IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 6569 del 2007,
proposto da Vincenzo Madio rappresentato e difeso dagli avv. Mario
Sanino e Marco Di Lullo ed elettivamente domiciliato presso lo studio
legale Sanino in Roma, viale Parioli n. 180;
Contro Ministero della Giustizia - Commissione esaminatrice del
concorso bandito con d.d. 10 luglio 2006, in persona del legale
rappresentate pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
Generale dello Stato presso cui ope legis domicilia in Roma, via dei
Portoghesi n. 12, nonche' Maurizio Monti e Lorenzo Colizzi, non
costituiti, per l'annullamento:
del provvedimento di cui alla graduatoria dei candidati
partecipanti alla prova di preselezione informatica per l'ammissione
al concorso a duecentotrenta posti di notaio indetto con d.d. 10
luglio 2006 (pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 54 del 18 luglio
2006) nella parte in cui il ricorrente non e' stato ammesso alla
prova scritta;
del bando di concorso nella parte in cui, all'art. 5, comma 7,
dispone che «il superamento della prova di preselezione da' diritto
all'espletamento delle prove scritte del concorso al quale si
riferisce la prova e dei due successivi; tale diritto e' riconosciuto
anche a coloro che hanno superato l'ultima prova di preselezione
tenutasi prima della data di entrata in vigore del decreto
legislativo 24 aprile 2006, n. 166»;
di ogni atto a questo annesso, connesso, presupposto o
consequenziale, ivi compreso il regolamento di attuazione della legge
n. 328/1995, di cui al d.m. n. 74/1997, come successivamente
modificato con d.m. n. 290/1997, 339/1998 e 456/1999.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Vista la costituzione in giudizio dell'Avvocatura dello Stato;
Viste le memorie prodotte dalle parti;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla udienza pubblica del 2 aprile 2008, relatore il dott.
Roberto Caponigro, l'avv. Mario Sanino per il ricorrente;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
F a t t o
Il Ministero della giustizia, con decreto dirigenziale del 10
luglio 2006, ha bandito un concorso a duecentotrenta posti di notaio.
Il ricorrente ha partecipato alla prova preselettiva del concorso,
ma, avendo riportato un solo errore, non e' stato ammesso a sostenere
le prove scritte.
Di talche' - nell'evidenziare di avere superato la prova
preselettiva con nessun errore in due precedenti concorsi per notaio
e, in particolare, nel penultimo concorso notarile bandito con d.d.g.
20 dicembre 2002 - ha proposto il presente ricorso, articolato nei
seguenti motivi:
Illegittimita' derivata dell'art. 5, comma 7, del bando di
concorso per incostituzionalita' dell'art. 16 d.lgs. n. 166/2006 per
contrasto con gli artt. 3, 35 e 97 Cost. Eccesso di potere in tutte
le figure sintomatiche in particolare per irragionevolezza, manifesta
ingiustizia, sviamento.
L'art. 5, comma 7, del bando attua le previsioni di cui agli artt.
2 e 16 d.lgs. n. 166/2006, ma il disposto di cui all'art. 16 del
detto decreto sarebbe incostituzionale per violazione degli artt. 3 e
97 Cost. creando una disparita' di trattamento tra soggetti che si
trovano in eguale posizione del tutto priva di una ragionevole
motivazione. La norma transitoria, in particolare, limiterebbe
immotivatamente l'ammissione diretta al concorso a coloro che hanno
superato la prova preselettiva nell'ultimo concorso precedente a
quello di cui e' causa, mentre le regole e le modalita' di
svolgimento della prova preselettiva sarebbero rimaste invariate
anche a seguito della novella legislativa del 2006. L'art. 2 del
d.lgs. n. 166/2006 stabilisce che il superamento della prova
preselettiva in un determinato concorso comporta l'esonero per i due
concorsi successivi, sicche' la limitazione del beneficio disposta
con la norma transitoria al solo concorso antecedente sarebbe
apodittica ed illogica utilizzando un diverso parametro.
Illegittimita' costituzionale legge n. 328/1995 per violazione
degli artt. 3 e 97. La preselezione non potrebbe risolversi in uno
strumento di decimazione dei partecipanti al concorso, prescindendo
dalla effettiva preparazione degli stessi, mentre, per le modalita'
in cui e' strutturata, comporterebbe l'attribuzione di esclusivo
rilievo alle risposte date in modo estemporaneo e talora fortunoso
dai candidati nella manciata di minuti concessi. La prova
preselettiva, cosi' come strutturata, sarebbe inadeguata alle
finalita' a cui e' preposta. La previsione di un tetto massimo di
candidati, inoltre, sarebbe contrastante con i principi di cui agli
art. 3 e 97 Cost.
