Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 2 del
decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il
rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonche' interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale), convertito, con
modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, promossi con due
ricorsi della Regione Veneto e con un ricorso della Regione
Siciliana, notificati il 31 agosto, il 5 e il 9 ottobre 2006,
depositati in cancelleria l'11 settembre, l'11 e il 12 ottobre 2006
ed iscritti ai numeri 96, 103 e 104 del registro ricorsi 2006.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 6 novembre 2007 il giudice relatore
Gaetano Silvestri;
Uditi gli avvocati Mario Bertolissi e Andrea Manzi per la Regione
Veneto, Francesco Castaldi e Giovanni Pitruzzella per la Regione
Siciliana e l'avvocato dello Stato Danilo Del Gaizo per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Veneto ha promosso, con ricorso notificato il 31
agosto 2006 e depositato il successivo 11 settembre (reg. ric. n. 96
del 2006), questioni di legittimita' costituzionale di numerose
disposizioni del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni
urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonche' interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale), e, tra queste,
dell'art. 2, commi 1 e 3, in riferimento all'art. 117, terzo comma,
della Costituzione.
1.1. - Il decreto-legge n. 223 del 2006, successivamente convertito,
con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 4 agosto 2006,
n. 248, nel testo originario dell'art. 2, comma 1, prevedeva che «In
conformita' al principio comunitario di libera concorrenza ed a
quello di liberta' di circolazione delle persone e dei servizi,
nonche' al fine di assicurare agli utenti un'effettiva facolta' di
scelta nell'esercizio dei propri diritti e di comparazione delle
prestazioni offerte sul mercato, dalla data di entrata in vigore del
presente decreto sono abrogate le disposizioni legislative e
regolamentari che prevedono con riferimento alle attivita' libero
professionali e intellettuali:
a) la fissazione di tariffe obbligatorie fisse o minime ovvero
il divieto di pattuire compensi parametrati al raggiungimento degli
obiettivi perseguiti;
b) il divieto, anche parziale, di pubblicizzare i titoli e le
specializzazioni professionali, le caratteristiche del servizio
offerto e il prezzo delle prestazioni;
c) il divieto di fornire all'utenza servizi professionali di
tipo interdisciplinare da parte di societa' di persone o associazioni
tra professionisti, fermo restando che il medesimo professionista non
puo' partecipare a piu' di una societa' e che la specifica
prestazione deve essere resa da uno o piu' professionisti previamente
indicati, sotto la propria personale responsabilita».
Il comma 3 del citato art. 2, rimasto inalterato a seguito della
conversione del decreto, dispone che «Le disposizioni deontologiche e
pattizie e i codici di autodisciplina che contengono le prescrizioni
di cui al comma 1 sono adeguate, anche con l'adozione di misure a
garanzia della qualita' delle prestazioni professionali, entro il 1°
gennaio 2007. In caso di mancato adeguamento, a decorrere dalla
medesima data le norme in contrasto con quanto previsto dal comma 1
sono in ogni caso nulle».
1.2. - La Regione censura i commi 1 e 3 dell'art. 2 del decreto-legge
n. 223 del 2006, ritenendo che si tratti di «norme di minuto
dettaglio ed autoapplicative», in una materia - quella delle
«professioni» - attribuita alla potesta' legislativa concorrente,
relativamente alla quale e' riservata allo Stato soltanto la
determinazione dei principi fondamentali.
1.3. - La ricorrente esclude che le norme censurate costituiscano
principi fondamentali e ritiene che l'intervento statale,
espressamente finalizzato alla tutela della concorrenza ed
all'attuazione del principio comunitario di libera circolazione delle
persone e dei servizi, sia il prodotto di una interpretazione troppo
ampia della competenza esclusiva in tema di «tutela della
concorrenza». E' richiamata a tal proposito la sentenza n. 14 del
2004 della Corte costituzionale, nella quale si afferma che una
dilatazione eccessiva della competenza statale in tema di tutela
della concorrenza rischia di vanificare lo schema di riparto
dell'art. 117 Cost., «che vede attribuite alla potesta' legislativa
residuale e concorrente delle Regioni materie la cui disciplina
incide innegabilmente sullo sviluppo economico».
Dunque, a parere della difesa regionale, la competenza in tema di
tutela della concorrenza «non puo' essere utilizzata quale fondamento
di legittimazione del potere normativo statale esercitato in modo da
non lasciare, irragionevolmente, il minimo spazio non solo per
un'ipotetica legislazione ulteriore, ma persino per una normazione
secondaria di mera esecuzione».
2. - La stessa Regione Veneto ha promosso, con ricorso notificato il
5 ottobre 2006 e depositato il successivo 11 ottobre (reg. ric.
n. 103 del 2006), questioni di legittimita' costituzionale di
numerose disposizioni del decreto-legge n. 223 del 2006, come
risultanti a seguito delle modificazioni apportate in sede di
conversione dalla legge n. 248 del 2006, e, tra queste, dell'art. 2,
commi 1, 2-bis e 3, in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost.
