Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1226,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2007), promossi con ricorsi della Regione Veneto, delle Province
autonome di Bolzano e di Trento e della Regione Lombardia, notificati
il 23 e il 26 febbraio 2007, depositati in cancelleria il 1°, il 5 e
il 7 marzo 2007 ed iscritti ai numeri 10, 12, 13 e 14 del registro
ricorsi 2007;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 marzo 2008 il giudice relatore
Paolo Maddalena;
Uditi gli avvocati Mario Bertolissi per la Regione Veneto,
Giuseppe Franco Ferrari e Roland Riz per la Provincia autonoma di
Bolzano, Giandomenico Falcon per la Provincia autonoma di Trento,
Beniamino Caravita di Toritto per la Regione Lombardia e gli avvocati
dello Stato Giuseppe Fiengo, Massimo Salvatorelli e Michele Dipace
per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con quattro distinti ricorsi, iscritti ai numeri 10, 12, 13 e
14 del registro dell'anno 2007 la Regione Veneto, le Province
autonome di Bolzano e di Trento e la Regione Lombardia hanno promosso
questioni di legittimita' costituzionale di numerosi commi dell'art.
1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2007), e, tra questi, del comma 1226.
1.1. - La disposizione impugnata prevede che «Al fine di prevenire
ulteriori procedure di infrazione, le Regioni e le Province autonome
di Trento e di Bolzano devono provvedere agli adempimenti previsti
dagli articoli 4 e 6 del regolamento di cui al decreto del Presidente
della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, e successive
modificazioni, o al loro completamento, entro tre mesi dalla data di
entrata in vigore della presente legge, sulla base di criteri minimi
uniformi definiti con apposito decreto del Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare».
1.2. - La Regione Veneto censura tale previsione in riferimento al
principio di leale collaborazione.
La Provincia autonoma di Bolzano prospetta la violazione: degli
artt. 116 e 117 della Costituzione e dell'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione); dell'art. 8, numeri 1, 3, 5, 6, 7,
8, 11, 13, 14, 15, 16, 18, 20 e 21, dell'articolo 9, numeri 10 e 11,
e dell'art. 16 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto
1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige); del
decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 279 (Norme
di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto
Adige in materia di minime proprieta' colturali, caccia e pesca,
agricoltura e foreste); del decreto del Presidente della Repubblica
19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla Regione Trentino-Alto Adige
ed alle Province autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del
decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616), e,
specificamente, degli articoli 7 ed 8; del decreto del Presidente
della Repubblica 20 gennaio 1973, n. 115 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di
trasferimento alle Province autonome di Trento e di Bolzano dei beni
demaniali e patrimoniali dello Stato e della Regione); del decreto
del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige
in materia di urbanistica ed opere pubbliche); del decreto
legislativo 11 novembre 1999, n. 463 (Norme di attuazione dello
statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige in materia di
demanio idrico, di opere idrauliche e di concessioni di grandi
derivazioni a scopo idroelettrico, produzione e distribuzione di
energia elettrica); del decreto del Presidente della Repubblica 28
marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello statuto per la Regione
Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanita); del decreto del
Presidente della Repubblica 26 gennaio 1980, n. 197 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
concernenti integrazioni alle norme di attuazione in materia di
igiene e sanita' approvate con decreto del Presidente della
Repubblica 28 marzo 1975, n. 474); nonche' degli artt. 2 e 4 del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto
tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonche'
la potesta' statale di indirizzo e coordinamento).
La Provincia autonoma di Trento, a sua volta, deduce la violazione
dell'art. 8, numeri 3, 5, 6, 7, 8, 11, 13, 14, 15, 16, 17, 20 e 21,
dell'articolo 9, numeri 9 e 10, e dell'art. 16 dello statuto speciale
della Regione Trentino-Alto Adige; dell'articolo 7 del d.P.R. n. 526
del 1987; degli artt. 2 e 4 del d. lgs. n. 266 del 1992.
La Regione Lombardia prospetta, infine, la violazione degli artt.
117, 118, 120 e 3 e 97 della Costituzione.
2. - La Regione Veneto, dopo avere raffrontato il testo della
disposizione impugnata e quello dei collegati artt. 4 e 6 del decreto
del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357 (Regolamento
recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla
conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonche' della
flora e della fauna selvatiche), rileva che con l'entrata in vigore
della normativa impugnata i criteri in base ai quali le Regioni e le
Province autonome sono tenute ad agire non sono piu' determinati
mediante forme collaborative con gli enti territoriali, ma risultano
imposti dallo Stato. E assume che cio' sarebbe lesivo delle proprie
prerogative costituzionali.
La circostanza che la materia dell'intervento normativo sia quella
della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, di esclusiva competenza
statale, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, non legittimerebbe, infatti, la pretermissione di
strumenti di dialogo e di intesa tra Stato e Regioni nella
definizione della disciplina, dato che, per la giurisprudenza della
Corte costituzionale (la ricorrente richiama, in proposito, le
sentenze numeri 407 e 536 del 2002 e n. 222 del 2003), la materia
ambientale non sarebbe una «materia in senso tecnico», intesa quale
«sfera di competenza statale tale da escludere ogni intervento
regionale, giacche', al contrario, essa investe e si intreccia
inestricabilmente con altri interessi e competenze».
