IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunziato la seguente ordinanza.
Su1 ricorso iscritto al RG. 1371/2007, proposto da Alnizami
Bachchar, titolare della ditta individuale «Rosi Phone Center»,
rappresentato e difeso dall'avv. Beatrice De Simone e Flavio Cermola
ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell'avv. Nemni in
Milano, via S. Marco n. 23, contro il Comune di Mariano Comense, in
persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv.
Giuseppe Franco Ferrari, presso il cui studio in Milano, c.so
Vittorio Emanuele II n. 15, e' elettivamente domiciliato per
l'annullamento dell'ordinanza di cessazione dell'attivita' di phone
center sito in Mariano Comense alla via Montebello n. 68, emessa ai
sensi e per gli effetti dell'art 10 legge regionale n. 6/2006 dal
responsabile del procedimento area sportello unico attivita'
produttive del comune di Mariano Comense; della comunicazione
dell'avvio di procedimento notificato in data 27 aprile 2007 nei
confronti del sig. Alnizani Bachchar da parte del responsabile del
procedimento;
Sul ricorso iscritto al R.G. 1380/2007, proposto da Selouma Mohamed
Omar, in qualita' dell'omonima ditta individuale, rappresentato e
difeso dagli avv. Sergio Pezzucchi e Manlio Vicini, ed elettivamente
domiciliato in Milano: via Visconti Venosta 2 presso lo studio
dell'avv. Giorgio Massa; contro il Comune di Muggio', in persona del
sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Giovanni
Brambilla Pisoni, presso il cui studio e' selettivamente domiciliato
in Milano, via Visconti di Modrone n. 6, per l'annullamento
dell'ordinanza n. 1/2007 (prot. 13970) di chiusura dell'attivita' di
centro di telefonia in sede fissa (phone center) di cui e' titolare
il ricorrente in Muggio', piazza Garibaldi, 23, emesso in data 10
maggio 2007 dal Responsabile del Settore
Patrimonio-Commercio-Ecologia del Comune di Muggio';
Sul ricorso iscritto al R.G. 1381/2007, proposto dalla societa'
General Store Market di Ulhaq Ahtasham & C. S.a.s. in qualita' del
legale rappresentante pro tempore rappresentata e difesa dagli avv.
Sergio Pezzucchi e Manlio Vicini, ed elettivamente domiciliata in
Milano, via Visconti Venosta n. 2 presso lo studio dell'avv. Giorgio
Bonamassa, contro il Comune di Limbiate, in persona del sindaco pro
tempore, per l'annullamento dell'ordinanza di cessazione
dell'attivita' di centro di telefonia in sede fissa (phone center) di
cui e' titolare la societa' ricorrente in Limbiate, viale Dei Mille,
136, emesso in data 15 maggio 2007 dal dirigente del settore
Finanziario del Comune di Limbiate;
Sul ricorso iscritto al R.G. 1425/2007, proposto dalla soc. 2K NET
srl in persona del legale rappresentante sig. Paolo Columbo,
rappresentata e difesa dagli avv. Leonardo Bardi, Ettore Marinelli e
Claudio Casiraghi, presso lo studio dei quali e' elettivamente
domiciliata in Milano, corso di Porta Romana 78, contro il Comune di
Milano, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso
dagli avv. Maria Rita Surano, Antonella Fraschini, Ruggero Meroni,
Elena Ferradini, Irma Marinelli, Ariberto Limongelli, Anna Maria
Pavin, Maria Sorrenti e Donatella Silvia, presso i quali e'
elettivamente domiciliato in Milano, via della Guastalla n. 8, negli
uffici dell'avvocatura comunale; l'Asl di Milano, in persona del
direttore pro tempore per 1'annullamento del provvedimento n. prot.