2.1. - Il comma 1 dell'art. 2, oggetto di modifiche in sede di
conversione del decreto n. 223 del 2006, nel testo definitivo recita:
«In conformita' al principio comunitario di libera concorrenza ed a
quello di liberta' di circolazione delle persone e dei servizi,
nonche' al fine di assicurare agli utenti un'effettiva facolta' di
scelta nell'esercizio dei propri diritti e di comparazione delle
prestazioni offerte sul mercato, dalla data di entrata in vigore del
presente decreto sono abrogate le disposizioni legislative e
regolamentari che prevedono con riferimento alle attivita' libero
professionali e intellettuali:
a) l'obbligatorieta' di tariffe fisse o minime ovvero il divieto
di pattuire compensi parametrati al raggiungimento degli obiettivi
perseguiti;
b) il divieto, anche parziale, di svolgere pubblicita'
informativa circa i titoli e le specializzazioni professionali, le
caratteristiche del servizio offerto, nonche' il prezzo e i costi
complessivi delle prestazioni secondo criteri di trasparenza e
veridicita' del messaggio il cui rispetto e' verificato dall'ordine;
c) il divieto di fornire all'utenza servizi professionali di
tipo interdisciplinare da parte di societa' di persone o associazioni
tra professionisti, fermo restando che l'oggetto sociale relativo
all'attivita' libero-professionale deve essere esclusivo, che il
medesimo professionista non puo' partecipare a piu' di una societa' e
che la specifica prestazione deve essere resa da uno o piu' soci
professionisti previamente indicati, sotto la propria personale
responsabilita».
Il comma 2-bis, introdotto in sede di conversione del decreto-legge,
stabilisce che «All'articolo 2233 del codice civile, il terzo comma
e' sostituito dal seguente: "Sono nulli, se non redatti in forma
scritta, i patti conclusi tra gli avvocati ed i praticanti abilitati
con i loro clienti che stabiliscono i compensi professionali"».
Infine, il comma 3 risulta inalterato rispetto all'originario testo
del decreto n. 223, sopra riportato al punto 1.1.
2.2. - La ricorrente, che da' atto di aver gia' proposto ricorso
avverso il decreto-legge n. 223 del 2006, ritiene che con la legge di
conversione n. 248 del 2006 siano state introdotte ulteriori norme
viziate da illegittimita' costituzionale sotto i medesimi profili
gia' prospettati nel ricorso n. 96 del 2006.
In particolare, la Regione censura il comma 2-bis dell'art. 2, con il
quale e' stato sostituito il terzo comma dell'art. 2233 del codice
civile, che prevede la forma scritta, a pena di nullita', dei patti
conclusi tra gli avvocati ed i praticanti abilitati con i loro
clienti per stabilire i compensi professionali.
2.3. - Le censure prospettate e le relative motivazioni sono in tutto
identiche a quelle contenute nel ricorso n. 96 del 2006, al quale si
rinvia.
3. - La Regione Siciliana ha promosso, con ricorso notificato il 9
ottobre 2006 e depositato il successivo 12 ottobre (reg. ric. n. 104
del 2006), questioni di legittimita' costituzionale di numerose
disposizioni del decreto-legge n. 223 del 2006, come risultanti a
seguito delle modificazioni apportate in sede di conversione dalla
legge n. 248 del 2006, e, tra queste, dell'art. 2, in riferimento
all'art. 117, terzo comma, Cost.
3.1. - La ricorrente censura l'art. 2, in quanto disciplinerebbe «in
maniera estremamente dettagliata l'esercizio delle professioni,
dettando una serie di prescrizioni che incidono pesantemente
sull'esercizio delle stesse».
In proposito, la difesa regionale ricorda che la materia delle
professioni rientra fra quelle di legislazione concorrente e pertanto
la competenza statale e' circoscritta alla determinazione dei soli
«principi fondamentali», che sono stati oggetto di specifica
ricognizione ad opera del decreto legislativo 2 febbraio 2006, n. 30
(Ricognizione dei principi fondamentali in materia di professioni, ai
sensi dell'articolo 1 della legge 5 giugno 2003, n. 131).
4. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito in tutti i
giudizi, chiedendo il rigetto dei ricorsi e svolgendo considerazioni
sostanzialmente coincidenti.
4.1. - In particolare, nell'atto di costituzione nel giudizio
promosso con il ricorso n. 96 del 2006, il resistente rileva, in via
preliminare, che il decreto-legge n. 223 del 2006 e' stato
convertito, con modificazioni, nella legge n. 248 del 2006, sicche'
potrebbe profilarsi l'inammissibilita' sopravvenuta o la cessazione
della materia del contendere con riferimento ad alcune delle censure
prospettate.
4.2. - Nel merito, la difesa erariale osserva come le norme contenute
nell'art. 2 del decreto-legge n. 223 del 2006, in quanto finalizzate
a garantire l'esercizio della libera concorrenza nei rispettivi
ambiti di disciplina, rientrino nella competenza esclusiva
riconosciuta allo Stato dall'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost.
