Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 5 e 6 della
legge 18 dicembre 1970, n. 1138 (Nuove norme in materia di
enfiteusi), promosso con ordinanza del 24 aprile 2007 dal Tribunale
ordinario di Ferrara nel procedimento civile vertente tra Mignone
Francesco ed altri e Bernasciutti Nadia ed altre, iscritta al n. 532
del registro ordinanze 2007 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 32, 1ª serie speciale, dell'anno 2007;
Udito nella Camera di consiglio del 13 febbraio 2008 il giudice
relatore Alfio Finocchiaro.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 24 aprile 2007, il Tribunale ordinario di
Ferrara ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 42, secondo e
terzo comma, della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 5 e 6 della legge 18 dicembre 1970,
n. 1138 (Nuove norme in materia di enfiteusi), nella parte in cui,
per i rapporti di enfiteusi urbana ed edificatoria costituiti
anteriormente al 28 ottobre 1941, non prevedono che il valore di
riferimento per la determinazione del capitale ai fini
dell'affrancazione delle stesse sia periodicamente aggiornato
mediante l'applicazione di coefficienti di maggiorazione idonei a
mantenerne adeguata, con una ragionevole approssimazione, la
corrispondenza con la effettiva realta' economica.
Riferisce il rimettente che, con ricorso depositato il 13 giugno
2000, Bernasciutti Nadia, Verri Roberta e Verri Anna Rita, acquirenti
con atto notarile del 30 luglio 1997 di un fabbricato urbano di
vecchia costruzione sito in Ferrara, gravato da enfiteusi urbana
costituita anteriormente al 28 ottobre 1941, e precisamente con atto
notarile del 10 ottobre 1921, per un canone annuo perpetuo pari a
lire 2.250 (lire duemiladuecentocinquanta), hanno chiesto, ai sensi
degli artt. 2 e seguenti della legge 22 luglio 1966, n. 607 (Norme in
materia di enfiteusi e prestazioni fondiarie perpetue),
l'affrancazione del fondo, previo deposito della somma che il
Tribunale avesse determinato come capitale d'affranco.
Con comparsa depositata in data 31 gennaio 2001 si sono costituiti
nella procedura i controinteressati Mignone Francesco, Mignone
Michelangelo e Mignone Giuseppe, quali eredi dei concedenti
l'immobile gravato dalla enfiteusi in questione, che, nel merito,
hanno lamentato l'inadempimento delle ricorrenti per morosita' nel
versamento dei canoni enfiteutici, chiedendo, in via riconvenzionale,
la risoluzione del contratto enfiteutico (con devoluzione del fondo
in proprio favore) e, in subordine, per l'ipotesi di accoglimento
della domanda di affrancazione, la determinazione del piu' equo
capitale di affranco.
Con provvedimento del 29 settembre 2001 il giudice della fase
sommaria, verificata la regolarita' del contraddittorio e tenuto
conto che il canone annuo convenzionalmente fissato all'inizio del
rapporto enfiteutico in questione era pari a lire 2.250, ha
determinato il capitale di affranco, in applicazione del combinato
disposto degli artt. 5, 6 e 9 della legge n. 1138 del 1970, nella
somma complessiva di lire 664.740, pari a 15 volte l'ammontare del
canone annuo originario moltiplicato per 16 volte ai sensi dell'art.
1 della legge 1° luglio 1952, n. 701 (Norme in materia di revisione
di canoni enfiteutici e di affrancazione), e rivalutato in base ai
parametri dell'ISTAT per il periodo 1° gennaio 1963 - 31 dicembre
1968 (ai sensi dell'art. 6 della legge n. 1138 del 1970).
Successivamente, con ordinanza emessa in data 4 aprile 2002, il
giudice, verificato il deposito della somma da parte delle ricorrenti
presso l'ufficio postale di Ferrara, ha disposto l'affrancazione del
fondo in oggetto.
Con atto depositato in data 7 agosto 2002 Mignone Francesco,
Mignone Michelangelo e Mignone Giuseppe hanno proposto formale
opposizione, ai sensi dell'art. 5, comma quinto, della legge 22
luglio 1966, n. 607 (Norme in materia di enfiteusi e prestazioni
fondiarie perpetue), avverso l'ordinanza di affrancazione.