441136/2007, adottato dal comune di Milano, attivita' produttive in
data 10 maggio 2007, e di tutti gli atti presupposti ivi compreso il
parere reso in fase endoprocedimentale dalla Asl Citta' di Milano;
Sul ricorso iscritto al R.G. 1426/2007, proposto da Chen Rongmei, in
qualita' dell'omonima ditta individuale, rappresentata e difesa dagli
avv. Leonardo Bardi, Ettore Marinelli e Claudio Casiraghi, presso lo
studio dei quali e' elettivamente domiciliato in Milano, corso di
Porta Romana n. 78, contro il Comune di Milano, in persona del
Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Maria Rita
Surano, Antonella Fraschini, Ruggero Meroni, Elena Ferradini, Irma
Marinelli, Ariberto Limongelli, Anna Maria Pavin, Maria Sorrenti e
Donatella Silvia, presso i quali e' elettivamente domiciliato in
Milano, via della Guastalla n. 8, negli uffici dell'avvocatura
comunale; l'Asl di Milano, in persona del direttore pro tempore e per
l'annullamento del provvedimento n. prot. 464360/2007, adottato dal
Comune di Milano, attivita' produttive in data 14 maggio 2007;
Sul ricorso iscritto al R.G. 1519/2007, proposto da Naveed Mohammad,
rappresentato e difeso dagli avv. Gianluca Mura e Rosalia Bennato,
presso lo studio dei quali e' elettivamente domiciliata in Milano,
viale Monte Nero n. 53: contro il Comune di Milano, in persona del
sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Maria Rita
Surano, Antonella Fraschini, Ruggero Meroni, Elena Ferradini, Irma
Marinelli, Ariberto Limongelli, Anna Maria Pavin, Maria Sorrenti e
Donatella Silvia, presso i quali e' elettivamente domiciliato in
Milano, via della Guastalla n. 8, negli uffici dell'avvocatura
comunale, per l'annullamento del provvedimento n. 464340 del 21
maggio 2007, adottato dal Comune di Milano, con il quale e' stata
disposta «la cessazione immediata della sola attivita' di «Phone
Center» (Centro di telefonia in sede fissa) nei locali siti in Milano
via Cenisio n. 37,(...)»;
Sul ricorso iscritto al R.G. 1526/2007, proposto dalla ditta Mukta
Phone & Video Center s.a.s. di Rahaman Mizmur & C., in persona del
legale rappresentante sig. Rahaman Mizanur, rappresentata e difesa
dagli avv. Gianluca Mura e Rosalia Bennato, presso lo studio dei
quali e' elettivamente domiciliata in Milano, viale Monte Nero n. 53,
contro il comune di Milano, in persona del sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dagli avv. Maria Rita Surano, Antonella
Fraschini, Ruggero Meroni, Elena Ferradini, Irma Marinelli, Ariberto
Limongelli, Anna Maria Pavin, Maria Sorrenti e Donatella Silvia,
presso i quali e' elettivamente domiciliato in Milano, via della
Guastalla n. 8, negli uffici dell'avvocatura comunale; per
1'annullamento del provvedimento n. prot. 441132/2007 del 14 maggio
2007, adottato dal Comune di Milano, con il quale e' stata disposta
«la cessazione immediata della sola attivita' di «Phone Center»
(Centro di telefonia in sede fissa) nei locali siti in Milano via
Gaffurio n. 5, (...)».
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni
civiche intimate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Viste le domande di sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti
impugnati;
Viste le ordinanze cautelari di accoglimento a termine, relative a
tutti i ricorsi in epigrafe, deliberate dalla Sezione alla medesima
Camera di consiglio in riferimento alla presente questione
costituzionalita';
Visto l'articolo 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Visti gli atti tutti delle cause;
Uditi alla Camera di consiglio del 10 luglio 2007 (relatore dott.
Paolo Passoni), i procuratori delle parti presenti come da verbale;
F a t t o
I ricorrenti sono titolari di phone center preesistenti all'entrata
in vigore della legge della regione Lombardia 3 marzo 2006 n. 6, con
la quale sono state emanate apposite nome «per l'insediamento e la
gestione di centri di telefonia in sede fissa».
Con i provvedimenti impugnati (adottati dai comuni di Milano,
Muggio', Limbiate e Mariano Comense) gli enti civici competenti hanno
adottato, per ciascuno dei ricorrenti, ordinanze di chiusura
dell'attivita' di phone center dagli stessi gestiti, per mancata
conformazione ai nuovi requisiti (in prevalenza igienico-sanitari e
di sicurezza dei locali) disposti dalla predetta legge regionale;
quanto sopra, in vincolata applicazione di quest'ultima, la quale -
nel disporre per gli esercizi preesistenti un termine di adeguamento
annuale - ha altresi' previsto nei casi di infruttuosa scadenza di
tale termine la cessazione definitiva dell'attivita' senza
possibilita' di proroghe, come da combinato disposto dell'art. 9
primo comma lettera c) e secondo comma, con l'art. 12.
