, nelle materie di competenza
concorrente, dei principi fondamentali stabiliti dalla legislazione
dello Stato. Lo stesso comma 6 prosegue disponendo che «A tale fine i
decreti legislativi recano esplicita indicazione della natura
sostitutiva e cedevole delle disposizioni in esse contenute».
Orbene, tale essendo il contenuto delle norme alle quali le
ricorrenti fanno riferimento, deve escludersi che esse possano essere
invocate a fondamento delle doglianze volte al riconoscimento della
esistenza di un vincolo, per il legislatore delegato, di introdurre
la clausola di cedevolezza di norme che, per le ragioni esposte,
intervengono a disciplinare un settore rientrante, nei limiti di
seguito precisati, nell'ambito della competenza legislativa esclusiva
statale.
Ne consegue che la sussistenza di un titolo di legittimazione
dello Stato a disciplinare, in via esclusiva, i profili di attivita'
indicati dalla norma impugnata, consente allo Stato, contrariamente a
quanto sostenuto, in particolare, dalle Regioni Lazio e Abruzzo,
l'adozione di una normativa non soltanto di principio, ma anche di
dettaglio, avente carattere esaustivo.
Per le medesime ragioni, come sara' precisato in prosieguo in
sede propria, non puo' considerarsi fondata la questione relativa ai
contratti sotto soglia comunitaria, in quanto, anche in questo caso,
la sussistenza di titoli di competenza legislativa statale esclude la
necessita' di prevedere la clausola di cedevolezza.
6.3. - La stessa Regione Veneto ha, inoltre, dedotto la
violazione dell'art. 76 Cost., in relazione all'art. 25, comma 2,
della legge n. 62 del 2005, per inosservanza dei cosiddetti limiti
ulteriori della delega, non essendo stato rispettato il vincolo
procedimentale previsto dalla suindicata disposizione, che imponeva
di sentire il parere della Conferenza unificata.
La questione non e' fondata. Possono, qui, essere integralmente
richiamate le osservazioni gia' svolte in relazione alla analoga
questione prospettata con riferimento al comma 2 dello stesso art. 4
del Codice (vedi punto 5.3).
6.4. - La Regione Veneto ha, inoltre, dedotto l'illegittimita'
costituzionale dell'intero art. 4, comma 3, in quanto esso stabilisce
che le Regioni «non possono prevedere una disciplina diversa da
quella del presente Codice», anziche' «non possono prevedere una
disciplina contrastante con i principi desumibili dal presente
Codice, in relazione alla tutela della concorrenza».
La questione e' inammissibile per genericita', atteso che con la
censura formulata non si prospettano specifici vizi di
incostituzionalita', ma si tende all'introduzione nel testo della
disposizione impugnata di una norma nuova e diversa. A cio' si
aggiunga che la doglianza prospettata presenta anche profili di
contraddittorieta', in quanto si richiama espressamente, da un lato,
la tutela della concorrenza, contemplata nel secondo comma
dell'art. 117 della Costituzione, dall'altro, facendosi riferimento
«ai principi» contenuti nel Codice, implicitamente il contenuto del
terzo comma dello stesso art. 117.
6.5. - Allo stesso modo inammissibile deve ritenersi la
questione, proposta dalla medesima Regione Veneto, con la quale si
lamenta che per i «contratti relativi alla tutela dei beni culturali»
sarebbe possibile individuare «aspetti della disciplina che non
assolvano ad una funzione di salvaguardia, come e' ad esempio, per la
determinazione della cauzione, per l'organizzazione amministrativa
degli interventi, per il responsabile dei procedimenti o per la
stessa approvazione dei progetti».
Sul punto, appare opportuno premettere che questa Corte ha gia'
avuto modo di affermare che la tutela dei beni culturali costituisce
un ambito materiale di competenza legislativa statale, con
possibilita' per le Regioni di integrare la relativa normativa con
misure diverse ed aggiuntive rispetto a quelle previste a livello
statale (vedi, tra le altre, la sentenza numero 232 del 2005).
