Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli articoli 3, comma
1, lettera w), numero 1), 5, comma 1, lettera b), 7, comma 1, lettera
b), 19, comma 3, lettera b), 20 e 24, commi 1 e 2, della legge della
Provincia autonoma di Bolzano 26 maggio 2006, n. 4 (La gestione dei
rifiuti e la tutela del suolo), promosso con ricorso del Presidente
del Consiglio dei ministri notificato il 9-18 agosto 2006, depositato
in cancelleria il 10 agosto 2006 ed iscritto al n. 94 del registro
ricorsi 2006.
Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;
Udito nell'udienza pubblica del 15 gennaio 2008 il giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
Uditi l'avvocato dello Stato Glauco Nori per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Giuseppe Franco Ferrari per la
Provincia autonoma di Bolzano.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 9-18 agosto 2006, depositato in
cancelleria il 10 agosto, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
promosso questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 19,
comma 3, lettera b), 20 e 24, commi 1 e 2, della legge della
Provincia autonoma di Bolzano 26 maggio 2006, n. 4 (La gestione dei
rifiuti e la tutela del suolo), in riferimento all'art. 9, numero 10,
del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), nonche' questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 3, comma 1, lettera w), numero 1), 5,
comma 1, lettera b), e 7, comma 1, lettera b), della medesima legge,
in riferimento all'art. 117, primo comma, della Costituzione.
1.1. - Il ricorrente premette in via generale che la disciplina
dei rifiuti e' riconducibile ad un ambito, la «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema» di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione, che, secondo la giurisprudenza della Corte
costituzionale, non e' configurabile come materia oggetto di
competenza statale circoscritta e delimitata, delineando piuttosto
una materia «trasversale», in ordine alla quale si manifestano
competenze diverse, anche regionali (sentenza n. 407 del 2002).
Passando poi ad individuare la base giuridica delle norme
impugnate, il ricorrente precisa che essa «dovrebbe essere la tutela
della salute», riservata dall'art. 9, numero 10, dello statuto di
autonomia alla potesta' legislativa concorrente della Provincia, «nei
limiti indicati dall'art. 5», vale a dire «nei limiti del precedente
articolo» - percio' «in armonia con la Costituzione e i principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica e con il rispetto degli
obblighi internazionali e degli interessi nazionali» - «e dei
principi stabiliti dalle leggi dello Stato».
Sull'assunto, dunque, che l'intervento legislativo della Provincia
abbia come «base statutaria» il citato art. 9, numero 10, il quale
impone l'armonia con i principi dell'ordinamento giuridico della
Repubblica, il Presidente del Consiglio dei ministri deduce che gli
artt. 19, comma 3, lettera b), 20 e 24, commi 1 e 2, della legge
provinciale n. 4 del 2006 violerebbero i principi enunciati,
rispettivamente, dagli artt. 193, comma 4, 212 e 208 del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale),
eccedendo i limiti della competenza concorrente attribuita alla
Provincia in materia di «igiene e sanita».
In particolare, l'art. 19, comma 3, lettera b), della legge
provinciale, prevedendo, senza distinguere tra rifiuti pericolosi e
rifiuti non pericolosi, che le disposizioni di cui al comma 1 -
secondo cui durante il trasporto effettuato da enti o imprese i
rifiuti sono accompagnati da un formulario di identificazione - non
si applicano «ai trasporti di rifiuti speciali che non eccedano la
quantita' di 30 chilogrammi o di 30 litri al giorno, effettuati dal
produttore dei rifiuti speciali stessi», si porrebbe in contrasto con
il principio desumibile dall'art. 193, comma 4, del d.lgs. n. 152 del
2006, che esenta dall'obbligo relativo al formulario di
identificazione unicamente i «trasporti di rifiuti non pericolosi
effettuati dal produttore dei rifiuti stessi, in modo occasionale e
saltuario, che non eccedano la quantita' di trenta chilogrammi o di
trenta litri».
Inoltre, l'impugnato art. 20, comma 2, con riguardo all'obbligo e
alle modalita' di iscrizione all'Albo nazionale gestori ambientali di
cui al comma 1, autorizza la Giunta provinciale ad «emanare ai sensi
dell'articolo 32 norme in deroga, onde consentire l'iscrizione con
procedure semplificate per determinate attivita' ossia l'esenzione
dall'obbligo di iscrizione», cosi' violando il principio dettato
dall'art. 212 del d.lgs. n. 152 del 2006, secondo cui l'iscrizione
all'Albo, salvo i casi di esonero elencati nella stessa norma, e'
requisito per lo svolgimento delle attivita' di raccolta e trasporto
di rifiuti non pericolosi prodotti da terzi, di raccolta e trasporto
di rifiuti pericolosi, di bonifica dei siti, di bonifica dei beni
contenenti amianto, di commercio ed intermediazione dei rifiuti senza
detenzione dei rifiuti stessi, nonche' di gestione di impianti di
smaltimento e di recupero di titolarita' di terzi e di gestione di
impianti mobili di smaltimento e di recupero di rifiuti.