In particolare, fra le piu' significative e restrittive novita' in
tema di requisiti igienico-sanitari e di sicurezza dei locali che il
Collegio Ritiene sospette sul piano costituzionale, si segnalano le
seguenti testuali prescrizioni dell'articolo 8, primo comma: un
servizio igienico in uso esclusivo del personale dipendente (lett.
e); un servizio igienico riservato al pubblico, anche prossimo al
locale nel caso di esercizi gia' attivi all'entrata in vigore della
presente legge, ma ad uso esclusivo dello stesso per il locale con
superficie fino a 60 metri quadrati (. . .); un ulteriore servizio
igienico per il locale di dimensioni superiori (lett. t); spazio di
attesa all'interno del locale di almeno 9 metri quadrati, fino a 4
postazioni telefoniche, provvisto di idonei sedili posizionati in
modo da non ostruire le vie di esodo, la sala di attesa dovra' essere
aumentata di 2 metri quadrati ogni postazione, aggiuntiva (lett. h);
ogni postazione deve avere una superficie minima di 1 metro quadrato
ed essere dislocata in modo da garantire un percorso di esodo, libero
da qualsiasi ingombro ed avere una larghezza minima di 1,20 metri
(lett. i). Alla Camera di consiglio del 10 luglio 2007 la Sezione ha
accolto - a termine, sino alla pronuncia della Corte costituzionale
sulla questione oggetto della presente ordinanza le istanze
incidentali di sospensiva, ritenendo non manifestamente infondate
(nei sensi che verranno specificati con la presente ordinanza) le
questioni di costituzionalita' prospettate dai ricorrenti, nei
confronti della citata legge regionale n. 6/2006.
D i r i t t o
Oggetto della presente questione di costituzionalita' sono alcune
disposizioni della legge della regione Lombardia n. 6/2006 (gia'
indicate in narrativa) che ha regolato l'insediamento e la gestione
di centri di telefonia in sede fissa, con disposizioni applicabili
anche agli esercizi (come nel caso degli odierni ricorrenti)
preesistenti all'entrata in vigore della legge stessa.
Si dispone in primo luogo la riunione dei ricorsi in epigrafe, per
evidenti ragioni di connessione oggettiva. Le norme sospettate di
incostituzionalita', che assumono rilevanza nelle vertenze in esame,
riguardano:
l'articolo 1 nella parte in cui riporta la materia oggetto di
trattazione alla legislazione residuale regionale sul commercio;
l'articolo 4 che introduce un sistema generalizzato di
autorizzazione civica per l'esercizio dell'attivita';
l'articolo 8 nella parte (comma 1, lett. e, f, h ed i e comma
2), in cui introduce con immediata modifica dei regolamenti vigenti i
nuovi requisiti igienico-sanitari e di sicurezza dei locali, in
connessione agli artt. 9, primo comma, lett. c) e secondo comma,
nonche' 12, disposizioni queste ultime che regolano il regime
transitorio per i vecchi esercizi; cio' in quanto tutte le ordinanze
civiche impugnate - pur con formule differenziate - hanno intimato ai
preesistenti titolari degli esercizi di phone center la cessazione
dell'attivita' per mancato tempestivo adeguamento ai nuovi requisiti
di cui sopra, il quale e' a sua volta di impedimento al rilascio
della specifica autorizzazione richiesta dall'art. 3 gia' citato,
giusta il disposto dell'art. 4, terzo comma, lett. c), con riguardo
al rilascio del certificato igienico sanitario di cui al successivo
art. 8.
Le norme costituzionali di cui si sospetta la violazione riguardano
l'articolo 117, in relazione ai vincoli dell'ordinamento comunitario
ed al sistema di riparto delle competenze legislative Stato-Regione;
gli art. 3 e 41 in relazione, in particolare, ai rilevanti ostacoli
che le restrittive prescrizioni in materia igienico-sanitaria -
introdotte dalla legge regionale di che trattasi, da applicare anche
retroattivamente alle preesistenti gestioni di phone center,
determinano sulla liberta' di iniziativa economica di questi ultimi;
nonche' l'art. 15 sulla liberta' di comunicazione.
Dalle esposte premesse emerge, sotto il profilo della rilevanza della
questione di costituzionalita', un contesto legislativo che - in
relazione ai presupposti delle impugnate ordinanze - ha direttamente
determinato in modo cogente il contenuto lesivo di queste ultime,
senza lasciare o consentire alcuna mediazione discrezionale in capo
alle procedenti autorita' amministrative; le quali, come peraltro
ribadito nella circolare di chiarimenti emanata dalla regione
Lombardia (prot. H1.2006.0027733 del 5 giugno 2006, punto 8), hanno
dovuto emettere i provvedimenti (in tutto vincolati nel contenuto) di
cessazione immediata dell'attivita' alla scadenza del perentorio
termine annuale fissato, senza possibilita' di alcuna proroga come
dal gia' citato art. 9 secondo comma, che non annovera tra le ipotesi
di proroga quelle della lettera c) del primo comma. Donde ai fini del
sindacato giurisdizionale sui provvedimenti impugnati, finalizzato al
loro annullamento, appare imprescindibile la rimozione
dall'ordinamento giuridico delle predette disposizioni della legge
regionale da parte della Corte costituzionale.