Nel caso in esame, la disposizione impugnata si limita a
prevedere che «Resta ferma la competenza esclusiva dello Stato a
disciplinare i contratti relativi alla tutela dei beni culturali» -
regolati dagli artt. da 197 a 205 del Codice - mentre la censura
proposta dalla Regione ricorrente ha ad oggetto aspetti specifici di
tale disciplina, in relazione ai quali manca persino l'indicazione
della fonte normativa che li regolamenta e sulla quale, in
definitiva, dovrebbe incidere la eventuale pronuncia di questa Corte.
Di qui la inammissibilita' per genericita' della questione
prospettata.
6.6. - Devono essere, altresi', dichiarate inammissibili le
questioni - che si esaminano in questa sede per ragioni di
connessione - proposte dalla stessa Regione Veneto e concernenti
specificamente gli artt. 197, 204 e 205, contenuti nella parte del
Codice dedicata ai «contratti relativi ai beni culturali».
In particolare, la ricorrente assume che dette disposizioni «pur
se ipoteticamente riferibili alla materia "tutela dei beni culturali"
(di competenza esclusiva dello Stato), presentano comunque un
carattere di estremo dettaglio e di eccessiva analiticita', e
comprimono dunque illegittimamente l'autonomia normativa regionale,
prevedendo (...) misure sproporzionate ed eccessive rispetto al
fine».
La censura cosi' specificata ha carattere del tutto generico.
Le norme impugnate presentano, infatti, un contenuto non
omogeneo, in quanto prevedono: la «Disciplina comune applicabile ai
contratti pubblici relativi ai beni culturali» (art. 197), i «Sistemi
di scelta degli offerenti» e i «criteri di aggiudicazione»
(art. 204), nonche' i limiti di ammissibilita' delle «Varianti»
(art. 205). A fronte di tale complessa disciplina, la Regione si e'
limitata ad indicare le disposizioni censurate, senza neanche
specificarne il contenuto e soprattutto senza illustrare - tenendo
conto della natura della competenza statale nel settore in esame e
dei conseguenti spazi di intervento concessi alle Regioni - gli
eventuali profili di contrasto con l'art. 117 della Costituzione.
6.7. - Quanto al ricorso proposto dalla Regione Piemonte, si
contesta che, pur se «per gli ambiti della qualificazione e selezione
dei concorrenti, procedure di affidamento, criteri di aggiudicazione,
subappalto» sia effettivamente riscontrabile la sussistenza di un
titolo di competenza riconducibile alla materia tutela della
concorrenza, nondimeno il legislatore avrebbe violato i canoni della
adeguatezza e ragionevolezza mediante «l'assoggettamento
indiscriminato alla normativa anche di dettaglio del Codice»,
nonostante sia ravvisabile invece uno spazio in cui legittimamente
puo' ammettersi un intervento normativo regionale. A sua volta, la
Regione Veneto, contesta, nello specifico, l'inclusione del
subappalto nell'ambito applicativo della norma censurata, atteso che
il collegamento con la tutela della concorrenza sarebbe cosi' labile
che, se fosse sufficiente a radicare la potesta' legislativa statale,
«determinerebbe una espansione abnorme della stessa "tutela"».
In secondo luogo, tutte le Regioni ricorrenti lamentano, sotto
vari profili, che ciascuna delle specifiche attivita' indicate dalla
norma impugnata possano farsi rientrare nella competenza esclusiva
statale, ponendo in rilievo come talune tra quelle richiamate
appartengano, invece, alla competenza regionale residuale o
concorrente. Esse deducono, pertanto, la violazione degli artt. 76,
97, 117 e 118 della Costituzione.
Le questioni cosi' prospettate non sono fondate.
Innanzitutto, deve precisarsi che una parte rilevante della
disciplina prevista dal comma in esame trova sicura legittimazione
nella materia della tutela della concorrenza, che l'art. 117, secondo
comma, lettera e), della Costituzione attribuisce alla potesta'
legislativa esclusiva statale.
Sul punto - anche al fine di sgombrare il campo da un equivoco in
cui sono incorse alcune delle ricorrenti - appare opportuno
soffermarsi sulla nozione di tutela della concorrenza allo scopo di
chiarirne, per quanto puo' interessare questo giudizio, ambiti di
rilevanza, natura e limiti di incidenza.