E' richiamata in proposito la giurisprudenza costituzionale (sentenze
numeri 14 e 272 del 2004, n. 29 del 2006) secondo cui la tutela della
concorrenza costituisce una materia-funzione, caratterizzata da
un'estensione «trasversale», in quanto «si intreccia
inestricabilmente con una pluralita' di altri interessi - alcuni dei
quali rientranti nella sfera di competenza concorrente o residuale
delle Regioni - connessi allo sviluppo economico-produttivo del
Paese». Dalla natura trasversale della competenza in tema di tutela
della concorrenza deriverebbe la legittimita' dell'intervento statale
anche in ambiti materiali di competenza delle Regioni.
4.3. - La difesa erariale osserva, inoltre, come le norme impugnate
abbiano «natura ordinamentale incidente sulla disciplina civilistica
del contratto d'opera intellettuale». Cio' sarebbe particolarmente
evidente non solo con riferimento alla norma di cui al comma 2-bis,
ma anche in relazione alle norme di cui ai commi 1 e 2 che, secondo
il resistente, attengono alla disciplina del contratto d'opera
professionale o «intervengono sulle forme negoziali associative di
esercizio delle professioni».
4.4. - A parere della difesa erariale, le norme censurate
troverebbero un ulteriore titolo giustificativo nella potesta'
legislativa dello Stato di fissare i principi fondamentali nella
materia delle «professioni», di competenza legislativa concorrente,
posto che, contrariamente a quanto sostenuto dalle ricorrenti, tali
norme non conterrebbero previsioni di dettaglio. D'altra parte, la
determinazione dei principi fondamentali in materia di professioni -
osserva il resistente - non puo' considerarsi esaurita nella
ricognizione operata con il d.lgs. n. 30 del 2006, come tale
necessariamente limitata ai principi in quel momento esistenti.
4.5. - Cio' posto, la difesa erariale ribadisce che le norme
censurate rientrano nel quadro della materia «tutela della
concorrenza», e reputa non fondata l'argomentazione della Regione
Veneto secondo la quale l'intervento legislativo censurato sarebbe
frutto di una interpretazione eccessivamente ampia della competenza
esclusiva prevista dall'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
In proposito, l'Avvocatura generale richiama ancora la sentenza n. 14
del 2004 della Corte costituzionale, secondo la quale la verifica
della legittimita' dell'intervento statale in tema di tutela della
concorrenza deve essere condotta alla stregua dei criteri di
proporzionalita' e di adeguatezza, ed osserva come, nel caso di
specie, entrambi i criteri risultino rispettati.
Le norme censurate sarebbero, pertanto, idonee a perseguire il
duplice obiettivo di garantire una maggiore concorrenza nel settore
delle professioni e di assicurare la libera prestazione dei servizi
all'interno dell'Unione europea.
4.6. - Infine, con specifico riguardo al ricorso promosso dalla
Regione Siciliana, il Presidente del Consiglio dei ministri rileva
che «la pretesa natura dettagliata delle disposizioni contenute nella
norma e' affermata dalla Regione in modo sostanzialmente apodittico,
senza specificare minimamente le ragioni di tale affermazione».
5. - In prossimita' dell'udienza, la Regione Veneto ha depositato due
memorie, di contenuto sostanzialmente coincidente, nei giudizi
promossi con i ricorsi n. 96 e n. 103 del 2006.
5.1. - Preliminarmente, la ricorrente evidenzia la genericita'
dell'eccezione, formulata dall'Avvocatura generale dello Stato,
secondo cui sarebbe venuta meno la materia del contendere per effetto
della conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge
n. 223 del 2006. In particolare, la difesa della Regione ritiene che
l'Avvocatura generale non abbia specificato le norme impugnate
relativamente alle quali la materia del contendere sarebbe cessata.
Quanto poi all'inammissibilita' e infondatezza del ricorso, pure
dedotte dalla difesa erariale, la Regione rileva la genericita' delle
argomentazioni sviluppate a sostegno, in quanto il richiamo ai poteri
statali in materia di tutela della concorrenza e la natura
trasversale di tale materia non possono valere a giustificare
interventi normativi dello Stato che comprimano la sfera di autonomia
regionale senza rispettare i principi di razionalita',
proporzionalita' ed adeguatezza.
5.2. - Nel merito, la difesa regionale ribadisce che le norme
impugnate contengono «norme di minuto dettaglio ed autoapplicative»,
tali da privare le Regioni di «qualsiasi potere in materia». In
particolare, la ricorrente contesta l'affermazione dell'Avvocatura
generale, secondo cui siffatte previsioni, risultando necessarie per
garantire sull'intero territorio nazionale la rimozione di ostacoli
all'esercizio della concorrenza ed alla libera prestazione dei
servizi professionali, confermerebbero la proporzionalita' e
l'adeguatezza dell'intervento statale.
Secondo la ricorrente, l'intervento statale puo' dirsi legittimo solo
ove introduca norme a garanzia della concorrenza che «ragionevolmente
lascino alla Regione lo spazio per porre in essere disposizioni di
dettaglio». Diversamente ragionando, conclude la difesa regionale, la
materia «professioni» sarebbe svuotata di contenuto e finirebbe per
sovrapporsi alla materia «formazione professionale», la quale pero'
attiene all'ambito piu' ampio della competenza residuale delle
Regioni di cui all'art. 117, quarto comma, Cost.