Sul piano, ancora, della rilevanza, va detto nuovamente che in
relazione alla valutazione di non manifesta infondatezza della
questione di costituzionalita' delle indicate disposizioni della
predetta legge regionale, la Sezione ha adottato ordinanze cautelari
di sospensione dei provvedimenti di cessazione dell'attivita' di
phone center con efficacia limitata al periodo di tempo necessario a
che la Corte costituzionale si pronunci sulla questione stessa.
Chiarita la rilevanza della questione, il Collegio intende in primis
evidenziare a carico della l.r. n. 6/2006 - quanto all'ulteriore
profilo della non manifesta infondatezza - la sospetta violazione
dell'art. 117 commi primo, secondo, terzo e quarto della
Costituzione.
L'articolo 1 della legge riconduce la deliberata normativa «nel
quadro delle competenze della regione e dei comuni in materia di
commercio», tuttavia il riferimento a siffatta materia (che rientra
nella legislazione residuale regionale ex art. 117, quarto comma
Cost.) sembra al Collegio del tutto estranea all'ambito applicativo
della legge stessa, che ai sensi dell'articolo 2, comma primo,
consiste nell'attivita' di «. . . cessione al pubblico di servizi di
telefonia in sede fissa in locali aperti al pubblico», secondo le
ulteriori specificazioni illustrate nei successivi commi.
Invero, tale attivita' non rientra nella vendita di merci
all'ingrosso o al dettaglio secondo quanto previsto dall'art. 4 del
decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 114 («Riforma della disciplina
relativa al settore del commercio (. . .)», ne' rientra nei settori
del commercio definiti dall'art. 39 del decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 112.
Va detto piuttosto che una delle novita' della legge e' proprio
quella di impedire che all'interno delle strutture di «phone center»
possano affiancarsi - come in passato - attivita' commerciali di
supporto, secondo un principio di esclusivita' non condiviso invece -
almeno dalla legislazione statale- nella situazione inversa, in cui
la cessione dei servizi telefonici e telematici puo' ben avvenire in
modo complementare rispetto ad altre attivita' principali (cfr. art.
7 del d.l. 27 luglio 2005, n. 144, convertito in legge, con
modificazioni, dall'art.1 della legge 31 luglio 2005, n. 155, che nel
quadro di una disposta «integrazione della disciplina amministrativa
degli esercizi pubblici di telefonia ed internet», prevede la licenza
del questore per «chiunque intende aprire un pubblico esercizio o un
circolo privato di qualsiasi specie, nel quale sono posti a
disposizione del pubblico, clienti o dei soci apparecchi terminali
utilizzabili per le comunicazioni anche telematiche»)
Le uniche attivita' commerciali consentite dalla legge regionale
6/2006, che riguardano la vendita di schede telefoniche e
l'installazione di distributori automatici di bevande ed alimenti
(cfr. art. 2 comma secondo, lettera b e comma 3) all'interno dei
phone center, non sono oggetto della specifica autorizzazione
richiesta dalla legge e rivestono carattere apertamente occasionale o
eventuale e quindi del tutto marginale.
L'attivita' terziaria in esame sembra, invece, piu' propriamente
riportabile alla materia dell'ordinamento delle comunicazioni (art.
117, terzo comma, Cost. con legislazione concorrente Stato-regione),
ascrivendosi piu' specificamente al «servizio di comunicazione
elettronica», categoria introdotta dall'art. 2 par. 1, lett. c) della
dir. 7 marzo 2002 n. 2002/21/CE, con conseguente applicazione della
disciplina di derivazione comunitaria (comprensiva altresi' delle
direttive 2202/19/CE, 2002/20/CE e 2002/22 CE), complessivamente
recepita con il cd. codice delle comunicazioni elettroniche di cui al
decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259. Di particolare pertinenza
ai casi di specie appaiono del resto le definizioni mirate a
delimitare il campo di applicazione del decreto medesimo ai sensi
dell'articolo 1 comma 1, con peculiare riguardo alla lettera bb)
(«rete telefonica pubblica: una rete di comunicazione elettronica
utilizzata per fornire servizi telefonici accessibili al pubblico»)
ed alla lettera oo) («telefono pubblico a pagamento: qualsiasi
apparecchio telefonico accessibile al pubblico, utilizzabile con
mezzi di pagamento che possono includere monete o carte di credito o
di addebito o schede prepagate, comprese le schede con codice di
accesso»).