Infine, l'art. 24 della legge provinciale - stabilendo, al comma
1, che «Almeno 15 giorni prima della messa in esercizio
dell'impianto, l'interessato presenta all'Agenzia provinciale la
domanda di collaudo ed autorizzazione dell'impianto. Con la
presentazione della richiesta di autorizzazione l'impianto si intende
provvisoriamente autorizzato a partire dalla data dell'attivazione
indicata nella richiesta stessa» e, al comma 2, che «Entro 90 giorni
dalla messa in esercizio dell'impianto l'Agenzia provinciale accerta
la regolarita' dell'impianto e rilascia l'autorizzazione [...]» -
consentirebbe la messa in esercizio di un impianto di smaltimento o
recupero di rifiuti prima della valutazione in ordine alla sua
regolarita', al di fuori della previsione di cui all'art. 208 del
d.lgs. n. 152 del 2006, che disciplina l'autorizzazione unica per i
nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti senza
configurare alcuna forma di autorizzazione tacita provvisoria.
1.2. - Il ricorrente deduce altresi' la violazione dell'art. 117,
primo comma, della Costituzione ad opera degli artt. 3, comma 1,
lettera w), numero 1, e 5, comma 1, lettera b), della legge
provinciale n. 4 del 2006.
La prima delle due norme denunciate qualifica come materia prima
secondaria per attivita' siderurgiche e metallurgiche i rottami
ferrosi e non ferrosi derivanti da operazioni di recupero e
rispondenti a determinate specifiche nazionali ed internazionali,
mentre il citato art. 5, comma 1, lettera b), stabilisce che ai
materiali, alle sostanze e agli oggetti che, senza necessita' di
operazioni di trasformazione, gia' presentano le caratteristiche
delle materie prime secondarie non si applica la normativa sui
rifiuti, a condizione che il detentore non se ne disfi, non abbia
l'intenzione o non abbia l'obbligo di disfarsene.
Tale disciplina contrasterebbe con la normativa comunitaria in
tema di rifiuti, come dimostrato dalla circostanza che la Commissione
europea, con lettera n. 2005/4051 del 5 luglio 2005, aveva contestato
all'Italia - in relazione all'art. 1, commi 25, 26, 27 e 29, della
legge statale 15 dicembre 2004, n. 308 (Delega al Governo per il
riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione in
materia ambientale e misure di diretta applicazione), che pure
classificava i rottami ferrosi e non ferrosi tra le materie prime
secondarie - la violazione della direttiva 75/442/CE del 15 luglio
1975 (Direttiva del Consiglio relativa ai rifiuti), poiche'
quest'ultima non prevedeva alcuna esclusione dal suo ambito di
applicazione per i rottami derivanti come scarti di lavorazione
oppure originati da cicli produttivi o di consumo e riutilizzabili
nell'industria siderurgica o metallurgica.
Analogamente, l'art. 1, primo comma, lettera a), della vigente
direttiva 2006/12/CE del 5 aprile 2006 (Direttiva del Parlamento
europeo e del Consiglio relativa ai rifiuti) definisce «rifiuto»
qualsiasi sostanza od oggetto che rientri nelle categorie riportate
nell'allegato I e di cui il detentore si disfi o abbia l'intenzione o
l'obbligo di disfarsi.
1.3. - L'art. 7, comma 1, lettera b), della legge provinciale n. 4
del 2006, escludendo dall'applicazione della medesima legge le terre
e le rocce da scavo ed i residui della lavorazione della pietra non
contaminati, destinati all'effettivo utilizzo per reinterri,
riempimenti, rilevati e macinati, violerebbe l'art. 117, primo comma,
della Costituzione, in quanto si porrebbe in contrasto con la
definizione di rifiuto data dalla direttiva 2006/12/CE, nel cui
allegato I, al punto Q11, sono indicati tra le categorie di rifiuti i
«residui provenienti dall'estrazione e dalla preparazione delle
materie prime (ad esempio residui provenienti da attivita' minerarie
o petrolifere, ecc.)».
A sostegno delle censure, il ricorrente richiama alcune sentenze
della Corte di giustizia delle Comunita' europee, secondo cui, in
base ai principi di precauzione e dell'azione preventiva, la nozione
di rifiuto non puo' essere interpretata in senso restrittivo e,
dunque, la natura di residuo di produzione di una sostanza puo'
essere esclusa solo allorquando il suo riutilizzo non sia solo
eventuale, ma certo, senza trasformazione preliminare e nel corso del
processo di produzione (Corte di giustizia, sentenza 15 giugno 2000,
cause riunite C-418/97 e C-419/97, ARCO Chemie Nederland Ltd.;
sentenza 18 aprile 2002, causa Câ'9/00, Palin Granit Oy; sentenza 11
novembre 2004, causa C-457/02, Niselli).