6. - Anche la Regione Siciliana ha depositato memoria integrativa,
con la quale sviluppa gli argomenti a sostegno del ricorso ed insiste
nelle gia' rassegnate conclusioni.
La Regione evidenzia, in primo luogo, che lo scopo delle disposizioni
in materia di esercizio delle attivita' libero-professionali ed
intellettuali, introdotte con l'art. 2 del decreto-legge n. 223 del
2006, convertito, con modificazioni, nella legge n. 248 del 2006, e'
individuabile nel «rilancio economico e sociale» del Paese.
Procede quindi ad illustrare, in sintesi, l'evoluzione della
disciplina delle «professioni», a partire dalla riforma del titolo V
della parte seconda della Costituzione, ricordando che nel 2002 e'
stata costituita presso il Ministero della giustizia una commissione
tecnica per la predisposizione di uno schema di "legge quadro", volta
alla individuazione dei principi generali della materia. Tale
progetto non ha avuto seguito e la difficile opera di demarcazione
del confine tra intervento statale e interventi regionali nella
materia e' stata, di fatto, svolta dalla Corte costituzionale, in
particolar modo con la sentenza n. 405 del 2005.
Al riguardo, la Regione osserva che non tutto quello che riguarda
l'ordinamento delle professioni regolamentate e l'ambito delle
professioni non regolamentate puo' ritenersi ascrivibile alla materia
«professioni», di potesta' concorrente. Rimangono, infatti, di sicura
attribuzione statale la disciplina dell'accesso alle professioni, per
il quale l'art. 33, quinto comma, Cost. impone l'esame di Stato, e
quella dell'esercizio della professione forense, la cui principale
funzione e' costituita dall'assistenza in giudizio, e che percio'
rientra nella materia della giurisdizione.
Quanto all'esigenza di tracciare il limite tra competenze statali e
regionali in tale materia, la difesa regionale richiama quanto
affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 353 del 2003.
Cio' posto, il nodo problematico ancora da sciogliere, secondo la
ricorrente, riguarderebbe la collocazione degli ordini e dei collegi
professionali, cioe' se essi rientrino nella nozione costituzionale
di enti pubblici nazionali, da cui discenderebbero la riserva statale
prevista all'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., ed i
conseguenti limiti alla potesta' legislativa regionale.
A parere della Regione, non e' del tutto condivisibile la tesi della
natura pubblicistica nazionale - e non gia' territoriale - degli
ordini e dei collegi professionali, in ragione della particolare
funzione dagli stessi esercitata, connessa all'interesse pubblico
sotteso all'istituzione di un ordine, non frazionabile ma
necessariamente unitario.
In particolare, la Regione osserva come non sussistano ostacoli a
considerare gli ordini e i collegi professionali «enti pubblici
locali» (in funzione della localizzazione della sede, del carattere
esponenziale rispetto alla comunita' locale di professionisti e del
necessario possesso di determinati requisiti soggettivi ai fini
dell'appartenenza all'ente), ritenendo che la diversa impostazione
assunta dalla Corte costituzionale abbia finito per creare una
ingiustificata sovrapposizione tra ambiti materiali diversi, quali le
«professioni», l'«ordinamento e organizzazione amministrativa», la
«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale», l'«esame di Stato [...] per l'abilitazione
all'esercizio professionale».
Nel contesto cosi' delineato, prosegue la Regione, deve essere
collocata la recente iniziativa in materia di «professioni» assunta
con il d.lgs. n. 30 del 2006, il quale prevede, all'art. 2, commi 1 e
4, che «Le Regioni non possono adottare provvedimenti che ostacolino
l'esercizio della professione. [...] Le associazioni rappresentative
di professionisti che non esercitano attivita' regolamentate o
tipiche di professioni disciplinate ai sensi dell'articolo 2229 del
codice civile, se in possesso dei requisiti e nel rispetto delle
condizioni prescritte dalla legge per il conseguimento della
personalita' giuridica, possono essere riconosciute dalla regione nel
cui ambito territoriale si esauriscono le relative finalita'
statutarie»; all'art. 3, commi 1 e 2, che «L'esercizio della
professione si svolge nel rispetto della disciplina statale della
tutela della concorrenza, ivi compresa quella delle deroghe
consentite dal diritto comunitario a tutela di interessi pubblici
costituzionalmente garantiti o per ragioni imperative di interesse
generale, della riserva di attivita' professionale, delle tariffe e
dei corrispettivi professionali, nonche' della pubblicita'
professionale. [...] L'attivita' professionale esercitata in forma di
lavoro autonomo e' equiparata all'attivita' di impresa ai fini della
concorrenza di cui agli articoli 81, 82 e 86 (ex articoli 85, 86 e
90) del Trattato CE, salvo quanto previsto dalla normativa in materia
di professioni intellettuali»; e all'art. 6, che «Per le Regioni a
statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano resta
fermo quanto previsto dall'art. 11 della legge 5 giugno 2003,
n. 131».