In relazione al primo profilo, va ricordato come questa Corte
abbia gia' avuto modo di affermare che la nozione di concorrenza,
riflettendo quella operante in ambito comunitario, include in se' sia
interventi «di regolazione e ripristino di un equilibrio perduto»,
sia interventi mirati a ridurre gli squilibri attraverso la creazione
delle condizioni per la instaurazione di assetti concorrenziali
(sentenza numero 14 del 2004; vedi anche, tra le altre, le sentenze
numeri 29 del 2006 e 272 del 2004). Rientrano, pertanto, nell'ambito
materiale in esame le misure di garanzia del mantenimento di mercati
gia' concorrenziali e gli strumenti di liberalizzazione dei mercati
stessi.
In questa sede viene, pero', soprattutto in rilievo l'aspetto
della tutela della concorrenza che si concretizza, in primo luogo,
nell'esigenza di assicurare la piu' ampia apertura del mercato a
tutti gli operatori economici del settore in ossequio ai principi
comunitari della libera circolazione delle merci, della liberta' di
stabilimento e della libera prestazione dei servizi (articoli 3,
paragrafo 1, lettere c e g; 4, paragrafo. 1; da 23 a 31; da 39 a 60
del Trattato che istituisce la comunita' europea, del 25 marzo 1957).
Si tratta di assicurare l'adozione di uniformi procedure di
evidenza pubblica nella scelta del contraente, idonee a garantire, in
particolare, il rispetto dei principi di parita' di trattamento, di
non discriminazione, di proporzionalita' e di trasparenza.
Sul piano interno, l'osservanza di tali principi costituisce, tra
l'altro, attuazione delle stesse regole costituzionali della
imparzialita' e del buon andamento, che devono guidare l'azione della
pubblica amministrazione ai sensi dell'art. 97 Cost. Deve, anzi,
rilevarsi come sia stata proprio l'esigenza di uniformare la
normativa interna a quella comunitaria, sul piano della disciplina
del procedimento di scelta del contraente, che ha determinato il
definitivo superamento della cosiddetta concezione contabilistica,
che qualificava tale normativa interna come posta esclusivamente
nell'interesse dell'amministrazione, anche ai fini della corretta
formazione della sua volonta' negoziale.
Va, inoltre, precisato che l'osservanza delle prescrizioni
comunitarie ed interne di evidenza pubblica garantisce il rispetto
delle regole dell'efficacia e dell'efficienza dell'attivita' dei
pubblici poteri: la selezione della migliore offerta assicura,
infatti, la piena attuazione degli interessi pubblici in relazione al
bene o al servizio oggetto dell'aggiudicazione.
In sintesi, la nozione comunitaria di concorrenza, che viene in
rilievo in questa sede e che si riflette su quella di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., e' definita come
concorrenza «per» il mercato, la quale impone che il contraente venga
scelto mediante procedure di garanzia che assicurino il rispetto dei
valori comunitari e costituzionali sopra indicati. Cio' ovviamente
non significa che nello stesso settore degli appalti, soprattutto
relativi ai servizi a rete, non sussistano concomitanti esigenze di
assicurare la cosiddetta concorrenza «nel» mercato attraverso la
liberalizzazione dei mercati stessi, che si realizza, tra l'altro,
mediante l'eliminazione di diritti speciali o esclusivi concessi alle
imprese (vedi considerando n. 3 della direttiva 31 marzo 2004,
n. 2004/17/CE).
In relazione al secondo profilo, concernente la natura della
materia in esame, deve rilevarsi come la tutela della concorrenza -
se si eccettuano, in particolare, gli aspetti della specifica
normativa antitrust diretta a reprimere i comportamenti
anticoncorrenziali delle imprese - abbia natura trasversale, non
presentando i caratteri di una materia di estensione certa, ma quelli
di «una funzione esercitabile sui piu' diversi oggetti» (sentenza
numero 14 del 2004; si vedano, altresi', le sentenze numeri 29 del
2006; 336 del 2005 e 272 del 2004). Nello specifico settore degli
appalti deve, pero', ritenersi che la interferenza con competenze
regionali si atteggia, in modo peculiare, non realizzandosi
normalmente un intreccio in senso stretto con ambiti materiali di
pertinenza regionale, bensi' la prevalenza della disciplina statale
su ogni altra fonte normativa. Ne consegue che la fase della
procedura di evidenza pubblica, riconducibile alla tutela della
concorrenza, potra' essere interamente disciplinata, nei limiti e
secondo le modalita' di seguito precisati, dal legislatore statale.
