LA COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE
Ha emesso la seguente ordinanza sul ricorso n. 455/06, depositato
il 27 gennaio 2006, avverso fermo amministrativo n. 000099 del 30
novembre 2005, canone RAI 1999, contro concessionario E.TR. Esazione
tributi S.p.A. difeso da: Caruso Giuseppina, sede E.TR. viale Crati,
Palazzo CARIME, 87100 Cosenza; proposto dal ricorrente: Deietti
Marcello, via Verbicaro 19, 87020 Santa Maria del Cedro (CS); difeso
da: Valente Arturo, via Siciliani 1, frazione Marcellina - 87020
Santa Maria del Cedro (CS), avverso fermo amministrativo n. 000099
del 30 novembre 2005, canone RAI 2001, contro concessionario E.TR.
Esazione Tributi S.p.A.; difeso da: Caruso Giuseppina, sede E.TR.
viale Crati, palazzo CARIME, 87100 Cosenza; proposto dal ricorrente:
Deietti Marcello, via Verbicaro 19, 87020 Santa Maria del Cedro (CS);
difeso da: Valente Arturo, via Siciliani 1, frazione Marcellina,
87020 Santa Maria del Cedro (CS), avverso Fermo amministrativo
n. 000099 del 30 novembre 2005, canone RAI 2002, contro
concessionario E.TR. Esazione Tributi S.p.A.; difeso da: Caruso
Giuseppina, sede E.TR. viale Crati, palazzo CARIME, 87100 Cosenza;
proposto dal ricorrente: Deietti Marcello, via Verbicaro 19, 87020
Santa Maria del Cedro (CS); difeso da: Valente Arturo, via Siciliani
1, frazione Marcellina, 87020 Santa Maria del Cedro (CS), avverso
Fermo amministrativo n. 000099 del 30 novembre 2005 TARSU/smalt.
Rifiuti 1998, contro concessionario E.TR. Esazione Tributi S.p.A.;
difeso da: Caruso Giuseppina, sede E.TR. viale Crati, palazzo CARIME,
87100 Cosenza; proposto dal ricorrente: Deietti Marcello, via
Verbicaro 19 - 87020 Santa Maria del Cedro (CS); difeso da: Valente
Arturo, via Siciliani 1, frazione Marcellina - 87020 Santa Maria del
Cedro (CS).
Con ricorso notificato in data 9 gennaio 2006 alla E.TR. S.p.A.,
concessionario della riscossione, e ritualmente depositato in data 27
gennaio 2006 nella segreteria di questa Commissione, il sig. Deietti
Marcello, nato a Santa Maria del Cedro (CS) il 3 ottobre 1966 ed ivi
residente. impugnava il preavviso di fermo, a lui notificato dal
concessionario in data 28 dicembre 2005, con il quale gli si
comunicava che, a fronte del mancato pagamento di un carico scaduto
di complessivi € 846,34, era stato disposto il fermo della
autovettura Toyota Avensis 2.0 TD targata AY 775 DV, di proprieta' di
esso ricorrente.
Eccepiva il ricorrente: a) che le cartelle di pagamento poste a
base del provvedimento di fermo non gli erano state mai notificate e
si riferivano comunque a tasse ormai travolte dalla prescrizione; b)
che il fermo era da considerarsi illegittimo per la mancata previa
notifica dell'avviso di cui all'art. 50, comma 2, d.P.R. n. 602/1973;
c) che era intervenuta decadenza dal potere di riscossione per
tardivita' della iscrizione a ruolo.
Chiedeva, quindi, che, previa sospensione della esecuzione del
provvedimento impugnato, il medesimo fosse revocato, dichiarando
inoltre che nulla era dovuto dal ricorrente, con condanna della E.TR.
S.p.A. al pagamento delle spese e competenze del giudizio.
Con controdeduzioni depositate in data 20 novembre 2006, si
costituiva in giudizio la E.TR. S.p.A. che eccepiva in via
preliminare la inammissibilita' del ricorso, in quanto non preceduto
dalla impugnazione delle cartelle di pagamento, che, a differenza di
quanto sostenuto dal ricorrente, erano state regolarmente notificate,
come emergeva dagli avvisi di ricevimento relativi a due di esse, che
venivano prodotti, e dalla interrogazione all'ufficio postale,
relativa alla terza cartella. Eccepiva, inoltre, la carenza di
legittimazione passiva del concessionario in ordine alle doglianze
relative alla legittimita' della iscrizione a ruolo, di competenza
esclusiva dell'Ente impositore.