A parere della Regione Siciliana, proprio dal raffronto tra tali
norme, la giurisprudenza costituzionale richiamata e le norme
impugnate, emergerebbero le ragioni e i profili di illegittimita' di
queste ultime, trattandosi, all'evidenza, di normazione di dettaglio,
non riconducibile alla categoria dei «principi generali della
materia»; di qui il dedotto contrasto con l'art. 117, terzo comma,
Cost., e indirettamente con gli artt. 114 e 120 Cost.
Le attivita' libero-professionali sarebbero, infatti, regolate in
modo particolareggiato, quanto al rapporto contrattuale tra
professionista e cliente, senza che residui il minimo spazio per
l'intervento regionale, risultando cosi' eluso anche il precetto
stabilito all'art. 11 della legge n. 131 del 2003.
Peraltro, osserva la difesa regionale, se anche si dovesse ritenere
che le norme statali impugnate costituiscono principi fondamentali
della materia «professioni», risulterebbe comunque pretermesso
qualsiasi coinvolgimento delle Regioni, in violazione del canone
della leale collaborazione. La natura interdisciplinare della materia
e la particolare rilevanza socio-economica della stessa, a livello
sia centrale sia locale, tali da realizzare «una concorrenza di
competenze», avrebbero reso necessario il coinvolgimento degli enti
territoriali.
Inoltre, la Regione contesta che il fondamento della legittimita'
delle disposizioni impugnate possa rinvenirsi nella tutela della
concorrenza e della libera circolazione di persone e servizi, atteso
che la Corte costituzionale (sentenza n. 14 del 2004) ha escluso che
la «tutela della concorrenza», la quale «non presenta i caratteri di
una materia di estensione certa, ma quelli di una funzione
esercitabile sui piu' diversi oggetti», possa vanificare lo schema di
riparto delle competenze. La tutela della concorrenza potrebbe
valere, semmai, quale principio generale della materia «professioni»,
al rispetto del quale sarebbe tenuto il legislatore regionale
nell'attivita' di integrazione della disciplina.
Infine, la ricorrente rileva l'incongruita' delle previsioni
impugnate rispetto alla normativa comunitaria. E' in proposito
richiamata la sentenza della Corte di giustizia, Grande Sezione, 5
dicembre 2006 in cause C-94/04 e C-202/04, per evidenziare come il
giudice comunitario abbia ritenuto congruo il sistema tariffario
rispetto al principio di libera prestazione dei servizi.
Alla luce di tale rilievo, la Regione ritiene che le norme impugnate
violino anche gli artt. 117, primo comma, e 3 Cost.: rispettivamente,
per il contrasto con la normativa sopranazionale e per la conseguente
irragionevole limitazione che pongono in capo ai professionisti
nonche' per gli altrettanto irragionevoli vincoli di cui gravano gli
ordini professionali.
7. - L'Avvocatura generale dello Stato ha depositato memoria di
replica nella quale espone ulteriori argomentazioni a difesa delle
norme censurate.
Preliminarmente, la parte resistente eccepisce l'inammissibilita' del
ricorso promosso dalla Regione Siciliana (reg. ric. n. 104 del 2006),
«per insussistenza ab origine della materia del contendere»; a suo
dire, infatti, le norme impugnate non si applicherebbero alle Regioni
speciali in virtu' della clausola di salvaguardia di cui all'art. 1,
comma 1-bis, del decreto-legge n. 223 del 2006, comma aggiunto dalla
legge di conversione n. 248 del 2006.
Sulla premessa che l'intervento di cui al decreto-legge n. 223 del
2006 debba essere ricondotto alla materia della «tutela della
concorrenza», di potesta' esclusiva statale ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., la difesa erariale evidenzia come
rispetto a taluni ambiti professionali ed a specifiche tipologie di
prestazioni di servizi, volte all'assistenza e alla garanzia in
materia di diritti civili e sociali (la professione di medico e di
avvocato), subentri anche il profilo della garanzia dei livelli
essenziali, anch'esso di spettanza esclusiva statale.
La difesa erariale ricorda, poi, che la Corte costituzionale ha
riconosciuto da tempo l'esistenza di alcune materie di competenza
esclusiva statale di tipo trasversale, quali appunto la tutela della
concorrenza e la determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti diritti civili e sociali, le quali enunciano
finalita', piuttosto che circoscrivere un determinato settore
dell'ordinamento, e, proprio in quanto espressione di valori e
obiettivi generali, presentano un'attitudine ad interferire con
ambiti materiali affidati alla potesta' legislativa regionale. In
particolare, osserva il resistente, dalla sentenza n. 14 del 2004 in
poi la Corte ha riconosciuto allo Stato la potesta' di intervenire
direttamente sul mercato, a tutela della concorrenza, alla condizione
che gli strumenti prescelti abbiano una dimensione macroeconomica,
mentre al di sotto di tale limite gli interventi di politica
economica spettano alle Regioni. Le misure adottate dal decreto-legge
n. 223 del 2006, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 248
del 2006, rientrano, secondo la difesa erariale, in questo ambito
materiale, in quanto rispondono all'esigenza di «liberalizzazione dei
mercati» e di «apertura alla concorrenza».