1.4. - Nella memoria successivamente depositata, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha ripetuto le argomentazioni svolte nel
ricorso e dedotto un ulteriore profilo d'incostituzionalita'
dell'art. 19, comma 3, lettera b), della legge provinciale, il quale
avrebbe «esteso l'esclusione ai trasporti che non eccedano la
quantita' di 30 chilogrammi o di 30 litri al giorno, effettuati dal
produttore dei rifiuti speciali stessi, trasporti che non possono
certamente essere definiti occasionali e saltuari come e' richiesto
dalla legge statale»; infine, ha ribadito che gli artt. 3, comma 1,
lettera w), numero 1, e 5, comma 1, lettera b), della legge
provinciale n. 4 del 2006 sono «da esaminare in coordinamento tra di
loro».
2. - Nel giudizio si e' costituita la Provincia autonoma di
Bolzano, chiedendo, anche nella memoria depositata in prossimita'
dell'udienza, che la Corte dichiari il ricorso inammissibile o,
comunque, infondato.
In via preliminare, riguardo alle censure relative
all'inosservanza degli obblighi comunitari, la resistente eccepisce
la carenza d'interesse del ricorrente, sul rilievo che la legge
impugnata «non ha fatto altro che ricalcare in larga parte quella
nazionale». Inoltre, l'atto introduttivo - omettendo di prendere in
considerazione altresi' gli artt. 11 e 117, quinto comma, della
Costituzione, nonche' l'art. 9 dello statuto di autonomia, «che
riconosce espressamente i limiti posti dagli artt. 4 e 5» alla
competenza legislativa provinciale - non avrebbe correttamente
individuato i parametri del giudizio di costituzionalita'. In ogni
caso, le doglianze non sarebbero sorrette da una sufficiente
motivazione.
Anche le questioni promosse in riferimento all'art. 9, numero 10,
dello statuto speciale sarebbero inammissibili, poiche' il ricorrente
non avrebbe spiegato «per quale ragione debba essere preso in
considerazione quale parametro statutario violato il predetto art. 9,
n. 10, d.P.R. n. 670/1972, piuttosto che l'art. 8, n. 6».
Nel merito, la legge n. 4 del 2006 sarebbe stata emanata dalla
Provincia nell'esercizio della potesta' esclusiva in materia di
tutela del paesaggio (art. 8, numero 6, dello statuto di autonomia),
«con risvolti rispetto a numerose altre materie nelle quali alla
Provincia autonoma e' attribuita parimenti la competenza primaria»,
quale l'urbanistica; non opererebbe, di conseguenza, il limite dei
principi stabiliti dalle leggi dello Stato di cui all'art. 5 dello
statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol.
Pertanto, in virtu' di detta competenza, ad essa spetterebbe «il
potere di disciplinare autonomamente le procedure di iscrizione
all'albo dei trasportatori o anche disciplinare le esenzioni
dall'iscrizione».
Inoltre, il testo dell'art. 19, comma 3, lettera b), sarebbe
«pressoche' identico» a quello dell'art. 193, comma 4, del d.lgs.
n. 152 del 2006 e, introducendo una deroga agli obblighi relativi al
formulario d'identificazione ragionevole e giustificabile, «non
intacca i nuclei essenziali del contenuto normativo della legge
statale». D'altra parte, tale deroga non riguarderebbe, in base alla
giurisprudenza della Corte costituzionale, norme di riforma
economico-sociale (sentenza n. 312 del 2003).
L'art. 24 della legge provinciale avrebbe istituito un sistema
piu' rigoroso di quello delineato dall'art. 208 del d.lgs. n. 152 del
2006, prevedendo non solo l'approvazione del progetto, ma anche una
verifica obbligatoria, non eventuale, sull'effettivo funzionamento
dell'impianto provvisoriamente autorizzato.
Infine, l'art. 7, comma 1, lettera b), della legge provinciale,
secondo la resistente, e' compatibile con i principi affermati nella
materia dal giudice comunitario (Corte di giustizia, sentenza 18
aprile 2002, causa Câ'9/00, Palin Granit Oy; sentenza 11 novembre
2004, causa C-457/02, Niselli), in quanto, per un verso, ammettendo
alle esclusioni solo i terreni non contaminati, impone che la
determinazione della contaminazione avvenga in maniera preventiva,
non gia' a destinazione; per altro verso, stabilisce modalita' che
garantiscono un riutilizzo effettivo, dunque certo e non solo
eventuale, dei residui.
Neppure le previsioni relative alle materie prime secondarie per
attivita' siderurgiche e metallurgiche si porrebbero in contrasto con
la evocata direttiva comunitaria sui rifiuti, posto che «a partire
dalla trasformazione dei rottami ferrosi in prodotti siderurgici,
essi non possono piu' essere distinti da altri prodotti siderurgici
scaturiti da materie prime primarie, salvo naturalmente il caso in
cui vengano abbandonati» (Corte di giustizia, sentenza 11 novembre
2004, causa C-457/02, Niselli).
