Sentenza
Nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 774,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2007), promossi con ordinanze dell'11 gennaio 2007 dal Giudice unico
delle pensioni della Sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana
della Corte dei conti sul ricorso proposto da C.C., nella qualita' di
vedova B., contro l'I.N.P.D.A.P. e del 25 gennaio 2007 dal Giudice
unico delle pensioni della Sezione giurisdizionale per la Regione
Puglia della Corte dei conti sul ricorso proposto da F.C., nella
qualita' di vedova M., contro l'I.N.P.D.A.P., iscritte ai nn. 387 e
388 del registro ordinanze 2007 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica, n. 21, 1ª serie speciale, dell'anno 2007.
Visti gli atti di costituzione dell'I.N.P.D.A.P., nonche' l'atto
di intervento del presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 29 gennaio 2008 il Giudice
relatore Paolo Maddalena;
Uditi l'avvocato Dario Marinuzzi per l'I.N.P.D.A.P. e l'avvocato
dello Stato Francesco Lettera per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza dell'11 gennaio 2007 (iscritta al n. 387 del
registro ordinanze dell'anno 2007), il Giudice unico delle pensioni
della Sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana della Corte
dei conti ha sollevato, in riferimento all'art. 3 della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 774,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2007).
Come precisa in fatto il rimettente, l'incidente di
costituzionalita' e' sorto nel giudizio pensionistico promosso dalla
vedova di un ex dipendente della Polizia di Stato, in quiescenza dal
1° gennaio 1985 e deceduto il 26 aprile 1998, al fine di ottenere la
riliquidazione della pensione di reversibilita' ai sensi dell'art.
15, comma 5, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica) e, dunque, con
corresponsione dell'indennita' integrativa speciale (I.I.S.) nella
misura piena in applicazione dell'art. 2 della legge 27 maggio 1959,
n. 324 (Miglioramenti economici al personale statale in attivita' ed
in quiescenza), giacche' avente causa in un trattamento diretto
liquidato in data anteriore al 1° gennaio 1995, e non gia' nella
misura del 60 per cento del trattamento goduto dal dante causa, come
aveva invece provveduto a liquidare l'I.N.P.D.A.P.
Cio' premesso, il giudice a quo, nel richiamare numerose pronunce
del giudice delle pensioni, sostiene che sarebbe «giurisprudenza
ormai pacifica, in ipotesi, come nel caso di specie, di decesso di
titolare di pensione diretta liquidata entro il 31 dicembre 1994, che
l'eventuale trattamento di riversibilita' debba essere liquidato
secondo le norme di cui all'art. 15, comma 5, legge 23 dicembre 1994,
n. 724, indipendentemente dalla data della morte del dante causa,
atteso che l'art. 1, comma 41, legge 8 agosto 1995, n. 335, non ha
abrogato il richiamato comma 5 dell'art. 15 della legge n. 724 del
1994».
Tuttavia, prosegue il rimettente, un siffatto orientamento
consolidato troverebbe ostacolo nei commi 774 e 776 dell'art. 1 della
legge n. 296 del 2006, «con i quali il legislatore ha disposto che
l'estensione della disciplina del trattamento pensionistico a favore
dei superstiti di assicurato e pensionato vigente nell'ambito del
regime dell'assicurazione generale obbligatoria a tutte le forme
esclusive e sostitutive di detto regime prevista dall'art. 1, comma
42, delle legge 8 agosto 1995, n. 335, si interpreta nel senso che
per le pensioni di reversibilita' sorte a decorrere dall'entrata in
vigore della legge 8 agosto 1995, n. 335, indipendentemente dalla
data di decorrenza della pensione diretta, l'indennita' integrativa
speciale gia' in godimento da parte del dante causa, parte integrante
del complessivo trattamento pensionistico percepito, e' attribuita
nella misura percentuale prevista per il trattamento di
reversibilita', stabilendo nel contempo che e' abrogato l'art. 15,
comma 5, della legge 23 dicembre 1994, n. 724».
Sicche', il legislatore, aggiunge il rimettente, con una norma di
interpretazione autentica (art. 1, comma 774, della legge n. 296 del
2006) avrebbe imposto «un'esegesi diametralmente opposta a quella sin
qui praticata da questa Corte e l'applicazione di tale norma
interpretativa condurrebbe, come conseguenza, al rigetto del
ricorso».
Ad avviso del giudice a quo, il legislatore, con la disposizione
censurata, avrebbe definito, «oltrepassando i limiti di
ragionevolezza», come «interpretativa una disciplina che, invece, ha
natura innovativa». Ne sarebbe prova il fatto che, contrariamente a
quanto dovrebbe accadere nel procedimento di interpretazione
autentica - per cui, come ricordato dalla giurisprudenza
costituzionale (sentenze n. 233 del 1988 e n. 155 del 1990), e'
interpretativa la legge che, fermo il tenore testuale della norma
interpretata, ne chiarisce il significato normativo ovvero privilegia
una tra le tante interpretazioni possibili, «di guisa che il
contenuto precettivo e' espresso dalla coesistenza delle due norme
(quella precedente e l'altra successiva che ne esplicita il
significato), le quali rimangono entrambe in vigore e sono quindi
anche idonee ad essere modificate separatamente» -, la censurata
disposizione pretenderebbe di interpretare l'art. 1, comma 41, della
legge 8 agosto 1995, n. 335 (Riforma del sistema pensionistico
obbligatorio e complementare) in forza di una complessiva operazione
ermeneutica che comporterebbe anche l'abrogazione (in forza del comma
776) dell'art. 15, comma 5, della legge n. 724 del 1994, «dando cosi'
nel contempo atto della vigenza, fino a quel momento, di quest'ultima
norma la quale, per contro, se si fosse trattato di
un'interpretazione autentica, non avrebbe avuto bisogno di alcuna
abrogazione espressa, in quanto la sua espunzione dal sistema si
sarebbe dovuta profilare come effetto diretto ed immediato dell'art.