L'Avvocatura generale rileva che quanto detto vale con specifico
riferimento all'intervento statale nel settore delle professioni, nel
quale la normativa impugnata e' finalizzata all'apertura del mercato
alla libera concorrenza e nel contempo, rispetto ad alcune
prestazioni professionali, alla garanzia dei livelli essenziali delle
prestazioni.
In materia di professioni, inoltre, e' riservata allo Stato la
determinazione dei principi generali, allo scopo evidente di
garantire l'unita' dell'ordinamento giuridico, mentre alle Regioni e'
affidata «la disciplina di quegli aspetti che presentano uno
specifico collegamento con la realta' regionale» (sentenza n. 153 del
2006).
Le disposizioni censurate, infine, a parere della difesa erariale,
non presentano i caratteri della normativa di dettaglio, come
sostenuto dalle Regioni ricorrenti, in quanto si limitano a definire
principi di ordine generale in materia di abolizione di tariffe
minime, pattuizioni di compensi professionali, pubblicita' di titoli,
specializzazioni e servizio offerto anche in forma associata. Si
tratterebbe, in definitiva, di statuizioni di principio che
necessariamente debbono essere adottate a livello statale, a garanzia
dell'unita' dell'ordinamento giuridico, nell'ambito del quale alle
Regioni e' riservata la produzione di norme attuative e di dettaglio.
In particolare, secondo la difesa dello Stato, la regolamentazione
dettata ai commi 2-bis e 3 dell'art. 2 attiene chiaramente alla
disciplina del contratto d'opera professionale, o comunque interviene
sulle forme negoziali di esercizio delle professioni, e quindi trova
il proprio fondamento nella competenza esclusiva statale in materia
di ordinamento civile.
Considerato in diritto
1. - La Regione Veneto e la Regione Siciliana hanno promosso
questioni di legittimita' costituzionale di numerose disposizioni del
decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il
rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonche' interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale), e, tra queste,
dell'art. 2, nel testo originario ed in quello risultante dalle
modifiche apportate, in sede di conversione, dalla legge 4 agosto
2006, n. 248, per violazione dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione.
2. - Riservata a separate pronunce la decisione sull'impugnazione
delle altre disposizioni contenute nel decreto-legge n. 223 del 2006,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 248 del 2006, vengono
in esame in questa sede le questioni relative all'art. 2.
I giudizi possono essere riuniti e decisi con un'unica sentenza per
la coincidenza dell'oggetto delle singole questioni e del parametro
evocato.
3. - Preliminarmente, deve essere dichiarata l'inammissibilita' delle
questioni relative all'art. 2 del decreto-legge n. 223 del 2006, per
violazione degli artt. 3, 114, 117, primo comma, e 120 Cost.,
sollevate dalla Regione Siciliana nella memoria integrativa
depositata in prossimita' dell'udienza pubblica. Tali censure,
infatti, sono state formulate per la prima volta nella memoria sopra
citata, risultando pertanto inammissibili perche' tardivamente
proposte (da ultimo, sentenza n. 246 del 2006).
4. - Non puo' essere accolta l'eccezione di inammissibilita',
sollevata dall'Avvocatura dello Stato, delle questioni, promosse
dalla Regione Veneto con il ric. n. 96 del 2006, riguardanti le norme
del decreto-legge successivamente modificate dalla legge di
conversione. Secondo la difesa erariale, la conversione del decreto
in legge avrebbe determinato l'«inammissibilita' sopravvenuta» delle
suddette questioni o la «cessazione della materia del contendere». A
prescindere dalla genericita' dell'eccezione, che non indica le norme
modificate e l'entita' delle relative modifiche, questa Corte ritiene
debbano considerarsi assorbite le censure al testo originario di un
decreto-legge quando le stesse vengano rivolte alle corrispondenti
disposizioni della legge di conversione, nell'ipotesi che vi sia
identita' testuale tra di esse (sentenza n. 417 del 2005).
Nella fattispecie, le disposizioni contenute nella legge di
conversione apportano al testo originario alcune varianti stilistiche
ed aggiungono allo stesso nuove determinazioni normative, che lo
integrano e lo specificano, senza alterarne la sostanza prescrittiva.
Ne segue che le questioni sollevate nei confronti delle norme
originarie del decreto-legge si attagliano anche alle norme
corrispondenti della legge di conversione.
5. - La Regione Siciliana censura le norme impugnate per violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost., senza fornire alcuna motivazione
sull'applicabilita' di tale disposizione costituzionale ad una
Regione a statuto speciale come la Sicilia. Tuttavia, in
considerazione dell'assenza nello statuto siciliano della materia
«professioni», si deve ritenere implicita l'operativita' dell'art. 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo
V della parte seconda della Costituzione), che rende utilizzabile nel
presente giudizio il parametro costituzionale evocato dalla
ricorrente.
Si deve inoltre disattendere l'eccezione della difesa erariale circa
l'inammissibilita' del ricorso della Regione Siciliana, fondata sulla
presunta inapplicabilita' della normativa impugnata ad una Regione a
statuto speciale, per effetto della clausola di salvaguardia
contenuta nel comma 1-bis dell'art. 1 del decreto-legge n. 223 del
2006, introdotto dalla legge di conversione n. 248 del 2006. Tale
clausola, per la sua genericita' e per il suo riferirsi ad una serie
eterogenea di disposizioni comprese nello stesso atto legislativo,
non e' idonea ad escludere il sindacato di legittimita'
costituzionale sulle norme oggetto di impugnazione, ritenute dalla
Regione ricorrente pienamente applicabili nel proprio territorio (ex
plurimis, tra le piu' recenti, sentenze n. 179, n. 165 e n. 162 del
2007).