Violazione legge n. 328/1995. Eccesso di potere in tutte le sue
figure sintomatiche e in particolare per ingiustizia manifesta,
irrazionalita' e perplessita' dell'azione amministrativa. Violazione
e falsa applicazione legge n. 241/1990. Violazione d.m. n. 74/1997 e
successive modificazioni.
Il bando avrebbe violato il regolamento di attuazione di cui al
d.m. n. 74/1997 avendo previsto un tempo di soli 45 minuti e non di
70 minuti per lo svolgimento della prova preselettiva.
Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche: in
particolare illogicita', irragionevolezza, disparita' di trattamento,
ingiustizia manifesta. In subordine: illegittimita' del d.m.
n. 74/1997 e successive modificazioni e integrazioni per violazione
della legge n. 328/1995.
Il numero elevato dei candidati ha comportato una molteplicita' di
sessioni svolte a distanza di tempo l'una dall'altra, mentre la par
condicio nei concorsi sarebbe garantita dall'unico contesto di
svolgimento delle prove e dall'unicita' del questionario.
Violazione legge n. 328/1995. Eccesso di potere in tutte le sue
figure sintomatiche: in particolare ingiustizia manifesta,
irrazionalita' e perplessita' dell'azione amministrativa.
La differenziazione tra domande facili e difficili su cui si fonda
la preselezione costituirebbe un parametro lontano dai principi di
efficienza, trasparenza e logicita' della pubblica amministrazione.
Lo scopo dell'attribuzione dei vari livelli di difficolta' ai diversi
quesiti non si comprenderebbe atteso che l'esclusione dal concorso si
e' avuta anche per un solo errore indipendentemente dal livello della
domanda.
Il principio dell'anonimato dei singoli elaborati sarebbe stato
violato. L'Avvocatura dello Stato ha contestato la fondatezza delle
censure dedotte concludendo per il rigetto del ricorso.
Il ricorrente ha prodotto ulteriore memoria a sostegno delle
proprie ragioni.
L'istanza cautelare e' stata accolta, ai fini dell'ammissione con
riserva del ricorrente alla prove scritte del concorso, con ordinanza
n. 3778 pronunciata da questa sezione nella Camera di consiglio del
25 luglio 2007; il relativo appello e' stato respinto dalla quarta
sezione del Consiglio di Stato con ordinanza n. 6571 pronunciata
nella camera di consiglio del 14 dicembre 2007.
All'udienza pubblica del 2 aprile 2008, la causa e' stata
trattenuta per la decisione.
D i r i t t o
1. - Il dott. Madio, con alcune censure, ha prospettato
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 16, comma 1, della legge
n. 166/2006 nonche' del complessivo sistema della preselezione
informatica, mentre, con altre censure, ha sostenuto l'illegittimita'
delle concrete modalita' di svolgimento della prova preselettiva.
2. - Le censure dedotte in ordine alle concrete modalita' di
svolgimento della prova preselettiva non possono essere accolte.
In particolare, il Collegio fa presente che:
la norma, ex art. 4, d.m. n. 74/1997, che stabilisce in 70
minuti la durata massima della prova preselettiva non preclude
all'Amministrazione la possibilita' di stabilire una minore durata
per lo svolgimento della prova stessa, prevista in concreto in 45
minuti;
il principio di contestualita' delle prove concorsuali attiene
piu' propriamente all'ipotesi in cui la prova sia identica tra tutti
i concorrenti, sicche', nel caso di specie, l'articolazione temporale
della preselezione costituisce una valutazione di opportunita' che
l'amministrazione deve effettuare anche alla stregua delle proprie
esigenze organizzative;
le considerazioni relative alle inutilita' di differenziare le
domande tra facili e difficili, attenendo al merito dell'azione
amministrativa, non sono di per se' sole idonee a dare conto di
eventuali illegittimita' della procedura concorsuale;
il principio dell'anonimato, volto a garantire la par condicio
tra i concorrenti e l'imparzialita' nella valutazione degli
elaborati, postula l'esercizio di un potere discrezionale, sub specie
di discrezionalita' tecnica, nell'attivita' della Commissione, mentre
non assume alcun rilievo quando, come nell'ipotesi di specie, le
risposte esatte sono individuate in via preventiva, sicche' la
correzione e' effettuata in via automatica e non richiede l'esercizio
di alcuna attivita' valutativa discrezionale, essendo invece
necessario provare, per chi lo deduce, un eventuale inserimento
esogeno.