1, comma 41, della legge 8 agosto 1995, n. 335 come interpretato dal
citato comma 774».
Secondo il rimettente, si avrebbe, quindi, «un insanabile
contrasto logico-giuridico tra l'asserita natura interpretativa del
citato comma 774 e la disposizione di cui al successivo comma 776» e
sarebbe evidente «che con il combinato disposto di cui ai commi 774 e
776 dell'art. l della legge n. 296/2006 il legislatore ha
notevolmente modificato (in pejus per i pensionati) la disciplina
precedente, illegittimamente disponendo peraltro che quello era il
significato della normativa preesistente».
Ne conseguirebbe che «con la qualifica di interpretazione
autentica impropriamente attribuita» cadrebbe anche «la conseguente
efficacia retroattiva, e pertanto, la nuova disciplina derivante dai
commi 774 e 776 citati sarebbe applicabile secondo la disciplina
generale della legge nel tempo e, cioe', solo per le pensioni di
reversibilita' liquidate dal 1° gennaio 2007».
Il rimettente non disconosce la rilevanza dell'interesse pubblico
all'equilibrio di bilancio, ma sostiene che cio' non potrebbe
consentire «la violazione della disciplina delle fonti legislative,
la quale deve essere rigorosamente osservata a garanzia dell'intera
comunita' nazionale e per la credibilita' stessa dell'ordinamento
democratico statuale»; e, nella specie, il legislatore avrebbe
proprio «arbitrariamente distorto la tipica funzione
dell'interpretazione autentica (alla quale si deve far ricorso con
attenta e responsabile moderazione) con il connaturato effetto
retroattivo».
Ad avviso del giudice a quo, non sarebbe neppure possibile
«prendere in considerazione soltanto tale effetto (retroattivo)
prescindendo dalla qualificazione della norma, giacche' esso discende
rigorosamente dalla suddetta qualificazione e non e' stato voluto dal
legislatore in maniera autonoma».
Peraltro, cio' contrasterebbe con l'esigenza di certezza dei
rapporti giuridici, considerato che l'irretroattivita' «rappresenta
pur sempre una regola essenziale del sistema a cui, salva
un'effettiva e grave causa giustificatrice, il legislatore deve
ragionevolmente attenersi», soprattutto ove si incida «su situazioni
di diritto soggettivo come il trattamento di quiescenza gia' in
godimento».
Il rimettente assume, dunque, che la «previsione
interpretativa-retroattiva in esame sia viziata da irrazionalita' e
violi pertanto il ricordato principio di ragionevolezza ex art. 3
Cost.», avendo il legislatore, con un'operazione di «inequivoca
irrazionalita», utilizzato «l'interpretazione autentica, al di la'
della funzione che le e' propria».
1.1. - Si e' costituito l'I.N.P.D.A.P., parte resistente nel
giudizio principale, concludendo per l'inammissibilita' o
l'infondatezza della sollevata questione.
Quanto all'inammissibilita', si sostiene che essa deriverebbe
dalla mancata denuncia di entrambi i commi - 774 e 776 - dell'art. 1
della legge n. 296 del 2006, sul cui combinato disposto il rimettente
sembrerebbe incentrare la prospettazione del dubbio di
costituzionalita', giacche' altrimenti, in ipotesi di accoglimento
della questione sul solo comma 774, si «determinerebbe un vuoto
legislativo, grave ed intollerabile, in tema di determinazione del
trattamento pensionistico di reversibilita', sotto il profilo della
valorizzazione della indennita' integrativa speciale», non potendosi
piu' invocare la (in ipotesi) invalidata disciplina della legge
n. 335 del 1995, ne' quella dell'art. 15, comma 5, della legge n. 724
del 1994, in quanto abrogata dal comma 776 della legge n. 296 del
2006, non sottoposto a scrutinio di costituzionalita'.
Nel merito, la difesa dell'I.N.P.D.A.P. argomenta diffusamente
sulla non fondatezza della questione, richiamando la trama normativa
implicata e la giurisprudenza pensionistica che su di essa si era
pronunciata e, segnatamente, la decisione n. 8/QM/2002 delle sezioni
riunite della Corte dei conti, la quale, rispondendo ad un contrasto
di orientamenti, aveva optato per quello favorevole al riconoscimento
del diritto a percepire la pensione di reversibilita' con l'I.I.S. in
misura intera, cosi' dimostrando, peraltro, che l'indirizzo prescelto
«rappresentava solamente una possibile interpretazione della
normativa vigente al riguardo».