La rilevata derivazione europea di tale normativa comporta poi che
la materia ivi trattata (ordinamento delle comunicazioni) vincola,
anche con riguardo al rispetto del principio di proporzionalita', la
regione, non solo ai sensi dell'articolo 117 terzo comma entro i
limiti della legislazione statale di principio, ma piu' in radice ai
sensi dell'articolo 117, primo comma, secondo cui ogni legge della
Repubblica deve conformarsi ai «vincoli derivanti dagli obblighi
comunitari». In via strettamente consequenziale, il rispetto di tali
disposizioni finisce poi per impingere su profili trasversali di
legislazione esclusiva statale ex art. 117, secondo comma Cost., con
specifico riguardo alla tutela della concorrenza (lett. e) nonche'
alla determinazione (e salvaguardia) dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale (lett. m), anche in
conformita' all'interesse generale che connota tali servizi ai sensi
dell'art. 3 del citato decreto.
In proposito, va altresi' evidenziato il disposto del primo comma
dell'art. 3, il quale garantisce i «diritti inderogabili di liberta'
delle persone nell'uso dei mezzi di comunicazione elettronica» con
espresso richiamo a quel regime di (libera) concorrenza che rinforza
il legame dell'attivita' in questione alla «materia funzione»
devoluta alla legislazione esclusiva statale.
Inoltre, i principi di derivazione comunitaria e costituzionale
risultano espressamente ribaditi dall'art. 4 del medesimo decreto
legislativo, il quale prevede al primo comma che la disciplina delle
reti e dei servizi e' volta a salvaguardare i diritti
costituzionalmente garantiti di «liberta' di comunicazione», nonche'
di «liberta' di iniziativa economica e suo esercizio in regime di
concorrenza, garantendo un accesso al mercato delle reti e servizi di
comunicazione elettronica secondo criteri di obiettivita',
trasparenza, non discriminazione e proporzionalita» (sul punto, Corte
costituzionale 236/2005).
Il terzo comma dello stesso art. 4 dispone, tra l'altro, che la
suddetta disciplina e' volta anche a «promuovere la semplificazione
dei procedimenti amministrativi e . la partecipazione ad essi dei
soggetti interessati, attraverso l'adozione di procedure tempestive,
non discriminatorie e trasparenti nei confronti delle imprese che
forniscono reti e servizi di comunicazione elettronica».
Puntualizzato quanto sopra, va poi affermato che la norma regionale -
nella sua unilaterale iniziativa di regolazione del settore
(erroneamente riportato al commercio) - ha introdotto un regime
autorizzativo ulteriore e duplicativo rispetto al sistema delineato
in sede comunitaria e recepito con il decreto legislativo
n. 259/2003.
Ed invero, tornando al comma 2 dell'articolo 3 di tale decreto, ivi
si prevede che «la fornitura di reti e servizi di comunicazione
elettronica, che e' di preminente interesse generale, e' libera e ad
esse si applicano le disposizioni del Codice», fatte salve al
successivo comma «le limitazioni derivanti da esigenze della difesa e
della sicurezza dello Stato, della protezione civile, della salute
pubblica e della tutela dell'ambiente e della riservatezza e
protezione dei dati personali, poste da specifiche disposizioni di
legge o da disposizioni regolamentari di attuazione» (testuali
concetti sono poi ribaditi nell'articolo 25 comma primo dello stesso
decreto).
A fronte della conclamata liberta' di fornitura dei servizi di
comunicazioni elettronica (ivi compresi - come sopra visto - quelli
connessi all'esercizio di un phone center), il decreto legislativo
259/2003 prevede poi che l'espletamento di tali servizi venga
subordinato ad una (sola) «autorizzazione generale», in rigoroso e
vincolato recepimento della normativa europea. In particolare tale
autorizzazione viene definita dall'art. 1, comma 1, lettera g) come
«il regime giuridico che disciplina la fornitura di reti o di servizi
di comunicazione elettronica... » e consegue alla presentazione di
una dichiarazione dell'interessato (a seguito della quale e'
possibile iniziare l'attivita) contenente l'intenzione di procedere
alla fornitura (art. 25, comma 3); il potere del Ministero competente
di vietare il prosieguo dell'attivita' medesima puo' essere
esercitato «entro e non oltre» sessanta giorni secondo il modulo
procedimentale della dichiarazione di' inizio attivita' ex art. 19,
legge 241/1990, espressamente richiamato dalla norma in esame (art.