Infine, per quanto attiene ai limiti interni, deve sottolinearsi
come, pur non rientrando nei compiti di questa Corte stabilire in
concreto la valenza economica degli interventi statali (sentenze
numeri 14 e 272 del 2004), nondimeno spetti ad essa effettuare uno
scrutinio di costituzionalita' sui singoli atti legislativi dello
Stato, al fine di stabilire se la scelta in concreto adottata sia
ragionevole e proporzionata rispetto all'obiettivo prefissato,
costituito, nella specie, dalla piu' ampia apertura del mercato degli
appalti alla concorrenza.
La ratio di questo controllo risiede proprio nella natura della
materia in esame: essa, infatti, non ha un ambito definito, ma si
caratterizza per le specifiche finalita' perseguite. In questa
prospettiva, si giustifica un controllo di costituzionalita' -
guidato dai criteri della proporzionalita' e adeguatezza - volto a
saggiare «la congruita' dello strumento utilizzato rispetto al fine
di rendere attivi i fattori determinanti dell'equilibrio economico
generale» (citata sentenza numero 14 del 2004).
Allo scopo, pertanto, di individuare gli esatti confini della
materia in esame, occorre svolgere un doppio livello di verifica:
stabilire, innanzitutto, se l'intervento statale sia astrattamente
riconducibile, nei modi anzidetti, ai principi della concorrenza nel
mercato o della concorrenza per il mercato o ad entrambi; in secondo
luogo, accertare se lo strumento utilizzato sia congruente rispetto
al fine perseguito alla luce dei criteri di proporzionalita' e della
adeguatezza. Cio' significa che, contrariamente a quanto sostenuto da
alcune delle ricorrenti, una volta che sia stata riconosciuta come
riconducibile alla materia in questione la normativa statale, la
stessa puo' avere anche un contenuto analitico. La proporzionalita' e
l'adeguatezza non si misurano, infatti, avendo riguardo
esclusivamente al livello di dettaglio che connota quella specifica
normativa. Se cosi' fosse si verificherebbe una identificazione non
consentita tra materie concorrenti e materie trasversali di
competenza esclusiva che, invece, ricevono dalla Costituzione una
differente disciplina.
Alla luce delle considerazioni svolte, non possono ritenersi
assistite da fondamento le censure formulate dalla Regione Piemonte.
In relazione al primo livello di verifica sopra indicato, deve,
infatti, rilevarsi che - avendo riguardo al fine perseguito dal
legislatore statale, di assicurare che le procedure di gara si
svolgano nel rispetto delle regole concorrenziali poste a presidio
dei principi della libera circolazione delle merci, della libera
prestazione dei servizi, della liberta' di stabilimento, nonche' dei
principi della trasparenza e della parita' di trattamento - le
procedure di qualificazione e selezione dei concorrenti, le procedure
di affidamento (esclusi i profili attinenti all'organizzazione
amministrativa), i criteri di aggiudicazione, ivi compresi quelli che
devono presiedere all'attivita' di progettazione ed alla formazione
dei piani di sicurezza, nonche' i poteri di vigilanza sul mercato
degli appalti, rientrano nell'ambito della tutela della concorrenza
di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. Con particolare
riferimento al subappalto, incluso anch'esso nell'ambito applicativo
della norma in esame, deve rilevarsi che lo stesso costituisce un
istituto tipico del rapporto di appalto, come tale disciplinato dal
codice civile (art. 1656) e inquadrabile nell'ambito dei contratti di
derivazione. Sebbene caratterizzato da elementi di sicura matrice
pubblicistica, detto istituto conserva la sua natura privatistica e
rientra nell'ambito materiale dell'ordinamento civile. Nondimeno,
esso, per taluni profili non secondari, assolve anche ad una funzione
di garanzia della concorrenzialita' nel mercato e quindi, anche per
questo aspetto, appartiene alla competenza legislativa esclusiva
dello Stato.