Nel corso del giudizio, e' stata disposta consulenza tecnica
d'ufficio per la determinazione del capitale di affranco del fondo
enfiteutico in questione. Il consulente tecnico ha stimato in euro
685.000 il valore del fondo.
Dopo la precisazione delle conclusioni il rimettente, ritenuta la
rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione, ha
sollevato d'ufficio la suddetta questione di legittimita'
costituzionale.
Quanto alla rilevanza della questione, viene evidenziato che nel
giudizio a quo e' stata proposta rituale domanda, ai sensi dell'art.
5, comma quinto, della legge n. 607 del 1966, di determinazione del
capitale di affranco di un fondo gravato da enfiteusi urbana ed
edificatoria costituita il 10 settembre 1921.
Quanto al profilo della contestata legittimazione attiva dei
Mignone, si osserva che appare indubitabile l'interesse ad agire, ai
sensi dell'art. 5, comma quinto, della legge n. 607 del 1966, dei
suddetti Mignone, quali eredi degli originari titolari del dominio
diretto sul fondo in questione, e che proprio in tale veste sono
stati legittimamente convenuti dagli enfiteuti nella fase sommaria
del giudizio, introdotta con il ricorso di cui all'art. 2 della legge
n. 607 del 1966.
Ai fini della decisione sulla domanda di determinazione del
capitale di affranco, proposta ai sensi dell'art. 5 della legge
n. 607 del 1966, tenuto conto che in base all'art. 9 della legge
n. 1138 del 1970 «l'affrancazione del fondo si opera in ogni caso
[...] mediante il pagamento di una somma pari a 15 volte l'ammontare
del canone», e' necessario ed imprescindibile, osserva il Collegio
rimettente, fare applicazione dell'art. 5 della legge n. 1138 del
1970, il quale stabilisce che «il canone annuo delle enfiteusi urbane
ed edificatorie non puo' essere superiore a quello fissato all'inizio
del rapporto enfiteutico, salva, per i rapporti costituiti
anteriormente al 28 ottobre 1941, la rivalutazione di cui alla legge
10 luglio 1952, n. 701», e dell'art. 6 della legge n. 1138 del 1970,
per effetto del quale e' prevista in ogni caso la rivalutazione dei
canoni, a richiesta della parte interessata, «in misura proporzionale
al mutato potere di acquisto della lira, quale risulta dalle
statistiche dell'ISTAT, dal 1° gennaio 1963 (o dalla data di
costituzione del rapporto se successiva) al 31 dicembre 1968».
Secondo il giudice a quo, applicando il suddetto criterio di
calcolo al caso in decisione, nel quale il canone enfiteutico annuale
all'origine del rapporto e' stato dalle parti «stabilito
invariabilmente in lire 2.250 annue, il capitale di affrancazione
risulterebbe ad oggi pari ad euro 337,62, somma da ritenersi
sostanzialmente del tutto irrisoria o comunque inferiore al livello
di una equa valutazione, tenuto conto del fatto che la porzione
immobiliare urbana di cui e' causa ha, nel complesso, un valore di
mercato pari ad euro 685.000, secondo le stime effettuate dal
consulente tecnico d'ufficio nella relazione peritale agli atti del
giudizio».
