Ricorso della Provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta provinciale pro tempore Lorenzo Dellai,
autorizzato con deliberazione della giunta provinciale 30 maggio
2008, n. 1384, rappresentata e difesa, come da procura speciale
n. rep. 26933 del 30 maggio 2008, rogata dal dott. Tommaso
Sussarellu, ufficiale rogante della provincia, dall'avv. Nicolo'
Pedrazzoli dell'Avvocatura della Provincia autonoma di Trenta, dal
prof. avv. Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv. Luigi Manzi di
Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'avv. Manzi,
in via Confalonieri n. 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 131, comma
3, del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, come modificato dall'art. 2,
comma 1, lett. a) del d.lgs. 26 marzo 2008, n. 63, Ulteriori
disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 84 del 9 aprile 2008, nella parte in cui
include la Provincia autonoma di Trento tra le Regioni soggette al
limite della potesta' legislativa esclusiva statale di cui all'art.
117, secondo comma, lettera s), per violazione:
dell'articolo 8, n. 6), nonche' integrativamente nn. 2), 3), 4),
5), 7), 8), 11), 14), 16), 17), 18), 21), 22) e 24) del d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670 (Testo unificato delle leggi sullo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige);
delle norme di attuazione dello Statuto speciale di cui al
d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115, al d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, e al
d.P.R. 1 novembre 1973, n. 690;
dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001;
del principio di certezza del diritto, nei modi e per i profili
di seguito illustrati.
F a t t o
La Provincia autonoma di Trento e' dotata di potesta' legislativa
primaria in materia di tutela del paesaggio, ai sensi dell'art. 8,
n. 6, dello statuto speciale. La competenza della provincia e' poi
arricchita e completata dalla potesta' legislativa (parimenti
primaria) attribuita dall'art. 8 in ulteriori materie come la
toponomastica (n. 2), la tutela e la conservazione del patrimonio
storico, artistico e popolare (n. 3), gli usi e costumi locali (n.
4), l'urbanistica e i piani regolatori (n. 5), gli usi civici (n. 7),
l'ordinamento delle minime proprieta' colturali (n. 8), i porti
lacuali (n. 11), le miniere, cave e torbiere (n. 14), l'alpicoltura e
i parchi per la protezione della flora e della fauna (n. 16), la
viabilita' (n. 17), gli acquedotti e i lavori pubblici di interesse
provinciale, compresa la regolamentazione e l'esercizio degli
impianti di funivia (n. 18), l'agricoltura e le foreste (n. 21), le
espropriazioni per pubblica utilita' (n. 22), le opere idrauliche (n.
24). In tutte le materie sopra elencate, la provincia ha inoltre
potesta' amministrativa ai sensi dell'art. 16 dello Statuto.
La disciplina statutaria e' stata attuata da varie norme di
attuazione, che hanno reso operative e meglio individuato le
competenze provinciali. Tra esse si segnalano in particolare il
decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 381 (Norme
di attuazione dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto
Adige in materia di urbanistica ed opere pubbliche), il d.P.R 20
gennaio 1973, n. 115 (Norme attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige in materia di trasferimento alle Province
autonome di Trento e di Bolzano dei beni demaniali e patrimoniali
dello Stato e della regione), ed il d.P.R. 1 novembre 1973, n. 690
(Norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione
Trentino-Alto Adige, concernenti tutela e conservazione del
patrimonio storico, artistico e popolare).
La competenza provinciale in materia di tutela del paesaggio e'
stata concretamente esercitata prima con la legge provinciale 5
settembre 1991, n. 22 (Ordinamento urbanistico e tutela del
territorio), e poi con la legge provinciale 4 marzo 2008, n. 1
(Pianificazione urbanistica e governo del territorio), che abroga la
prima a decorrere dalla data stabilita dai regolamenti di attuazione
della l.p. n. 1/2008, che attualmente non sono stati ancora emanati.
Nella materia della tutela del paesaggio e' stato adottato, da
parte statale, il Codice dei beni culturali e del paesaggio, con
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42. Tale normativa tutela la
specifica posizione delle regioni a statuto speciale e delle Province
autonome con la clausola di salvaguardia di cui all'art. 8 («Nelle
materie disciplinate dal presente codice restano ferme le potesta'
attribuite alle regioni a statuto speciale ed alle Province autonome
di Trento e Bolzano dagli statuti e dalle relative norme di
attuazione»). Il d.lgs. n. 42/2004 e' stato in seguito modificato con
decreti «correttivi», l'ultimo dei quali e' il decreto legislativo 26
marzo 2008, n. 63, recante Ulteriori disposizioni integrative e
correttive del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in
relazione al paesaggio, il cui art. 2, comma 1, lettera a), forma
oggetto del presente giudizio.