Respingeva l'eccezione di prescrizione ex adverso sollevata,
rilevando che il termine di prescrizione per l'azione esecutiva del
concessionario era quello ordinario decennale di cui all'art. 2946
c.c., decorrente dalla data in cui il ruolo era stato consegnato al
concessionario. Evidenziava infine, che, stante la natura cautelare
del provvedimento di fermo, esso non necessitava della preventiva
notifica dell'avviso di cui all'art. 50 d.P.R. n. 602/1973.
Chiedeva, quindi, il rigetto del ricorso e la conferma del
provvedimento opposto, con condanna del ricorrente al pagamento delle
spese e competenze del giudizio.
Con ordinanza dell'8 giugno 2006, la commissione adita rigettava
l'istanza di sospensione dell'esecuzione dell'atto.
All'udienza di trattazione del merito, tenutasi il giorno 8 marzo
2007, la causa veniva trattenuta dal Collegio per la decisione.
Ritiene questa Commissione con riferimento alle eccezioni
sollevate dal ricorrente che: a) vada rigettata l'eccezione di
decadenza dal potere di riscossione per tardivita' della iscrizione a
ruolo, attenendo essa ad un fase di competenza dell'Ente impositore,
neppure evocato in giudizio, mentre la legittimazione passiva del
concessionario sussiste solo in relazione ad impugnazioni relative a
vizi propri degli atti dal medesimo posti in essere; b) -vada
altresi' rigettata la eccezione di prescrizione dei crediti azionati
dal concessionario, non essendo decorso il termine di prescrizione
decennale dalla notifica delle cartelle di pagamento; c) vada,
ancora, rigettata la eccezione di illegittimita' del fermo per
mancata preventiva notifica dell'avviso di cui all'art. 50, secondo
comma, d.P.R. n. 602/1973, essendo la notifica di detto avviso
necessaria solo prima che si inizi la fase della espropriazione
forzata in senso proprio.
Va, invece, esaminata la questione relativa alla legittimita' del
fermo in se', per la sua rilevanza nel giudizio che ci occupa, dal
momento che, avendo il concessionario dimostrato pienamente
l'avvenuta notifica di almeno due delle cartelle di pagamento poste a
base del provvedimento impugnato, risultano sussistenti i presupposti
formali per l'adozione del provvedimento stesso.
La soluzione della questione non puo' prescindere dall'esame della
evoluzione normativa dell'istituto del fermo di beni mobili
registrati e dalla individuazione della sua natura, ad oggi
controversa, in correlazione anche alla riforma della riscossione
introdotta con d.lgs. n. 46/1999 nonche' alla recente attribuzione di
giurisdizione alle commissioni tributarie ex art. 35, comma
26-quinquies, d.l. 4 luglio 2006, n. 223, convertito in legge 4
agosto 2006, n. 248.
L'originario testo del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602
(«Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito») non
conteneva alcuna disposizione in materia di fermo di beni mobili
registrati, che erano pertanto assoggettabili alla sola esecuzione
ordinaria nelle forme della espropriazione forzata mobiliare.
La prima modifica normativa in materia e' stata introdotta con il
d.l. 31 dicembre 1996, n. 669, convertito in legge 2 febbraio 1997,
n. 30, che ha aggiunto nel corpo del d.P.R. n. 602/1973 l'art.
91-bis, intitolato «Fermo dei veicoli a motore ed autoscafi» e'
rimasto in vigore sino al 30 giugno 1999.
Si evinceva da tale disciplina che il provvedimento di fermo, di
competenza della direzione regionale delle entrate, su richiesta del
concessionario, si inseriva nella fase della esecuzione forzata,
costituendone il presupposto il mancato rinvenimento del bene in sede
di pignoramento.
La norma prevedeva, altresi', che il contribuente, il cui
autoveicolo veniva assoggettato a fermo, venisse a conoscenza del
provvedimento solo dopo la sua avvenuta iscrizione nei registri
mobiliari.
