Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 5 della legge
della Regione Emilia-Romagna 1° giugno 2006, n. 5 (Modifiche ed
integrazioni alla legge regionale 9 dicembre 1993, n. 42 -
ordinamento della professione di maestro di sci - e disposizioni in
materia ambientale), nel testo modificato dall'art. 25 della legge
della Regione Emilia-Romagna 28 luglio 2006, n. 13 (Legge finanziaria
regionale adottata a norma dell'articolo 40 della legge regionale 15
novembre 2001, n. 40, in coincidenza con l'approvazione della legge
di assestamento del bilancio di previsione per l'esercizio 2006 e del
bilancio pluriennale 2006-2008. Primo provvedimento di variazione),
promosso con ordinanza del 25 giugno 2007 dal Tribunale
amministrativo regionale dell'Emilia Romagna sul ricorso proposto
dall'E.N.I. s.p.a. - Divisione Refining & Marketing contro il Comune
di Migliarino ed altri, iscritta al n. 737 del registro ordinanze
2007 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 43, 1ª
serie speciale, dell'anno 2007.
Visti gli atti di costituzione dell'E.N.I. s.p.a. - Divisione
Refining & Marketing e della Regione Emilia-Romagna;
Udito nell'udienza pubblica del 6 maggio 2008 il giudice relatore
Giuseppe Tesauro.
Uditi gli avvocati Stefano Grassi e Antonella Persico per l'E.N.I.
s.p.a. - Divisione Refining & Marketing, Maria Chiara Lista e Luigi
Manzi per la Regione Emilia-Romagna.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna,
con ordinanza del 25 giugno 2007, ha sollevato, in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 5 della legge
della Regione Emilia-Romagna 1° giugno 2006, n. 5 (Modifiche ed
integrazioni alla legge regionale 9 dicembre 1993, n. 42 -
ordinamento della professione di maestro di sci - e disposizioni in
materia ambientale), nel testo modificato dall'art. 25 della legge
della stessa Regione 28 luglio 2006, n. 13 (Legge finanziaria
regionale adottata a norma dell'articolo 40 della legge regionale 15
novembre 2001, n. 40, in coincidenza con l'approvazione della legge
di assestamento del bilancio di previsione per l'esercizio 2006 e del
bilancio pluriennale 2006-2008. Primo provvedimento di variazione),
il quale stabilisce: «Restano di competenza dei Comuni i procedimenti
di bonifica dei siti contaminati gia' avviati alla data di entrata in
vigore del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, che li
concludono sulla base della legislazione vigente alla data del loro
avvio».
2. - Il rimettente premette che nel giudizio principale l'E.N.I.
s.p.a. Divisione Refining & Marketing (di seguito, E.N.I.) - la
quale, con delibera della Giunta comunale n. 78 del 18 novembre 2004,
aveva ottenuto l'autorizzazione a realizzare gli interventi previsti
nel progetto definitivo di bonifica dell'impianto di distribuzione di
carburanti sito nel Comune di Migliarino - ha impugnato la nota del
Comune di Migliarino del 28 dicembre 2006, n. 12598, con cui
quest'ultimo aveva rigettato l'istanza di rimodulazione degli
obiettivi di bonifica, in relazione al proprio punto vendita 6060
ubicato nel territorio di detto Comune, presentata per suo conto
dalla Petroltecnica s.r.l. il 27 ottobre 2006.
Il Tar ricorda che il d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in
materia ambientale) - di seguito, codice dell'ambiente - ha abrogato
l'art. 17 del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione della
direttiva 91/156/CEE sui rifiuti, della direttiva 91/689/CEE sui
rifiuti pericolosi e della direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e sui
rifiuti di imballaggio), basato sui limiti massimi di concentrazione,
al superamento dei quali scattava l'obbligo di bonifica,
introducendo, nell'art. 240, le nozioni di «concentrazioni soglia di
contaminazione» (CSC), il cui superamento impone la caratterizzazione
e la procedura di analisi di rischio sito specifica, e la nozione di
«concentrazioni soglia di rischio» (CSR), che, se oltrepassata,
determina il sorgere dell'obbligo di bonifica e di messa in
sicurezza.
