Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso la quale ha il
proprio domicilio in Roma, via dei Portoghesi n. 12, nei confronti
della Regione Marche in persona del Presidente della Giunta
regionale, per la dichiarazione della illegittimita' costituzionale
del regolamento regionale n. 4 del 15 novembre 2007, recante la
disciplina delle precedenze tra le cariche pubbliche nelle cerimonie
a carattere locale, pubblicato nel Bollettino ufficiale della Regione
Marche n. 104 del 29 novembre 2007, giusta delibera del Consiglio dei
ministri del 25 gennaio 2008.
Con il regolamento indicato in epigrafe la Regione Marche
definisce la disciplina dell'ordine delle precedenze delle cariche
pubbliche in ogni cerimonia a carattere locale che si svolga nel
territorio regionale per iniziativa della regione o degli enti o
organi dipendenti dalla stessa (art. 1); nonche' nelle cerimonie che
si svolgono per iniziativa dei comuni e delle province delle Marche
(art. 3).
Il regolamento prevede che l'ordine delle precedenze sia quello
stabilito dalla tabella A allegata al regolamento (art. 2) e che il
d.P.C.m. in data 14 aprile 2006, in materia di cerimoniale e di
precedenza tra le cariche pubbliche, si applichi solo per quanto non
previsto nel regolamento in questione (art. 4).
E' avviso del Governo che con il regolamento indicato in epigrafe
la Regione Marche abbia invaso la sfera di competenza dello Stato in
materia di protocollo e di precedenze tra le cariche pubbliche che
appartiene allo Stato in via assoluta ed esclusiva, come si confida
di dimostrare con l'illustrazione dei seguenti
M o t i v i
Violazione dell'art. 117, secondo comma, della Costituzione.
La determinazione dell'ordine delle precedenze tra le varie
cariche pubbliche di qualunque livello rappresenta una delle piu'
antiche e tradizionali prerogative dello Stato, anche dopo che il
legislatore costituzionale ha provveduto a rimodellare l'attribuzione
della competenza legislativa ripartendola fra lo Stato e le regioni.
Infatti, la lett. a) del citato articolo 117 attribuisce in via
esclusiva allo Stato la legislazione in materia di «politica estera e
rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con
l'Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei
cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea».
Ne consegue, evidentemente, che la disciplina delle relazioni
internazionali e diplomatiche e, quindi, il trattamento dei
rappresentanti degli Stati esteri, degli organismi comunitari e delle
organizzazioni internazionali sono affidati in via esclusiva allo
Stato perche' ne garantisca adeguatezza, opportunita' e uniformita'.
Ritenere che la Regione Marche possa disciplinare attraverso un
regolamento o una legge regionale la posizione protocollare delle
cariche straniere e delle rappresentanze diplomatiche anche se nelle
sole cerimonie e carattere locale viola la previsione costituzionale
perche' consentirebbe alla regione di incidere significativamente
sugli indirizzi di politica estera e nelle relazioni internazionali e
diplomatiche. Il Governo non sarebbe in grado di assicurare
l'uniformita' di trattamento nel territorio nazionale alle autorita'
estere in visita o ospiti.
Il regolamento n. 4 nella parte in cui provvede a disciplinare in
modo difforme da quanto stabilito dal d.P.C.m. in data 14 aprile 2006
la posizione protocollare delle cariche straniere e delle
rappresentanze diplomatiche viola, quindi, il precetto costituzionale
suindicato.
La lett. c) dell'art. 117, secondo comma, citato mira ad
assicurare la medesima unitarieta' del sistema con riguardo ai
rapporti con le confessioni religiose.
Il regolamento n. 4, nella parte in cui prevede una posizione
protocollare distinta da quella definita dal Governo per le cariche
ecclesiastiche e per le altre figure religiose e del culto incide nei
rapporti tra lo Stato e le confessioni religiose, non consentendo di
assicurare un trattamento certo ed uniforme.
La Costituzione affida alla potesta' esclusiva dello Stato la
disciplina degli organi dello Stato in base all'art. 117, secondo
comma, lett. f) e la disciplina dell'ordinamento e
dell'organizzazione dello Stato e degli enti pubblici nazionali
(lett. g) e degli organi di governo e funzioni fondamentali di comuni
province e citta' metropolitane (lett. p).
Pertanto, viola il dettato costituzionale il regolamento indicato
in epigrafe che effettua unilateralmente una parificazione tra
prefetti, questori, presidente della Corte d'appello e procuratore
generale della Repubblica presso la Corte d'appello e ridisegna la
definizione protocollare data dal citato d.P.C.m. del 14 aprile 2006
alle cariche maggiormente rappresentative della Repubblica e delle
Autonomie territoriali e locali. Antepone, infatti, il sindaco in
sede ai ministri, pone sullo stesso piano vice ministri e
sottosegretari di Stato con assessori regionali, equipara i
parlamentari nazionali ed europei agli assessori e consiglieri
regionali, stabilisce un ordine di precedenza tra distinzioni
cavalleresche, onorifiche e ricompense del tutto autonomo e diverso
rispetto a quello stabilito dall'unico soggetto competente al
conferimento.