Il decreto in questione e' stato approvato ai sensi dell'art. 10,
comma 4, della legge 6 luglio 2002, n. 137 (Delega per la riforma
dell'organizzazione del Governo e della Presidenza del Consiglio dei
ministri, nonche' di enti pubblici), come modificato dall'art. 1
della legge 23 febbraio 2006, n. 51, il quale prevede che
«disposizioni correttive ed integrative dei decreti legislativi di
cui al comma 1 possono essere adottate, nel rispetto degli stessi
principi e criteri direttivi e con le medesime procedure di cui al
presente articolo, entro quattro anni dalla data della loro entrata
in vigore», avvenuta il 1° maggio 2004.
L'art. 2, comma 1, lettera a), d.lgs. n. 63/2008 sostituisce
integralmente l'art. 131 (Paesaggio) del d.lgs. n. 42 del 2004. Puo'
essere ricordato che tale disposizione, nella versione proposta dal
Governo per l'esame in sede di Conferenza unificata, aveva mantenuto
una formulazione rispettosa dell'assetto delle competenze
pacificamente riconosciute alla Provincia di Trento («Le norme di
tutela del paesaggio, la cui definizione spetta in via esclusiva allo
Stato, costituiscono un limite all'esercizio delle funzioni regionali
in materia di governo e fruizione del territorio»). Infatti tale
formulazione, secondo gli ordinari criteri di interpretazione, si
riferiva soltanto alle Regioni ordinarie, mentre la posizione delle
autonomie speciali ed in particolare della Provincia autonoma di
Trento rimaneva definita dagli statuti speciali, come espressamente
sancito dall'art. 8 del decreto legislativo n. 42 del 2004, sopra
citato, che rimaneva immodificato.
Sennonche', in data 26 febbraio e' stata depositata una proposta
emendativa del comma 3 dell'art. 131 (sulla quale risultava
l'espressione di parere contrario del Ministero per i beni e le
attivita' culturali), cosi' formulata: «Salva la potesta' esclusiva
dello Stato di tutela del paesaggio quale limite all'esercizio delle
attribuzioni delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di
Bolzano sul territorio, le norme del presente codice definiscono i
principi e la disciplina di tutela dei beni paesaggistici».
La nuova formulazione proposta era chiaramente rivolta a
riconoscere alle regioni a statuto ordinario una sia pure limitata
competenza in materia di tutela del paesaggio. Sfortunatamente,
pero', la menzione tra i destinatari della norma anche delle Province
autonome di Trento e di Bolzano - che gia' per statuto godono a
titolo proprio ed espresso di potesta' primaria nella materia -
finiva per far valere nei loro confronti la potesta' statale definita
esclusiva di cui al comma secondo, lettera s), dell'art. 117 Cost.
Nonostante la nota inviata dal presidente della provincia prima
dell'approvazione del decreto nel Consiglio dei ministri del 19 marzo
2008, con la quale veniva sottolineata la incongruenza della norma
rispetto all'assetto delle competenze garantite alle province
autonome e all'art. 8 del medesimo codice, recante la clausola di'
salvaguardia, il testo definitivamente licenziato rimaneva quello
della proposta emendativa sopra illustrata.
L'art. 131, comma 3, d.lgs. n. 42/2004, come modificato dal d.lgs.
n. 63/2008, risulta dunque costituzionalmente illegittimo e lesivo
delle prerogative costituzionali della Provincia di Trento per le
seguenti ragioni di
D i r i t t o
Come sopra esposto, l'art. 131, comma 3, d.lgs n. 42/2004, cosi'
come modificato dalla impugnata disposizione del decreto legislativo
n. 63 del 2008, stabilisce che, «salva la potesta' esclusiva dello
Stato di tutela del paesaggio quale limite all'esercizio delle
attribuzioni delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di
Bolzano sul territorio, le norme del presente codice definiscono i
principi e la disciplina di tutela dei beni paesaggistici».
Naturalmente la Provincia di Trento non ha nulla da obiettare alla
disposizione, nella parte in cui essa afferma che anche le regioni
ordinarie, nel quadro delle proprie attribuzioni in materia di
governo del territorio, hanno una potesta' riferibile anche agli
ambiti della tutela del paesaggio, sia pure soggetta alla limitazione
derivante dalla specifica potesta' legislativa esclusiva assegnata
allo Stato dall'art. 117, comma secondo, lettera s), della
Costituzione.
Tuttavia, appare alla stessa provincia evidente che - mediante
l'inciso «e delle Province autonome di Trento e di Bolzano» - la
stessa disposizione viene ad assimilare le competenze delle Province
autonome di Trento e di Bolzano (ed indirettamente quelle delle altre
regioni a statuto speciale) a quelle delle regioni ordinarie,
applicando anche alle province autonome il riparto di competenze di
cui al nuovo Titolo V. A questa stregua, dunque, la potesta'
esclusiva statale di cui all'art. 117, comma 2, lettera s)
limiterebbe le competenze provinciali relative al territorio.