L'art. 265, comma 4, del codice dell'ambiente ha attribuito a
quanti avevano conseguito l'autorizzazione secondo la previgente
disciplina la facolta' di rimodulare i propri interventi sulla base
del nuovo regime, stabilendo che «fatti salvi gli interventi
realizzati alla data di entrata in vigore della parte quarta del
presente decreto, entro centottanta giorni da tale data, puo' essere
presentata all'autorita' competente adeguata relazione tecnica al
fine di rimodulare gli obiettivi di bonifica gia' autorizzati sulla
base dei criteri definiti dalla parte quarta del presente decreto».
In applicazione di tale previsione l'E.N.I. aveva presentato istanza
di rimodulazione degli obiettivi di bonifica in relazione
all'intervento sopraindicato. L'art. 5 della legge della Regione
Emilia-Romagna n. 5 del 2006 - come modificato dall'art. 25 della
legge della stessa Regione n. 13 del 2006 - invece, oltre ad aver
confermato l'attribuzione agli enti locali della titolarita' delle
funzioni in esame, ha stabilito per i procedimenti in corso un
diverso regime transitorio, in quanto ha previsto che a questi deve
applicarsi la disciplina previgente, in tal modo escludendo la
possibilita' della rimodulazione degli obiettivi di bonifica gia'
autorizzati in conformita' al precedente regime.
Sulla base di tali premesse il Tar per l'Emilia-Romagna dubita
della legittimita' costituzionale della citata norma regionale, nella
parte in cui si porrebbe in contrasto con il menzionato art. 265,
comma 4, del codice dell'ambiente, il quale stabilisce che le norme
in materia ambientale recate da detto decreto legislativo sono
applicabili a tutte le situazioni non irreversibilmente definite alla
data della loro entrata in vigore, per violazione della competenza
legislativa statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente.
Infatti, ad avviso del rimettente, sebbene nella materia della
«tutela dell'ambiente», spettante alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato, le Regioni possano - in linea con quanto
affermato dalla giurisprudenza costituzionale - emanare norme nel
caso di interferenza con ambiti materiali riconducibili alle loro
competenze, nell'osservanza degli standard fissati dalle norme
statali, «nel caso della bonifica dei siti inquinati» - oggetto della
disposizione censurata - sarebbe «difficilmente confutabile che lo
scopo primario sia la tutela dell'ambiente», con conseguente
illegittimita' costituzionale della norma regionale.
3. - Nel giudizio innanzi a questa Corte si e' costituita la
Regione Emilia-Romagna, in persona del Presidente pro tempore della
Giunta regionale, parte nel processo principale, chiedendo che la
questione sia dichiarata inammissibile e, comunque, infondata.
A seguito dell'entrata in vigore del nuovo codice dell'ambiente -
che ha introdotto disposizioni radicalmente diverse rispetto a quelle
di cui alla previgente normativa - la Regione ritiene che si sia
determinata una situazione di grave incertezza giuridica con
riferimento ai procedimenti autorizzatori di interventi di bonifica
gia' avviati e in corso di istruttoria in base alla normativa
pregressa, anche a causa della incompletezza di quanto prescritto
dalla disposizione transitoria statale di cui all'art. 265, comma 4,
dello stesso codice. In considerazione di cio', la Regione
Emilia-Romagna, con la norma censurata, avrebbe legittimamente
integrato la disciplina statale transitoria, qualificata «incompleta
e alquanto incerta», al fine di assicurare la continuita'
dell'intervento pubblico in materia di controllo e risanamento dei
siti inquinati, semplicemente garantendo un «transito controllato»
fra la disciplina statale precedente e quella successiva.
4. - Nel giudizio si e' altresi' costituita l'E.N.I. s.p.a.
Divisione Refining & Marketing, chiedendo l'accoglimento della
questione e deducendo l'illegittimita' della norma censurata anche in
riferimento ad altri profili ed in specie all'art. 117, primo e
secondo comma, lettera m), della Costituzione.
5. - All'udienza pubblica le parti hanno insistito per
l'accoglimento delle conclusioni svolte nelle difese scritte.
