IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ha pronunziato la seguente ordinanza sul ricorso n. 43/07 presentato: dai signori Salvatore Angelo Piscopiello e Giancarlo Russo, rappresentati e difesi dall'avv. Gianluigi Pellegrino ed elettivamente domiciliati in Lecce, presso lo studio del difensore, alla via Augusto Imperatore n. 16; Contro la Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Luigi Paccione ed elettivamente domiciliata in Lecce, presso lo studio dell'avv. A. Leuci, alla piazza Mazzini n. 72; la Provincia di. Lecce, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. M. Giovanna Capoccia e Francesca Testi ed elettivamente domiciliata in Lecce, presso la sede dell'Avvocatura provinciale, alla via Umberto I; il Comune di Tricase, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Gabriella De Giorgi Cezzi ed elettivamente domiciliato in Lecce, presso lo studio del difensore, alla via G. Paladini n. 50; il Comune di Gagliano del Capo, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Pietro Quinto ed elettivamente domiciliato in Lecce, presso lo studio del difensore, alla via G. Garibaldi n. 43; i Comuni di Alessano, Andrano, Castro, Corsano, Ortelle, Otranto, Santa Cesarea Terme e Tiggiano, non costituiti; Per l'annullamento del - mai comunicato e mai pubblicato - verbale della Conferenza di servizi tenuta ai sensi dell'art. 6, comma 5, legge regionale pugliese n. 19/1997 e volta all'istituzione dell'Area naturale protetta «Costa Otranto - Santa Maria di Leuca e Bosco di Tricase»; della - ove esistente - necessariamente presupposta deliberazione di estremi sconosciuti, mai pubblicata e mai comunicata ai ricorrenti, con cui la Giunta della Regione Puglia assumeva la determinazione adottiva di cui all'art. 6 citato, comma 3, relativamente alla realizzanda area naturale protetta; di ogni altro atto connesso, consequenziale e presupposto, tra cui, ove occorra, la successiva deliberazione di Giunta di invio del definitivo disegno di legge al Consiglio regionale. Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia, della Provincia di Lecce, del Comune di Tricase e del Comune di Gagliano del Capo. Visti gli atti tutti della causa. Designato alla pubblica udienza del 23 maggio 2007 il relatore dott. Ettore Manca e uditi gli avv. Pellegrino, De Giorgi Cezzi, Antonio Quinto - in sostituzione di Luigi Quinto - Marra - in sostituzione di Paccione - e Capoccia. Osservato quanto segue. Fatto e diritto 1. - I ricorrenti - titolari di aree in agro del Comune di Trifase - impugnano: a) il verbale della Conferenza di servizi ex art. 6, comma 5, l.r. n. 19/1997 inerente l'istituzione del Parco naturale regionale «Costa Otranto - Santa Maria di Leuca e Bosco di Tricase»; b) ogni altro atto connesso relativo al procedimento di istituzione del predetto parco naturale e, in particolare, le eventuali determinazioni adottive assunte, ex art. 6, comma 3, l.r. n. 19/1997, dalla Giunta regionale pugliese e la successiva deliberazione di invio del d.d.l. al Consiglio regionale. 2. - In via del tutto preliminare vanno disattese le eccezioni di inammissibilita' del gravame sollevate dalle parti resistenti. 2.1. - Sul punto il Collegio premette che, notoriamente, il legislatore regionale pugliese prevedeva, con la legge 24 luglio 1997, n. 19, uno speciale ed articolato procedimento per l'istituzione delle aree naturali protette di interesse regionale (caratterizzato dal concorso, nella definizione del contenuto dispositivo sostanziale finale descritto dall'art. 6 della l.r. citata, della volonta' legislativa con quella amministrativa), suddiviso in due fasi autonome, aventi natura e finalita' diverse: una prima fase di natura prettamente amministrativa (avente le caratteristiche del «giusto procedimento» e diretta precipuamente a realizzare la partecipazione ed il concorso dei soggetti pubblici e privati portatori dei molteplici interessi coinvolti); ed una seconda fase di natura legislativa, la quale inizia con la presentazione al Consiglio regionale, da parte della Giunta, del progetto definitivo da approvare con una legge-provvedimento: deve dunque osservarsi, anzitutto, che, se come scritto l'istituzione del parco presuppone l'espletamento, in sequenza, di un procedimento amministrativo e di un procedimento legislativo - destinato, in ultima analisi, ad assorbire gli atti del primo attraverso la «legge-provvedimento» -, la logica ed i principi generali impongono di ritenere che il primo dei due non possa che concludersi, attesa la sua natura, con una decisione amministrativa, necessariamente propedeutica all'apertura della fase di carattere legislativo. 