3. - Le argomentazioni sui profili di illegittimita'
costituzionale del complessivo sistema della preselezione informatica
parimenti non possono essere condivise in quanto:
lo strumento della preselezione informatica, finalizzato a
decurtare in modo cospicuo il numero degli aspiranti, non si
sostanzia in un sistema ontologicamente inidoneo a dimostrare la
preparazione dei candidati e contrario al parametro del buon
andamento dell'amministrazione;
la legge correla il numero di candidati da ammettere alle prove
scritte a quello dei posti messi a concorso e cio' puo',
indirettamente, condurre ad escludere quanti abbiano commesso anche
un solo errore nella preselezione; peraltro, la scelta legislativa
non sembra travalicare i limiti della discrezionalita', atteso che il
parametro obiettivo impiegato rimane congruo e razionale poiche'
consente la partecipazione alle fasi successive della procedura
soltanto a soggetti che hanno dimostrato di possedere attitudini
pertinenti alla professione e, se il meccanismo di preselezione puo'
di fatto determinare l'esclusione di soggetti pur dotati di una certa
preparazione e competenza, tanto non basta ad inferirne una
violazione di principi costituzionali, anche considerando che un
significativo grado di aleatorieta' e' insito in ogni procedura
concorsuale;
la Corte costituzionale, d'altra parte, investita, con ordinanza
di rimessione di questo tribunale n. 10129/2004, del giudizio di
legittimita' costituzionale delle norme disciplinanti la prova
preliminare del concorso notarile ha dichiarato, con ordinanza
n. 273/2005, la manifesta inammissibilita' della questione, sicche',
alla luce di tale pronuncia del supremo giudice delle leggi, le
relative questioni di costituzionalita' devono ritenersi
manifestamente infondate.
4. - Il Collegio ritiene, invece, che la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 16, comma 1, d.lgs. n. 166/2006 sia
rilevante e non manifestamente infondata.
Il principio d'uguaglianza di cui all'art. 3 Cost. non vieta in
assoluto discipline differenziate, ma solo discriminazioni
irragionevoli, con una presunzione di irrazionalita' per le
discriminazioni fondate su una delle categorie indicate nello stesso
art. 3, per cui il principio di uguaglianza viene ad evolversi in
principio di ragionevolezza delle leggi.
Il principio di ragionevolezza esige che le disposizioni normative
contenute in atti aventi valore di legge siano adeguate e coerenti
rispetto al fine di pubblico interesse perseguito dal legislatore ed
in tal modo costituisce un limite al potere discrezionale del
legislatore impedendone un esercizio arbitrario.
La verifica di ragionevolezza di una legge comporta l'indagine sui
suoi presupposti di fatto, la valutazione della congruenza tra mezzi
e fini e l'accertamento degli stessi fini ed il giudizio di
costituzionalita' si compie mediante comparazione tra norma
costituzionale, norma della cui costituzionalita' si dubita e terza
norma ordinaria che funge da parametro di riferimento, nel senso che
se la norma impugnata prevede una disciplina discriminatoria rispetto
a quella contenuta nella norma di riferimento e non giustificata alla
stregua del principio di ragionevolezza, tale norma e'
incostituzionale.
In altri termini, l'organo legislativo, al quale spetta di
compiere le scelte relative alla individuazione dei fini di utilita'
generale che con la legge si intendono perseguire, deve compiere un
apprezzamento dei mezzi necessari per raggiungere i fini individuati
che non sia inficiato da criteri illogici, arbitrari o
contraddittori, altrimenti la norma e' viziata da irragionevolezza ed
e' lesiva del principio di cui all'art. 3 Cost. nonche', quando
incide sull'azione amministrativa, del canone di buon andamento di
cui all'art. 97 Cost.
Nel caso di specie, occorre considerare che l'art. 2, d.lgs.
n. 166/2006 ha apportato all'art. 5-bis, legge n. 89/1913 alcune
modificazioni, sostituendo il comma 5 del detto art. 5-bis ed
introducendo, tra l'altro, il comma 5-bis, secondo cui il superamento
della prova di preselezione informatica da' diritto all'espletamento
delle prove scritte del concorso al quale si riferisce la prova e dei
due successivi.