Il Collegio a quo si fa carico della sentenza n. 53 del 1974, con
la quale la Corte costituzionale, nel dichiarare la inammissibilita'
della questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9 della
legge n. 1138 del 1970 - con cui era stato introdotto anche per le
enfiteusi urbane o edificatorie il criterio di calcolo del capitale
in misura pari a quindici volte l'ammontare del canone, gia'
stabilito per le enfiteusi rustiche con l'art. 1, quarto comma, della
legge n. 607 del 1966 -, aveva, tuttavia, affermato che gli artt. 5 e
6 della legge n. 1138 del 1970 erano disposizioni che potevano
ritenersi «ineccepibili sotto il profilo della legittimita'
costituzionale, se riferite alle enfiteusi costituite anteriormente
all'entrata in vigore del libro della "proprieta'" del codice
civile». Nella citata sentenza n. 53 del 1974, la Corte, facendo
proprie le considerazioni che nella pronuncia n. 37 del 1969 erano
state gia' ritenute determinanti in materia di enfiteusi su fondi
rustici ai fini della declaratoria di incostituzionalita' dell'art. 1
della legge n. 607 del 1966, nella parte in cui tale norma si
riferiva anche ai rapporti costituiti successivamente alla data del
28 ottobre 1941, ha sostenuto che «il diritto a chiedere la revisione
periodica del canone riconosciuto ad entrambe le parti dall'art. 962
del codice civile, ha conferito al contratto un nuovo elemento di
rilievo, rispetto al tipo tradizionale, talche' la data del 28
ottobre 1941 segna una importante demarcazione tra i rapporti di
antica o meno recente costituzione e quelli costituiti e svoltisi
successivamente, sotto la garanzia della possibile operativita' di
quel diritto, e di un sistema normativo in cui la posizione giuridica
del concedente era stata oggetto di piu' equilibrata considerazione,
nel fine di promuovere la costituzione di nuovi rapporti».
Sulla base di tali motivazioni, pertanto, la Corte costituzionale,
con la citata sentenza n. 53 del 1974, aveva adottato una decisione
analoga a quella gia' presa nel 1969 per le enfiteusi rustiche in
relazione all'art. 1 della legge n. 607 del 1966, dichiarando
l'illegittimita' costituzionale degli artt. 5 e 6 della legge n. 1138
del 1970 di disciplina delle enfiteusi urbane ed edificatorie, nella
parte in cui comprendevano nella normativa anche i rapporti
costituiti successivamente alla data del 28 ottobre 1941, «per i
quali la possibilita' di rivalutazione dei canoni prevista dall'art.
6 con esclusivo riferimento al periodo 1° gennaio 1963 - 31 dicembre
1968 risulta manifestamente inadeguata a sostituire il criterio di
revisione stabilito dall'art. 962 del codice civile».
Secondo il rimettente, alla declaratoria di parziale
incostituzionalita' delle norme di cui agli artt. 5 e 6 della legge
n. 1138 del 1970 e' conseguito, quindi, che per le enfiteusi urbane
costituite in epoca anteriore al 28 ottobre 1941, come quella oggetto
del presente giudizio, costituita il 10 settembre 1921,
l'affrancazione si opera ancora mediante pagamento di una somma
corrispondente a 15 volte il canone enfiteutico, il quale «non puo'
essere superiore a quello fissato all'inizio del rapporto
enfiteutico, salva [...] la rivalutazione di cui alla legge 1° luglio
1952, n. 701» (art. 5 della legge n. 1138 del 1970), oltre alla
rivalutazione ISTAT, a richiesta della parte interessata, per il
periodo 1° gennaio 1963 - 31 dicembre 1968 (art. 6 della legge
n. 1138 della 1970).
Alla luce, tuttavia, dell'esiguita' della somma che si otterrebbe
nella fattispecie applicando le norme attualmente vigenti per
l'affranco delle enfiteusi urbane ed edificatorie anteriori al 1941
(pari, come detto, ad euro 337,62, secondo la stima effettuata dal
consulente tecnico), il rimettente ritiene sussistenti profili di non
manifesta infondatezza della sollevata questione, potendosi supporre
violato il principio costituzionale di tutela della proprieta'
privata (art. 42, secondo e terzo comma, Cost.), oltre che il
principio costituzionale di eguaglianza (art. 3 Cost.).
Pur tenendo conto, infatti, che l'affrancazione determina la sola
acquisizione del dominio diretto e che i concedenti hanno goduto dei
canoni, ritiene il giudice a quo che vi sia un limite al di sotto del
quale le regole che determinano il capitale per l'affrancazione
contrastino con l'art. 42, secondo e terzo comma, della Costituzione,
poiche' vi sarebbe una distanza incolmabile tra il momento al quale
va riferito il calcolo del valore del diritto di affranco, ancorato
ad un canone pattuito in un tempo remoto, ed il momento in cui il
diritto da indennizzare viene effettivamente colpito, caratterizzato
da una realta' economica incomparabilmente diversa.