Peraltro, prosegue la parte costituita, gia' con il comma 3
dell'art. 15 della legge n. 724 del 1994, al fine di avviare un
processo di omogeneizzazione delle diverse discipline pensionistiche,
la I.I.S. aveva perso la connotazione di «emolumento separato ed
accessorio rispetto alla pensione», con il corollario di dover essere
conglobata nel trattamento pensionistico nella misura di
quest'ultimo, secondo una lettura poi confermata dall'art. 1, comma
41, della legge n. 335 del 1995.
Secondo l'I.N.P.D.A.P., in un contesto di tal genere, non potrebbe
assumersi a parametro dell'uso ragionevole della discrezionalita'
legislativa l'orientamento giurisprudenziale, pur autorevole, quale
quello espresso dalle sezioni riunite della Corte dei conti, sicche'
il legislatore, «per una sentita ed ormai ampiamente condivisa
esigenza di contenimento della spesa previdenziale [...], ha ritenuto
ora di sciogliere il nodo interpretativo» su cui erano sorte
incertezze e sul quale si era determinato e non sopito «un copioso
contenzioso», reputando di interpretare in modo autentico la
disposizione contenuta nell'art. 1, comma 41, della legge n. 335 del
1995 «e, pertanto, in ossequio ai principi generali, con efficacia
retroattiva». E che di interpretazione autentica si tratti -
argomenta ancora la parte costituita - e' reso evidente dal fatto che
la norma interpretata e' rimasta ferma nel suo tenore, di cui la
norma interpretante chiarisce il significato, «privilegiando una
interpretazione fra le due possibili» (e cioe' quella seguita
dall'orientamento - Corte dei conti, sezione III, n. 111 del 15 marzo
2000 - poi non accolto dalle sezioni riunite).
In tale contesto, l'abrogazione dell'art. 15, comma 5, della legge
n. 724 del 1994, lungi «dal deporre a favore di una supposta
irragionevolezza», sarebbe dettata da una esigenza di chiarezza
sistematica in una materia, quale quella del computo della I.I.S.,
foriera di annosi contenziosi, anche sotto ulteriori e diversi
profili.
Inoltre, quanto alla prospettata lesione del principio
dell'affidamento «in danno dei percettori del trattamento
pensionistico di reversibilita», essa non sussisterebbe, giacche',
non potendosi invocare nella materia diritti quesiti, l'intervento
legislativo retroattivo denunciato risulterebbe contenuto nei limiti
della ragionevolezza, anche in considerazione delle esigenze di
salvaguardia degli equilibri di bilancio.
L'I.N.P.D.A.P. evidenzia, da ultimo, che la piu' recente
giurisprudenza pensionistica della Corte dei conti e' indirizzata a
ritenere che la norma denunciata abbia effettivamente natura di
interpretazione autentica e che siano manifestamente infondati i
dubbi di costituzionalita' analoghi a quelli prospettati dal
rimettente.
2. - Con ordinanza del 25 gennaio 2007 (iscritta al n. 388 del
registro ordinanze dell'anno 2007) anche il Giudice unico delle
pensioni della Sezione giurisdizionale per la Regione Puglia della
Corte dei conti ha sollevato, in riferimento all'art. 3 Cost.,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 774,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296.
Nel giudizio principale si controverte sulla domanda proposta da
una vedova titolare di pensione di reversibilita' con decorrenza dal
1° marzo 2000, liquidata nella misura del 60 per cento «di tutto il
maturato economico del dante causa che comprendeva la pensione base e
l'indennita' integrativa speciale», al fine di ottenere l'I.I.S. «per
intero ai sensi dell'articolo 15, comma 5 della legge n. 724/1994
rappresentando che la pensione diretta del suo dante causa aveva
avuto decorrenza dal 28 novembre 1985».
Il rimettente rammenta, anzitutto, che, in base alla «pacifica»
giurisprudenza della Corte dei conti, «il trattamento di
reversibilita' se e' riferito, come nel caso di specie, ad una
pensione diretta liquidata entro la data del 31 dicembre 1994 deve
essere liquidato con l'attribuzione dell'indennita' integrativa
speciale quale emolumento accessorio ed in misura intera,
indipendentemente dalla data della morte del dante causa e quindi
anche quando abbia decorrenza successiva all'1 gennaio 1995 o
all'entrata in vigore dell'art. 1, comma 41, della legge 8 agosto
1995, n. 335».
Ad avviso del giudice a quo, la «formulazione testuale» del citato
art. 1, comma 41, della legge n. 335 del 1995 «non ha disposto
l'abrogazione del comma 5 dell'art. 15 della legge n. 724/1994» e,
tuttavia, la «surriferita interpretazione» di questa ultima
disposizione, «ormai pacifica in giurisprudenza, viene, pero', ora
ostacolata dalla disposizione recata dal comma 774 dell'art. 1 della
legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007)».
Il rimettente sostiene, quindi, che la norma «introdotta dalla
legge finanziaria per il 2007 appare pero' contrastare con il
principio di ragionevolezza previsto dall'art. 3 della Costituzione
nella misura in cui a distanza di circa dodici anni dall'entrata in
vigore dell'art. 1, comma 41, della legge n. 335/1995, nel pretendere
di dare l'interpretazione autentica di tale ultima norma in realta'
reca una disciplina contraria a quella gia' stabilita dal citato art.
15, comma 5, della legge n. 724/1994»; tanto che il legislatore,
«consapevole di cio», ha disposto, con il successivo comma 776,
l'abrogazione proprio del citato art. 15, comma 5, della legge n. 724
del 1994.
Nell'ordinanza di rimessione si assume che, alla stregua degli
insegnamenti della giurisprudenza costituzionale, «il ricorso da
parte del legislatore a leggi di interpretazione autentica non puo'
essere utilizzato per mascherare norme effettivamente innovative
dotate di efficacia retroattiva, in quanto cosi' facendo la legge
interpretativa tradirebbe la funzione che le e' propria: quella di
chiarire il senso di norme preesistenti, ovvero di imporre una delle
possibili varianti di senso compatibili col tenore letterale, sia al
fine di eliminare eventuali incertezze interpretative, sia per
rimediare ad interpretazioni giurisprudenziali divergenti con la
linea politica del diritto voluta dal legislatore (Corte
costituzionale, sentenza n. 397 del 1994)». Cio' posto, il
significato che il comma 774 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006
pretenderebbe di dare all'art. 1, comma 41, della legge n. 335 del
1995 «non risulta minimamente desumibile dal testo letterale di tale
ultima norma», giacche' la disciplina sull'attribuzione dell'I.I.S.
ai titolari di pensioni di reversibilita' successive alla data del 1°
gennaio 1995 «e quindi anche all'entrata in vigore della legge n. 335
del 1995» e' recata dai commi 4 e 5 dell'art. 15 della legge n. 724
del 1994, la' dove il comma 5 ha stabilito, segnatamente, che le
disposizioni relative alla corresponsione dell'I.I.S., quale
emolumento accessorio, sono applicabili alle pensioni dirette
liquidate fino al 31 dicembre 1994 ed «alle pensioni di
reversibilita' ad esse riferite».
Secondo il giudice a quo, il legislatore avrebbe
«irragionevolmente fatto ricorso all'emanazione di una legge
interpretativa (dagli effetti retroattivi) in quanto il comma 774
dell'art. 1 della legge n. 296/2006 tratta materia che non solo esula
dal testo letterale dell'art. 1, comma 41, della legge n. 335 del
1995 ma che era stata disciplinata da altre specifiche disposizioni
di legge». Invero, alla disposizione denunciata dovrebbe attribuirsi
«carattere innovativo e come tale applicarsi per le fattispecie sorte
successivamente alla sua entrata in vigore ossia per le pensioni di
reversibilita', se riferite a pensioni dirette liquidate entro il 13
dicembre 1994, sorte a decorrere dal 1° gennaio 2007».
Peraltro, argomenta ancora il rimettente, «la portata retroattiva
del censurato comma 774 dell'art. 1 della legge n. 296/2006 appare,
comunque, contrastare palesemente con il principio di ragionevolezza
imposto dall'art. 3 della Costituzione».
Posto, infatti, che piu' volte la giurisprudenza costituzionale
(sentenze n. 416 del 1999 e n. 211 del 1997) ha valorizzato il
principio dell'affidamento legittimamente posto dal cittadino sulla
certezza e sicurezza dell'ordinamento giuridico, quale elemento
essenziale dello Stato di diritto, che non puo' essere leso da norme
con effetti retroattivi che incidano irragionevolmente su situazioni
regolate da leggi precedenti, sarebbe «irragionevole la disciplina
introdotta dalla censurata disposizione, la quale e' venuta a
determinare, in modo retroattivo, per i trattamenti di reversibilita'
sorti a decorrere dal 17 agosto 1995, ma riferiti a pensioni dirette
liquidate fino al 31 dicembre 1994, una sostanziale decurtazione
dell'ammontare dell'indennita' integrativa speciale tradendo
l'affidamento che i titolari delle suddette pensioni di
reversibilita' avevano riposto, all'indomani dell'entrata in vigore
del comma 5 dell'art. 15 della legge n. 724 ossia gia' da dodici anni
or sono, nella certezza della spettanza dell'indennita' integrativa
speciale quale emolumento accessorio intero e non da conseguire in
misura percentuale».
In definitiva, conclude il giudice a quo, la disposizione
denunciata contrasterebbe con l'art. 3 Cost., sia perche' «appare
costituire un ipotesi di esercizio irrazionale del potere del
legislatore di emanare norme interpretative sia perche', in ogni
caso, la previsione retroattiva recata da tale disposizione, per
quanto sopra rilevato, appare parimenti irragionevole».
2.2. - Anche nel presente giudizio si e' costituito
l'I.N.P.D.A.P., resistente nel procedimento principale, concludendo
per la non fondatezza della sollevata questione in base ad
argomentazioni identiche a quelle sviluppate nell'atto di
costituzione nel giudizio iscritto al r.o. n. 387 del 2007.
2.3. - E' altresi' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la proposta questione venga dichiarata
inammissibile o, comunque, non fondata.
La difesa erariale sostiene, anzitutto, che non sarebbe
invocabile, nella specie, la giurisprudenza della Corte dei conti
sull'art. 15, comma 5, della legge n. 724 del 1994, in quanto la
disposizione e' stata abrogata dall'art. 1, comma 776, della legge
n. 296 del 2006, che il rimettente non ha denunciato.
Inoltre, l'Avvocatura, richiamata la giurisprudenza costituzionale
sul principio dell'affidamento in presenza di leggi retroattive
(sentenze n. 416, n. 229 e n. 211 del 1999; n. 390 del 1995), assume
che il rapporto controverso e' di natura pensionistica e di durata,
«inserito in un processo di omogeneizzazione del calcolo dei
trattamenti pensionistici, ai superstiti tra dipendenti pubblici e
privati, contenuto nella legge n. 335 del 1995 e ribadito proprio dal
comma 774 cit., al fine di poter superare un consistente contenzioso
presso il giudice delle pensioni», quale fattore che renderebbe
evidente «non tanto le divergenze sulla interpretazione delle
disposizioni» interessate dalla questione, «quanto la circostanza che
l'affidamento non trova radicamento nella legge, bensi' in un non
condiviso indirizzo giurisprudenziale sul quale il legislatore e'
intervenuto».
La parte pubblica intervenuta, ravvisata la ragionevolezza della
disposizione denunciata nell'obiettivo del conseguimento di un
equilibrio tra profili propri del regime pensionistico ai superstiti
ed esigenze di tendenziale equilibrio delle gestioni, sostiene,
quindi, che il legislatore avrebbe composto «opposti interessi» con
norma di interpretazione «di un risalente indirizzo legislativo, che
aveva trovato una non del tutto condivisibile lettura» da parte della
giurisprudenza.
Considerato in diritto
1. - Con due distinte ordinanze (r.o. nn. 387 e 388 del 2007), la
prima del Giudice unico delle pensioni della Sezione giurisdizionale
per la Regione Siciliana della Corte dei conti e la seconda del
Giudice unico delle pensioni della Sezione giurisdizionale per la
Regione Puglia della Corte dei conti, e' stata sollevata, in
riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 774, della legge 27 dicembre 2006,
n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007).
Il comma 774 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006 cosi'
dispone:
«L'estensione della disciplina del trattamento pensionistico a
favore dei superstiti di assicurato e pensionato vigente nell'ambito
del regime dell'assicurazione generale obbligatoria a tutte le forme
esclusive e sostitutive di detto regime prevista dall'articolo 1,
comma 41, della legge 8 agosto 1995, n. 335, si interpreta nel senso
che per le pensioni di reversibilita' sorte a decorrere dall'entrata
in vigore della legge 8 agosto 1995, n. 335, indipendentemente dalla
data di decorrenza della pensione diretta, l'indennita' integrativa
speciale gia' in godimento da parte del dante causa, parte integrante
del complessivo trattamento pensionistico percepito, e' attribuita
nella misura percentuale prevista per il trattamento di
reversibilita'.»
Entrambi i rimettenti muovono dalla premessa che dalla
giurisprudenza della Corte dei conti, antecedente all'entrata in
vigore della disposizione denunciata, si desumerebbe un orientamento
del tutto «pacifico» circa il diritto alla pensione di reversibilita'
nel caso di decesso di titolare di pensione diretta liquidata entro
il 31 dicembre 1994; diritto al trattamento di reversibilita' che
deve essere liquidato secondo le norme di cui all'art. 15, comma 5,
della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione
della finanza pubblica), indipendentemente dalla data della morte del
dante causa, atteso che l'art. 1, comma 41, della legge 8 agosto
1995, n. 335 (Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e
complementare), non ha abrogato il richiamato comma 5 dell'art. 15
della legge n. 724 del 1994.
1.1. - Ad avviso dei rimettenti, l'orientamento giurisprudenziale
consolidato in materia sarebbe stato smentito pero' dal comma 774
della legge n. 296 del 2006, il quale, con una norma di
interpretazione autentica, avrebbe imposto «un'esegesi diametralmente
opposta a quella sin qui praticata da questa Corte e l'applicazione
di tale norma interpretativa condurrebbe, come conseguenza, al
rigetto del ricorso».
Sennonche', il comma 774 denunciato si presterebbe a dubbi di
costituzionalita'.
Per la Sezione giurisdizionale della Regione Siciliana (r.o.
n. 387 del 2007), la norma censurata violerebbe l'art. 3 della
Costituzione, in quanto il legislatore, con un'operazione di
«inequivoca irrazionalita», ha utilizzato «l'interpretazione
autentica, al di la' della funzione che le e' propria».
Ne sarebbe prova - secondo il rimettente - l'«insanabile contrasto
logico-giuridico tra l'asserita natura interpretativa del citato
comma 774 e la disposizione di cui al successivo comma 776»,
abrogativa dell'art. 15, comma 5, della legge n. 724 del 1994, e
sarebbe evidente «che con il combinato disposto di cui ai commi 774 e
776 dell'art. l della legge n. 296/2006 il legislatore ha
notevolmente modificato (in pejus per i pensionati) la disciplina
precedente, illegittimamente disponendo peraltro che quello era il
significato della normativa preesistente».