6. - La questione di legittimita' costituzionale della lettera a) del
comma 1 dell'art. 2 del decreto-legge n. 223 del 2006, nel testo
originario ed in quello modificato dalla legge di conversione n. 248
del 2006, non e' fondata.
6.1. - La norma sopra richiamata, nell'abrogare le disposizioni che
prevedono «l'obbligatorieta' di tariffe fisse o minime ovvero il
divieto di pattuire compensi parametrati al raggiungimento degli
obiettivi perseguiti», tende a stimolare una maggiore
concorrenzialita' nell'ambito delle attivita' libero-professionali e
intellettuali, offrendo all'utente una piu' ampia possibilita' di
scelta tra le diverse offerte, maggiormente differenziate tra loro,
con la nuova normativa, sia per i costi che per le modalita' di
determinazione dei compensi.
Essa, pertanto, attiene alla materia «tutela della concorrenza»,
riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato dall'art.
117, secondo comma, lettera e), Cost.
6.2. - Pur se il presente giudizio concerne in modo esclusivo la
presunta lesione di competenze costituzionalmente garantite delle
Regioni, giova notare che la conclusione di cui al paragrafo
precedente trova conferma in sede comunitaria.
Con particolare riferimento alle restrizioni alla concorrenza nel
settore delle professioni, si deve, infatti, segnalare la Relazione
sulla concorrenza nei servizi professionali presentata dalla
Commissione il 9 febbraio 2004 [Com(2004)83]. Il 5 settembre 2005, la
Commissione ha presentato il seguito della suddetta Relazione
[Com(2005)405], in cui si giunge alla conclusione, tra l'altro, che
gli Stati membri dovrebbero avviare un processo di revisione delle
restrizioni esistenti, con riferimento sia alle tariffe fisse, sia
alle limitazioni di pubblicita'.
In esito a tale relazione, il Parlamento europeo, il 12 ottobre 2006,
ha approvato una risoluzione con la quale, tra l'altro, si invita la
Commissione ad approfondire l'analisi delle differenze esistenti - in
riferimento all'apertura del mercato - tra le diverse categorie
professionali di ciascuno Stato membro, e, sul presupposto che
l'obbligatorieta' di tariffe fisse o minime e il divieto di pattuire
compensi legati al risultato raggiunto potrebbero costituire un
ostacolo alla qualita' dei servizi e alla concorrenza, si invitano
gli Stati membri ad adottare misure meno restrittive e piu' adeguate
rispetto ai principi di non discriminazione, necessita' e
proporzionalita'.
Con specifico riguardo alle professioni legali ed all'interesse
generale al funzionamento dei sistemi giuridici, il Parlamento
europeo ha adottato, il 23 marzo 2006, una risoluzione, nella quale
si riconosce che «le tabelle degli onorari o altre tariffe
obbligatorie» non violano gli artt. 10 e 81 del Trattato, purche' la
loro adozione sia giustificata dal perseguimento di un legittimo
interesse pubblico.
Il medesimo orientamento emerge dalla giurisprudenza della Corte di
giustizia delle Comunita' europee. Quest'ultima, nella sentenza 5
dicembre 2006 (cause riunite Cipolla C-94/2004, Capodarte e Macrino,
C-202/2004), ha statuito che «il divieto di derogare
convenzionalmente ai minimi tariffari, come previsto dalla
legislazione italiana, puo' rendere piu' difficile l'accesso degli
avvocati stabiliti in uno Stato membro diverso dalla Repubblica
italiana al mercato italiano dei servizi legali, ed e' in grado
quindi di ostacolare l'esercizio delle loro attivita' di prestazione
di servizi in quest'ultimo Stato membro. Tale divieto si rivela
pertanto una restrizione ai sensi dell'art. 49 CE».
6.3. - Una volta chiarita l'appartenenza delle norme censurate alla
materia «tutela della concorrenza», diventa superfluo soffermarsi sul
quesito se le stesse abbiano carattere di principio o configurino una
disciplina di dettaglio. Questa Corte ha gia' precisato che le
competenze esclusive statali, che si presentino come trasversali,
«incidono naturalmente, nei limiti della loro specificita' e dei
contenuti normativi che di esse possano definirsi propri, sulla
totalita' degli ambiti materiali entro i quali si applicano»
(sentenza n. 80 del 2006). Anche una disposizione particolare e
specifica, purche' orientata alla tutela della concorrenza, si pone
come legittima esplicazione della potesta' legislativa esclusiva
dello Stato in subiecta materia. Se si ritenessero legittime le norme
a tutela della concorrenza - o riguardanti altra materia di potesta'
legislativa esclusiva - a condizione che le stesse abbiano un
carattere generale o di principio, si finirebbe con il confondere il
secondo e il terzo comma dell'art. 117 Cost., ispirati viceversa ad
un diverso criterio sistematico di riparto delle competenze. Cio' e'
ancor piu' evidente in materie, come la «tutela della concorrenza» o
la «tutela dell'ambiente», contrassegnate piu' che da una omogeneita'
degli oggetti delle diverse discipline, dalla forza unificante della
loro funzionalizzazione finalistica, con i limiti oggettivi di
proporzionalita' ed adeguatezza, piu' volte indicati da questa Corte
(da ultimo, sentenze n. 430 e n. 401 del 2007).