Successivamente l'art. 16 del d.lgs. n. 46/1999 ha sostituito il
titolo II del d.P.R., n. 602/1973 ed ha modificato, fra gli altri,
l'art 86 del predetto d.P.R., posto nel capo III intitolato
«Disposizioni particolari in materia di espropriazione di beni mobili
registrati», sostanzialmente trasfondendo nell'art. 86 il testo
dell'art. 91-bis sopra citato, con la sola ulteriore previsione della
possibilita' di eseguire il fermo, oltre che nei confronti del
contribuente debitore anche nei confronti di eventuali coobbligati.
L'istituto del fermo di beni mobili registrati ha subito, invece,
una ben piu' rilevante modifica con il d.lgs. 27 aprile 2001, n. 193,
che ha riscritto il primo comma dell'art. 86 d.P.R. n. 602/1973 in
questi termini:
«Decorso inutilmente il termine di cui all'art. 50, comma 1
(n.d.r. sessanta giorni dalla notificazione della cartella di
pagamento) il concessionario puo' disporre il fermo dei beni mobili
del debitore o dei coobbligati iscritti nei pubblici registri dandone
notizia alla Direzione regionale delle entrate e alla regione di
residenza».
La nuova norma, pertanto, non solo ha sottratto alla Direzione
regionale delle entrate il potere di disporre il fermo, attribuendolo
direttamente al concessionario della riscossione, ma ha anche
svincolato la disposizione del fermo dalla necessita' di un previo
pignoramento infruttuoso ed ha mantenuto inalterati gli altri commi
del precedente art. 86, continuando a prevedere che il contribuente
riceva notizia del fermo dal concessionario, solo dopo la avvenuta
iscrizione del provvedimento nei registri mobiliari.
Successivamente, con decreto 31 marzo 2003, del Direttore delle
Entrate, e' stato disposto che per dare piena conoscenza al debitore
del pericolo «ganasce fiscali» incombente sui propri veicoli, nelle
cartelle esattoriali relative ai ruoli consegnati ai concessionari
della riscossione a decorrere dal 1° maggio 2003, debba essere
riportato l'avvertimento che il mancato pagamento potra' comportare
il fermo dei beni mobili registrati: E con successiva nota
n. 2003/57413 dell'Agenzia delle Entrate e' stato previsto un
ulteriore invito al contribuente (il cd. preavviso di fermo), con il
quale, dopo che il concessionario ha emesso il provvedimento di fermo
e prima di provvedere alla sua iscrizione nei registri mobiliari, si
concede al contribuente medesimo il termine di venti giorni per
provvedere al pagamento delle somme iscritte a ruolo, degli interessi
di mora e delle spese esecutive, in mancanza del quale si procedera'
alla iscrizione del fermo.
L'ultimo comma dell'art. 86, d.P.R. n. 602/1973 rinvia ad un
decreto ministeriale per la definizione delle modalita', dei termini
e delle procedure di attuazione del fermo, decreto che ad oggi non e'
stato emanato, continuandosi ad adottare le prescrizioni di cui al
precedente d.m. n. 503/1998.
A fronte dei provvedimenti giurisdizionali (tra gli altri
Tribunale amministrativo regionale Lazio, sez. II, ord. 23 giugno
2004 n. 3042, confermata in appello da Cons. Stato, sez. IV, 13
luglio 2004, n. 3259) che censuravano l'assenza di nuova
regolamentazione attuativa, e' intervenuto il legislatore che, con
l'art. 3, comma 41 del d.l. 30 settembre 2003, n. 205, convertito con
modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, ha statuito che,
fino alla emanazione del decreto attuativo previsto dal quarto comma
dell'art. 86, d.P.R. n. 602/1973, il fermo puo' essere eseguito dal
concessionario sui veicoli a motore nel rispetto delle disposizioni
contenute nel decreto del Ministro delle finanze n. 503 del 7
settembre 1998.
Sono noti, altresi', i contrapposti orientamenti giurisprudenziali
in ordine alla giurisdizione sulle controversie aventi ad oggetto
l'impugnazione dei provvedimenti di fermo di beni mobili registrati,
emessi ai sensi del su citato art. 86, d.P.R. n. 602/1973.