2.2. - Tale decisione - concernente la perimetrazione ed i contenuti dello schema provvisorio del disegno di legge istitutivo del parco naturale - da un lato e' l'atto amministrativo - eventualmente - lesivo delle posizioni giuridiche dei soggetti interessati, che potranno quindi invocare la tutela giurisdizionale impugnandola dinanzi al G.A., e, dall'altro lato, e' la sede naturale deputata al vaglio delle osservazioni presentate nella fase amministrativa (in esito alla pubblicazione nel B.U.R.P. dello schema provvisorio del disegno di legge), in quanto istituzionalmente rivolta alla valutazione comparativa ed alla compensazione di tutti gli interessi - pubblici e privati - coinvolti dall'istituzione dell'area naturale protetta (cfr. Tribunale amministrativo regionale Puglia, I sezione di Lecce, 23 febbraio 2006, n. 1184; Consiglio di Stato, VI sezione, 1° febbraio 2007, n. 414). 2.3. - Pertanto, rilevato che in ogni caso nella vicenda oggetto di causa la prima fase del procedimento istitutivo del parco si svolgeva, ratione temporis, sotto la vigenza del testo originario dell'art. 6 citato - gia' interpretato da questa sezione nel senso del carattere necessariamente decisorio della Conferenza dei servizi contemplata dal quinto comma della predetta norma -, anche il nuovo testo (per il vero, alquanto ambiguo) della norma, introdotto dall'art. 30 della legge regionale 19 luglio 2006, n. 22, sottoposto ad interpretazione adeguatrice e teleologicamente orientata al rispetto dei fondamentali principi sanciti dagli artt. 24, 97 e 113 della Costituzione, deve essere comunque inteso nel senso che, dopo la pubblicazione dello schema del d.d.l. nel B.U.R.P. (previsto dal nuovo quinto comma) e prima che la Giunta adotti il disegno di legge definitivo da inviare al Consiglio, si debba tenere una nuova Conferenza di servizi, cui peraltro si fa cenno nel sesto comma dell'articolo. 2.4. - D'altra parte, non avrebbe senso prescrivere la pubblicazione nel Bollettino dello schema provvisorio del d.d.l. (finalizzata alla presentazione di eventuali osservazioni da parte degli interessati) senza che gli apporti partecipativi debbano poi essere vagliati nella naturale sede procedimentale amministrativa (appunto deputata a garantire un «giusto procedimento») . Il Consiglio di Stato, peraltro, nella sentenza n. 414/2007 della VI sezione, espressamente rilevava che le considerazioni poste a base della decisione di questo Tribunale amministrativo regionale n. 1184/2006 erano poi state compiutamente recepite dalla Regione Puglia, la quale, con la legge n. 22 del 2006 (art. 30), disponeva la modifica degli artt. 6 e 8 della legge n. 19 del 1997 introducendo una forma di pubblicita' del disegno di legge adottato (in conformita', appunto, alle motivazioni della pronuncia citata, secondo cui «pur se la legge regionale pugliese n. 19/1997 non contempla espressamente una fase destinata alla pubblicizzazione degli atti in esame, la necessita' di rendere concretamente conoscibili gli atti medesimi e, quindi, di consentire, ai sensi degli artt. 9-10, 1egge n. 241/1990, la piu' ampia partecipazione al relativo procedimento, va ritenuta comunque ineludibile sulla base dei principi generali vigenti in materia. L'esigenza di aprire un contraddittorio con tutti quei soggetti che, dall'istituzione dell'area naturale protetta subiscano una lesione, va rinvenuta gia' nelle regole poste dalla legge sul procedimento amministrativo. Ne' l'indispensabile partecipazione al procedimento dei soggetti interessati puo' reputarsi non richiesta in ragione della previsione dell'art. 13, primo comma, legge n. 241 citata [...] poiche' la preferibile giurisprudenza amministrativa ha chiarito che tale norma rinviene la sua ratio nell'esigenza di evitare una duplicazione delle forme di partecipazione, non avendo al contrario l'obiettivo di eliminarla radicalmente. Nel caso in esame, dunque, difettando ogni specifica previsione in tal senso nella disciplina legislativa regionale, tale da soddisfare comunque le delineate esigenze di contraddittorio e di confronto, non puo' che ritenersi il procedimento in parola assoggettato proprio alle regole generali poste dalla legge n. 241/1990»). 