Dunque, nella parte in cui essa estende alle province autonome i
limiti e i vincoli riguardanti le regioni ordinarie; con la
conseguente generalizzata riduzione delle competenze provinciali al
mero «esercizio delle attribuzioni sul territorio» (che sarebbero da
svolgere nel rispetto della disciplina statale - asseritamente
esclusiva - in materia di tutela del paesaggio), ed in particolare
nell'inciso «e delle province autonome di Trento e di Bolzano»,
attraverso il quale si realizza tale estensione, la disposizione
impugnata risulta costituzionalmente illegittima.
Essa, infatti, viola palesemente l'art. 8, n. 6, dello Statuto
speciale (e le altre norme dell'art. 8 sopra citate, oltre alle norme
di attuazione che hanno concretizzato la disciplina statutaria) dato
che assoggetta la Provincia di Trento alla potesta' esclusiva statale
in materia di tutela del paesaggio, mentre lo Statuto speciale
configura una situazione esattamente opposta, attribuendo alla
Provincia potesta' «esclusiva» (cosi' la sent. n. 21/1991 di codesta
Corte) in materia di tutela del paesaggio.
Ne' puo' sostenersi che l'art. 117, secondo comma, lettera s)
Cost. deve applicarsi alle province autonome. L'art. 131, terzo
comma, applica l'art. 117, secondo comma, Cost. alle province
autonome in modo restrittivo della loro competenza, disconoscendo la
potesta' primaria-esclusiva di cui all'art. 8, n. 6, dello Statuto.
Ma, come noto, il Titolo V della parte seconda della Costituzione
vale, in relazione alle Regioni a statuto speciale, a termini
dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 (che risulta dunque
anch'esso violato), solo la' dove prevede forme piu' ampie di
autonomia: per cui l'art. 117, comma 2, non puo' mai essere applicato
ad una regione speciale per restringere, anziche' ampliare, una sua
competenza statutaria. Esso puo' essere applicato ad una regione
speciale se, in combinato con il comma 3 o con il comma 4 dell'art.
117, configura una forma di autonomia comunque piu' ampia di quella
prevista dallo Statuto speciale.
Dunque, l'art. 117, secondo comma, non puo' essere utilizzato per
restringere l'autonomia della Provincia di Trento quale gia'
riconosciuta dallo Statuto, ma solo, eventualmente, a favore della
provincia (insieme ad altre norme del Titolo V): se invece
l'applicazione complessiva portasse a restringere l'autonomia
statutaria, si continuera' ad applicare lo statuto speciale, e non
affatto il nuovo Titolo V. Tali regole sono palesi nelle norme di
rango costituzionale, e sono pacifiche nella giurisprudenza
costituzionale (v. sentt. nn. 536/2002, 103/2003, 134/2006).
Nel caso specifico, sembra chiaro che la norma impugnata non
applica l'art. 117, secondo comma, alla Provincia di Trento come mera
delimitazione di un piu' ampio conferimento di potere derivante da
diversa norma del nuovo titolo V (e dunque in un contesto ampliativo
dell'autonomia provinciale), ma come diretta limitazione delle sue
attribuzioni statutarie. Di qui la illegittimita' dell'art. 131,
comma 3, nell'inciso «e delle Province autonome di Trento e di
Bolzano», per violazione delle norme statutarie e di attuazione sopra
citate.
Si noti che l'art. 131, comma 3, nella formulazione che ora ha
assunto, contraddice frontalmente lo stesso art. 8 d.lgs. n. 42/2004,
che salvaguarda la posizione delle regioni speciali (ribadendo che
«nelle materie disciplinate dal presente codice restano ferme le
potesta' attribuite alle regioni a statuto speciale ed alle Province
autonome di Trento e Bolzano dagli statuti e dalle relative norme di
attuazione»).
Tuttavia, nonostante tale disposto, la menzione esplicita delle
province autonome nel nuovo testo dell'art. 131, comma 3, preclude
un'interpretazione adeguatrice, per cui fra le due norme rimane una
contraddizione insanabile, che determina - oltre alla diretta lesione
delle competenze provinciali - una chiara violazione del principio di
certezza del diritto: ed e' inutile sottolineare che anche tale
situazione di incertezza pregiudica il regolare svolgimento delle
attribuzioni costituzionali della Provincia di Trento nelle materie
attinenti alla tutela del paesaggio. Anche sotto tale ulteriore
profilo la disposizione impugnata risulta dunque costituzionalmente
illegittima.