Nella specie, il legislatore avrebbe «arbitrariamente distorto la
tipica funzione dell'interpretazione autentica (alla quale si deve
far ricorso con attenta e responsabile moderazione) con il
connaturato effetto retroattivo».
Secondo il giudice a quo, cio' contrasterebbe con l'esigenza di
certezza dei rapporti giuridici, considerato che l'irretroattivita'
«rappresenta pur sempre una regola essenziale del sistema a cui,
salva un'effettiva e grave causa giustificatrice, il legislatore deve
ragionevolmente attenersi», soprattutto ove si incida «su situazioni
di diritto soggettivo come il trattamento di quiescenza gia' in
godimento».
1.2. - Anche per la Sezione giurisdizionale della Regione Puglia
(r.o. n. 388 del 2007), la norma denunciata contrasterebbe con l'art.
3 Cost., giacche', «appare costituire un'ipotesi di esercizio
irrazionale del potere del legislatore di emanare norme
interpretative» e, in ogni caso, «la previsione retroattiva [...]
appare parimenti irragionevole» per la lesione del principio
dell'affidamento, essendo «venuta a determinare, in modo retroattivo,
per i trattamenti di reversibilita' sorti a decorrere dal 17 agosto
1995, ma riferiti a pensioni dirette liquidate fino al 31 dicembre
1994, una sostanziale decurtazione dell'ammontare dell'indennita'
integrativa speciale tradendo l'affidamento che i titolari delle
suddette pensioni di reversibilita' avevano riposto, all'indomani
dell'entrata in vigore del comma 5 dell'art. 15 della legge 724 ossia
gia' da dodici anni or sono, nella certezza della spettanza
dell'indennita' integrativa speciale quale emolumento accessorio
intero e non da conseguire in misura percentuale».
2. - La denuncia della medesima disposizione, in base ad analoghe
censure, rende opportuna la riunione dei giudizi, affinche' siano
decisi con un'unica pronuncia.
3. - In via preliminare, non puo' trovare accoglimento l'eccezione
di inammissibilita' avanzata dall'I.N.P.D.A.P. in relazione alla
questione sollevata con l'ordinanza iscritta al r.o. n. 387 del 2007,
sul presupposto della mancata denuncia di entrambi i commi - 774 e
776 - dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006. L'Istituto sostiene,
al riguardo, che, in ipotesi di accoglimento della questione sul solo
comma 774, si «determinerebbe un vuoto legislativo, grave ed
intollerabile, in tema di determinazione del trattamento
pensionistico di reversibilita', sotto il profilo della
valorizzazione della indennita' integrativa speciale», non potendosi
piu' invocare la (in ipotesi) invalidata disciplina della legge
n. 335 del 1995, ne' quella dell'art. 15, comma 5, della legge n. 724
del 1994, in quanto abrogata dal comma 776 della legge n. 296 del
2006, non sottoposto a scrutinio di costituzionalita'.
E' sufficiente osservare che le argomentazioni utilizzate dal
rimettente a sostegno della sollevata questione non sono tali da
rendere contraddittoria la denuncia del solo comma 774, su cui si
incentra effettivamente il dubbio di costituzionalita', e la verifica
della consistenza di dette argomentazioni in rapporto alla dedotta
censura ridonda, ovviamente, in una delibazione sul merito della
questione.
4. - Le questioni non sono fondate.
4.1. - Il problema che pongono le due ordinanze di rimessione
concerne l'individuazione, tramite la disposizione denunciata, della
data di decorrenza dell'estensione della disciplina prevista
dall'assicurazione generale obbligatoria in materia di trattamento
pensionistico di reversibilita' alle altre discipline esclusive o
sostitutive.
Occorre rammentare, infatti, che nel settore privato opera, da
epoca risalente, il principio di onnicomprensivita' della
retribuzione pensionabile, essendo essa individuata in base ad un
coacervo di elementi che, salvo specifiche eccezioni, entrano, tutti,
a comporla, secondo le disposizioni che recano la disciplina di
riferimento. E cosi' era gia' nella vigenza del regime retributivo
precedente alla riforma recata dalla legge n. 335 del 1995, in forza
della regolamentazione dettata dall'art. 5, comma 2, del d.P.R. 27
aprile 1968, n. 488 (Aumento e nuovo sistema di calcolo delle
pensioni a carico dell'assicurazione generale obbligatoria), tramite
il richiamo all'art. 27 e seguenti del d.P.R. 30 maggio 1995, n. 797
(Approvazione del testo unico delle norme sugli assegni familiari),
il quale, a sua volta, rinvia agli artt. 46 e 48 del d.P.R. 22
dicembre 1986, n. 917 (Approvazione del testo unico delle imposte sui
redditi).
Diversamente accadeva per il settore pubblico, in base al sistema
originariamente delineato dal d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092
(Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di
quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato), il quale
prevedeva, infatti, che la pensione del pubblico dipendente fosse
calcolata su una determinata base pensionabile (art. 43 per i
dipendenti civili; art. 53 per i militari) e, una volta determinata
la prestazione, a questa si aggiungeva l'indennita' integrativa
speciale, la quale - come reso palese dall'art. 2 della legge n. 324
del 1959 e poi dall'art. 99 del t.u. del 1973 - era elemento
accessorio del trattamento pensionistico.