La scelta del legislatore e' stata quella di ritenere che il
superamento della prova di preselezione attesta una preparazione di
base pertinente alla professione idonea a consentire la
partecipazione alle prove scritte non soltanto con riferimento al
concorso nel cui ambito la prova e' stata sostenuta ma anche con
riferimento ai due concorsi successivi per i quali, quindi, sussiste
una sorta di presunzione iuris et de iure di idoneita'.
Il fine di utilita' generale, che emerge chiaramente dalla norma,
appare pero' perseguito, per quanto riguarda la fase transitoria, con
mezzi illogici e contraddittori.
L'art. 16, comma 1, d.lgs. n. 166/2006 prevede che il diritto di
cui al comma 5-bis dell'art. 5-bis, legge n. 89/1913, come sostituito
dall'art. 2, comma 1, e' riconosciuto anche a coloro che hanno
superato l'ultima prova di preselezione informatica tenutasi prima
della data di entrata in vigore del decreto.
Ne consegue che, mentre la norma ordinaria, che funge nella
fattispecie da tertium comparationis, individua l'effetto del
superamento della preselezione informatica nel diritto
all'espletamento delle prove scritte anche per i successivi due
concorsi, oltre a quello al quale si riferisce la prova, la norma
transitoria, con riferimento al pregresso, attribuisce lo stesso
diritto a coloro che hanno superato l'ultima prova di selezione
informatica tenutasi prima dell'entrata in vigore del decreto ma non
anche a coloro che hanno superato la penultima.
Di qui, la non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 16, comma 1, per violazione
degli artt. 3 e 97 Cost. in quanto, una volta individuato quale fine
di utilita' generale l'ammissione alle prove scritte per un numero
complessivo di tre concorsi consecutivi in favore dei concorrenti che
hanno superato la prova di preselezione informatica, appare illogico
e contraddittorio non prevedere lo stesso effetto anche per il
periodo pregresso, vale a dire attribuire il diritto all'espletamento
delle prove scritte al concorso successivo all'entrata in vigore del
d.lgs. n. 166/2006 non solo a chi ha superato l'ultima ma anche chi
ha superato la penultima prova di preselezione informatica, per un
totale di tre concorsi consecutivi.
In altre parole, il Collegio rileva che attribuire al superamento
della prova di preselezione informatica l'effetto di consentire la
partecipazione alle prove scritte del concorso a cui la prova si
riferisce ed ai successivi due (per un totale di tre concorsi
consecutivi) rientra in una sfera insindacabile di discrezionalita'
legislativa, ma, una volta che il legislatore ha ritenuto di dettare
tale disciplina, non vi e' alcuna ragione e, anzi, si presenta
illogico e contraddittorio che tale prescrizione, volta al
perseguimento di un fine di utilita' generale, trovi un'applicazione
diversa e piu' restrittiva in relazione alle prove di preselezione
informatica sostenute nei concorsi precedenti.
La questione e' rilevante ai fini del presente giudizio in quanto
l'eventuale annullamento della norma in sede di giudizio di
legittimita' costituzionale determinerebbe l'illegittimita' derivata
dell'art. 5, comma 7, seconda parte, del bando di concorso, che
reitera il disposto della norma della cui costituzionalita' si
dubita, e la conseguente illegittimita' della non ammissione del
ricorrente (che ha superato la penultima prova di preselezione
tenutasi prima dell'entrata in vigore del decreto) alla prova scritta
del concorso a duecentotrenta posti di notaio indetto con d.d. 10
luglio 2006.
Pertanto, si presenta rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimita' costituzionale, in relazione agli artt. 3 e
97 Cost., dell'art. 16, comma 1, d.lgs. n. 166/2006, nella parte in
cui prevede che il diritto di cui al comma 5-bis dell'art. 5-bis
della legge n. 89/1913, come sostituito dall'art. 2, comma 1, e'
riconosciuto anche a coloro che hanno superato l'ultima prova di
preselezione informatica tenutasi prima della data di entrata in
vigore del decreto e non anche a coloro che hanno superato la
penultima prova di preselezione tenutasi prima della data di entrata
in vigore del decreto.
Di conseguenza, occorre sospendere il giudizio e rimettere gli
atti alla Corte costituzionale affinche' si pronunci sulla questione.