Ricorso per la Regione Toscana, in persona del Presidente pro
tempore della Giunta regionale, autorizzato con deliberazione n. 470
del 16 giugno 2008, rappresentato e difeso, come da mandato in calce
al presente atto, dall'avv. Lucia Bora dell'Avvocatura della Regione
Toscana e domiciliato in Roma, presso lo studio dell'avv. G. Pasquale
Mosca, corso d'Italia n. 102, ricorrente;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente pro tempore, il Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti pro tempore, il direttore generale della Direzione generale
dei porti, per l'annullamento della nota del Ministero dei
trasporti - Direzione generale dei Porti (prot. n. M. TRA/DINFR/4520,
DIV. IV) del 17 aprile 2008, trasmessa dal segretario generale della
Conferenza delle Regioni e delle Province autonome con lettera del 23
aprile 2008 (doc. 1).
F a t t o
L'art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977 (Demanio marittimo, lacuale e
fluviale) ha previsto la delega a favore delle regioni delle
«funzioni amministrative sul litorale marittimo, sulle aree demaniali
immediatamente prospicienti, sulle aree del demanio lacuale e
fluviale, quando l'utilizzazione prevista abbia finalita' turistiche
e ricreative».
Dal conferimento di funzioni sono escluse quel1e «esercitate dagli
organi dello Stato in materia di navigazione marittima, di sicurezza
nazionale e di polizia doganale».
Al secondo comma dell'art. 59 citato, si precisa, altresi', che
«la delega di cui al comma precedente non si applica ai porti e alle
aree di preminente interesse nazionale in relazione agli interessi
della sicurezza dello Stato e alle esigenze della navigazione
marittima».
L'identificazione delle aree di preminente interesse nazionale (in
relazione alla sicurezza dello Stato e alle esigenze della
navigazione marittima) andava effettuata, entro il 3 1 dicembre 1978,
con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto
con i ministri per la difesa, per la marina mercantile e per le
finanze, sentite le regioni interessate.
Il Governo, invece, solo con il d.P.C.m. del 21 dicembre 1995, ha
provveduto ad approvare, ai sensi del secondo comma dell'art. 59,
l'elenco delle aree demaniali marittime escluse dalla delega di
funzioni amministrative prevista a favore delle regioni.
Giova rilevare che il termine per l'emanazione di tale decreto, la
cui vana scadenza avrebbe dato senz'altro luogo all'operativita'
della delega (cfr. Corte cost., sent. n. 322 del 21 luglio 2000), fu
successivamente fissato dall'art. 6, secondo comma, 5 ottobre 1993,
n. 400, convertito con legge n. 494 del 4 dicembre 1993, in un anno
dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
medesimo decreto, stabilendosi che, in mancanza, le funzioni previste
dall'art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977 sarebbero state comunque
delegate al1e regioni.
Tale ultimo termine fu, poi, prorogato al 31 dicembre 1995, con
una serie di decreti legge, non convertiti (a partire dal d.l. 21
ottobre 1994, n. 586), tra i quali il d.l. 18 dicembre 1995, n. 535,
sotto il cui provvisorio vigore fu emanato il d.P.C.m. 21 dicembre
1995.
La predetta disposizione di proroga (sempre 31 dicembre 1995) fu,
poi, riprodotta in altri decreti legge, fino al d.l. 21 ottobre 1996,
n. 535 (art. 16), convertito dal1a legge 23 dicembre 1996, n. 647,
che fece, altresi', salvi gli effetti dei precedenti decreti non
convertiti, fra cui i1 d.l. n. 535 del 1995 (cfr. art. 1, comma 2,
della legge di conversione).
Il d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, recante «Conferimento di funzioni
e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti
locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59»,
all'art. 105, comma 2, lettera l), nella sua originaria formulazione,
anteriore alla novella introdotta dalla legge 16 marzo 2001, n. 88,
ha previsto il conferimento alle regioni delle funzioni relative «al
rilascio di concessioni di beni del demanio della navigazione
interna, del demanio marittimo e di zone del mare territoriale per
finalita' diverse da quelle di approvvigionameto di fonti di energia;
tale conferimento non opera nei porti e nelle aree di interesse
nazionale individuate con il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri del 21 dicembre 1995».