Dalla mancata natura di «materia in senso tecnico» della tutela
dell'ambiente discenderebbe, allora, per la ricorrente, la necessita'
di subordinare l'intervento normativo statale al principio di leale
collaborazione. Principio che, nella specie, risulterebbe tuttavia
violato per la omessa previsione di strumenti di dialogo e di intesa
tra lo Stato e le Regioni.
3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito,
sostenendo l'inammissibilita' e l'infondatezza del ricorso della
Regione Veneto.
3.1. - Per la difesa erariale, la disposizione impugnata non
avrebbe carattere innovativo. Il ricorso ad un decreto ministeriale,
quale parametro cui rapportare le modalita' di adempimento degli
obblighi introdotti dalla direttiva 92/43/CEE, sarebbe gia' presente
ed operante nell'ordinamento nazionale e troverebbe applicazione
anche nei confronti della Regione ricorrente. Sarebbe, per contro,
ragionevole fissare un breve termine per l'adempimento di obblighi
discendenti da una direttiva comunitaria, essendo ormai decorsi
tredici anni dalla scadenza del termine da questa fissato per la
conformazione degli Stati membri e dovendosi evitare ulteriori
condanne da parte della Corte di giustizia delle Comunita' europee.
L'intervento normativo contestato, oltretutto, avrebbe, per
l'Avvocatura dello Stato, natura riduttiva e collaborativa, avendo
ridotto a criteri minimi uniformi le «linee guida», gia' solennemente
fissate dal decreto ministeriale 3 settembre 2002, e comunque esso
non sarebbe in alcun modo lesivo del «diritto-dovere delle regioni di
dare applicazione nel loro territorio ad una direttiva comunitaria,
che - si rammenta - e' stata recepita nell'ordinamento nazionale
attraverso l'adozione di un regolamento».
3.2. - L'Avvocatura generale sostiene, poi, che la disposizione
impugnata, attenendo alla conservazione di habitat naturali,
troverebbe la sua giustificazione nelle competenze esclusive dello
Stato in materia (art. 117, lettere a ed s, della Costituzione).
E comunque essa ritiene ragionevole interpretare la disposizione
impugnata nel senso che «ove "i criteri minimi uniformi", che il
Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare va ad
approvare, modifichino le linee guida di cui al d.m. 3 settembre
2002, gli stessi debbano essere adottati con forme di cooperazione
previste (e comunque equivalenti) a quelle dell'articolo 4, comma 2,
del d.P.R. 357/1997».
4. - La Provincia autonoma di Bolzano rileva, anzitutto, che
l'art. 117, quinto comma, della Costituzione prevede che le Regioni e
le Province autonome partecipano all'attuazione delle norme
comunitarie nelle materie di competenza legislativa concorrente e
residuale, e che l'art. 16, comma 1, della legge 4 febbraio 2005,
n. 11 (Norme generali sulla partecipazione dell'Italia al processo
normativo dell'Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli
obblighi comunitari), sancisce l'obbligo (e non piu' la facolta) per
le Regioni e le Province autonome di dare attuazione, tempestivamente
ed autonomamente, agli obblighi di adeguamento imposti dalla
normativa comunitaria nelle materie di propria competenza.
4.1. - La difesa provinciale sostiene, poi, che la «materia
ambientale» ricade nell'ambito della potesta' provinciale, in quanto
materia trasversalmente incidente in vari settori individuati dallo
statuto agli artt. 8 e 9 quali ambiti di competenza legislativa della
Provincia (e correlativi ambiti di potesta' amministrativa di cui al
successivo art. 16) e, piu' specificamente, nelle materie: «tutela e
conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare » (art. 8,
numero 3), «urbanistica e piani regolatori» (art. 8, numero 5),
«tutela del paesaggio» (art. 8, numero 6), «usi civici» (art. 8,
numero 7), «ordinamento della minime proprieta' culturali» (art. 8,
numero 8), «porti lacuali» (art. 8, numero 11), «prevenzione e
calamita' pubbliche» (art. 8, numero 13), «miniere, cave e torbiere»
(art. 8, numero 14) «apicoltura (recte: alpicoltura) e parchi per la
protezione della flora e della fauna» (art. 8, numero 16),
«comunicazioni e trasporti di interesse provinciale» (art. 8, numero
18), «turismo e industria alberghiera» (art. 8, numero 20),
«agricoltura, foreste e corpo forestale» (art. 8, numero 21), «igiene
e sanita» (art. 9, numero 10), «attivita' sportive e ricreative»
(art. 9, numero 11).
Ne discende, per la difesa provinciale, che «nella materia de qua
sarebbe rintracciabile un vero e proprio obbligo di adeguamento
diretto ed autonomo delle province di Trento e di Bolzano alla
normativa di derivazione comunitaria, in via di competenza
esclusiva».
4.2. - La Provincia autonoma di Bolzano rimarca, poi, di avere
gia' adempiuto tale obbligo, dando attuazione alla direttiva
92/43/CEE con due provvedimenti successivi e, specificamente, con i
decreti del Presidente della provincia 26 ottobre 2001, n. 63
(Valutazione di incidenza per progetti e piani all'interno delle zone
facenti parte della rete ecologica europea, in attuazione della
direttiva 92/43/CEE), e 22 febbraio 2006, n. 8, recante «Modifica
degli elenchi dei siti di importanza comunitaria e dei siti di
protezione speciale di cui all'allegato A e B del decreto del
Presidente della provincia 26 ottobre 2001, n. 63 nonche' della
relativa documentazione planimetrica».
