ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della Regione
Molise 23 febbraio 2007, n. 4 (Istituzione del Sottosegretario alla
Presidenza della Regione), promosso con ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri notificato il 30 aprile 2007, depositato in
cancelleria l'8 maggio 2007 ed iscritto al n. 24 del registro ricorsi
2007.
Visto l'atto di costituzione della Regione Molise;
Udito nell'udienza pubblica del 6 maggio 2008 il giudice relatore
Ugo De Siervo;
Uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Vincenzo Colalillo per la Regione
Molise.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 30 aprile 2007 il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questione di legittimita'
costituzionale della legge della Regione Molise 23 febbraio 2007,
n. 4 (Istituzione del Sottosegretario alla Presidenza della Regione),
pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Molise n. 6 del 1°
marzo 2007, in riferimento all'art. 123 della Costituzione, nonche'
agli artt. 20 e 23 dello statuto della Regione Molise, approvato con
la legge 22 maggio 1971, n. 347.
1.1. - Il ricorrente sostiene che con l'istituzione della figura
del Sottosegretario alla Presidenza della Regione (al quale, tra
l'altro, viene consentita la partecipazione alle sedute della Giunta,
seppure senza diritto di voto), l'impugnata legge regionale avrebbe
violato gli artt. 20 e 23 dello statuto regionale, che individuano
come partecipanti alle sedute dell'organo solo i componenti della
Giunta ed escludono la pubblicita' delle relative sedute.
Piu' in generale, il legislatore regionale avrebbe creato «un
organo cui vengono assegnate funzioni di ampia portata e non
precisamente definite nei propri limiti».
L'art. 123 della Costituzione, dal canto suo, dispone che i
principi fondamentali di organizzazione e funzionamento siano
determinati dalle singole Regioni nello statuto regionale, in armonia
con la Costituzione, e prevede, altresi', che lo statuto sia
approvato e modificato dal Consiglio regionale con una particolare
procedura legislativa "rinforzata". Dopo l'innovazione introdotta
dalla legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1, la Regione Molise
non ha proceduto a sostituire o modificare il testo adottato nel 1971
e potra' farlo solo attraverso lo speciale procedimento previsto dal
nuovo art. 123 della Costituzione.
Pertanto, l'istituzione del Sottosegretario alla Presidenza, «che
sicuramente attiene all'organizzazione e funzionamento della
Regione», posta in essere con legge regionale "ordinaria",
risulterebbe in contrasto con l'art. 123 della Costituzione, «che
dispone un intervento sulle norme dello statuto con un peculiare
procedimento (cosiddetta procedura rinforzata)».
2. - Con atto depositato il 17 maggio 2007, la Regione Molise si
e' costituita in giudizio, sostenendo l'infondatezza delle censure
formulate nel ricorso.
2.1. - La resistente, pur riconoscendo l'attuale vigenza dello
statuto regionale, approvato con la legge 22 maggio 1971, n. 347, e
non ancora modificato, respinge i prospettati dubbi
d'incostituzionalita'.
Quanto alla partecipazione del Sottosegretario in oggetto alle
sedute della Giunta, la resistente osserva che gli invocati artt. 20
e 23 dello statuto si riferiscono ai soli membri partecipativi di
diritto, vale a dire gli assessori. Lo Statuto non esclude, come reso
evidente dalla «normativa di settore», la presenza alle riunioni
della Giunta «di altri soggetti "tecnici"», quali i dirigenti dei
singoli rami dell'amministrazione regionale. Al pari di questi, il
Sottosegretario alla Presidenza partecipa alle sedute dell'esecutivo
regionale pur non essendone membro.
Per quanto riguarda, poi, l'asserita violazione dell'art. 123
della Costituzione, la resistente esclude la denunciata alterazione
della forma di governo regionale e nega, altresi', che la censurata
disciplina comporti una modifica organizzativa o di funzionamento
dell'apparato regionale in contrasto con il vigente statuto. Invero,
a detta della difesa regionale, «tale corpus normativo non inibisce
il potere legislativo regionale alla individuazione di compiti da
assegnare a singoli consiglieri o a istituire aree di funzionamento e
compiti a specifiche figure consiliari». Al contrario, la legge
regionale n. 4 del 2007 si limita ad assegnare ad un consigliere
«compiti di "snellimento" della attivita' del Presidente, ad impedire
a questi di dover presenziare a "manifestazioni, attivita'
propedeutiche di studi ed istruttorie ecc."».
Si tratterebbe, per la resistente, di compiti che ben potrebbero
essere attribuiti persino con decreto dello stesso Presidente della
Giunta regionale. Lungi dall'essere destinatario di «una generale e
ampia attribuzione di compiti istituzionali», il Sottosegretario in
parola sarebbe pertanto preposto allo svolgimento di una attivita' di
mera esecuzione di direttive presidenziali, con riferimento a
specifiche necessita' ed esigenze.
3. - In prossimita' dell'udienza pubblica, la Regione Molise, con
memoria depositata il 15 aprile 2008, ha ribadito l'inammissibilita'
e, comunque, l'infondatezza della questione.