In conseguenza di tale decreto, ed in conformita' all'art. 3,
comma 1, della legge n. 59 del 1997, ove e' previsto un meccanismo di
sub-conferimento di funzioni da parte delle regioni in favore degli
enti locali, la Regione Toscana, con la legge n. 88 del 1° dicembre
1998 (Attribuzione agli enti locali e disciplina generale delle
funzioni amministrative e dei compiti in materia di urbanistica e
pianificazione territoriale, protezione della natura e dell'ambiente,
tutela dell'ambiente dagli inquinamenti e gestione dei rifiuti,
risorse idriche e difesa del suolo, energia e risorse geotermiche,
opere pubbliche, viabilita' e trasporti conferite alla regione dal
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112) all'art. 27, comma 3, ha
espressamente attribuito «ai Comuni le funzioni concernenti le
concessioni di beni del demanio marittimo e di zone del mare
territoriale, nonche' del demanio fluviale e lacuale».
Un particolare rilievo assume la formulazione del suddetto art.
105, alla luce della novella successivamente introdotta con la legge
16 marzo 2001, n. 88 «Nuove disposizioni in materia di investimenti
nelle imprese marittime».
Mentre, infatti, come visto, il testo originario dell'art. 105
prevedeva il conferimento alle Regioni della competenza al rilascio
delle concessioni di beni del demanio marittimo, escludendo dal
conferimento le funzioni, ivi previste, con finalita' attinenti
all'approvvigionamento di energia, nonche' i porti e le aree di
interesse nazionale individuate con il d.P.C.m. 21 dicembre 1995,
l'art. 9 della legge n. 88/2001 ha provveduto a modificarne l'ambito
di operativita', mediante una integrazione assolutamente innovativa.
Si afferma, infatti, che il conferimento di funzioni alle regioni
non opera «nei porti finalizzati alla difesa militare ed alla
sicurezza dello Stato, nei porti di rilevanza economica
internazionale e nazionale, nonche' nelle aree di preminente
interesse nazionale individuate con il decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 21 dicembre 1995», altresi', precisandosi che
«nei porti di rilevanza economica regionale e interregionale il
conferimento decorre dal 1° gennaio 2002».
A completamento del quadro normativo, va, altresi', ricordato che
l'art. 4, comma cinque, della legge n. 84 del 28 gennaio 1994
«Riordino della legislazione in materia portuale» ha previsto la
predisposizione da parte del Ministero dei trasporti e della
navigazione, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore
della legge, di uno schema di decreto al fine di determinare le
caratteristiche dimensionali, tipologiche e funzionali dei porti di
cui alla categoria II, classi I, II e III (rispettivamente, i porti
di rilevanza economica internazionale; nazionale; regionale ed
interregionale; cfr. art. 4, comma 1), e l'appartenenza di ogni scalo
alle classi medesime.
Tale classificazione non e' mai intervenuta.
Tuttavia, il comma 1-bis del suddetto articolo (successivamente
introdotto dall'art. 8-bis del d.l. 30 dicembre 1997, n. 457,
convertito con legge n. 30 del 27 febbraio 1998), statuendo che i
porti sede di autorita' portuale appartengono comunque ad una delle
prime due classi della categoria II», consente di ritenere
immediatamente operativo, dal 1° gennaio 2002, il conferimento di
funzioni amministrative, di cui al d.lgs. n. 112/1998, anche in
assenza della prevista classificazione dei porti.
La competenza regionale, infatti, riguarda le funzioni
amministrative relative a tutti i porti, con esclusione di quelli
sede di autorita' portuale, porti ritenuti ex lege di rilevanza
internazionale o nazionale.
Trattasi di interpretazione che la Regione Toscana ha fermamente
sostenuto con la circolare esplicativa, avente ad oggetto «Funzioni
amministrative concernenti il rilascio di concessioni sui beni del
demanio marittimo: porti di rilevanza economica regionale e
interregionale» adottata con deliberazione della Giunta regionale
n. 51 del 21 gennaio 2002 (doc. 2).
Con tale circolare, la regione ha impartito direttive alle
amministrazioni comunali sul presupposto che, dalla data del 1°
gennaio 2002, spetti ai comuni l'esercizio delle funzioni
amministrative per la gestione dei beni demaniali nei porti di
interesse regionale ed interregionale.