4.3. - Per la Provincia autonoma, la disposizione censurata,
reintroducendo, anche con riferimento ad essa, un obbligo generale di
adeguamento alla normativa comunitaria in una materia in cui la
ricorrente ha gia' esercitato le proprie potesta' legislative ed
amministrative, e subordinando gli adempimenti posti a proprio carico
al rispetto di un emanando decreto ministeriale, il quale coinvolge
ambiti di competenza provinciale, senza prevedere tuttavia una
qualsivoglia forma di intesa, neppure in sede di Conferenza
Stato-Regioni e Province autonome, violerebbe sia le competenze
legislative ed amministrative provinciali in materia di ambiente sia
il sistema di coordinamento dei poteri normativi nazionali e di
quelli regionali e provinciali, previsto dal d.P.R. n. 526 del 1987.
Ai sensi dell'art. 7 di tale decreto, infatti, spetta alle
Province autonome «dare immediata attuazione alle direttive
comunitarie, salvo adeguarsi, nei limiti previsti dallo statuto
speciale, alle leggi statali di attuazione dei predetti atti
comunitari».
Non sarebbe, allora, possibile vincolare la autonomia provinciale
ad atti regolamentari, se non per supplire all'eventuale inerzia
nella attuazione del diritto comunitario (viene richiamata la
sentenza n. 425 del 1999 della Corte costituzionale), e sarebbe,
dunque, costituzionalmente illegittima una norma, quale quella
impugnata, che pretenda di imporsi direttamente alle Province
autonome e di sottomettere queste ultime e le scelte normative e
regolamentari da esse gia' compiute in attuazione del dettato
comunitario al rispetto di obblighi e vincoli ulteriori, «peraltro
sanciti con decreto ministeriale».
4.4. - La Provincia di Bolzano lamenta, pure, la violazione del
decreto legislativo n. 266 del 1992, nella parte in cui tale fonte di
attuazione statutaria regola i rapporti tra atti legislativi statali
e regionali prevedendo la immediata applicabilita' nel territorio
regionale delle norme internazionali e comunitarie direttamente
applicabili; nonche' laddove prevede la obbligatoria consultazione
della Regione o delle Province autonome da parte del Presidente del
Consiglio dei ministri in merito a ciascun atto di indirizzo e di
coordinamento, per quanto attiene alla compatibilita' di esso con lo
statuto speciale e con le relative norme di attuazione; e,
soprattutto, quando vieta la attribuzione ad organi statali di
funzioni amministrative non previste dallo statuto speciale o dalle
norme di attuazione nelle materie di competenza propria della Regione
o delle province autonome.
4.5. - Conclusivamente la Provincia autonoma di Bolzano ritiene
violate le richiamate norme statutarie e di attuazione statutaria,
nonche' gli artt. 116, primo comma, e 117, primo comma, della
Costituzione, che riconoscono la speciale autonomia dell'ente e
vincolano la legislazione statale al rispetto della Costituzione.
5. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito,
sostenendo l'inammissibilita' e l'infondatezza del ricorso della
Provincia autonoma di Bolzano.
5.1. - La difesa erariale svolge le medesime argomentazioni e
prospetta le medesime possibili interpretazioni gia' proposte in
riferimento al ricorso della Regione Veneto.
L'Avvocatura sostiene, infatti, che non sussiste, al riguardo, una
differenza tra le posizioni delle ricorrenti Regione ordinaria e
Provincia autonoma e che l'intervento normativo contestato trova,
anche in tale caso, la sua giustificazione nelle competenze esclusive
dello Stato in materia (art. 117, secondo comma, lettere a ed s,
della Costituzione), posto che queste competenze non si
ritroverebbero non solo nella disciplina costituzionale concernente
le Regioni ordinarie, ma neppure nelle «indicazioni, piu' vecchie,
dello statuto d'autonomia della Regione Trentino-Alto Adige e della
Provincia autonoma di Bolzano».
La difesa erariale nota, poi, come la direttiva «92/43/1997»
(recte 92/43/CEE) sia stata recepita nell'ordinamento nazionale
mediante un regolamento. Da cio' essa desume che sarebbe «privo di
pregio l'argomentare della Provincia ricorrente in ordine ad una
preclusione per lo Stato di "limitare la potesta' regolamentare con
norme regolamentari"».
6. - La Provincia autonoma di Trento evidenzia, anzitutto, di
avere «pacificamente» competenza in materia di ambiente in base a
diverse norme statutarie (art. 8, numeri 3, 5, 6, 7, 8, 11, 13, 14,
15, 16, 17, 20 e 21, art. 9, numeri 9 e 10, e art. 16) e di avere,
nell'esercizio di tali competenze, gia' dato attuazione agli obblighi
derivanti dalle direttive 93/43/CEE e 74/409/CEE con gli articoli 9 e
10 della legge provinciale 15 «ottobre» (recte: dicembre) 2004, n. 10
(Disposizioni in materia di urbanistica, tutela dell'ambiente, acque
pubbliche, trasporti, servizio antincendi, lavori pubblici e caccia),
modificati dall'art. 55 della legge provinciale 29 dicembre 2006,
n. 1, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
2007 e pluriennale 2007-2009 della Provincia autonoma di Trento -
legge finanziaria 2007» e di avere adottato misure di salvaguardia
per i Siti di Importanza Comunitaria (SIC) e «le misure prima di
salvaguardia ed ora di conservazione per le Zone di Protezione
Speciale» (ZPS) «individuate nel proprio territorio, rispettivamente
con deliberazione n. 655 dell'8 aprile 2005 (SIC) e con deliberazioni
n. 2956 del 30 dicembre 2005 e n. 2279 del 27 ottobre 2006 (ZPS)».