La Corte costituzionale ha riconosciuto con la sentenza
n. 496/1989 che «soltanto lo Stato e' effettivamente in grado di
disciplinare l'ordine delle precedenze fra alte cariche e fra queste
e le altre istituzioni della Repubblica di vario livello, anche non
costituzionale. Cosi' come soltanto allo Stato spetta di precisare e
coordinare le precedenze dei vari organi statali localmente
decentrati, tenendo conto anche delle corrispettive competenze
territoriali a livello interregionale, regionale, provinciale o
locale»; sottolineando come tale «difficile e delicato coordinamento
di cosi' varie e complesse situazioni non possa e non debba competere
che allo Stato».
La materia del cerimoniale e' per sua natura generale ed una
regola di protocollo e' tanto piu' valida quanto piu' ampio e' il suo
ambito di applicazione ed, infatti, le piu' importanti regole
protocollari hanno valore in tutto il mondo.
Le regole del protocollo per essere riconoscibili ed applicabili
devono essere uniformi sul territorio nazionale e la disciplina delle
precedenze delle cariche pubbliche presuppone necessariamente una
valutazione generale del rilievo di ogni singola carica nel quadro
giuridico-ordinamentale dello Stato, attuato attraverso la
ponderazione minuziosa della valenza potestuale e rappresentativa di
ciascuna di esse.
Si tratta, quindi, di una materia da considerare statale per la
sua natura intrinseca.
La potesta' esclusiva statale si caratterizza proprio per la
presenza di elementi dinamici che mantengono allo Stato un ruolo
importante in forza del loro carattere trasversale.
Inoltre, se si dovesse riconoscere alle regioni o alle province
autonome il potere di intervenire, in modo non meramente integrativo
delle regole generali, nella disciplina della materia protocollare e
delle precedenze tra le cariche pubbliche si potrebbe facilmente
giungere all'anomalo risultato di avere tante distinte sistemazioni
dell'ordine delle precedenze quante sono le stesse autonomie
territoriali. Infatti, nel regolamento della Regione Marche si
garantisce ad i soli insigniti dell'onorificenza di cavaliere del
lavoro presenti nella regione una qualificazione ed una dignita'
sociale che non e' riconosciuta in nessun'altro luogo della
Repubblica.
Violazione dell'art. 118 della Costituzione.
Violazione del principio di leale collaborazione ai sensi degli
articoli 117 e 118 della Costituzione.
Il quadro normativo di riferimento sinora delineato, come si e'
detto, non e' scalfito ne' mutato per effetto della riforma del
titolo V della Costituzione.
L'art. 118, primo comma, nel disporre che le funzioni
amministrative sono attribuite ai comuni salvo che, per assicurarne
l'esercizio unitario, siano conferite a province, citta'
metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di
sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza, contiene i due
concetti chiave dai quali deriva l'attribuzione allo Stato della
disciplina in materia quali, appunto, «la finalita' dell'esercizio
unitario» ed il «principio di sussidiarieta». Lo Stato e' l'unico
soggetto in grado di adeguatamente ed opportunamente dosare ed
apprezzare il confronto e l'intreccio dei poteri statali e
costituzionali con quelli regionali e locali, con le autorita' estere
e con i rappresentanti degli organismi comunitari e delle
organizzazioni internazionali.
Va sottolineato che proprio per soddisfare la necessita' di
contemperare gli interessi statali e gli interessi regionali nella
consistenza delineata dall'art. 117 della Costituzione e' stata
prevista la partecipazione delle regioni al procedimento di
formazione, discussione ed emanazione del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri emanato in data 14 aprile 2006.
La Regione Marche, nel procedere a disciplinare la materia gia'
oggetto di trattazione unitaria nel citato d.P.C.m. del 2006 - al
procedimento di emanazione del quale ha preso parte - ha violato il
principio di leale collaborazione, non solo con riferimento al
contenuto degli articoli 1, 2 e 4 del regolamento n. 4, ma anche con
riferimento all'articolo 3, disposizione con la quale, prevedendo che
comuni e province disciplinino l'organizzazione degli eventi e delle
cerimonie secondo i propri ordinamenti, sulla base dei principi
previsti dal (solo) regolamento in questione, finisce per
«autorizzare» gli enti locali a disattendere il d.P.C.m. del 2006, al
quale attribuisce una sorta di valenza «residuale» (art. 4).
La disciplina generale della materia protocollare contenuta nel
citato d.P.C.m. e' stata adottata sulla base di un testo elaborato
con il continuo apporto di un tavolo tecnico Governo, regioni e
consigli regionali e sul testo da approvare e' intervenuta a piu'
riprese anche la Conferenza dei Presidenti dell'Assemblea e dei
Consigli regionali e delle Province autonome di Trento e di Bolzano.
Attraverso la partecipazione regionale, lo studio dell'ordinamento
giuridico-costituzionale vigente e la ricerca della definizione
protocollare conforme all'ordinamento stesso, mediante il raffronto
dogmatico e tecnico delle diverse prospettazioni provenienti dalle
amministrazioni statali, territoriali ed autonome, si e' prevenuti
all'elaborazione di un testo che sotto ogni profilo - non solo
rispetto alla risalente circolare della Presidenza del Consiglio dei
ministri del 1950 - ma anche rispetto al panorama protocollare
internazionale, rappresenta una novita' assoluta per completezza e
per aderenza al nuovo assetto dell'ordinamento, anche con riferimento
alle istanze provenienti dalle autonomie regionali e locali.
La Regione Marche, invece, non ha mai dato alcuna notizia ne' in
ordine all'avvio dei lavori per l'adozione del regolamento ne' in
ordine all'adozione del regolamento stesso.