Il Ministero dei trasporti - Direzione generale dei porti, con la
nota che si impugna, ripercorre il procedimento avviato, ma non
concluso, per la definizione del nuovo d.P.C.m. e, quindi, per la
revisione del decreto del 21 dicembre 1995; tuttavia per la fase
transitoria richiama ancora l'applicabilita' del suddetto d.P.C.m. 21
dicembre 1995 identificativo delle aree marittime di preminente
interesse nazionale.
Il sistema delle competenze in tal modo delineato, nel riservare
allo Stato tutti i porti indicati nel preesistente atto governativo,
si pone in contrasto con il riparto delle attribuzioni tra lo Stato e
le,Rgioni, risultante dal nuovo assetto costituzionale.
L'atto impugnato, infatti, non considera che, a seguito della
riforma degli artt. 117 e 118 della Costituzione, il settore dei
porti civili e' stato demandato alla potesta' legislativa concorrente
delle regioni, senza distinguere tra aree portuali aventi rilevanza
economica regionale, ovvero nazionale o internazionale.
La nota che si contesta lede le competenze costituzionali della
regione per i seguenti motivi di:
D i r i t t o
I) Violazione degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione.
La questione oggetto del presente ricorso e' gia' stata affrontata
e risolta dall'ecc.ma Corte costituzionale con le sentenze n. 89/2006
e n. 344/2007, con cui e' stato rilevato:
«il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, con gli atti
impugnati, pur in presenza del predetto d.P.C.m. nuovo riparto di
attribuzioni di competenze, delineato dalla riforma del Titolo V
della Costituzione, ha inteso attrarre «nuovamente» nella competenza
statale il porto di Viareggio, solo perche' questo risulta inserito
nel d.P.C.m. 21 dicembre 1995 (...) Risulta confermata
1'arbitrarieta' della conclusione cui e' pervenuta l'amministrazione
statale quanto alla «riappropriazione», da parte dello Stato, in
ordine a tale tipologia di porti solo perche' indicati nel d.P.C.m.
21 dicembre 1995. D'altronde, questa Corte ha gia' avuto modo di
chiarire (sentenze n. 322 del 2000 e 89 del 2006) che il richiamo
effettuato nell'art. 105 del d.lgs. n. 112 del 1998 al predetto
d.P.C.m. non comporta, affatto, il conferimento allo stesso di
efficacia legislativa, ne vale a «sanare i vizi di legittimita che lo
inficiano o comunque attribuire ad esso, in quanto tale, una nuova o
diversa efficacia». In altri termini - ha precisato la Corte - il
richiamo dell'atto amministrativo vale semplicemente a definire per
relationem la portata del limite introdotto dal decreto legislativo
al conferimento di funzioni, ma con riferimento al contenuto
dell'atto richiamato quale esiste attualmente nell'ordinamento, e nei
limiti in cui l'efficacia ad esso propria tuttora sussista. E' da
escludere dunque, che il riferimento al suddetto d.P.C.m. nelle norme
statali, citate negli atti impugnati, possa cristallizzare nel tempo
l'appartenenza di aree portuali di interesse regionale o
interregionale al novero di quelle escluse dal conferimento di
funzioni alle regioni in vista del loro «preminente interesse
nazionale». In altri termini, il nuovo sistema delle competenze,
recato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al
Titolo V della parte seconda della Costituzione), impedisce che possa
attribuirsi attuale valenza all'inserimento del suddetto porto nel
d.P.C.m. del 1995, ai fini del riparto delle funzioni amministrative
in materia».
Con tale motivazione, dunque, la Corte costituzionale ha
dichiarato che non spetta allo Stato, e per esso al Ministero dei
trasporti, attribuire alle autorita' marittime statali la competenza
amministrativa relativa al rilascio di concessioni demaniali
nell'ambito del porto di Viareggio, solo perche' tale porto era stato
inserito nel d.P.C.m. del 21 dicembre 1995.