6.1. - La difesa provinciale richiama, poi, la sentenza della
Corte costituzionale n. 425 del 1999, per la quale il d.P.R. n. 357
del 1997, seppure incidente su materie di competenza regionale, e'
costituzionalmente legittimo, dato che ha natura suppletiva e
cedevole rispetto alla successiva legislazione provinciale di
attuazione della direttiva comunitaria 92/43/CEE, mentre, dopo tale
attuazione, trova applicazione l'art. 7 del d.P.R. n. 526 del 1987,
in base al quale le Province autonome sono vincolate solo da leggi
statali che concretano limiti statutari, non da atti sublegislativi.
La disposizione dell'impugnato comma 1226, rivolgendosi anche alla
Provincia autonoma di Trento ed imponendole di provvedere agli
adempimenti di cui agli artt. 4 e 6 del d.P.R. n. 357 del 1997, sulla
base di criteri minimi uniformi definiti con apposito decreto
ministeriale, non terrebbe tuttavia conto ed anzi si sovrapporrebbe
alla gia' intervenuta attuazione legislativa ed amministrativa della
direttiva comunitaria da parte della Provincia autonoma e cosi'
violerebbe, secondo la ricorrente, le indicate competenze statutarie,
nonche' la richiamata norma di attuazione statutaria dell'articolo 7
del d.P.R. n. 526 del 1987.
6.2. - Il comma 1226, per altro verso, violerebbe anche l'articolo
2 del d.lgs. n. 266 del 1992, sia perche' un decreto ministeriale non
potrebbe comunque vincolare l'attuazione delle direttive da parte
della Provincia, neppure la' dove mancasse una legislazione
provinciale di recepimento, richiedendosi in tale ipotesi, comunque,
un regolamento governativo, da adottarsi nel rispetto del principio
di legalita' sostanziale e con il coinvolgimento delle Regioni, sia
perche' il previsto decreto ministeriale, avendo natura
sostanzialmente normativa, non potrebbe intervenire in una materia di
competenza legislativa provinciale.
Ne' legittima risulterebbe la previsione ove il decreto
ministeriale in questione potesse essere considerato un atto di
indirizzo e coordinamento, risultando, in questa prospettiva, violato
l'articolo 3 del d.lgs. n. 266 del 1992 sotto vari profili: non
essendo tale ipotetico atto di indirizzo e coordinamento adottato dal
Consiglio dei ministri; non essendo previsto un parere delle Province
per la sua adozione; non potendo un atto di indirizzo e coordinamento
comunque vincolare la Provincia ad uno specifico contenuto, ma solo
al conseguimento di determinati obiettivi e risultati.
Ne', d'altra parte, l'impugnato comma 1226 potrebbe ritenersi
legittimo riconoscendo al previsto decreto ministeriale natura
amministrativa e non normativa, risultando, in tale prospettiva,
comunque violato l'articolo 4 del d.lgs. n. 266 del 1992, che non
consente di attribuire ad organi dello Stato funzioni amministrative
in materia di competenza provinciale.
6.3. - La difesa provinciale chiarisce, infine, che la
disposizione impugnata non sarebbe lesiva solo la' dove si potesse
ritenere che essa non si applichi alle Regioni o alle Province
autonome che gia' abbiano data attuazione alle direttive comunitarie.
Sennonche' la ricorrente esclude una tale interpretazione alla
luce del dato letterale della disposizione, espressamente riferita
anche alla Provincia di Trento, e sostenendo che la previsione di
«standard minimi uniformi» lascerebbe pensare che si tratti di
standard ai quali tutte le Regioni si debbano adeguare.
7. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito,
sostenendo l'inammissibilita' e l'infondatezza del ricorso della
Provincia autonoma di Trento.
7.1. - La difesa erariale svolge le medesime argomentazioni e
prospetta le medesime possibili interpretazioni gia' proposte in
riferimento ai ricorsi della Regione Veneto e della Provincia
autonoma di Bolzano.
L'Avvocatura, peraltro, afferma che «nel caso di specie oltretutto
la norma non dovrebbe trovare applicazione nei confronti della
Provincia Autonoma di Trento laddove, come dichiarato nel ricorso,
avrebbe gia' provveduto ad attuare e completare le misure previste
dalla disciplina comunitaria».
8. - La Regione Lombardia sostiene che, alla luce della
giurisprudenza della Corte costituzionale (sentenze numeri 407 e 536
del 2002 e numeri 222, 226, 227 del 2003), non potrebbe negarsi,
nonostante l'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione
attribuisca alla competenza esclusiva dello Stato la materia della
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, che «nell'azione di tutela
dell'ambiente siano concretamente coinvolti tutti i livelli
territoriali in una logica di effettiva corresponsabilita' e che tale
concorso di competenze sia guidato dal principio di "leale
collaborazione"».