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 19, comma 3,
lettera b), 20 e 24, commi 1 e 2, della legge della Provincia
autonoma di Bolzano 26 maggio 2006, n. 4 (La gestione dei rifiuti e
la tutela del suolo), in riferimento all'art. 9, numero 10, del
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), nonche' questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 3, comma 1, lettera w), numero 1, 5, comma
1, lettera b), e 7, comma 1, lettera b), della medesima legge, in
riferimento all'art. 117, primo comma, della Costituzione.
2. - Il primo gruppo di questioni riguarda gli artt. 19, comma 3,
lettera b), 20 e 24, commi 1 e 2, della legge n. 4 del 2006, i quali,
secondo la prospettazione del ricorrente, eccederebbero i limiti
della competenza concorrente in materia di igiene e sanita',
attribuita alla Provincia dall'art. 9, numero 10, dello statuto di
autonomia, ponendosi in contrasto con i «principi dell'ordinamento
giuridico della Repubblica» fissati, rispettivamente, negli artt.
193, comma 4, 212 e 208 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152
(Norme in materia ambientale).
2.1. - In particolare, l'art. 19, comma 3, lettera b), della legge
provinciale e' impugnato in quanto, stabilendo, «senza distinguere
tra rifiuti pericolosi e rifiuti non pericolosi», che le disposizioni
di cui al comma 1 - secondo cui durante il trasporto effettuato da
enti o imprese i rifiuti sono accompagnati da un formulario di
identificazione - «non si applicano ai trasporti di rifiuti speciali
che non eccedano la quantita' di 30 chilogrammi o di 30 litri al
giorno, effettuati dal produttore dei rifiuti speciali stessi»,
avrebbe esteso illegittimamente ai rifiuti pericolosi l'esenzione dal
generale obbligo relativo al formulario di identificazione introdotta
dall'art. 193, comma 4, del d.lgs. n. 152 del 2006.
Le ulteriori censure formulate nella memoria depositata in
prossimita' dell'udienza pubblica in relazione al citato art. 19,
comma 3, lettera b), non possono essere prese in considerazione, in
quanto siffatta memoria e' destinata esclusivamente ad illustrare e
chiarire le ragioni svolte nell'atto introduttivo, non essendo
possibile con essa dedurne di nuove (sentenza n. 430 del 2007).
2.2. - L'art. 20 della legge provinciale - da intendersi impugnato
nel solo comma 2, il comma 1 limitandosi a ribadire che «Per lo
svolgimento della attivita' di raccolta e trasporto di rifiuti, [...]
e' prevista l'iscrizione all'Albo nazionale gestori ambientali, di
seguito denominato albo nazionale, ai sensi dell'articolo 212 del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152» - prevede, con riguardo
all'obbligo e alle modalita' di iscrizione all'Albo nazionale gestori
ambientali, che la Giunta provinciale puo' «emanare ai sensi
dell'articolo 32 norme in deroga, onde consentire l'iscrizione con
procedure semplificate per determinate attivita' ossia l'esenzione
dall'obbligo di iscrizione». Per questo, il predetto art. 20 della
legge provinciale violerebbe l'art. 212 del d.lgs. n. 152 del 2006,
in base al quale l'iscrizione all'Albo, salvo i casi di esonero
elencati nella stessa norma, e' requisito per lo svolgimento delle
attivita' di raccolta e trasporto di rifiuti non pericolosi prodotti
da terzi, di raccolta e trasporto di rifiuti pericolosi, di bonifica
dei siti, di bonifica dei beni contenenti amianto, di commercio ed
intermediazione dei rifiuti senza detenzione dei rifiuti stessi,
nonche' di gestione di impianti di smaltimento e di recupero di
titolarita' di terzi e di gestione di impianti mobili di smaltimento
e di recupero di rifiuti.
2.3. - Infine, l'art. 24 della legge provinciale - stabilendo, al
comma 1, che «Almeno 15 giorni prima della messa in esercizio
dell'impianto, l'interessato presenta all'Agenzia provinciale la
domanda di collaudo ed autorizzazione dell'impianto. Con la
presentazione della richiesta di autorizzazione l'impianto si intende
provvisoriamente autorizzato a partire dalla data dell'attivazione
indicata nella richiesta stessa» e, al comma 2, che «Entro 90 giorni
dalla messa in esercizio dell'impianto l'Agenzia provinciale accerta
la regolarita' dell'impianto e rilascia l'autorizzazione [...]» -
violerebbe l'art. 208 del d.lgs. n. 152 del 2006, il quale disciplina
l'autorizzazione unica per i nuovi impianti di smaltimento e di
recupero rifiuti senza configurare alcuna forma di autorizzazione
tacita provvisoria.
3. - Con un secondo gruppo di questioni viene prospettata la
violazione dell'art. 117, primo comma, della Costituzione, ad opera
degli artt. 3, comma 1, lettera w), numero 1, e 5, comma 1, lettera
b), nonche' dell'art. 7, comma 1, lettera b), della legge provinciale
n. 4 del 2006.