25, comma 4, cfr. anche delibera n. 467/00/CONS con cui l'Autorita'
per le Garanzie nelle comunicazioni ha disciplinato il rilascio di
tali autorizzazioni generali per uniformarne il contenuto).
Pur a fronte di tali vincolanti previsioni - che la legislazione
regionale non e' legittimata ad alterare, ai sensi dei primi 3 commi
dell'art. 117 Cost - la legge lombarda ora in esame ha invece
introdotto un ulteriore titolo abilitativi, disponendo in particolare
all'art. 3, comma 1 che «l'esercizio della attivita' di cessione al
pubblico del servizio di telefonia in sede fissa e' assoggettato
all'autorizzazione di cui all'articolo 4», al cui rilascio provvede
il comune competente per territorio. Trattasi dunque di una
previsione che sembra al Collegio comunque alterare il regime di
sostanziale liberta' di fornitura de quibus cosi' come delineato in
via primaria dall'ordinamento comunitario in via attuativa dalla
norma statale di recepimento, con conseguenti aggravamenti
procedimentali vietati dai citati articoli 3 e 4 del decreto
n. 259/2003. Quanto sopra viene peraltro a determinare una sospetta
lesione dei principi di libera concorrenza e di salvaguardia dei
livelli essenziali di prestazioni di interesse generale connesse ai
diritti inderogabili dell'individuo, ivi compresa la liberta' di
comunicazione garantita dall'art. 15 cost., proprio ai sensi delle
citate definizioni legislative ex art. 3 del decreto legislativo
n. 259/2003 (sul cui ruolo di garanzia rispetto a tali principi si e'
espressa la Corte con la segnalata pronuncia n. 336/2005). Inoltre,
anche nel caso in cui la funzione autorizzatoria introdotta dall'art.
4 della legge regionale n. 6/2006 dovesse intendersi riferita (solo)
agli interessi pubblici strumentali all'attivita' di comunicazione
elettronica (nel quadro delle citate «limitazioni» a tale attivita'
previste e consentite dagli artt. 3 e 25 del decreto legislativo
n. 259/2003), resta il fatto che anche siffatte limitazioni sembrano
afferire a materie comunque (tutte) estranee a quella potesta'
legislativa residuale ex art. 117, quarto comma Cost. che la Regione
Lombardia ha invece inteso nella specie esercitare.
Basti pensare:
alle esigenze della difesa e della sicurezza dello Stato ed alla
tutela dell'ambiente (legislazione esclusiva statale ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera d);
alle esigenze di protezione civile e di salute pubblica
(legislazione concorrente ex art. 117, terzo comma).
Va poi precisato che anche le limitazioni di tipo edilizio od
urbanistico (peraltro non espressamente comprese nella citata
elencazione di cui agli artt. 3 e 25 del decreto legislativo
n. 259/2003) sono subordinate alla concorrenza legislativa di poteri
Stato-Regioni sotto la voce del «governo del territorio» ai sensi del
citato terzo comma dell'art. 117 Cost.
Inoltre, le problematiche connesse alla riservatezza e protezione dei
dati personali (queste ultime invece espressamente previste fra le
limitazioni di cui sopra) sono state gia' considerate e regolate dal
legislatore statale nel quadro delle esigenze di sicurezza pubblica
con il citato decreto-legge 27 luglio 2005 recante «nuove
disposizioni antiterrorismo per gli internet point ed i pubblici
esercizi che mettano a disposizioni del pubblico postazioni per
comunicazioni telematiche», convertito nella legge n. 155/2005.