Principio che risulterebbe violato, nel caso di specie, al pari
degli artt. 117, 118, 120, 3 e 97 della Costituzione, dacche' per la
determinazione dei criteri minimi per provvedere agli adempimenti
previsti dagli articoli 4 e 6 del d.P.R. n. 357 del 1997 non sarebbe
prevista ne' l'intesa ne' alcuna forma o modalita' di coinvolgimento
delle Regioni.
La difesa regionale richiama, sul punto, alcune sentenze della
Corte costituzionale, che, prima della riforma del titolo V della
parte seconda della Costituzione, hanno dichiarato costituzionalmente
illegittime disposizioni statali «che non avevano previsto l'intesa
tra lo Stato e le Regioni in materia di procedure di adeguamento
nella disciplina dei parchi (sent. 302 del 1994), di rilevamento
degli incendi boschivi (sent. 157 del 1995) e di programmazione degli
interventi di protezione civile (sent. 127 del 1995)» e, dopo la
predetta riforma, hanno confermato tale orientamento ed «insistito
sulla centralita' del principio di leale collaborazione (cfr. sent.
27 del 2002)».
9. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito,
sostenendo l'inammissibilita' e l'infondatezza del ricorso della
Regione Lombardia.
9.1. - La difesa erariale svolge le medesime argomentazioni e
prospetta le medesime possibili interpretazioni gia' proposte in
riferimento ai ricorsi della Regione Veneto e delle Province autonome
di Trento e di Bolzano.
10. - In prossimita' dell'udienza pubblica dell'11 marzo 2008 la
Provincia autonoma di Bolzano ha depositato una memoria e una copia
autentica della deliberazione del Consiglio provinciale 28 marzo
2007, n. 3, di ratifica, ai sensi e per gli effetti di cui all'art.
54, numero 7, ed all'art. 98 dello statuto speciale del Trentino-Alto
Adige, della deliberazione della Giunta provinciale 19 febbraio 2007.
Nella memoria la difesa provinciale, sostanzialmente, ribadisce
gli argomenti gia' sviluppati nel ricorso.
11. - In prossimita' delle udienza pubblica dell'11 marzo 2008 la
Regione Veneto ha depositato una memoria, nella quale ribadisce gli
argomenti gia' sviluppati nel ricorso e replica a quelli svolti dalla
Avvocatura generale dello Stato.
11.1. - In particolare la difesa regionale contesta la tesi
dell'Avvocatura generale circa il carattere non innovativo e,
pertanto, non lesivo dell'impugnato comma 1226.
La intervenuta adozione del decreto ministeriale 17 ottobre 2007,
recante «Criteri minimi uniformi per la definizione di misure di
conservazione relative a Zone Speciali di Conservazione (ZSC) e a
Zone di Protezione Speciale (ZPS)», dimostrerebbe, per la ricorrente,
la erroneita' di detta tesi, dato che i criteri minimi uniformi hanno
carattere di estremo dettaglio e non sono specificativi, bensi'
ampliativi, delle linee guida contenute nel decreto ministeriale 3
settembre 2002.
Ne' la circostanza che tale decreto ministeriale sia stato in
concreto adottato sentita la Conferenza unificata varrebbe a rendere
legittima la previsione dell'impugnato comma 1226, posto che questa
norma, pur intervenendo in materia ambientale, dove «competenze e
responsabilita' sono ripartite tra Stato ed enti territoriali, non ha
previsto alcuna forma di collaborazione con le Regioni».
12. - In prossimita' delle udienza pubblica dell'11 marzo 2008, la
Provincia autonoma di Trento ha depositato una memoria, nella quale
ribadisce e sviluppa gli argomenti gia' svolti nel ricorso e replica
a quelli dell'Avvocatura generale dello Stato.
12.1. - La Provincia autonoma, a conferma delle tesi sostenute nel
ricorso, richiama, anzitutto, tra le altre, la sentenza n. 378 del
2007 della Corte costituzionale, la quale ha affermato che la
disciplina delle ZSC e delle ZPS rientra nella competenza legislativa
esclusiva provinciale in materia di parchi per la protezione della
flora e della fauna (articolo 8, numero 16, dello statuto speciale
per il Trentino-Alto Adige).
12.2. - La difesa provinciale ricorda, poi, che le Zone Speciali
di Conservazione non esistono ancora, dato che, pur essendo
intervenuta la individuazione dei siti di importanza comunitaria
(SIC), non e' tuttavia ancora avvenuta la loro classificazione quali
ZSC.
La procedura di infrazione comunitaria «menzionata» nel comma 1226
riguarderebbe, pertanto, la sola direttiva 79/409/CEE, relativa alle
ZPS. E da cio' deriverebbe l'incongruita' della previsione
dell'impugnato comma 1226, che impone alle Regioni di provvedere
anche agli adempimenti di cui all'art. 4 del d.P.R. n. 357 del 1997,
relativo alle ZSC.
12.3. - A correzione del ricorso introduttivo, la Provincia di
Trento precisa, poi, di avere adottato (in attesa della designazione
come Zone speciali di conservazione) le misure di salvaguardia dei
Siti di Importanza Comunitaria con deliberazione (della Giunta
provinciale) n. 2956 del 30 dicembre 2005.