Chiarito cio', deve, inoltre, escludersi che le procedure di
affidamento, come invece sostenuto dalle Regioni Lazio e Abruzzo,
essendo dei «veri e propri procedimenti amministrativi», debbano
essere disciplinate secondo il riparto di competenze previsto
dall'art. 29, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme
in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi), secondo cui le «regioni e gli enti locali,
nell'ambito delle rispettive competenze, regolano le materie
disciplinate dalla presente legge nel rispetto del sistema
costituzionale e delle garanzie del cittadino nei riguardi
dell'azione amministrativa, cosi' come definite dai principi
stabiliti dalla presente legge». Il procedimento amministrativo non
e' una vera e propria materia, atteso che lo stesso, in relazione
agli aspetti di volta in volta disciplinati, puo' essere ricondotto a
piu' ambiti materiali di competenza statale o regionale (sentenza
numero 465 del 1991), entro i quali la disciplina statale regola in
modo uniforme i diritti dei cittadini nei confronti delle pubbliche
amministrazioni. Nella specie, avendo riguardo alla censura
specificamente formulata, deve ribadirsi che la procedura di
affidamento - volta allo scopo di garantire i predetti principi
diretti a consentire la piena apertura del mercato nel settore degli
appalti - e' fondamentalmente riconducibile alla materia della tutela
della concorrenza.
Stabilito, alla luce delle considerazioni che precedono, che i
settori sopra indicati, per le finalita' che ne connotano la
disciplina, rientrano nel suddetto ambito di materia, non e', pero',
possibile, sulla base del contenuto precettivo della norma impugnata,
svolgere il secondo livello di verifica, volto a stabilire se siano
stati rispettati i limiti interni alla materia stessa e dunque se
l'intervento statale sia effettivamente proporzionato ed adeguato
rispetto all'obiettivo perseguito. I giudizi di proporzionalita' ed
adeguatezza non possono che riferirsi, per loro stessa natura, alle
specifiche disposizioni che disciplinano il settore. La norma in
esame, invece, ha soltanto una valenza di carattere generale,
limitandosi ad affermare che i singoli ambiti da essa richiamati
attengono alla competenza legislativa esclusiva statale, con
implicito rinvio poi alla specifica disciplina contenuta nelle
disposizioni che riguardano, appunto, i settori soltanto indicati
dalla norma censurata. Ed e' la regolamentazione di essi che potra'
eventualmente formare oggetto di sindacato di costituzionalita' da
parte di questa Corte nei modi e nelle forme di rito.
6.8. - Le Regioni Veneto e Piemonte contestano, altresi',
l'inclusione nella disposizione in esame del riferimento alle fasi
della stipulazione e dell'esecuzione dei contratti, ivi comprese
quelle della direzione dell'esecuzione e della direzione dei lavori,
contabilita' e collaudo, ad eccezione dei profili di organizzazione e
contabilita' amministrative. In particolare, la norma in esame
disciplinerebbe settori che atterrebbero ad aspetti organizzativi e
procedurali dell'azione amministrativa, i quali andrebbero inclusi,
«a seconda dell'oggetto, tra le materie di competenza concorrente o
residuale» (ricorso della Regione Veneto n. 85 del 2006), ovvero
investirebbe ambiti in cui sarebbero ravvisabili «spazi significativi
che vanno ascritti all'ordinamento e organizzazione amministrativa»,
che appartengono alla Regione ad eccezione di quanto e' riferibile
allo Stato e agli enti pubblici nazionali (ricorso della Regione
Piemonte n. 88 del 2006).
La questione non e' fondata.
E' noto che l'attivita' contrattuale della pubblica
amministrazione, essendo funzionalizzata al perseguimento
dell'interesse pubblico, si caratterizza per la esistenza di una
struttura bifasica: al momento tipicamente procedimentale di evidenza
pubblica segue un momento negoziale.
Nella prima fase di scelta del contraente l'amministrazione
agisce, come si e' gia' sottolineato, secondo predefiniti moduli
procedimentali di garanzia per la tutela dell'interesse pubblico,
ancorche' siano contestualmente presenti momenti di rilevanza
negoziale, dovendo la pubblica amministrazione tenere, in ogni caso,
comportamenti improntati al rispetto, tra l'altro, delle regole della
buona fede.
Nella seconda fase - che ha inizio con la stipulazione del
contratto (si veda art. 11, comma 7, del Codice) - l'amministrazione
si pone in una posizione di tendenziale parita' con la controparte ed
agisce non nell'esercizio di poteri amministrativi, bensi'
nell'esercizio della propria autonomia negoziale.