Sulla illegittimita' costituzionale di quelle legislazioni regionali
che - nella presente materia delle comunicazioni elettroniche -
aggiungono fasi autorizzatorie comunque denominate rispetto alle
procedure abilitative gia' contemplate nel decreto legislativo
n. 259/2003, si richiama al riguardo la recente pronuncia della
Consulta n. 129/2006, che - seppure in relazione alla diversa
problematica delle installazioni di torri e tralicci - ha comunque
censurato l'art. 27, comma 1, lettera e) della l.r. Lombardia
n. 12/2005, per aver previsto la necessita' di un titolo edilizio
ritenuto ulteriore e superfluo rispetto alle procedure delineate
nell'articolo 87 del decreto legislativo; cio' in quanto - ha
Osservato testualmente la Corte con esternazioni di principio
applicabili al caso di specie - «... la tutela del territorio e la
programmazione urbanistica sono salvaguardate dalle norme statali in
vigore ed affidate proprio agli enti locali competenti, i quali, al
pari delle regioni (sentenza n. 336 del 2005), non vengono percio'
spogliati delle loro attribuzioni in materia, ma sono semplicemente
tenuti ad esercitarle all'interno dell'unico procedimento previsto
dalla normativa nazionale, anziche' porre in essere un distinto
procedimento» (con conseguente violazione dei principi generali di
semplificazione della legislazione statale in materia di governo del
territorio).
La violazione dell'articolo 117 Cost. sembra peraltro assumere
connotati sostanziali, anche al di la' dell'erronea qualificazione
formale della materia trattata, e cio' non solo in relazione ai
settori regolati dalla legge regionale, ma di appartenenza alla
legislazione statale esclusiva (ove il contrasto «sostanziale» con il
precetto costituzionale si manifesta in re ipsa con il semplice
intervento legislativo della Regione). Anche nel caso delle
fattispecie concorrenti, infatti, la normativa in esame non pare
essersi correttamente inserita nei principi generali di una
legislazione statale che - dopo aver garantito all'attivita' in se'
considerata un trattamento semplificato improntato alla liberta' di
comunicazione voluta anche dall'unione europea - si e' limitata a
prevedere per i soli «internet point» disposizioni speciali per la
sicurezza dello Stato, senza l'introduzione di altri regimi ad hoc
(igienico-sanitari ed urbanistici) diversi e piu' restrittivi
rispetto a quelli gia' in vigore per gli altri esercizi connessi alle
attivita' terziarie. In relazione ai requisiti igienico sanitari e di
sicurezza dei locali, va poi rammentato che la legge regionale
dispone contenuti di dettaglio che integrano in modo automatico e
simultaneo tutti i regolamenti di igiene delle autorita' sanitarie e
dei comuni in territorio lombardo (art. 8, comma 2), e cio' senza che
la legislazione statale di riferimento consenta, all'interno di tale
regolamentazione locale, l'inserimento eteronomo di contenuti
dispositivi e di dettaglio direttamente prestabiliti da leggi
regionali (cfr. art. 344 TULS).
Va ancora osservato sul punto che le prescrizioni previste
dall'ordinamento statale, si limitano a stabilire una disciplina
generale quanto ai requisiti di agibilita' dei locali destinati ad
attivita' economiche, la quale rimanda alle norme edilizie e igienico
sanitarie contenute in prevalenza in fonti normative secondarie, e
non contiene comunque prescrizioni cosi' restrittive per gli indici
igienico-sanitari regolati specificamente dalla legge regionale de
qua, neanche per i locali ove vi e' maggiore concentrazione di
persone per un tempo di permanenza maggiore (come teatri, cinema o
nei locali ove viene svolta attivita' di somministrazione di alimenti
e bevande). Donde la necessita' che la competenza legislativa
concorrente delle Regioni venga esercitata nel rispetto dei principi
fondamentali di cui all'art. 3 (con particolare riguardo alla
rimozione degli ostacoli di ordine economico e sociale limitativi di
fatto della liberta' e l'uguaglianza dei cittadini) e 41 della Carta
fondamentale, nonche' di quello, di derivazione comunitaria, della
proporzionalita' (insito, come gia' detto, nel riferimento ai vincoli
derivanti dall'ordinamento europeo contenuto nell'art. 117, primo
comma), secondo il quale, com'e' noto, una misura e' conforme a tale
principio soltanto allorche' il mezzo adoperato si rilevi non tanto e
non solo «idoneo» a consentire il raggiungimento dell'obiettivo
desiderato, ma anche «necessario» nel senso dell'indisponibilita' di
altra misura egualmente efficace e tale da incidere il meno
negativamente possibile nella sfera del destinatario, ossia da non
essere «intollerabile». In sostanza un giudizio di proporzionalita'
basato ex ante sulla valutazione comparativa tra mezzo e fine.