12.4. - La difesa provinciale ricorda, inoltre, la intervenuta
adozione del decreto ministeriale 17 ottobre 2007 in attuazione del
comma 1226 e ne sottolinea sia il carattere dettagliato sia il suo
espresso riferimento alle Province autonome.
Cio', da un lato, dimostrerebbe che lo Stato, con il comma 1226,
ha inteso adottare in una materia provinciale un atto ministeriale a
carattere normativo e direttamente applicabile, dall'altro,
confuterebbe la tesi dell'Avvocatura dello Stato, per la quale la
norma non troverebbe applicazione in riferimento a quegli enti
territoriali che, come la Provincia di Trento, avessero gia' attuato
le misure di salvaguardia.
12.5. - La difesa provinciale contesta poi l'ulteriore tesi
dell'Avvocatura dello Stato, per la quale il decreto ministeriale
previsto dal comma 1226 non avrebbe natura innovativa, essendo gia'
previsto un decreto ministeriale di indirizzo dall'articolo 4, comma
2, del d.P.R. n. 357 del 1997.
Tale tesi non considererebbe, ne' la natura cedevole della
disciplina dettata dal d.P.R. n. 357 del 1997, affermata dalla
sentenza n. 425 del 1999 della Corte costituzionale, ne' il suo
superamento dopo la intervenuta attuazione da parte della Provincia
della disciplina comunitaria in materia di ZSC e ZPS.
Oltretutto il predetto articolo 4, comma 2, prevede l'emanazione
di linee guida per la gestione delle aree della rete «Natura 2000»,
mentre il comma 1226 prevede un decreto ministeriale, che contiene
una disciplina dettagliata e, nella sostanza, gia' individua le
misure di conservazione.
12.6. - La difesa provinciale esclude infine che la previsione
censurata possa trovare alcun fondamento nelle competenze esclusive
statali di cui all'articolo 117, secondo comma, lettere a) ed s),
della Costituzione, essendo il primo titolo di competenza del tutto
inconferente ed essendo la competenza statale in materia di ambiente
comunque non esercitabile in senso limitativo della autonomia
speciale.
13. - In prossimita' dell'udienza pubblica dell'11 marzo 2008 la
Regione Lombardia ha depositato una memoria, nella quale ribadisce
gli argomenti gia' svolti nel ricorso e ne sviluppa di ulteriori.
13.1 - La difesa regionale sostiene, in particolare, che
l'intervento normativo censurato e' ascrivibile non solo all'ambito
della competenza esclusiva statale in materia di tutela
dell'ambiente, ma anche a quello della competenza concorrente in
materia di valorizzazione dei beni culturali ed ambientali, posto che
le ZPS e le ZSC rientrerebbero «a pieno titolo» nella categoria dei
beni ambientali.
Tale competenza regionale, ai sensi dell'art. 152 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59),
riguarderebbe, per la ricorrente, pure la previsione di misure di
salvaguardia.
La Regione richiama, in proposito, le sentenze numeri 94 del 2003
e 212 del 2006 della Corte costituzionale, le quali hanno ritenuto
legittima una legge della Regione Lazio, recante disciplina di
salvaguardia degli esercizi commerciali ed artigianali del Lazio
aperti al pubblico aventi valore storico, artistico ed ambientale, ed
hanno riconosciuto che la valorizzazione del patrimonio tartuficolo
regionale compete alla Regione.
13.2. - La Regione Lombardia rileva, inoltre, che i criteri minimi
uniformi concretamente individuati dal decreto ministeriale 17
ottobre 2007 (in ordine alla cui adozione la Regione rammenta di
avere espresso parere contrario in sede di Conferenza permanente)
intervengono su aspetti di estremo dettaglio e sostiene che essi
vengono ad interferire con ulteriori titoli di competenza regionali.
La difesa regionale esemplifica tale prospettazione, invocando le
competenze concorrenti o residuali in materia di governo del
territorio, di agricoltura e di turismo.
13.3. - La Regione insiste, infine, nell'invocare la
giurisprudenza della Corte costituzionale (sentenza n. 58 del 2007),
per la quale il principio di leale collaborazione e' la regola
fondamentale, la' dove sussista una connessione tra funzioni
attribuite a diversi livelli di governo costituzionalmente rilevanti
e non sia possibile una netta separazione nell'esercizio delle
competenze.
Considerato in diritto
1. - Con quattro distinti ricorsi, iscritti ai numeri 10, 12, 13 e
14 del registro ricorsi dell'anno 2007, la Regione Veneto, le
Province autonome di Bolzano e di Trento e la Regione Lombardia
promuovono questioni di legittimita' costituzionale di numerosi commi
dell'art. 1, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2007), e, tra questi, del comma 1226.
1.1. - Il presente giudizio attiene unicamente all'impugnazione di
quest'ultimo comma, essendo le ulteriori questioni oggetto di
separate pronunce.
1.2. - Trattandosi della stessa materia, i quattro ricorsi possono
essere riuniti per essere decisi con un'unica sentenza.
1.3. - L'impugnato comma 1226 dispone che «Al fine di prevenire
ulteriori procedure di infrazione, le Regioni e le Province autonome
di Trento e di Bolzano devono provvedere agli adempimenti previsti
dagli articoli 4 e 6 del regolamento di cui al decreto del Presidente
della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, e successive
modificazioni, o al loro completamento, entro tre mesi dalla data di
entrata in vigore della presente legge, sulla base di criteri minimi
uniformi definiti con apposito decreto del Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare».