Anche in tal caso e' intervenuto pero' il legislatore, che con
l'art. 35, comma 26-quinquies del d.l. 4 luglio 2006, n. 223
introdotto in sede di conversione dalla legge 4 agosto 2006, n. 248,
integrando l'elencazione di cui all'art. 19, comma 1, del d.lgs.
n. 546/1992, ha previsto espressamente l'autonoma impugnabilita'
degli atti di fermo di beni mobili registrati adottati dal
concessionario della riscossione davanti al giudice tributario.
Anche in ordine alla natura del fermo di beni mobili registrati
non v'e' concordia di opinioni in giurisprudenza, sostenendosi da
taluni la sua natura di atto della procedura esecutiva, volta alla
realizzazione coattiva del credito di cui e' titolare la p.a.,
temporalmente successivo alla notifica della cartella di pagamento e
preordinato al buon esito dell'eventuale procedimento di esecuzione
forzata; da altri che esso sia misura cautelare, collocandosi in una
fase anteriore all'esecuzione forzata, ossia la fase della
riscossione, di cui costituisce l'ultimo eventuale atto; da altri
ancora che si tratti di provvedimento in senso proprio, in quanto
estrinsecantesi nella emanazione di un atto unilaterale idoneo ad
incidere in modo autoritativo nella sfera giuridico-patrimoniale del
destinatario, con la imposizione di un vincolo di indisponibilita'
del bene che implica una temporanea privazione del diritto di
godimento e che si risolve anche in un divieto di utilizzazione del
mezzo la cui violazione espone all'applicazione di una sanzione
amministrativa pecuniaria e all'asportazione del veicolo affidato in
custodia a depositano autorizzato.
I contrasti non sono stati sopiti neppure dalla sentenza emessa
dalla Cassazione a sezioni unite (la n. 2053 del 31 gennaio 2006) che
ha attribuito al fermo la natura di atto funzionale preordinato
all'espropriazione forzata e quindi mezzo di realizzazione del
credito, affermando, sia pure prima della recente modifica
legislativa di cui alla legge n. 248/2006, la giurisdizione del
giudice ordinario.
L'excursus legislativo e giurisprudenziale che precede consente a
questo giudice di sollevare dubbio di illegittimita' costituzionale
dell'art. 86, d.P.R. n. 602/1973 sotto vari profili.
Infatti il recente intervento legislativo, affermando la
giurisdizione del giudice tributario in ordine al fermo di beni
mobili registrati non ha risolto, se non in minima parte, i problemi
di tutela del contribuente, cio' in violazione di diritti
costituzionalmente garantiti.
A) Violazione degli artt. 3 e 97 Cost.
Il potere attribuito dall'art. 86 piu' volte citato al
concessionario della riscossione, soggetto investito dell'esercizio
di pubblici poteri agente in regime di concessione amministrativa,
appare svincolato da ogni regolamentazione e limite.
Eliminata, infatti, la necessita' del previo pignoramento
negativo, il concessionario «puo» disporre il fermo dei beni mobili
registrati del debitore, purche' sia decorso il termine di sessanta
giorni dalla notificazione della cartella di pagamento e non vi sia
stato il pagamento.