3.1. - In via preliminare, la difesa regionale lamenta
l'insufficienza dei motivi di censura, soprattutto in ordine
all'interesse del ricorrente alla caducazione dell'impugnata
disciplina legislativa regionale, per asserita violazione
dell'articolo 123 della Costituzione.
Attesa l'assegnazione al Sottosegretario di compiti tesi al
miglioramento dell'apparato istituzionale e amministrativo della
Regione, il ricorrente avrebbe dovuto motivare in ordine alla
eliminazione di tale figura per contrasto con la funzionalita'
dell'ente stesso. Il mero riferimento alla normativa statutaria,
specie a seguito delle recenti riforme costituzionali, a detta della
resistente non appare sufficiente, imponendosi una interpretazione
dinamica dello stesso dettato statutario alla luce della nuova
realta' costituzionale della Regione.
3.2. - Nel merito, la difesa regionale insiste nel rimarcare che
la figura del Sottosegretario e' stata istituita al fine di
consentire al Presidente della Giunta regionale una forma di
rappresentanza e di raccordo istituzionale in vista dello
snellimento, della semplificazione e della accelerazione delle
attivita' che coinvolgono lo stesso Presidente. A sostegno della
conformita' della legge impugnata con i parametri invocati, la difesa
regionale osserva che la funzione di rappresentanza e' conferita di
volta in volta, sulla base di uno specifico mandato, e senza
l'attribuzione di poteri decisori.
Quanto, in particolare, alla asserita violazione degli articoli 20
e 23 dello statuto, la resistente sostiene che, per un verso, il
Sottosegretario alla Presidenza della Regione non e' un nuovo membro
della Giunta e che, d'altro canto, il divieto di pubblicita' delle
sedute dell'organo esecutivo regionale permane, dal momento che la
presenza di tale figura e' prevista solo per il compimento di
attivita' preparatorie o istruttorie e non per i momenti decisionali
veri e propri.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questione di legittimita' costituzionale della legge della Regione
Molise 23 febbraio 2007, n. 4 (Istituzione del Sottosegretario alla
Presidenza della Regione), in riferimento all'art. 123 della
Costituzione, nonche' agli artt. 20 e 23 dello statuto della Regione
Molise (tuttora vigente e' il testo approvato con la legge 22 maggio
1971, n. 347).
Secondo il ricorrente, la legge impugnata, disciplinando la nuova
figura del Sottosegretario alla Presidenza ed assegnando allo stesso
una serie di eterogenee funzioni, ne prevede anche la partecipazione
alle riunioni della Giunta, seppur senza diritto di voto: cio'
contrasterebbe anzitutto con gli artt. 20 e 23 dello statuto
regionale, che disciplinano la composizione ed il funzionamento della
Giunta.
Inoltre, l'art. 123 Cost. dispone che spetta allo statuto
regionale determinare i principi fondamentali di organizzazione e
funzionamento della Regione attraverso una speciale procedura
legislativa. Dal momento che la figura del Sottosegretario alla
Presidenza «sicuramente attiene all'organizzazione e funzionamento
della Regione», non puo' essere prevista e disciplinata con legge
regionale ordinaria.
2. - In via preliminare, va riconosciuta l'ammissibilita' della
presente questione, benche' la stessa abbia per oggetto l'intera
legge regionale.
La legge impugnata, infatti, e' composta di soli tre articoli, il
secondo ed il terzo dei quali con funzioni meramente accessorie,
essendo relativi alla copertura finanziaria ed alla entrata in vigore
di tale disciplina.
Questa Corte ha piu' volte chiarito che e' inammissibile
l'impugnativa di una intera legge ove cio' comporti la genericita'
delle censure che non consenta la individuazione della questione
oggetto dello scrutinio di costituzionalita', mentre ammissibili sono
le impugnative contro intere leggi caratterizzate da normative
omogenee e tutte coinvolte dalle censure (da ultimo, si vedano le
sentenze n. 238 e n. 22 del 2006; n. 359 del 2003).
3. - Nel merito la questione e' fondata in riferimento all'art.
123 Cost.
3.1. - L'art. 1 della legge impugnata configura il Sottosegretario
alla Presidenza della Regione come una rilevante ed impegnativa
carica di tipo politico-istituzionale, come del resto comprovato
dalla stessa denominazione ivi accolta (si vedano, le sentenze n. 306
e n. 106 del 2002). Il Sottosegretario e' scelto fra i consiglieri
regionali in carica; e' sostituito nella Commissione consiliare di
cui fa parte «da un consigliere dello stesso gruppo politico o di
altro gruppo di maggioranza»; partecipa alle sedute della Giunta
regionale, seppur senza diritto di voto; dispone di un proprio
apparato di collaboratori analogo a quello degli assessori; e'
titolare di una indennita' pari a quella spettante al vicepresidente
del Consiglio regionale.