Similmente, nella sentenza n. 344/2007, la Corte costituzionale ha
dichiarato l'illegittimita' della nota ministeriale impugnata con cui
il Ministero invitava gli uffici «in attesa della soluzione
definitiva della complessiva questione del riparto di competenze, la
quale involge profili politico-istituzionali che possono essere
deliberati solo a livello politico generale», a non tener conto della
pronuncia della Corte n. 89/2006, valida per il solo porto di
Viareggio, applicando per il resto il pregresso d.P.C.m. 21 dicembre
1995. In tal modo, ha sottolineato la Corte costituzionale, il
Ministero medesimo ha inteso riappropriarsi della competenza a
provvedere in ordine alle stesse concessioni demaniali, con
implicito, ma chiaro, riferimento agli altri porti turistici e
commerciali di rilevanza economica regionale ed interregionale, siti
nel territorio della Regione Toscana, in virtu' della perdurante
applicazione del d.P.C.m. del 21 dicembre 1995.
Invece il riferimento al suddetto d.P.C.m., contenuto nelle norme
statali, non puo' cristallizzare nel tempo l'appartenenza di aree
portuali di interesse regionale o interregionale al novero di quelle
escluse dal conferimento di funzioni alle Regioni in vista del loro
«preminente interesse nazionale».
Dalle sentenze sopra richiamate risulta definitivamente superato
il quadro definito dal d.P.C.m. 21 dicembre 1995 con riferimento ai
porti della Regione Toscana.
Percio' non puo' essere affermato, come invece si legge a pagina 9
della nota impugnata, che:
«Per le aree di interesse nazionale inserite nel d.P.C.m. 21
dicembre 1995 si ritiene che le Autorita' marittime interessate non
possano nell'immediato effettuare il passaggio di competenze alle
regioni senza aver prima compiuto una effettiva ricognizione e
zonizzazione delle aree stesse di concerto con le locali
articolazioni della Amministrazione della difesa anche in virtu'
delle leggi n. 886/1931 n. 1095/1938 e n. 898/1976 e successive
modificazioni ed integrazioni, dal cui testo normativo si desume che,
in relazione a possibili innovazioni dell'assetto demaniale marittimo
(delle c.d. zone militarmente importanti), sono stati tutelati in
maniera forte e precipua gli interessi militari, strategici e della
sicurezza dello Stato».
E si afferma, quindi, che in tali aree l'Autorita' marittima
dovra' ritenersi ancora competente in via transitoria in materia di
demanio marittimo.
E' indubbio che lo Stato possa riconoscere a taluni porti ed aree
il carattere di rilevanza economica internazionale o di preminente
interesse nazionale, ma cio' deve avvenire, come ha chiarito la
citata sentenza n. 89/2006, «con la necessaria partecipazione della
regione interessata, in ossequio al principio di leale
collaborazione».
Percio' non puo' continuare ad essere richiamato ed applicato il
21 dicembre 1995, come invece disposto nella nota in esame, per
legittimare una competenza, seppure transitoria, da parte
dell'Autorita' marittima per le aree di interesse nazionale inserite
nel d.P.C.m. del 21 dicembre 1995. Oltre tutto, nessun termine e'
apposto a tale fase transitoria e quindi la previsione contestata e'
idonea a determinare la riappropriazione delle competenze in capo
allo Stato per un periodo indefinito e potenzialmente senza limite.
Per quanto esposto, questa amministrazione nulla ha da eccepire in
merito all'elenco dei porti indicati alle pagine 7 e 8 della nota e
che include, per la Toscana, i porti di Livorno, Marina di Carrara,
Piombino, Portoferraio, Rio Marina tutti sede di autorita' portuale,
in cui, quindi, permane la competenza statale, fermo restando che il
Piano regolatore portuale, ai sensi della normativa nazionale e
regionale vigente, sara' approvato dalla regione e dovra' essere
conforme agli strumenti urbanistici vigenti.
Viceversa, tutti i siti portuali della Regione Toscana diversi da
quelli sopra elencati, ferma restando la titolarita' della regione
sui porti ad esclusiva funzione turistica, sono da considerarsi
«porti di rilevanza economica regionale e interregionale» secondo la
vigente classificazione di cui alla legge n. 84/1994. Per essi
sussiste dunque la competenza amministrativa della regione, in
coerenza con la l.r. n. 88/1998 e con le determinazioni di cui alla
richiamata deliberazione della Giunta regionale n. 51 del 21 gennaio
2002 «Funzioni amministrative concernenti il rilascio di concessioni
sui beni del demanio marittimo: porti di rilevanza economica
regionale e interregionale».