Tale fase, che ricomprende l'intera disciplina di esecuzione del
rapporto contrattuale, incluso l'istituto del collaudo - il quale e',
tra l'altro, anche specificamente disciplinato dal codice civile
(art. 1665 e seguenti), valendo per esso le argomentazioni gia'
svolte a proposito del subappalto - si connota, pertanto, per la
normale mancanza di poteri autoritativi in capo al soggetto pubblico,
sostituiti dall'esercizio di autonomie negoziali.
Ne consegue che la norma censurata - disciplinando aspetti
afferenti a rapporti che presentano prevalentemente natura
privatistica, pur essendo parte di essi una pubblica amministrazione
- deve essere ascritta all'ambito materiale dell'ordinamento civile.
Sussiste, infatti, l'esigenza, sottesa al principio costituzionale di
eguaglianza, di garantire l'uniformita' di trattamento, nell'intero
territorio nazionale, della disciplina della fase di conclusione ed
esecuzione dei contratti di appalto avente, tra l'altro - per
l'attivita' di unificazione e semplificazione normativa svolta dal
legislatore -, valenza sistematica. Ne' vale obiettare, come fa la
Regione Veneto, che non potrebbe ritenersi sussistente il titolo di
competenza rappresentato dall'ordinamento civile, in quanto non
verrebbero in rilievo «la stipulazione e l'esecuzione regolate dal
codice civile». Sul punto, e' agevole osservare che l'ambito
materiale in esame ricomprende tutti gli aspetti che ineriscono a
rapporti di natura privatistica, in relazione ai quali sussistono le
esigenze sopra indicate, senza che detti rapporti debbano rinvenire
la loro disciplina necessariamente sul piano codicistico. In altri
termini, la sussistenza di aspetti di specialita', rispetto a quanto
previsto dal codice civile, nella disciplina della fase di
stipulazione e esecuzione dei contratti di appalto, non e' di
ostacolo al riconoscimento della legittimazione statale di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Quanto sin qui detto non significa, pero', che, in relazione a
peculiari esigenze di interesse pubblico, non possano residuare in
capo alla pubblica amministrazione poteri pubblici riferibili, tra
l'altro, a specifici aspetti organizzativi afferenti alla stessa fase
esecutiva. D'altronde, la norma impugnata esclude espressamente dalla
competenza legislativa esclusiva dello Stato i «profili di
organizzazione e contabilita' amministrative», con la conseguenza che
in questi ambiti, qualora parte del contratto non sia una
amministrazione statale, sarebbe rinvenibile un titolo di
legittimazione regionale.
La riconducibilita', pertanto, all'ambito della materia
dell'ordinamento civile ovvero a materie di competenza regionale
potra' essere stabilita soltanto in relazione alle singole e puntuali
norme di disciplina delle fasi attinenti alla conclusione ed
esecuzione del rapporto contrattuale.
6.9. - Per completezza, allo stesso modo, va aggiunto che rientra
nella competenza esclusiva dello Stato, in relazione alle materie
della giurisdizione e della giustizia amministrativa, il contenzioso
cui fa riferimento il comma 3, cui - sia pure genericamente - si
richiamano le ricorrenti.
In conclusione, pertanto, sotto gli aspetti fin qui esaminati,
devono ritenersi non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale prospettate con riguardo ai parametri costituzionali
di cui agli artt. 117 e 118 della Costituzione.
6.10. - Resta da esaminare la questione di legittimita'
costituzionale promossa dalle Regioni Veneto, Piemonte e Toscana con
riguardo alla previsione, contenuta nel comma in esame, secondo cui
il vincolo delle Regioni all'osservanza della disciplina del Codice
(vale a dire, il divieto di prevedere una disciplina diversa)
riguarda anche le attivita' di progettazione e i piani di sicurezza.
In particolare, si osserva che, da un lato, l'attivita' di
progettazione rientrerebbe nell'ambito della competenza residuale
delle Regioni (non essendo indicata in nessuno degli ambiti materiali
di cui al secondo e terzo comma dello stesso art. 117 Cost.), ovvero
la sola progettazione di lavori (in quanto «volta a portare alla
realizzazione di opere sul territorio») sarebbe riconducibile alla
materia del governo del territorio (ricorso della Regione Toscana
n. 84 del 2006); dall'altro, i piani di sicurezza atterrebbero alla
materia concorrente della sicurezza del lavoro ovvero (per la
connessione che presentano con la fase della progettazione esecutiva
delle opere) alla materia del governo del territorio. Analoga censura
hanno proposto, con riferimento ai piani di sicurezza, le Regioni
Lazio e Abruzzo.
Per esigenze di connessione, possono essere trattate in questa
sede anche le censure, sollevate dalla sola Regione Veneto, relative
agli artt. 93 e 112, comma 5, lettera b). In particolare, la
ricorrente lamenta che le suddette norme, disciplinando in maniera
eccessivamente analitica, rispettivamente, «i livelli di
progettazione» e la «verifica dei progetti», violerebbero l'art. 117,
secondo comma, lettera e), della Costituzione.
Le questioni non sono fondate.
In via preliminare, appare opportuno sottolineare che:
l'art. 4, comma 3, stabilisce che le Regioni non possono
prevedere una disciplina diversa da quella contemplata dal Codice in
materia di progettazione;
l'art. 93 disciplina in maniera analitica i livelli della
progettazione per gli appalti e per le concessioni di lavori,
stabilendo, tra l'altro, che la progettazione medesima si articola -
secondo tre livelli di successivi approfondimenti tecnici - in
preliminare, definitiva ed esecutiva;
l'art. 112, comma 5, lettera b) - censurato anch'esso dalla
Regione Veneto - demanda ad un regolamento la disciplina delle
modalita' di verifica dei progetti, nel rispetto, tra l'altro, del
criterio secondo il quale la verifica puo' essere effettuata dagli
uffici tecnici delle stazioni appaltanti ove il progetto sia stato
redatto da progettisti esterni o le stesse stazioni appaltanti
dispongano di un sistema interno di controllo di qualita', ovvero da
altri soggetti autorizzati secondo i criteri stabiliti dal
regolamento stesso.
Ai fini della delimitazione del thema decidendum, e' necessario
sottolineare che in questa sede vengono in rilievo esclusivamente i
criteri che presiedono allo svolgimento dell'attivita' di
progettazione. In particolare, l'aspetto qualificante della predetta
attivita', previsto dall'impugnato art. 93, attiene all'articolazione
della progettazione, che questa Corte ha ritenuto essenziale «per
assicurare, con il progetto esecutivo, l'eseguibilita' dell'opera» e
«indispensabile per rendere certi i tempi ed i costi di
realizzazione» (sentenza numero 482 del 1995).
E deve rilevarsi come la previsione di criteri uniformi della
progettazione relativa non solo ai lavori pubblici, ma anche ai
servizi e alle forniture - essendo essenziale per assicurare, tra
l'altro, i principi di pari trattamento e di non discriminazione
sull'intero territorio nazionale dei partecipanti alle procedure di
gara - debba essere ricondotta, in via prevalente, nell'ambito
materiale della tutela della concorrenza.
La suddetta esigenza di uniformita' di disciplina investe anche
le modalita' di verifica dei progetti, prevista dal censurato
art. 112, comma 5, lettera b).
Cio' precisato, e' opportuno chiarire che nella fase di
attuazione dell'attivita' di progettazione (la quale - al pari della
programmazione dei lavori - non costituisce una materia a se' stante,
ma rappresenta un momento del complesso iter procedimentale
preordinato alla realizzazione dell'opera pubblica) sussiste la
specifica competenza dell'amministrazione o del soggetto cui spetti
curare la realizzazione delle opere mediante le apposite procedure di
gara. In altri termini, la riconduzione dell'attivita' di
progettazione alla competenza esclusiva dello Stato opera
esclusivamente per quanto attiene alla fissazione dei criteri in base
ai quali tale attivita' deve essere svolta in modo da assicurare in
ogni caso la piu' ampia competitivita' e la libera circolazione degli
operatori economici nel segmento di mercato in questione, ma non si
estende fino ad incidere sulla spettanza del concreto svolgimento
dell'attivita' progettuale alle singole amministrazioni
aggiudicatrici, la cui competenza non e' incisa dalla normativa in
esame.
In conclusione, la declaratoria di infondatezza delle questioni
concerne sia l'art. 4, comma 3, in parte qua, sia le disposizioni
contenute negli artt. 93 e 112, comma 5, lettera b), del Codice.
Per quanto attiene, poi, al riferimento contenuto nella norma in
esame ai piani di sicurezza, deve rilevarsi, sempre ai fini della
delimitazione del thema decidendum, che la disciplina uniforme dei
criteri di formazione dei piani di sicurezza e' anch'essa preordinata
ad assicurare, tra l'altro, i principi di parita' di trattamento e di
non discriminazione tra i partecipanti alla gara. Nei suddetti
limiti, pertanto, la previsione in esame e' riconducile alla tutela
della concorrenza, con conseguente infondatezza della censura
formulata.
Alla luce delle considerazioni innanzi svolte, non suscettibili
di accoglimento sono anche le questioni involgenti l'art. 131, il
quale regolamenta specificamente i piani di sicurezza.
In particolare, la Regione Veneto ha prospettato il contrasto del
citato articolo con l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in
considerazione della dedotta natura eccessivamente dettagliata della
relativa disciplina.
La Regione Toscana ha, invece, impugnato il solo comma 1 del
medesimo articolo, il quale prevede che «Il Governo, su proposta dei
ministri del lavoro e delle politiche sociali, della salute, delle
infrastrutture e dei trasporti, e delle politiche comunitarie,
sentite le organizzazioni sindacali e imprenditoriali maggiormente
rappresentative, approva le modifiche che si rendano necessarie al
regolamento recato dal decreto del Presidente della Repubblica
3 luglio 2003, n. 222, in materia di piani di sicurezza nei cantieri
temporanei o mobili, in conformita' alle direttive comunitarie, e
alla relativa normativa nazionale di recepimento». Secondo la
ricorrente, la norma riportata violerebbe gli artt. 117 e 118 Cost.,
in quanto, essendo la materia relativa ai piani di sicurezza
rientrante nell'ambito della potesta' legislativa concorrente
(sicurezza sul lavoro), deve ritenersi non legittima l'emanazione di
un regolamento governativo. In via subordinata, la stessa ricorrente
assume che, anche qualora si dovesse ritenere sussistente una
competenza esclusiva dello Stato, non sarebbe stato garantito il
necessario coinvolgimento dei livelli di governo regionali.
La questione proposta dalla Regione Veneto e' inammissibile per
genericita'.
Nonostante, infatti, la norma presenti un contenuto articolato
riconducibile ad una pluralita' di ambiti, sui quali certamente puo'
essere esercitata la competenza legislativa statale in relazione alla
determinazione dei criteri di predisposizione dei piani di sicurezza,
la ricorrente si e' limitata a censurare la norma impugnata
genericamente nella sua interezza.
Deve, invece, ritenersi non fondata la questione proposta dalla
Regione Toscana relativamente al comma 1 dell'art. 131.
Tale comma deve essere interpretato nel senso che e' attribuito
al Governo unicamente il potere di emanare le disposizioni
regolamentari relative a criteri di predisposizione dei piani di
sicurezza, che sono essenziali per assicurare, come gia'
sottolineato, la uniformita' di trattamento dei partecipanti alla
gara e dunque i principi della tutela della concorrenza. Venendo,
pertanto, in rilievo una materia di competenza legislativa esclusiva
statale, deve ritenersi legittima la previsione di un corrispondente
potere regolamentare.
E vale anche per i piani di sicurezza la constatazione che, in
fase attuativa, la loro predisposizione segue il regime giuridico
proprio dell'opera da realizzare, atteso che e' riservata allo Stato
esclusivamente la fissazione dei criteri generali per la formazione
di detti strumenti.
6.11. - Le Regioni Lazio e Abruzzo ritengono, infine, che la
norma in esame violi il principio di leale collaborazione, atteso che
essa, pur disciplinando settori caratterizzati da interferenze e
sovrapposizioni di materie e pur in presenza del parere negativo
della Conferenza unificata, avrebbe «proceduto unilateralmente» alla
formulazione delle norme impugnate.
La censura non e' fondata per le medesime argomentazioni svolte
con riferimento all'art. 4, comma 2 (vedi punto 5.4).