Infine, sempre in relazione ai requisiti igienico-sanitari e di
sicurezza dei locali ex art. 8 della legge (sempre con specifico
riguardo alle voci ivi rubricate alle lettere e, f, h, i, meglio
descritte in narrativa), il Collegio Ritiene che la questione
presenti profili di non manifesta infondatezza anche nella parte in
cui la stessa l.r. n. 6/2006 dispone l'applicazione retroattiva delle
rigorose nuove disposizioni, senza delineare la possibilita' di
proroghe (pur non automatiche, ma discrezionali e da valutare caso
per caso) per consentire agli esercizi preesistenti di continuare
l'attivita', nonostante la vana scadenza del termine annuale di
adeguamento.
Secondo consolidata giurisprudenza costituzionale (da. ultimo Corte
cost. sent. n. 156/2007), la possibilita' del legislatore di incidere
con norme retroattive su situazioni sostanziali ormai radicate da
leggi precedenti, resta subordinata al rigoroso vaglio di
razionalita' del nuovo regolamento di interessi che modifica ex post
quello preesistente.
Ritiene il Collegio che nella specie non sussista (a parte quanto
gia' evidenziato sotto il profilo della proporzionalita) una sicura
rispondenza dello ius superveniens a sufficienti criteri di
ragionevolezza, in relazione alle modalita' con cui la nuova
normativa incide sui giustificati affidamenti dei titolari dei
preesistenti esercizi di phone center, e cio' in sospetta violazione
dei principi di parita' di trattamento ex art. 3 Cost.
La prescrizione infatti di un cosi' nuovo e piu' impegnativo assetto
strutturale e funzionale dei locali strumentali allo svolgimento
dell'attivita' determina, in capo a coloro che gia' gestivano
quest'ultima in regime di regolarita' amministrativa, una serie di
obblighi conformativi razionalmente inesigibili durante il (breve)
periodo annuale concesso dalla legge, anche in considerazione della
necessita' di procedere a lavori strutturali ed edilizi dal costo
elevato e spesso non realizzabili per l'inidoneita' oggettiva
derivante dall'area disponibile dei locali e quindi anche laddove
l'esercente l'attivita' voglia adeguarvisi. La stessa
rilocalizzazione ipotizzata dalla norma - oltre a non esser subito
praticabile in assenza della formalizzazione di nuovi strumenti
urbanistici chiamati ad individuare le relative aree (cfr. terzo
comma, art. 98-bis della l.r. 12 del 2005, introdotto dall'art. 7
della l.r. n. 6 del 2006) - non sembra certo rappresentare un rimedio
semplice ed efficace all'abbandono - spesso obbligato - dei locali di
origine, in considerazione delle difficolta' di reperimento, in
adiacenza o prossimita' allo stesso edificio, di nuovi locali e
comunque della perdita di avviamento che deriverebbe dalla necessita'
di un trasferimento dell'attivita' stessa una volta possibile, con
l'approvazione del previsto piano urbanistico, riallocare
l'esercizio. Quanto sopra, in aggiunta (donde un autonomo profilo di
non manifesta infondatezza valutabile in base ai canoni del comma
primo dell'art. 3 Cost.), al non indifferente maggiore onere
economico, che potrebbe risultare insostenibile per i soggetti privi
di adeguati mezzi economici; quanto sopra potrebbe facilmente
determinare l'abbandono delle relative attivita' a tutto vantaggio di
nuovi operatori aventi maggiori disponibilita' d'investimento che -
potendo organizzare ex ante l'attivita' secondo le regole vigenti -
verrebbero a trovarsi in una situazione concorrenziale
(ingiustamente) privilegiata da abbandoni di massa delle preesistenti
gestioni, con riverberi dannosi per gli utenti privi di una piu'
ampia scelta, con forte rischio di tariffe meno vantaggiose. Le
delineate - e non improbabili - conseguenze fattuali delle citate
disposizioni finirebbero pertanto per incidere, oltre che sulla
rilevata disparita' di trattamento ex art. 3 Cost., anche sulla
liberta' di' iniziativa economica privata garantita dall'art. 41
Cost., con riverberi lesivi sotto altro profilo della tutela della
concorrenza garantita dall'ordinamento europeo.
Sulla base delle esposte considerazioni si Ritiene rilevante e non
manifestamente infondata e si solleva, pertanto, ai sensi
dell'articolo 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, questione
costituzionalita' degli artt. 1, 4, 8 (comma 1, lett. e, f, h ed i e
comma 2), 9 (comma 1, lett. c e comma 2), nonche' 12, della l.r. 3
marzo 2006 n. 6, in relazione agli artt. 3, 15, 41 e 117 della
Costituzione.