Considerato in diritto
1. - La questione sollevata dal Tribunale amministrativo regionale
dell'Emilia-Romagna investe l'art. 5 della legge della Regione
Emilia-Romagna 1° giugno 2006, n. 5 (Modifiche ed integrazioni alla
legge regionale 9 dicembre 1993, n. 42 - ordinamento della
professione di maestro di sci - e disposizioni in materia
ambientale), nel testo modificato dall'art. 25 della legge della
stessa Regione 28 luglio 2006, n. 13 (Legge finanziaria regionale
adottata a norma dell'articolo 40 della legge regionale 15 novembre
2001, n. 40, in coincidenza con l'approvazione della legge di
assestamento del bilancio di previsione per l'esercizio 2006 e del
bilancio pluriennale 2006-2008. Primo provvedimento di variazione),
il quale stabilisce: «Restano di competenza dei Comuni i procedimenti
di bonifica dei siti contaminati gia' avviati alla data di entrata in
vigore del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, che li
concludono sulla base della legislazione vigente alla data del loro
avvio».
1.1. - Secondo il rimettente, la norma regionale censurata,
disponendo che le norme abrogate di cui al d.lgs. n. 22 del 1997
restano applicabili ai procedimenti di bonifica ancora in corso, si
porrebbe in contrasto con l'art. 265, comma 4, del d.lgs. n. 152 del
2006, il quale stabilisce che le norme in materia ambientale recate
da detto decreto legislativo sono applicabili a tutte le situazioni
non irreversibilmente definite alla data della loro entrata in
vigore, in tal modo violando la competenza statale esclusiva in tema
di «tutela dell'ambiente».
2. - La questione va esaminata entro i limiti del thema decidendum
individuato dall'ordinanza di rimessione (ex plurimis, sentenze
n. 349 del 2007, n. 310 e n. 234 del 2006). Pertanto, non possono
essere scrutinate le censure proposte dall'ENI, in riferimento a
parametri e profili non prospettati dal giudice rimettente, che, in
questa parte, ha ritenuto manifestamente infondata l'eccezione di
illegittimita' costituzionale sollevata dalla predetta societa'.
3. - La questione sollevata in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione, e' fondata.
Il decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale) - che ha introdotto una nuova disciplina in tema di
bonifica dei siti contaminati - ha disposto, all'art. 264, comma 1,
lettera i), l'abrogazione espressa del decreto legislativo 5 febbraio
1997, n. 22 (Attuazione della direttiva 91/156/CEE sui rifiuti, della
direttiva 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e della direttiva
94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio). E' stato
quindi abrogato l'art. 17 del medesimo decreto n. 22 del 1997,
relativo alla bonifica ed al ripristino dei siti inquinati, basato
sui limiti massimi di concentrazione, al superamento dei quali
scattava comunque l'obbligo di bonifica. Sono state, inoltre,
introdotte, all'art. 240, due distinte soglie: la prima,
corrispondente alle «concentrazioni soglia di contaminazione» (CSC),
in relazione alla quale i livelli di contaminazione delle matrici
ambientali costituiscono valori il cui superamento impone la
caratterizzazione del sito e la procedura di analisi di rischio sito
specifica; la seconda, corrispondente alle «concentrazioni soglia di
rischio» (CSR), che, se oltrepassata, determina il sorgere
dell'obbligo di bonifica e di messa in sicurezza.
Le novita' apportate dal decreto legislativo n. 152 del 2006 sono
rilevanti.
La previgente disciplina definiva «inquinato» il sito nel quale i
livelli di contaminazione o alterazione erano «tali da determinare un
pericolo per la salute pubblica o per l'ambiente naturale», cio' che
avveniva quando la concentrazione degli inquinanti risultava
«superiore ai valori di concentrazione limite accettabili», fissati
dall'apposita normativa tabellare. «Potenzialmente inquinato» era il
sito in cui, a causa di attivita' pregresse o in atto, sussisteva la
«possibilita» che fossero presenti sostanze inquinanti in
concentrazioni tali da determinare «pericolo per la salute pubblica o
per l'ambiente» (art. 2, comma 1, lettera c), del decreto del
Ministro dell'ambiente 25 ottobre 1999, n. 471, contenente il
«Regolamento recante criteri, procedure e modalita' per la messa in
sicurezza, la bonifica e il ripristino ambientale dei siti inquinati,
ai sensi dell'art. 17 del D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, e successive
modificazioni e integrazioni»). Nel nuovo regime di cui al d.lgs.
n. 152 del 2006, i «valori limite» di concentrazione diventano
«valori di attenzione» (cosiddette «concentrazioni soglia di
contaminazione»), il cui superamento non determina, di per se',
l'automatica qualificazione giuridica di contaminazione del sito, ma
obbliga unicamente alla caratterizzazione e all'analisi di rischio
«sito specifica» (art. 240 del d.lgs. n. 152 del 2006). Nel d.m.
n. 471 del 1999 il ruolo dell'«analisi di rischio» era definito
eminentemente sussidiario. Nel nuovo regime, al contrario, l'analisi
di rischio diviene strumento centrale e decisivo ai fini della
qualificazione giuridica di contaminazione del sito e della
conseguente insorgenza dell'obbligo di messa in sicurezza e di
bonifica.