2.5. - In ragione di quanto fin qui esposto, dunque, si rivelano non condivisibili tutte le eccezioni preliminari prospettate dalle parti resistenti, poiche': l'atto finale conclusivo della fase amministrativa e' da individuarsi nel verbale della Conferenza di servizi disciplinata dal vecchio art. 6, comma 5, e comunque presupposta, per quanto scritto, dal nuovo sesto comma; l'impugnativa dei provvedimenti amministrativi interposta con il ricorso introduttivo del presente giudizio dovrebbe peraltro, in astratto, essere dichiarata inammissibile, poiche', prima della sua proposizione, entrava in vigore - nello stesso giorno della pubblicazione nel Bollettino ufficiale della Regione Puglia n. 143 del 3 novembre 2006 - la legge regionale 26 ottobre 2006, n. 30, appunto istitutiva del «Parco naturale regionale Costa Otranto - S. Maria di Leuca e Bosco di Tricase». Secondo l'insegnamento giurisprudenziale preferibile, difatti, la sopravvenienza della legge provvedimento determina l'inammissibilita' o l'improcedibilita' - a seconda della circostanza che essa preceda o segua l'instaurazione del giudizio - del ricorso proposto contro l'originario atto amministrativo, in quanto il sindacato del giudice amministrativo incontra un limite insormontabile nell'intervenuta legificazione del provvedimento amministrativo: solo nell'ipotesi in cui la Consulta dichiarasse l'illegittimita' costituzionale della legge regionale n. 30/2006, dunque, il ricorso introduttivo del presente processo non andrebbe incontro alla delineata declaratoria di inammissibilita' (cfr., sulle varie questioni da ultimo esaminate, Tribunale amministrativo regionale Puglia, I sezione di Lecce, 7 novembre 2006, n. 5188; Consiglio di Stato, IV, 23 settembre 2004, n. 6219; 10 agosto 2004, n. 5499; 24 marzo 2004, n. 1559. I diritti di difesa del cittadino, d'altra parte, in caso di approvazione con legge di un atto amministrativo lesivo dei suoi interessi, non vengono e non potrebbero essere sacrificati ma si trasferiscono - secondo il regime di controllo proprio del provvedimento normativo intervenuto - dalla giurisdizione amministrativa alla giustizia costituzionale: in altri termini, il sistema di tutela giudiziaria segue la natura giuridica dell'atto contestato, sicche' la legge-provvedimento, ancorche' approvativa di un atto amministrativo, puo' essere eventualmente sindacata, previa intermediazione del giudice rimettente, solo dal suo giudice naturale, e cioe' dalla Corte costituzionale; cfr. Consiglio di Stato, IV sezione, 19 ottobre 2004, n. 6727). 3. - Tanto esposto, l'attenzione del tribunale deve quindi concentrarsi sulle questioni di legittimita' costituzionale sollevate dai ricorrenti. 4. - Appare in specie rilevante e non manifestamente infondata la prospettata questione di legittimita' costituzionale della legge regionale istitutiva del parco naturale, per l'allegata irragionevolezza delle sue disposizioni e perche' la stessa non teneva conto del mancato rispetto delle regole dettate da questo Tribunale amministrativo regionale, con le sentenze nn. 1184, 1185, 1186 e 1187/2006, con riguardo alla fase del propedeutico procedimento amministrativo e, in particolare, all'esigenza di un effettivo contraddittorio con gli interessati. 5. - In via preliminare, quindi, il tribunale ritiene sussistente il requisito della rilevanza della predetta questione di costituzionalita' nel presente giudizio. 