Proprio sulla scia di tali considerazioni, del resto, la Corte
costituzionale, con la sentenza n. 143 del 23 maggio 1997,
dichiarando in parte qua l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1
della legge n. 607 del 1966, ha ritenuto di estendere alle enfiteusi
rustiche costituite in epoca anteriore al 28 ottobre 1941 il
principio gia' enunciato nella precedente pronuncia n. 406 del 1988
per i rapporti enfiteutici della stessa natura successivi alla
suddetta data, principio secondo cui il valore di riferimento
prescelto per tutte le enfiteusi di natura rustica ai fini della
determinazione del canone in base al quale e' calcolato il capitale
per l'affrancazione deve essere «periodicamente aggiornato mediante
l'applicazione di coefficienti di maggiorazione idonei a mantenere
adeguata, con una ragionevole approssimazione, la corrispondenza con
la effettiva realta' economica».
Considerata la linea evolutiva che la Corte costituzionale ha
tracciato nel tempo per la disciplina delle enfiteusi rustiche,
oggettivamente distinta ma in un certo senso simmetrica rispetto a
quella delle enfiteusi urbane, gli artt. 5 e 6 della legge n. 1138
del 1970 sembrano al Collegio rimettente violare anche il parametro
costituito dall'art. 3 della Costituzione, e cio' sotto un duplice
profilo.
Da un lato, infatti, non si rinviene una ragionevole
giustificazione alla base della disparita' di trattamento attualmente
esistente per la determinazione del capitale di affranco delle
enfiteusi urbane ed edificatorie anteriori al 28 ottobre 1941, per le
quali il valore di riferimento e' un canone pattizio inalterabile,
rispetto alle enfiteusi urbane posteriori alla stessa data, in
relazione alle quali il congegno legislativo in esame e' stato
espressamente dichiarato incostituzionale (sentenza n. 53 del 1974),
e cio' tenuto conto del fatto che la regola della revisione periodica
del canone introdotta dall'art. 962 del codice civile, che aveva
cosi' innovato la tradizione preesistente recepita dal codice civile
del 1865, e' stata soppressa anche per le nuove enfiteusi in ragione
dell'art. 4 della legge n. 1138 del 1970, e che «comune a tutti i
rapporti enfiteutici, anzi piu' accentuato per quelli costituiti in
epoca remota, e' il divario tra il capitale di affrancazione e la
realta' economica» (cosi' testualmente la citata sentenza n. 143 del
1997, nella quale la Corte ha espressamente escluso una ragionevole
giustificazione nella «diversita' di trattamento che risulta nelle
regole di determinazione del capitale di affranco per le enfiteusi
rustiche anteriori al 28 ottobre 1941, per le quali non e' previsto
alcun meccanismo di adeguamento del calcolo in base ai valori
catastali del 1939, rivalutati nel 1947, rispetto alle enfiteusi
rustiche costituite successivamente alla data che segna il
discrimine, e per le quali opera a seguito della sentenza n. 406 del
1988 il principio dell'applicazione di un coefficiente di
maggiorazione»).