L'art. 3, comma 1, lettera w), numero 1, qualifica come materia
prima secondaria per attivita' siderurgiche e metallurgiche i rottami
ferrosi e non ferrosi derivanti da operazioni di recupero e
rispondenti a determinate specifiche nazionali ed internazionali;
l'art. 5, comma 1, lettera b), stabilisce che ai materiali, alle
sostanze e agli oggetti che, senza necessita' di operazioni di
trasformazione, gia' presentano le caratteristiche delle materie
prime secondarie non si applica la normativa sui rifiuti, a
condizione che il detentore non se ne disfi, non abbia l'intenzione o
non abbia l'obbligo di disfarsene.
La disciplina posta dalle due norme contrasterebbe con la
normativa comunitaria in tema di rifiuti e, in particolare, con la
direttiva 2006/12/CE del 5 aprile 2006 (Direttiva del Parlamento
europeo e del Consiglio relativa ai rifiuti), la quale non prevede
alcuna esclusione dal suo ambito di applicazione per i rottami
derivanti come scarti di lavorazione oppure originati da cicli
produttivi o di consumo e riutilizzabili nell'industria siderurgica o
metallurgica.
Anche l'art. 7, comma 1, lettera b), della legge provinciale n. 4
del 2006, escludendo dall'applicazione della legge medesima le terre
e le rocce da scavo ed i residui della lavorazione della pietra non
contaminati, destinati all'effettivo utilizzo per reinterri,
riempimenti, rilevati e macinati, sarebbe in contrasto con la
direttiva 2006/12/CE e con la nozione di rifiuto in essa contenuta.
4. - Successivamente alla proposizione del ricorso, tre delle
norme censurate - artt. 7, comma 1, lettera b), 19, comma 3, lettera
b), 20, comma 2, della legge provinciale n. 4 del 2006 - sono state
modificate, rispettivamente, dai commi 1, 2 e 3 dall'art. 9 della
legge provinciale 18 ottobre 2006, n. 11 (Modifiche di leggi
provinciali in vari settori). In forza del principio di effettivita'
della tutela delle parti nei giudizi in via di azione, si impone il
trasferimento delle questioni alle nuove norme, che lasciano
sostanzialmente immutato il contenuto precettivo di quelle oggetto di
censura (sentenze n. 162 del 2007, n. 449 del 2006).
5. - La questione di legittimita' costituzionale degli artt. 3,
comma 1, lettera w), numero 1, e 5, comma 1, lettera b), della legge
provinciale n. 4 del 2006 e' inammissibile.
Il ricorrente, infatti, non ha sufficientemente motivato la
censura, omettendo, in particolare, di specificare le ragioni per le
quali le due norme - la prima riguardante i «rottami ferrosi e non
ferrosi derivanti da operazioni di recupero [...]», la seconda
concernente «i materiali, le sostanze e gli oggetti che, senza
necessita' di operazioni di trasformazione, gia' presentino le
caratteristiche delle materie prime secondarie» - siano «da esaminare
in coordinamento tra loro».
6. - Le eccezioni d'inammissibilita' sollevate con riferimento
alle ulteriori questioni non sono fondate, in quanto nel ricorso i
parametri del giudizio sono identificati in modo sufficientemente
chiaro e le censure, seppur succintamente, sono argomentate in
riferimento a ciascuno di essi.
Inoltre, sussiste l'interesse del ricorrente all'impugnazione
dell'art. 7, comma 1, lettera b), della citata legge provinciale,
concernente l'esenzione dal regime dei rifiuti di terre e rocce da
scavo, nonche' di residui della lavorazione della pietra non
contaminati, poiche', indipendentemente dalla sostituzione del testo
dell'art. 186 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale) ad opera dell'art. 2, comma 23, del decreto legislativo
16 gennaio 2008, n. 4 (Ulteriori disposizioni correttive ed
integrative del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in
materia ambientale), il parametro addotto inerisce non gia' alla
violazione della competenza statale, ma all'inosservanza dei vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario, i quali si impongono anche
alle Province autonome.
7. - Le questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 19,
comma 3, lettera b), 20, comma 2, e 24, commi 1 e 2, della legge
provinciale n. 4 del 2006 sono fondate entro i termini di seguito
precisati.
L'imputazione delle norme impugnate alla competenza legislativa
concorrente della Provincia in materia di igiene e sanita' di cui
all'art. 9, numero 10, dello statuto speciale, da esercitarsi nei
limiti complessivamente indicati dagli artt. 4 e 5 dello stesso
statuto, e' corretta.
La legge provinciale, ai sensi dell'art. 1, per quanto qui rileva,
«disciplina la gestione dei rifiuti, degli imballaggi e dei rifiuti
di imballaggio, nelle varie fasi di raccolta, trasporto, recupero e
smaltimento, compreso il controllo di queste operazioni».
Come dedotto dal ricorrente, la disciplina dei rifiuti si colloca,
per consolidata giurisprudenza di questa Corte, nell'ambito della
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, di competenza esclusiva
statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione. Lo statuto speciale conferma questa competenza
esclusiva dello Stato, ma riserva alla competenza della Provincia
alcuni segmenti della tutela ambientale.