2. - Le Regioni Veneto e Lombardia contestano tale disposizione,
la prima solo in riferimento al principio di leale collaborazione, la
seconda anche in riferimento agli artt. 117, 118, 120, 3 e 97 della
Costituzione, sostenendo entrambe che l'ambiente, nella
interpretazione datane dalla giurisprudenza costituzionale, non
sarebbe una «materia in senso tecnico», per cui ogni intervento dello
Stato in proposito dovrebbe essere subordinato all'osservanza del
sopra detto principio di leale collaborazione, principio che nella
specie risulterebbe violato per la mancata previsione di strumenti di
dialogo e di intesa fra Stato e Regioni.
3. - Deve essere preliminarmente dichiarata inammissibile la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1226,
della legge n. 296 del 2006, sollevata, in riferimento agli artt. 3 e
97 della Costituzione, dalla Regione Lombardia.
Secondo il consolidato orientamento di questa Corte, le Regioni
possono far valere il contrasto con norme costituzionali diverse da
quelle attributive di competenza solo ove esso si risolva in una
lesione di sfere di competenza regionali (cosi', fra le tante,
sentenze n. 63 e n. 50 del 2008, n. 401 del 2007 e n. 116 del 2006).
Nel caso di specie, le censure dedotte, oltre ad essere generiche,
non sono prospettate in maniera da far derivare dalla pretesa
violazione dei richiamati parametri costituzionali una compressione
dei poteri della Regione.
4. - La questione proposta dalle Regioni Veneto e Lombardia, in
riferimento al principio di leale collaborazione e, dalla sola
Regione Lombardia, pure in riferimento agli artt. 117, 118 e 120
della Costituzione, non e' fondata.
5. - La competenza a tutelare l'ambiente e l'ecosistema nella sua
interezza e' stata affidata in via esclusiva allo Stato dall'art.
117, comma secondo, lettera s), della Costituzione, e per «ambiente
ed ecosistema», come affermato dalla Dichiarazione di Stoccolma del
1972, deve intendersi quella parte di «biosfera» che riguarda
l'intero territorio nazionale (sentenza n. 378 del 2007).
In base alla Costituzione, «spetta allo Stato disciplinare
l'ambiente come un'entita' organica, dettare cioe' delle norme di
tutela che hanno ad oggetto il tutto e le singole componenti
considerate come parte del tutto. Ed e' da notare, a questo
proposito, che la disciplina unitaria e complessiva del bene ambiente
inerisce ad un interesse pubblico di valore costituzionale "primario"
(sentenza n. 151 del 1986) ed "assoluto" (sentenza n. 641 del 1987),
e deve garantire (come prescrive il diritto comunitario) un elevato
livello di tutela, come tale inderogabile dalle altre discipline di
settore. Si deve sottolineare, tuttavia, che, accanto al bene
giuridico ambiente in senso unitario, possono coesistere altri beni
giuridici aventi ad oggetto componenti o aspetti del bene ambiente,
ma concernenti interessi diversi, giuridicamente tutelati. Si parla,
in proposito, dell'ambiente come "materia trasversale", nel senso che
sullo stesso oggetto insistono interessi diversi: quello alla
conservazione dell'ambiente e quelli inerenti alle sue utilizzazioni»
(vedi, ancora, la sentenza n. 378 del 2007).
In questi casi, la disciplina unitaria di tutela del bene
complessivo ambiente, rimessa in via esclusiva allo Stato, viene a
prevalere su quella dettata dalle Regioni o dalle Province autonome,
in materia di competenza propria, che riguardano l'utilizzazione
dell'ambiente, e, quindi, altri interessi.
Cio' comporta che la disciplina statale relativa alla tutela
dell'ambiente «viene a funzionare come un limite alla disciplina che
le Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro
competenza», salva la facolta' di queste ultime di adottare norme di
tutela ambientale piu' elevata nell'esercizio di competenze, previste
dalla Costituzione, che vengano a contatto con quella dell'ambiente.
E' dunque in questo senso che puo' intendersi l'ambiente come una
«materia trasversale» (come ripetutamente affermato dalla
giurisprudenza di questa Corte; si veda, per tutte, la sentenza
n. 246 del 2006), e non puo' certo dirsi, come vorrebbero le Regioni
Veneto e Lombardia, che «la materia ambientale non sarebbe una
materia in senso tecnico». Al contrario, l'ambiente e' un bene
giuridico, che, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione, funge anche da discrimine tra la materia
esclusiva statale e le altre materie di competenza regionale.
5.1. - Le Regioni Veneto e Lombardia, dunque, non possono
reclamare un loro coinvolgimento nell'esercizio della potesta'
legislativa dello Stato in materia di tutela ambientale, trattandosi
di una competenza statale esclusiva.
In tale ambito di esclusiva competenza statale rientra la
definizione dei livelli uniformi di protezione ambientale. Non
contrasta, pertanto, con i parametri evocati dalle ricorrenti, il
rinvio, da parte dell'impugnato comma 1226, ad un emanando decreto
ministeriale che preveda i criteri ai quali le Regioni Veneto e
Lombardia debbono uniformarsi nell'imporre le misure di salvaguardia
sui siti di importanza comunitaria (SIC) e le misure di conservazione
sulle zone speciali di conservazione (ZSC) e sulle zone di protezione
speciale (ZPS), in esecuzione della direttiva comunitaria, recepita
con il decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997,
n. 357 (Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE
relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali,
nonche' della flora e della fauna selvatiche).
