Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 1,
lettera d), della legge della Regione Marche 11 luglio 2006, n. 9
(Testo unico delle norme regionali in materia di turismo), promosso
con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il
18 settembre 2006, depositato in cancelleria il 26 settembre 2006 ed
iscritto al n. 101 del registro ricorsi 2006.
Visto l'atto di costituzione della Regione Marche;
Udito nell'udienza pubblica del 20 novembre 2007 il giudice relatore
Maria Rita Saulle;
Uditi l'avvocato dello Stato Sergio Sabelli per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Stefano Grassi per la Regione
Marche.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 18 settembre 2006 e depositato il
successivo 26 settembre, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato l'art. 2, comma 1, lettera d), della legge della Regione
Marche 11 luglio 2006, n. 9 (Testo unico delle norme regionali in
materia di turismo), per violazione dell'art. 117, commi secondo,
lettera g), quinto e nono, della Costituzione.
La disposizione censurata attribuisce alla Regione le funzioni
concernenti «l'organizzazione e il coordinamento delle attivita'
delle imprese che partecipano in Italia e all'estero a manifestazioni
fieristiche, incontri operativi di commercializzazione, sondaggi di
mercato, anche in collaborazione con l'Istituto per il commercio con
l'estero (ICE), l'Agenzia nazionale del turismo, altri enti pubblici,
i sistemi turistici locali, agenzie, aziende e le associazioni di
categoria rappresentative del settore turistico».
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, detta norma
risulterebbe censurabile sotto un duplice profilo.
In primo luogo, essa prevedrebbe «unilateralmente il coinvolgimento
di organismi nazionali, quali l'Istituto del commercio con l'estero e
l'Agenzia nazionale del turismo, nonche' altri enti pubblici operanti
nel settore», cosi' eccedendo i limiti della competenza regionale in
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera g), della
Costituzione, che riserva la materia dell'ordinamento e
dell'organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici
nazionali alla legislazione esclusiva statale.
In secondo luogo, la norma censurata, in quanto diretta a perseguire
compiti di organizzazione e di coordinamento dell'attivita'
internazionale di imprese impegnate all'estero nella partecipazione a
manifestazioni fieristiche e ad incontri operativi di
commercializzazione, incorrerebbe nella violazione dell'art. 6 della
legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3), che detta uno specifico procedimento per lo
svolgimento della condotta internazionale delle Regioni, in
attuazione dei compiti demandati allo Stato dall'articolo 117, commi
quinto e nono, della Costituzione.
A fondamento della propria censura, il ricorrente richiama la
sentenza n. 238 del 2004 di questa Corte, ove si e' affermato, in
particolare, che «il nuovo art. 117 demanda allo Stato il compito di
stabilire le "norme di procedura" che le Regioni debbono rispettare
nel provvedere all'attuazione e all'esecuzione degli accordi
internazionali, e di disciplinare le modalita' di esercizio del
potere sostitutivo in caso di inadempienza (quinto comma); nonche' il
compito di disciplinare "i casi" e le "forme" della conclusione di
accordi delle Regioni con altri Stati e di intese con enti
territoriali di altri Stati (nono comma). Le disposizioni dell'art.
6, commi 1, 2 e 3, della legge n. 131 del 2003 sono dettate in
attuazione di questi compiti».
Cio' premesso, ad avviso del ricorrente, l'art. 2, comma 1, lettera
d), della legge regionale n. 9 del 2006, prevedendo «una generale
attivita» di organizzazione e coordinamento dell'attivita' di imprese
impegnate all'estero nella partecipazione a manifestazioni
fieristiche ed incontri operativi di commercializzazione in assenza
di collegamento con l'autorita' statale in tale settore,
contrasterebbe oltre che con la lettera della legge n. 131 del 2003,
«soprattutto con la ratio dalla stessa desumibile, secondo la quale
la Regione, anche nell'ambito delle proprie competenze, interagisce a
livello internazionale in stretto collegamento con l'Autorita'
statale».
2.- Con memoria depositata in data 17 ottobre 2006, si e' costituita
in giudizio la Regione Marche, chiedendo che il ricorso sia
dichiarato infondato.
Ad avviso della difesa regionale, l'art. 2, comma 1, lettera d),
della legge regionale n. 9 del 2006 avrebbe «l'esclusiva finalita' di
attribuire alla Regione una mera funzione di coordinamento delle
attivita' delle imprese turistiche marchigiane che partecipano in
Italia e all'estero a manifestazioni fieristiche», funzione
rientrante nelle competenze residuali della Regione in materia di
turismo ovvero di sostegno alle imprese.