La portata delle modifiche introdotte in tema di bonifica dei siti
inquinati ha indotto il legislatore statale ad agevolare la
transizione dal vecchio al nuovo regime, mediante la previsione
contenuta nell'art. 265, comma 4, secondo la quale, «fatti salvi gli
interventi realizzati alla data di entrata in vigore della parte
quarta del presente decreto, entro centottanta giorni da tale data,
puo' essere presentata all'autorita' competente adeguata relazione
tecnica al fine di rimodulare gli obiettivi di bonifica gia'
autorizzati sulla base dei criteri definiti dalla parte quarta del
presente decreto. L'autorita' competente esamina la documentazione e
dispone le varianti al progetto necessarie».
Tale previsione esprime chiaramente il favor del legislatore
statale per l'applicazione della disciplina sopravvenuta in
riferimento non solo ai procedimenti in corso, ma anche ai
procedimenti gia' conclusi, riconoscendo in relazione a questi ultimi
- con una formula di non dubbia interpretazione - la facolta' di
proporre istanza di rimodulazione degli interventi gia' autorizzati,
ma non realizzati, sia pure nelle forme ed entro i limiti sopra
richiamati.
In contrasto con detta previsione, la norma regionale censurata
statuisce, in maniera altrettanto chiara, che «i procedimenti di
bonifica dei siti contaminati gia' avviati alla data di entrata in
vigore del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152» sono conclusi
«sulla base della legislazione vigente alla data del loro avvio», in
tal modo escludendo la facolta' che gli interventi di bonifica gia'
autorizzati in forza del regime previgente possano essere rimodulati
alla luce della nuova disciplina e rivelando un disfavore per
l'applicazione di quest'ultima.
Questa Corte ha piu' volte affermato che le Regioni,
nell'esercizio di proprie competenze, possono perseguire fra i propri
scopi anche finalita' di tutela ambientale (sentenza n. 246 del 2006;
sentenza n. 182 del 2006). Tuttavia, il perseguimento di finalita' di
tutela ambientale da parte del legislatore regionale puo' ammettersi
solo ove esso sia un effetto indiretto e marginale della disciplina
adottata dalla Regione nell'esercizio di una propria legittima
competenza e comunque non si ponga in contrasto con gli obiettivi
posti dalle norme statali che proteggono l'ambiente (sentenza n. 431
del 2007).
Inoltre, questa Corte ha precisato che la disciplina ambientale,
che scaturisce dall'esercizio di una competenza esclusiva dello
Stato, costituisce un limite alla disciplina che le Regioni e le
Province autonome dettano in altre materie di loro competenza, per
cui queste ultime non possono in alcun modo derogare il livello di
tutela ambientale stabilito dallo Stato (sentenza n. 62 del 2008;
sentenza n. 378 del 2007). Spetta infatti alla disciplina statale
tener conto degli altri interessi costituzionalmente rilevanti
contrapposti alla tutela dell'ambiente. In tali casi, infatti, una
eventuale diversa disciplina regionale, anche piu' rigorosa in tema
di tutela dell'ambiente, rischierebbe di sacrificare in maniera
eccessiva e sproporzionata gli altri interessi confliggenti
considerati dalla legge statale nel fissare i cosiddetti valori
soglia (sentenza n. 246 del 2006; sentenza n. 307 del 2003).
Nella specie, la norma censurata ha quale oggetto diretto e
specifico la tutela dell'ambiente, imponendo, in violazione di detti
principi e in evidente contrasto con quanto statuito dal legislatore
statale (art. 265, comma 4 del d.lgs. n. 152 del 2006),
l'applicazione ai procedimenti in corso della normativa statale
previgente (e dei valori-soglia da essa definiti), in luogo di quella
nuova. In tal modo, la disposizione impedisce la rimodulazione, alla
luce di quest'ultima, degli interventi gia' autorizzati, facoltizzata
dalla normativa statale, in violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione.