Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 231,
232 e 233, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2006), promosso con ordinanza del 12 dicembre 2007 dalla
Corte dei conti, Sezione terza centrale d'appello, sul ricorso
proposto dal Procuratore regionale presso la Sezione giurisdizionale
per la Regione Puglia contro Centrone Giovanni, iscritta al n. 75 del
registro ordinanze 2008 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica, n. 14, 1ª serie speciale, dell'anno 2008.
Visti l'atto di costituzione di Centrone Giovanni nonche' l'atto
di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 10 giugno 2008 il giudice relatore
Paolo Maddalena;
Uditi gli avvocati Vincenzo Caputi Jambrenghi e Francesco
Muscatello per Centrone Giovanni e l'avvocato dello Stato Gabriella
Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 12 dicembre 2007, notificata in data 24
gennaio 2008 ed iscritta al n. 75 del registro ricorsi dell'anno
2008, la Corte dei conti, Sezione terza centrale d'appello, solleva,
in riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 231, 232 e 233, della
legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006),
«nella parte in cui», secondo il diritto vivente delle Sezioni
riunite della Corte dei conti, «consentono che, in presenza di
appelli contrapposti della parte pubblica e delle parti private, la
richiesta di definizione del procedimento, se previamente estesa
dalla parte privata, in replica all'appello della parte pubblica,
all'eventuale successiva maggior condanna, possa essere esaminata e
definita dopo l'esame e la definizione degli appelli».
1.1. - L'art. 1, comma 231, della legge n. 266 del 2005 prevede
che «Con riferimento alle sentenze di primo grado pronunciate nei
giudizi di responsabilita' dinanzi alla Corte dei conti per fatti
commessi antecedentemente alla data di entrata in vigore della
presente legge, i soggetti nei cui confronti sia stata pronunciata
sentenza di condanna possono chiedere alla competente sezione di
appello, in sede di impugnazione, che il procedimento venga definito
mediante il pagamento di una somma non inferiore al 10 per cento e
non superiore al 20 per cento del danno quantificato nella sentenza».
Il successivo comma 232 aggiunge che «La sezione di appello, con
decreto in camera di consiglio, sentito il procuratore competente,
delibera in merito alla richiesta e, in caso di accoglimento,
determina la somma dovuta in misura non superiore al 30 per cento del
danno quantificato nella sentenza di primo grado, stabilendo il
termine per il versamento».
Il comma 233 dispone che «Il giudizio di appello si intende
definito a decorrere dalla data di deposito della ricevuta di
versamento presso la segreteria della sezione di appello».
2. - In punto di fatto la rimettente Sezione terza centrale di
appello della Corte dei conti:
chiarisce di dovere decidere, in udienza camerale, l'istanza di
definizione agevolata del giudizio di appello proposta ai sensi
dell'art. 1, commi 231, 232 e 233, della legge n. 266 del 2005, da
Giovanni Centrone, con offerta del pagamento di una somma non
superiore al 10 per cento del danno quantificato nella sentenza
appellata;
precisa che la predetta sentenza e' stata appellata in via
principale dal pubblico ministero e in via incidentale (tra gli
altri) dallo stesso Centrone, attesa la parziale reciproca
soccombenza;
rileva che le disposizioni impugnate non regolano espressamente
tale ipotesi, lasciando incertezza sulla stessa ammissibilita', sugli
effetti e sulla disciplina della definizione agevolata in caso di
appello da parte del pubblico ministero contabile;
riferisce che, in una prima udienza camerale, il pubblico
ministero, proprio in ragione della mancata espressa previsione di
tale ipotesi, ha eccepito, in via principale, l'inammissibilita'
della domanda di definizione agevolata mentre, in subordine, ha
chiesto che sia posto a carico dell'appellante incidentale Centrone
il 30% delle somme di cui alla sentenza appellata, oltre le spese dei
due gradi di giudizio;
espone di avere sospeso il giudizio in detta prima udienza, in
attesa che si pronunciassero le Sezioni Riunite, gia' investite della
soluzione del contrasto interpretativo emerso sulla questione tra le
varie sezioni della Corte dei conti;
riferisce la soluzione individuata dalle Sezioni riunite della
Corte dei conti (sentenza 25 giugno 2007, n. 3/QM/2007), secondo le
quali «l'esame della definizione agevolata del giudizio di appello
richiesta dalla parte privata appellante in presenza di un
contrapposto appello della parte pubblica non puo' essere preclusa
dalla proposizione dell'appello della parte pubblica ma tale esame
non possa a sua volta precludere quello di detto appello. Pertanto,
nel caso di appelli contrapposti sulla quantificazione della somma
dedotta nella sentenza di condanna, la definizione della richiesta se
previamente estesa dalla parte privata, in replica all'appello della
parte pubblica, all'eventuale successiva maggior condanna, avverra'
dopo l'esame dei due appelli riuniti. L'accertamento in giudizio di
un maggiore importo sara' oggetto della sentenza di condanna,
eventualmente condizionata al mancato tempestivo pagamento della
minor somma determinata in applicazione della normativa agevolata di
cui ai commi 231, 232, 233 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005,
ove ne ricorrano i presupposti. In mancanza dell'accoglimento di
entrambi gli appelli la sentenza eventualmente condizionata, avra' ad
oggetto l'importo della condanna di primo grado al quale, ove ne
ricorrano i presupposti, si applichera' la normativa agevolata»;
precisa, infine, che nell'udienza camerale successiva a detta
pronuncia delle Sezioni Riunite, la parte pubblica ha confermato le
conclusioni gia' rese, mentre la parte privata, dopo avere chiarito
di avere proposto la istanza di definizione agevolata limitatamente
alla partita di danno per la quale vi era stata la condanna in primo
grado, ha eccepito la inapplicabilita' alla fattispecie della
sentenza delle Sezioni Riunite, ha insistito nella domanda e, in via
subordinata, ha chiesto che l'istanza della definizione agevolata sia
rinviata alla definizione del merito.
2.1. - In ordine alla rilevanza della questione, il rimettente
chiarisce che nel caso di specie « sia pure limitatamente ad un capo
della sentenza impugnata, pende sia l'appello della parte privata che
l'appello della parte pubblica», e sostiene che la richiesta della
parte privata, «sia pure in via subordinata», dell'esame congiunto
dell'istanza di definizione agevolata con l'esame dell'appello del
procuratore regionale varrebbe implicitamente ad estendere «l'istanza
di definizione all'eventuale successiva maggiore condanna», cosi'
come richiesto dalle Sezioni Riunite.
2.2. - Ai fini dell'ammissibilita' della questione il giudice
rimettente sostiene, inoltre, che, per l'autorevolezza della
decisione delle Sezioni Riunite (che si sono pronunciate proprio per
dirimere un contrasto interpretativo in materia), questa posizione,
sebbene espressa da una unica pronuncia, costituisca «diritto
vivente» e che non possa, pertanto, essere disattesa.
Il rimettente sostiene che solo un'eventuale declaratoria di
illegittimita' delle disposizioni censurate, nella riferita
interpretazione datane dalle Sezioni riunite, consentirebbe di
superare questo indirizzo e quindi di pervenire ad una soluzione
diversa, che sia conforme a Costituzione.
2.3. - In ordine alla non manifesta infondatezza della questione,
il rimettente afferma, anzitutto, che il semplificato rito camerale
della definizione agevolata sia stato introdotto dalle previsioni
impugnate per ragioni finanziarie (in specie, l'immediato realizzo,
seppure in misura ridotta, delle entrate derivanti dalle sentenze di
responsabilita' amministrativa di primo grado), ma anche in una
logica deflattiva del contenzioso. Questo spiegherebbe, d'altra
parte, il pacifico indirizzo giurisprudenziale, il quale ritiene che
per accedere alla definizione agevolata la parte privata debba
rinunciare alla definizione dell'appello e che l'accoglimento
dell'istanza provochi l'estinzione del giudizio di appello.
Il giudice a quo sostiene, poi, che la interpretazione data a tali
disposizioni dalle Sezioni riunite della Corte dei conti, con la
sentenza n. 3/QM/2007, sia irragionevole per incongruenza rispetto
alla ratio legis, dato che, posticipando e subordinando lo
svolgimento del giudizio sulla definizione agevolata allo svolgimento
del giudizio di appello, si accentuerebbe l'effetto premiale delle
previsioni a favore della parte privata ed, al contempo, si
eliminerebbero a danno della parte pubblica i vantaggi derivanti
dalla semplificazione delle forme e dalla riduzione dei tempi
processuali.
Il rimettente sostiene, inoltre, che dal dispositivo della
richiamata sentenza delle Sezioni Riunite ed, in particolare,
dall'inciso «in mancanza di accoglimento di entrambi gli appelli» si
ricaverebbe «la posticipazione e la subordinazione» del giudizio
sulla definizione agevolata «non soltanto allo svolgimento
dell'appello del pubblico ministero ma anche allo svolgimento del
giudizio sull'appello della parte privata, appello che, quindi,
potra' essere accolto o totalmente o parzialmente, con la
conseguenza, nel primo caso, di una completa riforma della condanna
e, nel secondo caso, di una definizione rapportata ad una minore
somma rispetto a quella quantificata nel dispositivo della sentenza
di primo grado».
Questa circostanza non solo sarebbe irragionevole per incongruenza
con la ratio legis, ma determinerebbe una disparita' di trattamento a
favore dei privati appellanti che siano anche appellati dal pubblico
ministero. Questi, infatti, in caso di parziale accoglimento del loro
appello, potrebbero definire la propria posizione pagando una somma
rapportata ad un importo inferiore a quello risultante dalla sentenza
di primo grado e quindi inferiore a quella che pagano i privati
(parzialmente o interamente soccombenti) non appellati dalla parte
pubblica, i quali per accedere alla definizione agevolata non
potrebbero che rinunciare alla definizione del proprio appello.
2.4. - La rimettente Corte dei conti, Sezione terza di appello
chiede, pertanto, che venga dichiarata la illegittimita'
costituzionale dell'interpretazione dei commi 231, 232 e 233
dell'art. 1 delle legge n. 266 del 2005 fatta propria dalle Sezioni
Riunite della Corte dei conti, con la sentenza 25 giugno 2007,
n. 3/QM/2007.
3. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha depositato una memoria, nella quale chiede che la
questione sia dichiarata inammissibile od infondata.
3.1. - La questione sarebbe inammissibile, in quanto tesa a
censurare una interpretazione delle disposizioni impugnate che,
tuttavia, non costituirebbe ancora «diritto vivente». Per la difesa
erariale un'unica pronuncia, per quanto autorevole possa essere
l'organo che l'abbia resa, non sarebbe mai idonea a rappresentare
quel consolidato indirizzo interpretativo, in cui deve identificarsi
il concetto di «diritto vivente».
3.2. - La questione sarebbe, poi, infondata, sia perche' le
situazioni comparate dal rimettente sarebbero tra loro disomogenee
sia perche' questo avrebbe erroneamente interpretato le disposizioni
censurate. Le varie argomentazioni sviluppate nell'ordinanza di
rimessione, infatti, muovono tutte dalla premessa che la definizione
agevolata ponga in essere un automatico meccanismo premiale a favore
della parte privata di un giudizio di responsabilita'.
Sennonche' le sentenze n. 183 e n. 184 del 2007 della Corte
costituzionale avrebbero escluso tale natura dell'istituto introdotto
dalle disposizioni impugnate e ricondotto, invece, lo stesso
nell'ambito della tradizionale discrezionalita' decisionale spettante
al giudice contabile nella determinazione del danno da addossare al
convenuto.
4. - E intervenuto in giudizio Giovanni Centrone, parte privata
del giudizio a quo, che ha depositato una memoria, nella quale
sostiene che l'accoglimento della domanda di definizione agevolata
dovrebbe comportare l'improcedibilita' dell'appello proposto dalla
parte pubblica e chiede che le disposizioni impugnate siano
dichiarate illegittime nella parte in cui non prevedono il
differimento del termine per proporre l'appello della parte pubblica
all'esito dello spirare del termine per presentare l'istanza da parte
del soggetto condannato dal primo giudice.
4.1. - L'intervenuto argomenta tale tesi, sostenendo che vi
sarebbe piena coerenza tra l'improcedibilita' dell'appello della
parte pubblica, a seguito dell'accoglimento della domanda di
definizione agevolata, e la sostanziale rinuncia al proprio appello
che la parte privata effettua nel presentare siffatta domanda.
Sul presupposto di una omogeneita' funzionale tra la disciplina
della definizione anticipata introdotta degli impugnati commi 231,
232 e 233 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005 e gli istituti (pur
riconosciuti come straordinari) del condono edilizio e del condono
fiscale, l'intervenuto rileva come la domanda del soggetto privato di
condono edilizio estinguesse ex lege il processo penale relativo ai
reati edilizi e la domanda di condono fiscale impedisse qualsiasi
ulteriore procedimento volto all'accertamento di un maggior
imponibile.
Sul presupposto di una omogeneita' funzionale tra pubblico
ministero contabile e pubblico ministero penale, l'intervenuto
richiama, poi, la sentenza n. 26 del 2007 della Corte costituzionale,
dalla quale trae elementi per sostenere l'ammissibilita', nei limiti
della ragionevolezza, di una disciplina piu' restrittiva per
l'appello della parte pubblica (e quindi di una non assoluta parita)
rispetto all'appello della parte privata.
4.2. - La proposta pronuncia additiva servirebbe, invece, secondo
la difesa dell'intervenuto, a conservare l'effetto deflattivo della
definizione agevolata e ad assicurare le ragioni economiche sottese
all'introduzione di tale istituto.
L'intervenuto censura, infine, l'indirizzo interpretativo
inaugurato della richiamata sentenza delle Sezioni riunite, rilevando
che esso si scontrerebbe con il principio del giusto processo, in
quanto attribuisce la cognizione dell'appello pubblico allo stesso
giudice investito dell'istanza di definizione agevolata. La decisione
sull'appello proposto dalla parte pubblica sarebbe, infatti, secondo
l'intervenuto, inevitabilmente influenzata «dalla circostanza che
l'importo della condanna trovera', comunque, un decremento tutt'altro
che trascurabile per manifesta volonta' proveniente - secondo legge -
dal [...] debitore stesso».
Considerato in diritto
1. - La Sezione terza centrale d'appello della Corte dei conti
solleva, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 231, 232 e 233, della
legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006),
«nella parte in cui», secondo il diritto vivente delle Sezioni
riunite della Corte dei conti, «consentono che, in presenza di
appelli contrapposti della parte pubblica e delle parti private, la
richiesta di definizione del procedimento, se previamente estesa
dalla parte privata, in replica all'appello della parte pubblica,
all'eventuale successiva maggior condanna, possa essere esaminata e
definita dopo l'esame e la definizione degli appelli».
1.1. - L'art. 1, comma 231, della legge n. 266 del 2005 prevede
che «Con riferimento alle sentenze di primo grado pronunciate nei
giudizi di responsabilita' dinanzi alla Corte dei conti per fatti
commessi antecedentemente alla data di entrata in vigore della
presente legge, i soggetti nei cui confronti sia stata pronunciata
sentenza di condanna possono chiedere alla competente sezione di
appello, in sede di impugnazione, che il procedimento venga definito
mediante il pagamento di una somma non inferiore al 10 per cento e
non superiore al 20 per cento del danno quantificato nella sentenza».
Il successivo comma 232 aggiunge che «La sezione di appello, con
decreto in camera di consiglio, sentito il procuratore competente,
delibera in merito alla richiesta e, in caso di accoglimento,
determina la somma dovuta in misura non superiore al 30 per cento del
danno quantificato nella sentenza di primo grado, stabilendo il
termine per il versamento».
Il comma 233 dispone che «Il giudizio di appello si intende
definito a decorrere dalla data di deposito della ricevuta di
versamento presso la segreteria della sezione di appello».
2. - La rimettente Sezione terza di appello della Corte dei conti
contesta la soluzione data dalle Sezioni Riunite della medesima Corte
(sentenza 25 giugno 2007, n. 3/QM/2007) ad un contrasto di
giurisprudenza sorto tra le varie sezioni in ordine
all'ammissibilita' della definizione agevolata in appello dei giudizi
di responsabilita' amministrativa, nel caso, non espressamente
regolato dalle previsioni censurate, in cui vi sia stata la
proposizione dell'appello anche da parte del pubblico ministero
contabile.
Le Sezioni Riunite, nella pronuncia indicata, affermano che
«l'esame della definizione agevolata del giudizio di appello
richiesta dalla parte privata appellante in presenza di un
contrapposto appello della parte pubblica non puo' essere preclusa
dalla proposizione dell'appello della parte pubblica ma tale esame
non possa a sua volta precludere quello di detto appello. Pertanto,
nel caso di appelli contrapposti sulla quantificazione della somma
dedotta nella sentenza di condanna, la definizione della richiesta se
previamente estesa dalla parte privata, in replica all'appello della
parte pubblica, all'eventuale successiva maggior condanna, avverra'
dopo l'esame dei due appelli riuniti. L'accertamento in giudizio di
un maggiore importo sara' oggetto della sentenza di condanna,
eventualmente condizionata al mancato tempestivo pagamento della
minor somma determinata in applicazione della normativa agevolata di
cui ai commi 231, 232, 233 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005,
ove ne ricorrano i presupposti. In mancanza dell'accoglimento di
entrambi gli appelli la sentenza eventualmente condizionata, avra' ad
oggetto l'importo della condanna di primo grado al quale, ove ne
ricorrano i presupposti, si applichera' la normativa agevolata».
Tutto cio', ovviamente, nel presupposto che la definizione agevolata
costituisca un beneficio per l'istante e che, non potendo esso essere
negato, sia necessario posporre il rito camerale al giudizio di
merito, allungando cosi' la durata della vicenda processuale.
2.1. - La rimettente ritiene che tale soluzione sia irragionevole,
dato che, in base ad essa, si viene a riconoscere al dipendente il
beneficio della definizione agevolata anche dopo lo svolgimento del
giudizio di appello e quindi in assenza di vantaggi processuali per
la parte pubblica.
Sostiene, inoltre, che tale interpretazione provochi effetti
discriminatori a vantaggio degli appellati che potrebbero cumulare i
vantaggi della propria domanda di appello (cui non dovrebbero
rinunciare e che verrebbe decisa prima della domanda di agevolazione)
e i benefici dell'istanza di definizione agevolata.
Chiede, pertanto, che ne venga dichiarata la contrarieta' all'art.
3 della Costituzione.
3. - La parte privata intervenuta contesta anch'essa
l'interpretazione fatta propria dalle Sezioni Riunite, ma propone una
diversa lettura, nel senso della inammissibilita' dell'impugnazione
della parte pubblica, in caso di domanda di definizione agevolata da
parte del dipendente condannato in primo grado. Cio' sull'assunto di
una omogeneita' tra l'istituto della definizione agevolata e i vari
condoni (edilizi e fiscali) che la legislazione recente ha conosciuto
e sull'assunto di una omogeneita' tra il processo contabile e quello
penale e tra la definizione agevolata ed il cosi' detto
patteggiamento.
La parte privata, inoltre, chiede una pronuncia additiva che valga
ad imporre la sua opzione interpretativa, e, specificamente, una
dichiarazione di illegittimita' costituzionale delle disposizioni
censurate, nella parte in cui non prevedono il differimento del
termine per proporre l'appello della parte pubblica all'esito dello
spirare del termine per presentare l'istanza da parte del soggetto
condannato dal primo giudice.
4. - La questione proposta dal rimettente e quella prospettata
dalla parte privata intervenuta sono inammissibili: quella
prospettata dalla parte privata e' del tutto irrituale, perche'
questa non puo' ampliare o modificare l'oggetto del giudizio di
costituzionalita', quale definito dall'ordinanza di rimessione;
quella proposta dalla rimettente Sezione terza di appello della Corte
dei conti e', anch'essa inammissibile, in quanto tesa a censurare una
interpretazione giurisprudenziale, priva di quei caratteri di
costanza e ripetizione necessari per integrare un «diritto vivente»
valutabile ai fini del giudizio di costituzionalita' (vedi, ex
plurimis, sentenze nn. 146 e 64 del 2008, n. 321 del 2007 e n. 376
del 2004).
Il giudice a quo, inoltre, nel ritenere irrimediabilmente
vincolante la impostazione fatta propria dalle Sezioni riunite, non
si da' carico di sperimentare altre soluzioni conformi a
Costituzione, ne' prende in esame la coeva giurisprudenza della Corte
costituzionale, secondo la quale le disposizioni impugnate non
prevedono nessun beneficio economico, in quanto la riduzione fino al
trenta per cento della condanna di primo grado non e' automatica, ne'
dipende dall'applicazione al caso di specie di nuovi, benevoli
criteri di giudizio (dei quali non v'e' traccia nelle norme
impugnate), ma scaturisce unicamente da un esame della Corte dei
conti in sede camerale, condotto in base al normale potere del
giudice contabile di determinare equitativamente quanta parte del
danno accertato debba essere addossato al convenuto (vedi: artt. 82
ed 83 della legge di contabilita' generale dello Stato e sentenze nn.
183 e 184 del 2007, della Corte costituzionale).
In altri termini, secondo detta giurisprudenza costituzionale, la
ratio delle norme in esame e' soltanto quella di ottenere una
accelerazione del processo, nonche' un rapido incameramento da parte
dell'Erario almeno delle somme di minore entita', e non quello di
configurare una ipotesi di condono.