Una illegittima invasione della sfera di competenza legislativa
costituzionalmente garantita alle Regioni, frutto di eventuale
dilatazione oltre misura dell'interpretazione delle materie
trasversali, puo' essere evitata non - come prospettato dalle
ricorrenti - tramite la distinzione tra norme di principio e norme di
dettaglio, ma con la rigorosa verifica della effettiva funzionalita'
delle norme statali alla tutela della concorrenza. Quest'ultima
infatti, per sua natura, non puo' tollerare differenziazioni
territoriali, che finirebbero per limitare, o addirittura
neutralizzare, gli effetti delle norme di garanzia.
Come si e' visto prima, le due norme di cui alla lettera a) del comma
1 dell'art. 2 del decreto-legge n. 223 del 2006 possono essere
entrambe ricondotte alla materia in questione e quindi sono esenti
dalle censure avanzate dalle ricorrenti.
7. - La questione relativa alla lettera b) del comma 1 dell'art. 2
del decreto-legge n. 223 del 2006, nel testo originario ed in quello
sostituito dalla legge di conversione n. 248 del 2006, non e'
fondata.
7.1. - Anche la possibilita' di svolgere pubblicita' informativa
circa i titoli e le specializzazioni professionali, le
caratteristiche del servizio offerto, nonche' i costi complessivi
delle prestazioni, garantisce e promuove la concorrenza, purche', a
tutela degli utenti - come precisato dalla norma impugnata - il
messaggio pubblicitario sia caratterizzato da trasparenza e
veridicita', controllate dall'ordine professionale.
Posto quanto sopra, valgono le medesime considerazioni svolte nel
paragrafo 6.3, che sorreggono la dichiarazione di infondatezza della
questione concernente la norma di cui alla lettera a) dello stesso
comma 1, sotto il profilo del riparto delle competenze legislative
tra Stato e Regioni.
8. - La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma
1, lettera c), del decreto-legge n. 223 del 2006, nel testo
originario ed in quello sostituito dalla legge di conversione n. 248
del 2006, non e' fondata.
8.1. - La possibilita' di creare societa' di persone o associazioni
tra professionisti, volte a fornire all'utenza servizi professionali
di tipo interdisciplinare, aumenta e diversifica l'offerta sul
mercato e consente una maggiore possibilita' di scelta a chi ha
necessita' di avvalersi congiuntamente di determinate prestazioni
professionali, anche se eterogenee, indirizzate a realizzare
interessi convergenti o connessi. Pertanto, le norme in esame sono
riconducibili alla materia «tutela della concorrenza», con le
conseguenze di ordine giuridico che sono state in precedenza
illustrate. Anche tale norma e' quindi esente da censure di
legittimita' costituzionale sotto il profilo del riparto di
competenze legislative tra Stato e Regioni.
9. - La questione di legittimita' costituzionale del comma 2-bis
dell'art. 2 del decreto-legge n. 223 del 2006, inserito dalla legge
di conversione n. 248 del 2006, non e' fondata.
9.1. - La norma ora citata modifica il terzo comma dell'art. 2233 del
codice civile, prescrivendo, a pena di nullita', che siano redatti in
forma scritta i patti, conclusi tra gli avvocati ed i praticanti
abilitati con i loro clienti, che stabiliscono i compensi
professionali.
Si tratta, con tutta evidenza, di una norma che attiene al contratto
di prestazione d'opera professionale degli avvocati, rientrante come
tale nella materia «ordinamento civile», di competenza esclusiva
dello Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
10. - La questione di legittimita' costituzionale del comma 3
dell'art. 2 del decreto-legge n. 223 del 2006, rimasto invariato a
seguito della conversione in legge, non e' fondata.
Il suddetto comma 3 prevede l'adeguamento delle disposizioni
deontologiche e dei codici di autodisciplina a quanto stabilito dal
comma 1 dello stesso art. 2 e, in caso di mancato adeguamento, la
nullita' delle norme in contrasto con lo stesso comma 1. La norma di
cui al comma 3 si presenta, dunque, come strettamente consequenziale
a quelle di cui al comma 1, per le quali si e' ritenuto che le
relative questioni non siano fondate, in quanto incidenti su un
ambito materiale di competenza esclusiva dello Stato (la «tutela
della concorrenza»). Deve, pertanto, ritenersi che valgano le
medesime considerazioni svolte a sostegno della dichiarazione di
infondatezza delle altre questioni concernenti l'art. 2 del
decreto-legge n. 223 del 2006 sotto il profilo del riparto delle
competenze legislative tra Stato e Regioni.