5.1. - Occorre in proposito tener conto, anzitutto, della complessa problematica ricollegabile alla particolare tipologia di legge-provvedimento in oggetto (c.d. legge di approvazione), la quale si caratterizza per il vincolo funzionale che la lega ai provvedimenti amministrativi in precedenza adottati risolvendosi nell'assorbimento dei medesimi nella legge stessa - che li approva -, della quale acquistano il valore e la forza formale e sostanziale. 5.2. - Pertanto, da un lato l'incidentale eccezione di illegittimita' costituzionale e', a ben vedere, l'unico strumento processuale a disposizione dei ricorrenti per tutelare le loro posizioni giuridiche soggettive nei confronti degli impugnati provvedimenti amministrativi, assorbiti dalla legge regionale che li approvava; e, dall'altro lato, come gia' scritto, e' evidente che proprio nel caso in cui la Corte dichiarasse l'illegittimita' costituzionale della legge regionale n. 30/2006 il ricorso de quo non risulterebbe inammissibile. 6. - Il Collegio e', poi, dell'avviso che i sollevati dubbi di costituzionalita' in ordine al contenuto dispositivo della legge regionale in parola sono non manifestamente infondati. 6.1. - E' opportuno, sul punto, premettere che corollario della soprariportata ricostruzione concettuale dell'assetto di tutela delle posizioni incise dalla legge-provvedimento e' la valorizzazione della pregnanza del sindacato costituzionale di ragionevolezza della legge, sino a renderlo incisivo quanto quello giurisdizionale sull'eccesso di potere, in modo da riconoscere al privato, seppur nella forma indiretta della rimessione della questione alla consulta da parte del giudice amministrativo, una forma di protezione ed un'occasione di difesa pari a quella offerta dal sindacato giurisdizionale degli atti amministrativi (Consiglio di Stato, IV sezione, 19 ottobre 2004, n. 6727). 6.2. - In altri termini, il riconoscimento in capo al legislatore di un vasto ambito di discrezionalita' deve essere opportunamente bilanciato attraverso la sottoposizione del relativo potere di apprezzamento al vaglio di costituzionalita', sotto il profilo della non arbitrarieta' e della ragionevolezza delle scelte compiute: sindacato tanto piu' rigoroso quanto piu' marcata e' la natura provvedimentale dell'atto sottoposto a controllo, e che investe - in considerazione della natura di atto sostanzialmente amministrativo della legge-provvedimento - anche gli atti amministrativi che ne sono il presupposto. 6.3. - Tanto premesso, si osserva che le disposizioni degli artt. 1 e seguenti della legge regionale pugliese 26 ottobre 2006, n. 30, istitutiva del «Parco naturale regionale Costa Otranto - S. Maria di Leuca e Bosco di Tricase», sembrano al Collegio porsi in contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione per l'irragionevolezza delle disposizioni stesse, poiche' il Consiglio regionale, come premesso, nell'approvare la predetta legge-provvedimento, non teneva conto del mancato rispetto delle regole dettate da questo Tribunale amministrativo regionale - con le sentenze prima citate - relativamente alla fase del propedeutico procedimento amministrativo, in particolare per cio' che attiene al contraddittorio con gli interessati. 6.4. - Appare dunque condivisibile, in specie, la prima e assorbente - in quanto relativa alla violazione delle regole sul giusto procedimento - censura formulata dai ricorrenti, incentrata sulla violazione delle misure di pubblicita' necessarie a consentire l'eventuale partecipazione (ex artt. 9 e 10 della legge 7 agosto 1990, n. 241) dei soggetti interessati alla fase amministrativa preordinata all'istituzione del parco, misure gia' delineate e ritenute assolutamente necessarie nelle pronuncie prima citate, alle quali sul punto pertanto si rinvia. 6.5. - Il tribunale ritiene in definitiva irragionevole e contraria al principio di buon andamento dell'attivita' amministrativa la scelta operata dagli articoli 1 e seguenti della legge regionale n. 30/2006 di istituire immediatamente, a tali condizioni, il parco naturale regionale di che trattasi, e nei sensi appena descritti reputa i dubbi di costituzionalita' sul punto sollevati non manifestamente infondati.