La diversita' di detti sistemi si ripercuoteva, di conseguenza,
sul calcolo della pensione di reversibilita', spettante al superstite
in misura percentuale rispetto alla pensione diretta del dante causa.
Nel settore privato il 60 per cento in favore del coniuge (aliquota
fissata dall'art.13 del r.d.l. 14 aprile 1939, n. 636, modificato
anche dall'art. 22 della legge 21 luglio 1965, n. 903) era calcolato
sulla pensione del dante causa determinata in base al principio di
onnicomprensivita' (includente quindi tutti gli elementi retributivi
sui quali operava l'aliquota del 60 per cento); nel settore pubblico,
una volta determinata la pensione diretta e calcolata su questa la
misura spettante al pensionato di reversibilita' (al coniuge, in
forza dell'art. 88 del t.u., il 50 per cento, di regola, della
pensione del dante causa), si aggiungeva, in misura piena,
l'indennita' integrativa speciale.
4.2. - Su tale assetto e', dapprima, intervenuto l'art. 15 della
legge 23 dicembre 1994, n. 724, il quale, al comma 3, disponeva che
«In attesa dell'armonizzazione delle basi contributive e pensionabili
previste dalle diverse gestioni obbligatorie dei settori pubblico e
privato, con decorrenza dal 1° gennaio 1995, per i dipendenti delle
amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1 del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni ed
integrazioni, iscritti alle forme di previdenza esclusive
dell'assicurazione generale obbligatoria, nonche' per le altre
categorie di dipendenti iscritti alle predette forme di previdenza,
la pensione spettante viene determinata sulla base degli elementi
retributivi assoggettati a contribuzione, ivi compresa l'indennita'
integrativa speciale [...]».
In forza del successivo comma 4, si prevedeva che «La pensione di
cui al comma 3, e' reversibile con riferimento alle categorie dei
superstiti aventi diritto in base all'aliquota in vigore nel regime
dell'assicurazione generale obbligatoria per l'invalidita', la
vecchiaia e i superstiti».
A sua volta, con una norma di salvaguardia di situazioni
pregresse, il comma 5 stabiliva che «Le disposizioni relative alla
corresponsione della indennita' integrativa speciale sui trattamenti
di pensione previste dall'articolo 2 della legge 27 maggio 1959,
n. 324, e successive modificazioni ed integrazioni, sono applicabili
limitatamente alle pensioni dirette liquidate fino al 31 dicembre
1994 e alle pensioni di reversibilita' ad esse riferite».
In definitiva, l'art. 15 della legge n. 724 del 1994 stabiliva che
la corresponsione dell'indennita' integrativa speciale nella misura
piena si sarebbe dovuta fermare (per dar luogo, poi, al suo
conglobamento nel trattamento pensionistico, con liquidazione
complessiva di esso nella misura percentuale del 60 per cento secondo
quanto previsto dall'assicurazione speciale obbligatoria), per quanto
riguarda le pensioni dirette, al 31 dicembre 1994, ed avrebbe potuto
continuare ad essere corrisposta alle pensioni di reversibilita',
purche' «riferite» alle pensioni dirette liquidate entro detta data.
Successivamente, il legislatore, con l'art. 1, comma 41, della
legge n. 335 del 1995, ha previsto che la disciplina del trattamento
di reversibilita' in essere nell'ambito dell'assicurazione
obbligatoria fosse esteso anche al settore pubblico - determinando
cosi' la liquidazione della pensione con il conglobamento della
indennita' integrativa speciale - dalla data di entrata in vigore
della legge stessa (e cioe' dal 17 agosto 1995).
Si pose, quindi, il problema della implicita abrogazione, per
effetto della successione delle leggi nel tempo, del comma 5 della
legge n. 724 del 1994, su cui la giurisprudenza maggioritaria della
Corte dei conti si e' espressa in termini negativi, secondo una
posizione che e' chiaramente contenuta nella sentenza delle sezioni
riunite n. 8/2002/QM. Tale pronuncia ritenne, anzitutto, che «nessun
rapporto di incompatibilita' puo' sussistere tra la norma di cui al
ripetuto art. 15 della legge n. 724 del 1994 e quella della seconda
parte del comma 41 dell'art. 1 della legge n. 335 del 1995, atteso
che tale seconda parte tratta materia affatto diversa dalla
disciplina dell'indennita' integrativa», sicche' non sarebbe
possibile parlare di abrogazione tacita delle disposizioni di cui
alla legge n. 724 del 1994. Inoltre, la stessa sentenza affermo' che
«la norma transitoria di cui all'art. 15, comma 5, avrebbe la sua
ratio nella salvaguardia dei diritti quesiti» e che la «norma di
salvaguardia prevista dall'ultima parte del comma 41 [...] si
riferirebbe, non all'indennita' integrativa speciale, ma alla
disciplina del cumulo dei trattamenti pensionistici ai superstiti con
i redditi dei beneficiari».
4.3. - E' in siffatto piu' ampio contesto che le ordinanze di
rimessione censurano il comma 774 dell'art. 1 della legge n. 296 del
2006, giacche' esso, ponendosi in contrasto con la «pacifica»
giurisprudenza della Corte dei conti, che ritiene esonerate dalla
anzidetta estensione le pensioni di reversibilita' «riferite» a
pensioni dirette liquidate entro il 31 dicembre 1994 e sorte anche
posteriormente a detta data, vulnererebbe l'art. 3 Cost., non potendo
essere qualificato come norma di interpretazione autentica, e
lederebbe, comunque, il principio dell'affidamento nella sicurezza
giuridica.
4.4. - Questa Corte ha avuto modo di affermare, in piu' di
un'occasione (da ultimo, sentenza n. 234 del 2007), che non e'
decisivo verificare se la norma censurata abbia carattere
effettivamente interpretativo (e sia percio' retroattiva) ovvero sia
innovativa con efficacia retroattiva, trattandosi in entrambi i casi
di accertare se la retroattivita' della legge, il cui divieto non e'
stato elevato a dignita' costituzionale, salvo che per la materia
penale, trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza
e non contrasti con altri valori ed interessi costituzionalmente
protetti. Sicche', la norma censurata, ove considerata espressione di
funzione di interpretazione autentica, non puo' considerarsi lesiva
dei canoni costituzionali di ragionevolezza, e dei principi generali
di tutela del legittimo affidamento e di certezza delle situazioni
giuridiche, atteso che essa si limita ad assegnare alla disposizione
interpretata un significato riconoscibile come una delle possibili
letture del testo originario (si veda anche la sentenza n. 274 del
2006), senza, peraltro, che siffatta operazione debba essere
necessariamente volta a comporre contrasti giurisprudenziali, ben
potendo il legislatore precisare il significato di norme in presenza
di indirizzi omogenei (sentenze n. 374 del 2002, n. 29 del 2002 e
n. 525 del 2000).
4.5 - Non puo' non rilevarsi che la linea ispiratrice
dell'intervento del legislatore su cui si incentrano i dubbi dei
rimettenti - intervento che si assume operato proprio in riferimento
alla ricordata contrastante giurisprudenza della Corte dei conti -
emerge in tutta la sua chiarezza dalla prima lettura della
disposizione denunciata, la quale pone in rilievo due dati
essenziali: a) l'indipendenza del trattamento pensionistico di
reversibilita' rispetto alla data di liquidazione della pensione
diretta del dante causa; b) la decorrenza della estensione della
disciplina della pensione di reversibilita' prevista
dall'assicurazione generale obbligatoria a tutte le forme esclusive o
sostitutive di detto regime dalla data di entrata in vigore della
legge n. 335 del 1995.
In sostanza, si viene anzitutto a riaffermare il principio
dell'autonomia del diritto alla pensione di reversibilita' come
diritto originario; principio ribadito da questa Corte nella sentenza
n. 446 del 2002 (con la quale era stata dichiarata non fondata
proprio la questione di costituzionalita' dell'art. 1, comma 41,
della legge 8 agosto 1995, n. 335).
Inoltre, quanto alla decorrenza della evidenziata estensione di
disciplina, a fronte del ricordato atteggiamento della giurisprudenza
contabile, sicuramente maggioritaria, ma non univoca, essendo
presenti anche orientamenti diversi, il legislatore ha ritenuto di
intervenire con la norma censurata, la quale, interpretando l'art. 1,
comma 41, della legge n. 335 del 1995, ha scelto, in definitiva, uno
dei possibili significati della norma interpretata.
Nel contesto di siffatta operazione, non puo' reputarsi
contraddittoria, e dunque irragionevole, l'abrogazione - ad opera del
comma 776 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006 - del comma 5
dell'art. 15 citato, giacche' essa risulta rispondente ad una
esigenza di ordine sistematico imposta proprio dalle vicende che
hanno segnato la sua applicazione.
Peraltro, non e' senza rilievo il fatto che il legislatore, in
sede di interpretazione autentica, possa modificare in modo
sfavorevole, in vista del raggiungimento di finalita' perequative, la
disciplina di determinati trattamenti economici con esiti
privilegiati senza per questo violare l'affidamento nella sicurezza
giuridica (sent. n. 6 del 1994 e sent. n. 282 del 2005), la' dove,
ovviamente, l'intervento possa dirsi non irragionevole. E che, nel
caso oggetto di scrutinio, non sia ravvisabile una tale
irragionevolezza si evince non solo da quanto sinora posto in
evidenza, ma anche dal fatto che l'assetto recato dalla norma
denunciata riguarda anche il complessivo riequilibrio delle risorse e
non puo', pertanto, non essere attenta alle esigenze di bilancio. In
questo contesto, peraltro, il legislatore, con il comma 775 dell'art.
1 della stessa legge n. 296 del 2006, ha salvaguardato i trattamenti
di miglior favore gia' definiti in sede di contenzioso, con cio'
garantendo non solo la sfera del giudicato, ma anche il legittimo
affidamento che su tali trattamenti soltanto poteva dirsi ingenerato.