Sul piano delle funzioni appare particolarmente significativo che
egli, nelle sue attivita' di rappresentanza del Presidente della
Regione, mantenga «i rapporti con il Consiglio, con gli assessori,
con i direttori generali, con la struttura regionale, con tutte le
istituzioni e con organismi pubblici e privati», avvalendosi «delle
strutture, delle collaborazioni e del personale che sono nella
disponibilita' della Presidenza della Regione».
Tutto cio' rende palese che la legge censurata incide sulle aree
materiali riservate alla fonte statutaria regionale, quali
configurate nel primo comma dell'art. 123 Cost., sia prima
(«organizzazione interna della Regione»: si veda, al riguardo, la
sentenza n. 407 del 1989) che dopo («la forma di governo e i principi
fondamentali di organizzazione e funzionamento») la riforma operata
dall'art. 3 della legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1
(Disposizioni concernenti l'elezione diretta del Presidente della
Giunta regionale e l'autonomia statutaria delle Regioni).
La Costituzione riserva allo statuto la disciplina dei rapporti
tra gli organi fondamentali della Regione (si vedano, le sentenze
n. 12 del 2006 e n. 313 del 2003), anche in relazione alla loro
conformazione (sentenza n. 3 del 2006). Con la sentenza n. 188 del
2007, questa Corte ha precisato che «le scelte fondamentali in ordine
al riparto delle funzioni tra gli organi regionali, ed in particolare
tra il Consiglio e la Giunta, alla loro organizzazione e al loro
funzionamento sono riservate dall'art. 123 Cost. alla fonte
statutaria. Tale riserva impedisce al legislatore regionale
ordinario, in assenza di disposizioni statutarie, di disciplinare la
materia».
Le disposizioni relative alla nomina del Sottosegretario ed alla
sua sostituzione in seno alla Commissione consiliare di appartenenza
(peraltro con una specifica scelta in ordine al sostituto) incidono
sui rapporti tra l'esecutivo regionale e l'assemblea legislativa
cosi' invadendo un ambito materiale proprio della fonte statutaria.
Similmente, la riserva di statuto risulta disattesa anche dalle
disposizioni afferenti alla partecipazione alle sedute della Giunta.
In particolare, l'art. 1, comma 2, pur non alterando formalmente la
composizione della Giunta di cui all'art. 20 del vigente statuto, ha
per oggetto il funzionamento dell'esecutivo regionale, la cui
disciplina spetta alla fonte statutaria. Inoltre, nel silenzio della
disciplina impugnata, la presenza del Sottosegretario deve essere
intesa come permanente e non meramente occasionale.
A parte il potere presidenziale di nomina e di revoca (come si e'
visto, rilevante anche sul piano dei rapporti con il Consiglio
regionale), la previsione di cui all'art. 1, comma 3, secondo cui il
Sottosegretario «puo' rappresentare il Presidente della Regione su
disposizione dello stesso», afferisce alla rappresentanza regionale,
che la stessa Costituzione, all'art. 121, ultimo comma, attribuisce
in via esclusiva al Presidente della Regione. A fronte del principio
enunciato dalla Carta fondamentale, il suo compiuto svolgimento non
puo' che spettare allo statuto, sempre in ordine alla determinazione
dei principi fondamentali di organizzazione e funzionamento.
3.2. - In considerazione della diversa natura e procedura di
adozione della fonte statutaria rispetto a quelle delle ordinarie
leggi regionali, questa Corte ha piu' volte affermato la
illegittimita' costituzionale, per violazione dell'art. 123 Cost., di
leggi regionali che adottino discipline difformi dal dettato
statutario o comunque regolino materie riservate alla fonte
statutaria (fra le molte si vedano le sentenze n. 188 del 2007;
n. 119 del 2006; n. 379, n. 378, n. 372 e n. 2 del 2004; n. 313 e
n. 196 del 2003; n. 304 del 2002), allorche' sarebbe possibile
procedere a innovazioni anche solo parziali dello statuto regionale
vigente, tramite la procedura di cui al secondo comma dell'art. 123
Cost. (sentenza n. 304 del 2002).
Il ritardo nella adozione dei nuovi statuti non puo' legittimare
l'assunzione, da parte del legislatore regionale "ordinario", di
determinazioni normative riservate alla fonte statutaria. Con la
sentenza n. 188 del 2007 questa Corte ha affermato che «le Regioni
avrebbero dovuto sviluppare, attraverso apposite e complete
disposizioni statutarie, le rilevanti innovazioni costituzionali ed
istituzionali originate dalle nuove scelte operate a livello
nazionale, in tal modo anche riducendo il rischio dell'assenza di
normative adeguate alle novita' comunque prodottesi, a tutela della
necessaria trasparenza e legalita' dell'azione regionale». Sicche',
«l'adeguamento alle modifiche costituzionali e legislative
intervenute non puo' essere rinviato sine die [...], a meno del
manifestarsi di rischi particolarmente gravi sul piano della
funzionalita' e legalita' sostanziale di molteplici attivita' delle
Regioni ad autonomia ordinaria».
3.3. - Resta assorbito ogni altro profilo di censura.