6. - Le Province autonome di Trento e di Bolzano, dal canto loro,
censurano il comma 1226, lamentando che non rientrerebbe nella
competenza statale l'attuazione delle direttive comunitarie in
materia di ZSC e ZPS, dovendo le stesse essere attuate direttamente
dalle Province, competenti in materia, cosa che le stesse avrebbero
peraltro gia' fatto.
Le ricorrenti lamentano, poi, che, in ogni caso, lo Stato non
potrebbe vincolare le Province autonome in una materia di loro
competenza mediante un atto sublegislativo.
6.1. - La Provincia di Bolzano prospetta la violazione: degli
artt. 116 e 117 della Costituzione e dell'articolo 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione); dell'articolo 8, numeri 1, 3, 5,
6, 7, 8, 11, 13, 14, 15, 16, 18, 20 e 21, dell'articolo 9, numeri 10
e 11 e dell'articolo 16 del decreto del Presidente della Repubblica
31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige); del decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974,
n. 279 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione
Trentino-Alto Adige in materia di minime proprieta' colturali, caccia
e pesca, agricoltura e foreste); del decreto del Presidente della
Repubblica 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla Regione
Trentino-Alto Adige ed alle Province autonome di Trento e Bolzano
delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24
luglio 1977, n. 616), e, specificamente, degli artt. 7 ed 8 del
medesimo; del decreto del Presidente della Repubblica 20 gennaio
1973, n. 115 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige in materia di trasferimento alle Province
autonome di Trento e di Bolzano dei beni demaniali e patrimoniali
dello Stato e della Regione); del decreto del Presidente della
Repubblica 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la Regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica
ed opere pubbliche); del decreto legislativo 11 novembre 1999, n. 463
(Norme di attuazione dello statuto speciale della Regione
Trentino-Alto Adige in materia di demanio idrico, di opere idrauliche
e di concessioni di grandi derivazioni a scopo idroelettrico,
produzione e distribuzione di energia elettrica); del decreto del
Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di
attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in
materia di igiene e sanita); del decreto del Presidente della
Repubblica 26 gennaio 1980, n. 197 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti integrazioni alle
norme di attuazione in materia di igiene e sanita' approvate con
decreto del Presidente della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474);
nonche' degli artt. 2 e 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992,
n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale
di indirizzo e coordinamento).
6.2. - La Provincia autonoma di Trento prospetta, invece, la
violazione dell'art. 8, numeri 3, 5, 6, 7, 8, 11, 13, 14, 15, 16, 17,
20 e 21, dell'art. 9, numeri 9 e 10 e dell'articolo 16 dello Statuto
speciale della Regione Trentino- Alto Adige; dell'articolo 7 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 526 del 1987; degli
articoli 2 e 4 del decreto legislativo n. 266 del 1992.
7. - Si deve innanzitutto rilevare che le due Province autonome
sostengono l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1226,
della legge n. 296 del 2006, affermando, preliminarmente, di avere
una competenza generale in materia di ambiente, come risulterebbe da
una lunga serie di disposizioni dello statuto e (per quanto riguarda
Bolzano) anche dalle relative norme di attuazione.
Sennonche' la stragrande maggioranza delle elencate materie non ha
niente a che vedere con la tutela ambientale, mentre altre («tutela
del paesaggio», «caccia e pesca», «parchi per la protezione della
flora e della fauna», e «foreste»), comprese nell'elenco dell'art. 8
dello statuto, costituiscono semplici aspetti della materia della
tutela ambientale. E da questi aspetti, evidentemente, non puo' farsi
derivare una competenza generale in materia di ambiente.
La competenza delle Province autonome di Trento e di Bolzano si
fonda, invece, nel caso specifico, sull'art. 8, numero 16, dello
statuto, che attribuisce ad esse una potesta' legislativa primaria in
materia di «parchi per la protezione della flora e della fauna».
Deve ribadirsi, quindi, come piu' volte affermato dalla
giurisprudenza di questa Corte (vedi sentenze n. 425 del 1999 e
n. 378 del 2007), che spetta alle Province autonome dare concreta
attuazione per il loro territorio alla direttiva 92/43/CEE (Direttiva
del Consiglio relativa alla conservazione degli habitat naturali e
seminaturali e della flora e della fauna selvatica), la quale impone
misure di salvaguardia sui siti di importanza comunitaria (SIC) e
misure di conservazione sulle zone speciali di conservazione (ZSC) e
sulle zone di protezione speciale (ZPS), a seguito della
«definizione» di queste ultime di intesa con lo Stato (sentenza
n. 378 del 2007).
8. - In virtu' della richiamata prescrizione statutaria e di
quanto espressamente stabilito dall'art. 7 del d.P.R. n. 526 del 1987
e dell'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, deve inoltre affermarsi che
lo Stato, diversamente da quanto si evince dal rinvio da parte del
comma 1226 agli artt. 4 e 6 del d.P.R. n. 357 del 1997, non puo'
imporre alle Province autonome di conformarsi, nell'adozione delle
misure di salvaguardia e delle misure di conservazione, «ai criteri
minimi uniformi» di un emanando decreto ministeriale.