In particolare, gli «incontri operativi di commercializzazione,
sondaggi di mercato, anche in collaborazione con l'ICE, l'Agenzia del
turismo», previsti dalla disposizione impugnata, non sarebbero
finalizzati alla stipulazione di accordi internazionali, ma
esclusivamente a promuovere l'attivita' delle imprese turistiche,
contemplando la possibilita' - e non gia' l'obbligo - di forme di
collaborazione con i citati enti statali.
3. - Con memoria depositata in prossimita' dell'udienza pubblica, la
Regione Marche ha svolto ulteriori considerazioni difensive.
Osserva, in particolare, la resistente che la norma impugnata sarebbe
da ascrivere alla materia della internazionalizzazione delle imprese
e che, coerentemente con quanto previsto dalla normativa statale, la
Regione si sarebbe limitata a contemplare «la facolta' da parte delle
regioni di avvalersi degli organi statali e da parte dello Stato di
avvalersi di organi regionali». Sul punto, la Regione richiama la
sentenza n. 214 del 2006, con la quale questa Corte ha affermato che
l'Agenzia nazionale per il turismo, disciplinata dall'art. 12 del
decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35 (Disposizioni urgenti nell'ambito
del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e
territoriale) - convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 14 maggio 2005, n. 80 -, «svolge attivita' di consulenza
e assistenza per lo Stato, per le Regioni e per gli altri organismi
pubblici in materia di promozione di prodotti turistici, individuando
idonee strategie commerciali che permettono all'Italia di presentarsi
in modo efficace sui mercati stranieri».
La norma impugnata, pertanto, da un lato, presenterebbe i requisiti
di legittimita' necessari per «ipotizzare forme di collaborazione e
di coordinamento che coinvolgono compiti ed attribuzioni dello Stato»
(cosi' la sentenza di questa Corte n. 30 del 2006); dall'altro,
disciplinando le attivita' amministrative di organizzazione e
coordinamento delle imprese operanti anche all'estero (come peraltro
previsto, in termini analoghi, da molte altre leggi regionali), non
inciderebbe sugli obblighi internazionali di politica estera, con
conseguente esclusione di qualunque lesione della potesta'
legislativa esclusiva dello Stato in detta materia.
4. - Con atto depositato in data 7 novembre 2007, l'Avvocatura
generale dello Stato, in replica alle argomentazioni difensive della
Regione, ha svolto considerazioni ulteriori a sostegno del ricorso,
depositando, altresi', copia dell'estratto della delibera del
Consiglio dei ministri recante la determinazione di impugnare la
citata norma regionale, con allegata relazione del Ministro per gli
affari regionali.
L'Avvocatura generale osserva, in particolare, che la potesta'
normativa afferente all'organizzazione e al coordinamento
dell'attivita' internazionale delle imprese impegnate all'estero
risulterebbe gia' esercitata dal Comitato nazionale per il turismo -
istituito dall'art. 12 del citato decreto-legge n. 35 del 2005 - con
la conseguenza che la previsione di un'analoga attivita' da parte
dell'ente regionale determinerebbe un'indebita sovrapposizione nelle
competenze statali in detta materia.
Sotto altro profilo, ad avviso del ricorrente, pur dovendosi
ricondurre il «turismo» e «l'internazionalizzazione delle imprese»
alla competenza, rispettivamente, residuale e concorrente della
Regione, cio' nondimeno si tratterebbe di materie «tipicamente
trasversali», non potendosi pertanto ammettere che, attraverso la
loro disciplina, la normativa regionale incida anche
sull'organizzazione statale, nonche' sui rapporti economici
internazionali.
A conferma del proprio assunto, il ricorrente evidenzia che proprio
dalla ricostruzione del quadro normativo citato dalla difesa
regionale emergerebbe l'inammissibilita' di iniziative unilaterali
della Regione nel campo dell'«internazionalizzazione delle imprese»,
concernente non gia' l'esportazione dei prodotti locali all'estero,
bensi' lo «stabilimento delle imprese nazionali all'estero». Infatti,
la collaborazione organizzativa fra Regione e organi statali operanti
in detto ambito e, in particolare, con lo Sportello unico regionale
per l'internazionalizzazione delle imprese (SPRINT), istituito
dall'art. 1, comma 3, della legge 31 marzo 2005, n. 56 (Misure per
l'internazionalizzazione delle imprese e delega al Governo per il
riordino degli enti operanti nel medesimo settore), nonche' con
l'Istituto per il commercio estero (ICE), secondo quanto previsto
dall'art. 3, comma 3, della legge 25 marzo 1997, n. 68 (Riforma
dell'Istituto nazionale per il commercio estero), risulterebbe
delineata nelle forme specificate dalle relative leggi istitutive,
senza consentire iniziative unilaterali e, tanto meno, vincolanti per
lo Stato.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l'art. 2, comma 1,
lettera d), della legge della Regione Marche 11 luglio 2006, n. 9
(Testo unico delle norme regionali in materia di turismo), per
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera g), della
Costituzione, nonche' con il quinto ed il nono comma dello stesso
art. 117 Cost., in relazione all'art. 6 della legge 5 giugno 2003,
n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della
Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
2. - Entrambe le questioni non sono fondate.