La competenza statale nella materia ambientale, infatti, si
intreccia con altri interessi e competenze, di modo che deve
intendersi riservato allo Stato il potere di fissare standard di
tutela uniforme sull'intero territorio nazionale, restando ferma la
competenza delle Regioni alla cura di interessi funzionalmente
collegati con quelli propriamente ambientali (ex multis, sentenza
n. 407 del 2002).
Pertanto, anche nel settore dei rifiuti, accanto ad interessi
inerenti in via primaria alla tutela dell'ambiente, possono venire in
rilievo interessi sottostanti ad altre materie, per cui la
«competenza statale non esclude la concomitante possibilita' per le
Regioni di intervenire [...], cosi' nell'esercizio delle loro
competenze in tema di tutela della salute», ovviamente nel rispetto
dei livelli uniformi di tutela apprestati dallo Stato (sentenza n. 62
del 2005; altresi', sentenze n. 380 del 2007, n. 12 del 2007, n. 247
del 2006).
La legge provinciale n. 4 del 2006 esplicita le sue «finalita»
nell'art. 2, inserito nel titolo relativo alla gestione dei rifiuti,
comprendendovi anche l'esigenza della protezione della salute
dell'uomo («i rifiuti devono essere recuperati e smaltiti senza
pericolo per la salute dell'uomo»). Essa, come la precedente legge
della Provincia di Bolzano 6 settembre 1973, n. 61 (Norme per la
tutela del suolo da inquinamenti e per la disciplina della raccolta,
trasporto, e smaltimento dei rifiuti solidi e semisolidi) -
«specificamente rivolta alla disciplina della raccolta, trasporto e
smaltimento dei rifiuti», abrogata dall'art. 46 della legge n. 4 del
2006, e adottata, secondo questa Corte, nell'esercizio «di potesta'
legislativa esclusiva in materia di tutela del paesaggio e di
urbanistica, nonche' di potesta' legislativa concorrente in materia
di igiene e sanita» (sentenza n. 312 del 2003) - ha ad oggetto la
cura di una molteplicita' di interessi pubblici, in alcuni casi
afferenti alla conservazione ed alla fruizione del territorio (si
pensi alla localizzazione degli impianti di smaltimento e recupero
dei rifiuti).
La competenza legislativa esclusiva in materia di «tutela del
paesaggio» e «urbanistica» e la competenza legislativa concorrente in
materia di «igiene e sanita» possono costituire un valido fondamento
dell'intervento provinciale, ma tali competenze devono essere
esercitate nel rispetto dei limiti generali di cui all'art. 4 dello
statuto speciale, richiamati dall'art. 5 ed evocati dal ricorrente,
limiti che nella specie non risultano osservati.
Anche di recente si e' ribadito che «la disciplina ambientale, che
scaturisce dall'esercizio di una competenza esclusiva dello Stato»,
quella in materia di «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», cui,
come precisato, pacificamente e' riconducibile il settore dei
rifiuti, «viene a funzionare come un limite alla disciplina che le
Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro
competenza, per cui queste ultime non possono in alcun modo derogare
o peggiorare il livello di tutela ambientale stabilito dallo Stato»
(sentenza n. 378 del 2007).
8. - In applicazione degli enunciati principi, deve rilevarsi che
l'art. 19, comma 3, lettera b), della legge provinciale, stabilendo
che «Le disposizioni di cui al comma 1 non si applicano ai trasporti
di rifiuti speciali che non eccedano la quantita' di 30 chilogrammi o
di 30 litri al giorno, effettuati dal produttore dei rifiuti speciali
stessi», ha introdotto una esenzione per i rifiuti pericolosi
dall'obbligo del formulario d'identificazione in contrasto con l'art.
193 del d.lgs. n. 152 del 2006, destinato in ogni caso a prevalere
(sentenza n. 378 del 2007), secondo cui «Le disposizioni di cui al
comma 1 non si applicano [...] ai trasporti di rifiuti non pericolosi
effettuati dal produttore dei rifiuti stessi, in modo occasionale e
saltuario, che non eccedano la quantita' di trenta chilogrammi o di
trenta litri» (comma 4).
Il legislatore statale, invero, ha istituito un regime piu'
rigoroso di controlli sul trasporto dei rifiuti pericolosi, in
ragione della loro specificita' (artt. 178, comma 1, e 184 del d.lgs.
n. 152 del 2006) e in attuazione degli obblighi assunti in ambito
comunitario, in base ai quali «per quanto riguarda i rifiuti
pericolosi i controlli concernenti la raccolta ed il trasporto [...]
riguardano l'origine e la destinazione dei rifiuti» (art. 5, comma 2,
della direttiva 91/689/CEE del 12 dicembre 1991, relativa ai rifiuti
pericolosi), poiche' «una corretta gestione dei rifiuti pericolosi
richiede norme supplementari e piu' severe che tengano conto della
natura di questi rifiuti» (quarto considerando della direttiva
citata).