Pertanto in base al disposto di legge:
il concessionario puo' disporre il fermo quale che sia l'importo
del credito portato dal titolo e quindi anche per importi
assolutamente irrisori (l'iscrizione a ruolo non e' consentita ex
art. 12-bis d.lgs n. 46/1999 solo per somme inferiori a lire
ventimila), non proporzionati al valore del bene assoggettato a
fermo; il che e' avvenuto anche nel caso che ci occupa, essendosi
proceduto al fermo di una autovettura per un credito di €
846,34;
non e' previsto che il provvedimento di fermo sia motivato ne'
in ordine al fumus ne' in ordine alla sussistenza di un pregiudizio
che giustifichi la cautela, potendo esso iscriversi anche ove il
patrimonio del debitore offra ampie garanzie di recupero del credito
ne' e' previsto un previo vaglio giurisdizionale sulla sua
ammissibilita', come invece avviene in ipotesi di ipoteca e sequestro
di cui all'art. 11 d.lgs. 18 dicembre 1997, n. 472;
esso potrebbe protrarsi anche indefinitamente, dal momento che
il primo comma dell'art. 50 del d.lgs n. 46/1999 prevede per la
successiva esecuzione forzata un termine iniziale (inutile decorso
del termine di sessanta giorni dalla notifica della cartella di
pagamento), ma non un termine finale. Infatti il secondo comma del
precitato art. 50 dispone soltanto che «se l'espropriazione non e'
iniziata entro un anno dalla notifica della cartella di pagamento,
l'espropriazione stessa deve essere preceduta dalla notifica di un
avviso che contiene l'intimazione ad adempiere l'obbligo risultante
dal ruolo entro cinque giorni» ed il terzo comma prevede che tale
avviso perda efficacia trascorsi centottanta giorni dalla data di
notifica; ma nulla esclude che l'esecuzione possa essere iniziata
negli ordinari termini di prescrizione del titolo e che nelle more il
fermo conservi la sua efficacia.
Emerge inoltre dalla norma il carattere assolutamente
discrezionale del provvedimento, palesato dalla locuzione «puo», che
puo' dar luogo a disparita' di trattamento, sulla base della piena ed
insindacabile decisione del concessionario della riscossione.
B) Violazione dell'art. 111 Cost.
-Per quanto sopra detto, anche il principio della parita' delle
armi nel processo viene dall'art. 86 d.P.R. cosi' come formulato,
assolutamente compresso.
Infatti, non contenendo la norma dell'art. 86, d.P.R. n. 602/1973
alcun riferimento alla necessita' che il provvedimento di fermo (che
pure comporta gravi limitazioni di diritti costituzionalmente
protetti per il contribuente) sia motivato ovvero alla necessita' che
sussista, a suo fondamento, il presupposto del periculum in mora, la
cognizione del giudice tributario, laddove la cartella di pagamento
sia stata ritualmente notificata (come e' avvenuto nella
fattispecie), deve necessariamente arrestarsi, non essendo
consentito, sulla base della norma in questione, alcun sindacato in
ordine alla legittimita' sostanziale del provvedimento.
C) Violazione dell'art. 24 Cost.
La tutela del contribuente di fronte al provvedimento di fermo e',
per quanto sopra esposto, del tutto limitata, non essendo possibile
alcun sindacato sostanziale sulla legittimita' della misura.
Inoltre, data la infrazionabilita' della misura medesima, il
debitore non avrebbe neppure la possibilita' di chiederne la
riduzione, possibilita' concessa in caso di pignoramento a qualunque
debitore dall'art. 496 c.p.c., laddove l'importo del credito erariale
azionato sia manifestamente sproporzionato per difetto rispetto al
valore del bene mobile registrato assoggettato al fermo.
D) Violazione degli artt. 4 e 41 Cost.-
Esso incide irragionevolmente, non essendo previsto alcun rapporto
di proporzionalita', sui diritti soggettivi del proprietario del bene
sottoposto a fermo, con effetti sulla sfera di diritti
costituzionalmente garantiti, quali il diritto al lavoro ed alla
libera iniziativa economica, comportando l'iscrizione del fermo la
assoluta indisponibilita' del bene da parte del proprietario, pena la
sanzione di cui all'art. 214, comma 8, d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285.
Spiega quindi effetti ancor piu' penetranti di un atto csecutivo vero
e proprio, quale il pignoramento, cui consegue la sola
indisponibilita' giuridica del bene e non quella di fatto, salvo che
si proceda alla sostituzione del custode.
La rilevanza nel giudizio che ci occupa.
Il concessionario della riscossione ha dimostrato in giudizio
l'avvenuta notifica di almeno due delle tre cartelle esattoriali
poste a base del provvedimento di fermo. Il contribuente non ha
dimostrato di aver effettuato il relativo pagamento.
E dunque, alla luce del contenuto dell'art. 86, d.P.R.
n. 602/1973, che condiziona l'adozione del fermo solo alla previa
notifica della cartella esattoriale ed al persistente inadempimento
del debitore, del tutto legittimo sotto il profilo formale si
appaleserebbe il provvedimento del concessionario.