Dall'altro lato, proprio a seguito della sentenza n. 143 del 1997,
appare plausibile, secondo il giudice a quo, dubitare della
legittimita' costituzionale di un sistema che, mentre per i rapporti
enfiteutici fondiari anteriori alla data del 28 ottobre 1941, prevede
un meccanismo che consente di mantenere adeguata, con ragionevole
approssimazione, la corrispondenza tra capitale di affranco ed
effettiva realta' economica (sentenza n. 143 del 1997), cio' non
consente, allo stato della legislazione attuale, per i rapporti
enfiteutici urbani ed edificatori anteriori alla stessa data del 28
ottobre 1941, rimasti tuttora ancorati ai rigidi parametri di cui
agli artt. 5 e 6 della legge n. 1138 del 1970, in relazione ai quali
non sussistono margini interpretativi proprio in ragione del chiaro
principio fissato nella sentenza della Corte costituzionale n. 53 del
1974, che ha espressamente limitato la declaratoria di
incostituzionalita' delle norme in esame alle sole enfiteusi urbane
successive alla data individuata come discrimine.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale ordinario di Ferrara dubita della legittimita'
costituzionale degli artt. 5 e 6 della legge 18 dicembre 1970,
n. 1138 (Nuove norme in materia di enfiteusi), nella parte in cui,
per i rapporti di enfiteusi urbana ed edificatoria costituiti
anteriormente al 28 ottobre 1941, non prevedono che il valore di
riferimento per la determinazione del capitale ai fini
dell'affrancazione delle stesse sia periodicamente aggiornato
mediante l'applicazione di coefficienti di maggiorazione idonei a
mantenerne adeguata, con una ragionevole approssimazione, la
corrispondenza con la effettiva realta' economica. Le norme censurate
si porrebbero in contrasto con l'art. 3 della Costituzione, per la
ingiustificata disparita' di trattamento, quanto alla determinazione
del capitale di affranco, tra le enfiteusi urbane ed edificatorie
anteriori al 28 ottobre 1941, per le quali il valore di riferimento
e' un canone pattizio inalterabile, e quelle urbane posteriori alla
stessa data, in relazione alle quali il congegno legislativo in esame
e' stato espressamente dichiarato incostituzionale (sentenza n. 53
del 1974). Inoltre, le norme denunciate violerebbero l'art. 42,
secondo e terzo comma, della Costituzione, in quanto, pur tenendosi
conto del fatto che l'affrancazione determina la sola acquisizione
del dominio diretto e che i concedenti hanno goduto dei canoni, vi
sarebbe un limite al di sotto del quale le regole che determinano il
capitale per l'affrancazione contrastano con l'art. 42, secondo e
terzo comma, della Costituzione, dal momento che vi sarebbe una
distanza incolmabile tra il momento cui va riferito il calcolo del
valore del diritto di affranco, ancorato ad un canone pattuito in un
tempo remoto, ed il momento in cui il diritto viene effettivamente
colpito, caratterizzato da una realta' economica incomparabilmente
diversa.
2. - La questione e' fondata.
In materia di enfiteusi si distinguono: a) le enfiteusi rustiche
costituite anteriormente al 28 ottobre 1941; b) quelle rustiche
costituite successivamente al 28 ottobre 1941; c) le enfiteusi urbane
costituite prima del 28 ottobre 1941; d) quelle urbane costituite
dopo il 28 ottobre 1941.
Nel codice civile del 1865, non era prevista la rivalutazione del
canone.
Dal 28 ottobre 1941 sono entrate in vigore le norme in tema di
enfiteusi dell'attuale codice civile, che consentivano una sia pur
limitata rivalutazione.
Nel 1952 e' poi entrata in vigore la legge 1° luglio 1952, n. 701
(Norme in materia di revisione di canoni enfiteutici e di
affrancazione), che all'art. 1, primo comma, stabilisce che «I canoni
in danaro di enfiteusi costituite anteriormente al 28 ottobre 1941
sono aumentati a sedici volte l'ammontare dovuto a quella data».
Successivamente, sono entrate in vigore, nel 1966, la legge 22
luglio 1966, n. 607 (Norme in materia di enfiteusi e prestazioni
fondiarie perpetue), che ha abolito la possibilita' di aumentare il
canone, e, nel 1970, la legge 18 dicembre 1970, n. 1138 (Nuove norme
in materia di enfiteusi), il cui art. 5 (oggi censurato) dispone che
il canone delle enfiteusi urbane non puo' essere rivalutato («Il
canone annuo delle enfiteusi urbane ed edificatorie non puo' essere
superiore a quello fissato all'inizio del rapporto enfiteutico salva,
per i rapporti istituiti anteriormente al 28 ottobre 1941, la
rivalutazione di cui alla legge 1° luglio 1952, n. 701»).
Il successivo art. 6 della stessa legge n. 1138 del 1970,
parimenti censurato, stabilisce, poi, che «il canone di cui
all'articolo precedente puo' essere in ogni caso rivalutato, a
richiesta della parte interessata, in misura proporzionale al mutato
potere di acquisto della lira quale risulta dalle statistiche
dell'ISTAT, dal 1° gennaio 1963».