Il formulario d'identificazione, strumento indicato dall'art. 5,
comma 3, della citata direttiva 91/689/CEE, in mancanza del quale la
legge statale, ove i rifiuti siano pericolosi, commina sanzioni
penali (art. 258, comma 4, del d.lgs. n. 152 del 2006), consente di
controllare costantemente il trasporto dei rifiuti, onde evitare che
questi siano avviati per destinazioni ignote. La relativa disciplina
statale, proponendosi come standard di tutela uniforme in materia
ambientale, si impone nell'intero territorio nazionale e non ammette
deroghe quali quelle previste dall'art. 19, comma 3, lettera b),
della legge provinciale in esame.
9. - L'art. 20, comma 2, della legge provinciale n. 4 del 2006
concerne l'Albo nazionale gestori ambientali, struttura unitaria
posta a presidio dell'affidabilita' delle singole imprese aspiranti
ad esercitare attivita' nel settore dei rifiuti, che, come tale,
presuppone una uniformita' di disciplina sul territorio nazionale.
Secondo l'art. 212, comma 5, del d.lgs. n. 152 del 2006, nel testo
modificato dall'art. 2, comma 30, del d.lgs. n. 4 del 2008,
«L'iscrizione all'Albo e' requisito per lo svolgimento delle
attivita' di raccolta e trasporto di rifiuti non pericolosi, di
raccolta e trasporto di rifiuti pericolosi, di bonifica dei siti, di
bonifica dei beni contenenti amianto, di commercio ed intermediazione
dei rifiuti senza detenzione dei rifiuti stessi, nonche' di gestione
di impianti di smaltimento e di recupero di titolarita' di terzi e di
gestione di impianti mobili di smaltimento e di recupero di rifiuti,
nei limiti di cui all'art. 208, comma 15».
L'iscrizione all'Albo e' posta dal legislatore statale in
correlazione con l'esigenza di dare attuazione a direttive
comunitarie (art. 12 della direttiva del Parlamento europeo e del
Consiglio 2006/12/CE del 5 aprile 2006, relativa ai rifiuti, e,
prima, art. 12 della direttiva del Consiglio 75/442/CEE del 15 luglio
1975, relativa ai rifiuti; Corte di giustizia, sentenza 9 giugno
2005, in causa C-270/03, Commissione c. Repubblica italiana).
L'impugnato art. 20, comma 2, nel disporre che «La Giunta
provinciale puo', con riguardo all'obbligo e alle modalita'
d'iscrizione nell'Albo nazionale, emanare ai sensi dell'articolo 32
norme in deroga, onde consentire l'iscrizione con procedure
semplificate per determinate attivita' oppure l'esenzione
dall'obbligo di iscrizione», ammette deroghe alla disciplina
contenuta nell'art. 212 del citato decreto delegato, mentre
l'adozione di norme e condizioni per l'esonero dall'iscrizione ovvero
per l'applicazione in proposito di procedure semplificate attiene
necessariamente alla competenza statale, nell'osservanza della
pertinente normativa comunitaria.
10. - Anche l'art. 24, commi 1 e 2, della legge provinciale n. 4
del 2006 interviene in senso riduttivo sulla disciplina uniforme
stabilita dal legislatore statale nella materia ambientale, in ordine
all'autorizzazione degli impianti di smaltimento e recupero dei
rifiuti, disciplina, cui, secondo precedenti affermazioni di questa
Corte, «la legislazione regionale deve attenersi, proprio in
considerazione dei valori della salute e dell'ambiente che si
intendono tutelare in modo omogeneo sull'intero territorio nazionale»
(sentenza n. 173 del 1998; si vedano, altresi', le sentenze n. 194
del 1993, n. 307 del 1992).
Le norme impugnate, invero, consentono la messa in esercizio di un
impianto di smaltimento o recupero di rifiuti prima che la sua
regolarita' sia valutata, in contrasto con l'opposto principio
espresso dall'art. 208 del d.lgs. n. 152 del 2006, il quale, pure nel
testo modificato dall'art. 2, comma 29-ter, del d.lgs. n. 4 del 2008,
disciplina l'autorizzazione unica per i nuovi impianti senza
prevedere alcuna forma di autorizzazione tacita, neppure provvisoria,
e cio' in ottemperanza alle prescrizioni delle pertinenti direttive
comunitarie, configurando queste ultime un sistema di autorizzazioni
previe (artt. da 9 a 11 della direttiva del Parlamento europeo e del
Consiglio 2006/12/CE del 5 aprile 2006, relativa ai rifiuti e, prima,
artt. da 9 a 11 della direttiva del Consiglio 75/442/CEE del 15
luglio 1975, relativa ai rifiuti; art. 3 della direttiva 91/689/CEE
del Consiglio relativa ai rifiuti pericolosi; Corte di giustizia,
sentenza 14 giugno 2001, in causa C-230/00, Commissione c. Belgio).
11. - La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 7,
comma 1, lettera b), della legge provinciale n. 4 del 2006 e'
fondata, in riferimento all'art. 117, primo comma, della
Costituzione.