2.1. - Quanto alla dedotta violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera g), Cost., deve osservarsi, infatti, che il tenore letterale
della disposizione impugnata, secondo cui l'attivita' di
organizzazione e coordinamento della Regione e' svolta «anche in
collaborazione con l'Istituto per il commercio estero (ICE),
l'Agenzia nazionale per il turismo, altri enti pubblici», prevedendo
una mera facolta' e non gia' un obbligo di collaborazione, esclude
che il coinvolgimento di organi statali in detta attivita' regionale
sia imposto unilateralmente dalla Regione.
La disposizione censurata, pertanto, non determina alcuna alterazione
delle ordinarie attribuzioni che i diversi organi sono chiamati a
svolgere in seno agli enti di appartenenza, con conseguente
insussistenza della dedotta violazione della potesta' legislativa
esclusiva dello Stato in materia di ordinamento ed organizzazione
amministrativa statale, a norma dell'art. 117, secondo comma, lettera
g), Cost. (sentenza n. 30 del 2006).
2.2. - Sotto altro profilo, la previsione censurata prevede, sia pure
in via facoltativa, forme di collaborazione che risultano discendere
direttamente dalle norme statali che regolano la composizione, le
attribuzioni e le funzioni degli organismi statali richiamati.
In particolare, l'art. 48 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15
marzo 1997, n. 59), nel trasferire alle Regioni le funzioni
amministrative relative «all'organizzazione ed alla partecipazione a
fiere, mostre ed esposizioni organizzate al di fuori dei confini
nazionali per favorire l'incremento delle esportazioni dei prodotti
locali» (comma 1, lettera g), nonche' «alla promozione ed al sostegno
finanziario, tecnico-economico ed organizzativo di iniziative di
investimento e di cooperazione commerciale ed industriale da parte di
imprese italiane», espressamente prevede che nell'esercizio di dette
funzioni «le regioni possono avvalersi anche dell'ICE» (comma 2).
Inoltre, con riferimento all'Agenzia nazionale per il turismo, l'art.
2 del d.P.R. 6 aprile 2006, n. 207 (Regolamento recante
organizzazione e disciplina dell'Agenzia nazionale del turismo, a
norma dell'articolo 12, comma 7, del decreto-legge 14 marzo 2005,
n. 35, convertito, con modificazioni, dalla legge14 maggio 2005,
n. 80), individua proprio nella Regione uno degli enti destinatari
dell'«attivita' di consulenza e di assistenza [...] in materia di
promozione di prodotti turistici», assegnando all'Agenzia medesima il
compito di individuare «idonee strategie commerciali che permettano
all'Italia di presentarsi in modo efficace sui mercati stranieri»
(comma 1, lettera c).
La norma regionale, pertanto, lungi dal disciplinare unilateralmente
forme di collaborazione e di coordinamento obbligatorie che
coinvolgono compiti e attribuzioni dello Stato (sentenze n. 322 del
2006, n. 30 del 2006 e n. 134 del 2004), opera all'interno delle
funzioni gia' attribuite dallo Stato alle Regioni con il citato
d.lgs. n. 112 del 1998.
2.3. - Quanto alla dedotta violazione dell'art. 117, commi quinto e
nono, Cost., in relazione all'art. 6 della legge n. 131 del 2006, si
deve osservare che la disposizione censurata, nell'attribuire alla
Regione le funzioni concernenti «l'organizzazione e il coordinamento
delle attivita' delle imprese che partecipano in Italia e all'estero
a manifestazioni fieristiche» non risulta - in base all'univoco dato
testuale - finalizzata alla stipulazione di accordi internazionali.
La norma regionale disciplina, invece, un'attivita' avente finalita'
promozionale e di sostegno, esclusivamente rivolta alle imprese che
operano (anche all'estero) nel settore turistico.
Il carattere meramente interno della funzione in questione consente,
pertanto, di escludere che il suo esercizio possa incidere sulla
politica estera dello Stato ovvero impegnarne la responsabilita'.
Peraltro, detta funzione non risulta suscettibile di essere
qualificata neanche come «attivita' di mero rilievo internazionale»,
consistente, secondo quanto affermato da questa Corte, in quelle
attivita' compiute con omologhi organismi esteri «aventi per oggetto
finalita' di studio o di informazione (in materie tecniche) oppure la
previsione di partecipazione a manifestazioni dirette ad agevolare il
progresso culturale o economico in ambito locale, ovvero, infine,
l'enunciazione di propositi intesi ad armonizzare unilateralmente le
rispettive condotte» (sentenze n. 472 del 1992, n. 42 del 1989 e
n. 179 del 1987).