Gli artt. 5 e 6 sono stati dichiarati incostituzionali con la
sentenza n. 53 del 1974 limitatamente alla parte in cui comprendono
anche i rapporti di enfiteusi urbana ed edificatoria costituiti
successivamente alla data del 28 ottobre 1941.
Pertanto, questi due articoli rimangono in vigore solo per le
enfiteusi urbane che sono state costituite prima del 28 ottobre 1941.
Nel corso degli anni sono state sollevate diverse questioni di
legittimita' costituzionale aventi ad oggetto la modestia del
capitale di affrancazione.
Per le enfiteusi, sia rustiche che urbane, successive al 28
ottobre 1941, questa Corte ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 1 della legge 14 giugno 1974, n. 270 (Norme
in materia di enfiteusi) nella parte in cui non prevedeva che il
valore di riferimento da esso prescelto per la determinazione del
canone enfiteutico fosse periodicamente aggiornato mediante
l'applicazione di coefficienti di maggiorazione idonei a mantenerne
adeguata, con una ragionevole approssimazione, la corrispondenza con
la effettiva realta' economica (sentenza n. 406 del 1988).
Analogamente, con riferimento alle enfiteusi rustiche costituite
anteriormente al 28 ottobre 1941 e' stata dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 1, primo e quarto comma, della legge n. 607
del 1966, nella parte in cui non prevedeva che il valore di
riferimento per la determinazione del capitale per l'affrancazione
delle stesse fosse periodicamente aggiornato mediante l'applicazione
di coefficienti di maggiorazione idonei a mantenerne adeguata, con
una ragionevole approssimazione, la corrispondenza con la effettiva
realta' economica (sentenza n. 143 del 1997).
Partendo dal precedente del 1988, la Corte, con la sentenza n. 143
del 1997, ha affermato che «la diversita' di trattamento che risulta
nelle regole di determinazione del capitale di affranco per le
enfiteusi anteriori al 28 ottobre 1941, per le quali non e' previsto
alcun meccanismo di adeguamento del calcolo in base ai valori
catastali del 1939, rivalutati nel 1947, rispetto alle enfiteusi
costituite successivamente alla data che segna il discrimine, e per
le quali opera a seguito della sentenza n. 406 del 1988, il principio
dell'applicazione di un coefficiente di maggiorazione, non trova
ragionevole giustificazione. Difatti la regola della revisione
periodica del canone, originariamente prevista dall'art. 962 cod.
civ. solo per le nuove enfiteusi, e' stata soppressa anche per queste
ultime (art. 18, secondo comma, della legge n. 607 del 1966), mentre
comune a tutti i rapporti enfiteutici, anzi piu' accentuati per
quelli costituiti in epoca remota, e' il divario tra il capitale di
affrancazione e la realta' economica».
A seguito delle richiamate pronunce, per tre delle quattro ipotesi
di enfiteusi (enfiteusi rustiche costituite prima e dopo il 28
ottobre 1941; enfiteusi urbane costituite dopo il 28 ottobre 1941),
e' stata affermata l'incostituzionalita' delle norme che non
prevedono l'aggiornamento del valore di riferimento per la
determinazione del capitale per l'affrancazione, rimanendo in vigore,
peraltro, il divieto di aggiornamento solamente per le enfiteusi
urbane costituite prima del 28 ottobre 1941.
La diversita' di trattamento che risulta nelle regole di
determinazione del capitale di affrancazione per le enfiteusi urbane
anteriori al 28 ottobre 1941 non trova dunque ragionevole
giustificazione, ed e', percio', in contrasto con gli artt. 3 e 42,
secondo e terzo comma, della Costituzione.
Non vi e', infatti, a parte il diverso oggetto, una differenza tra
enfiteusi urbane e rustiche che possa giustificare un distinto
criterio per la determinazione del capitale di affrancazione; infatti
per entrambe e' previsto in capo all'enfiteuta un obbligo di
migliorare il fondo, e anzi i concessionari in enfiteusi di immobili
urbani o di suoli edificatori non appartengono, di massima, a
categorie sociali piu' deboli e meritevoli di protezione rispetto a
quelle dei concedenti enfiteusi rustiche (in questo senso cfr.
sentenza n. 53 del 1974).