Invero, alla luce dei principi espressi nella materia dalla Corte
di giustizia - da ultimo ribaditi nella sentenza 18 dicembre 2007, in
relazione all'esclusione delle terre e delle rocce da scavo destinate
all'effettivo riutilizzo per reinterri, riempimenti, rilevati e
macinati dall'ambito di applicazione della disciplina nazionale sui
rifiuti, ad opera dell'art.10 della legge 23 marzo 2001, n. 93
(Disposizioni in campo ambientale) e dell'art. 1, commi 17 e 19,
della legge 21 dicembre 2001, n. 443, recante «Delega al Governo in
materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed
altri interventi per il rilancio delle attivita' produttive» (Corte
di giustizia, sentenza 18 dicembre 2007, in causa Câ'194/05,
Commissione c. Repubblica italiana) - deve ritenersi che la norma
denunciata si ponga in contrasto con la direttiva 2006/12/CE.
Ai sensi dell'art. 1, comma 1, lettera a), della direttiva
2006/12/CE si intende per rifiuto «qualsiasi sostanza od oggetto che
rientri nelle categorie riportate nell'allegato I e di cui il
detentore si disfi o abbia l'intenzione o l'obbligo di disfarsi».
Le «terre e rocce» di cui al capitolo 17, sezione 17 05, del
catalogo europeo dei rifiuti contenuto nella decisione 2000/532/CE
del 3 maggio 2000 (Decisione della Commissione che sostituisce la
decisione 94/3/CE che istituisce un elenco di rifiuti conformemente
all'articolo 1, lettera a), della direttiva 75/442/CEE del Consiglio
relativa ai rifiuti e la decisione 94/904/CE del Consiglio che
istituisce un elenco di rifiuti pericolosi ai sensi dell'articolo 1,
paragrafo 4, della direttiva 91/689/CEE del Consiglio relativa ai
rifiuti), vanno qualificate come «rifiuti», ai sensi della direttiva
sopra citata, se il detentore se ne disfa ovvero ha l'intenzione o
l'obbligo di disfarsene.
Tenuto conto dell'obbligo di interpretare in modo ampio la nozione
di rifiuto, la possibilita' di considerare un bene, un materiale o
una materia prima derivante da un processo di estrazione o di
fabbricazione che non e' principalmente destinato a produrlo, un
sottoprodotto di cui il detentore non intende disfarsi, deve essere
limitata alle situazioni in cui il riutilizzo non e' semplicemente
eventuale, bensi' certo, non richiede una trasformazione preliminare
e interviene nel corso del processo di produzione o di utilizzazione
(Corte di giustizia, sentenza 11 novembre 2004, causa C-457/02,
Niselli; sentenza 11 settembre 2003, causa C-114/01, Avesta Polarit
Chrome; sentenza 18 aprile 2002, causa Câ'9/00, Palin Granit Oy).
Al riguardo la Corte di giustizia ha precisato che la modalita' di
utilizzo di una sostanza non e' determinante per qualificare o meno
quest'ultima come rifiuto, poiche' la relativa nozione non esclude le
sostanze e gli oggetti suscettibili di riutilizzazione economica. Il
sistema di sorveglianza e di gestione istituito dalla direttiva sui
rifiuti intende, infatti, riferirsi a tutti gli oggetti e le sostanze
di cui il proprietario si disfa, anche se essi hanno un valore
commerciale e sono raccolti a titolo commerciale a fini di riciclo,
di recupero o di riutilizzo (Corte di giustizia, sentenza 18 dicembre
2007, in causa Câ'194/05, Commissione c. Repubblica italiana;
sentenza 18 aprile 2002, causa Câ'9/00, Palin Granit Oy; sentenza 25
giugno 1997, cause riunite Câ'304/94, Câ'330/94, Câ'342/94 e
Câ'224/95, Tombesi).
La norma provinciale fa sorgere la presunzione che, nelle
situazioni da esse previste, le terre e rocce da scavo costituiscano
sottoprodotti che presentano per il loro detentore, data la sua
volonta' di riutilizzarli, un vantaggio o un valore economico
anziche' un onere di cui egli cercherebbe di disfarsi.
Se tale ipotesi in determinati casi puo' corrispondere alla
realta', non puo' esistere alcuna presunzione generale in base alla
quale un detentore di terre e rocce da scavo tragga dal loro
riutilizzo un vantaggio maggiore rispetto a quello derivante dal mero
fatto di potersene disfare (Corte di giustizia, sentenza 18 dicembre
2007, in causa Câ'194/05, Commissione c. Repubblica italiana).
L'art. 7, comma 1, lettera b), della legge provinciale, dunque,
sottraendo alla nozione di rifiuto taluni residui che invece, in base
a quanto esposto, corrispondono alla definizione sancita dall'art. 1,
lettera a), della direttiva 2006/12/CE, si pone in contrasto con la
direttiva medesima, la quale funge da norma interposta atta ad
integrare il parametro per la valutazione di conformita' della
normativa regionale all'ordinamento comunitario, in base all'art.
117, primo comma, della Costituzione.