Resta impregiudicata, si ripete, la facolta' dello Stato di
procedere, per il futuro, con la necessaria partecipazione della
Regione Toscana in ossequio al principio della leale collaborazione,
a riconoscere ad altri porti il carattere di rilevanza economica
internazionale o il preminente interesse nazionale; nell'attuale fase
transitoria, pero', non puo' continuare ad essere applicato il
d.P.C.m. del 21 dicembre 1995, il quale era stato emanato nella
vigenza di un diverso sistema normativo di competenze Stato-regioni.
Invece, in base alla normativa oggi vigente e sopra gia'
richiamata, «si evince che il demanio marittimo statale prima
individuato con riferimento all'appartenenza dei beni, e' ora
individuato con riferimento alla natura delle funzioni esercitate le
quali restano attribuite allo Stato solo se connesse ad usi specifici
di rilevanza nazionale (sicurezza della navigazione interna e
approvvigionamento energetico), mentre tutte le restanti funzioni
sono attribuite alle regioni, in applicazione del principio della
sussidiarieta' dell'azione degli enti centrali rispetto alle
articolazioni perferiche (art. 5, par. 2, Trattato di Maastrich del 7
febbraio 1992; art. 4, comma 3, della legge 15 marzo 1997, n. 59).
La recente modifica dell'art. 105 del d.lgs. n. 112 del 1998 ad
opera dell'art. 9 della legge n. 88 del 2001 ha comportato che, dal
1° gennaio 2002, nei porti di rilevanza regionale e interregionale le
competenze in materia di amministrazione del demanio marittimo
spettano alle regioni, salvo che sussistano ragioni di tutela della
sicurezza della navigazione interna e con l'eccezione del settore
dell'approvvigionamento d'energia, per il quale, stante la rilevanza
di carattere nazionale, lo Stato mantiene le proprie competenze, che
continueranno a far capo all'Amministrazione marittima» (in tal
senso, si confronti il parere dell'Avvocatura distrettuale dello
Stato del 17 dicembre 2002, reso alla Capitaneria di Porto del
Compartimento marittimo di Livorno, relativo alle «Attribuzione di
funzioni amministrative in materia di beni demaniali marittimi in
ambito portuale al Comune di Monte Argentario»; doc. 3).
Viceversa, l'atto impugnato, forzando la portata del richiamo a
detto d.P.C.m. 21 dicembre 1995, ha confermato in toto, agli effetti
del nuovo conferimento di funzioni, l'individuazione delle aree
escluse, operata dal preesistente atto governativo.
Invece, a1la regione sono da ritenersi conferite le funzioni
relative al rilascio di concessioni per i porti di rilevanza
economica regionale e interregionale a far data dal 1° gennaio 2002.
E' l'art. 105 del d.lgs.n. 112/98, nella versione novellata dalla
legge n. 88/2002, a prevederlo espressamente, con disposizione dal
significato univoco, in modo coerente al sistema delle competenze di
cui agli artt. 117 e 118 Cost. in base ai quali il settore dei porti
civili e' stato demandato alla potesta' legislativa concorrente delle
regioni senza distinguere tra aree portuali aventi rilevanza
economica regionale, ovvero nazionale o internazionale.
La nota contestata, pertanto, e' illegittima, perche' gravemente
lesiva delle attribuzioni costituzionali delle regioni, delineate
dagli articoli 117 e 118 della Costituzione e riconducibili alle
materie del governo del territorio, porti e aeroporti civili, grandi
reti di trasporto e di navigazione, turismo ed industria alberghiera,
lavori pubblici.
La previsione contestata, inoltre, viola l'art. 5 della
Costituzione, sotto il profilo della lesione dell'obbligo di
promozione dell'autonomia locale e del principio di irretrattabilita'
delle funzioni locali, nonche' sotto il profilo del mancato
adeguamento della legislazione alle esigenze dell'autonomia.
Ove, come prospettato nell'atto impugnato, tutti i porti dovessero
ritornare sotto l'influenza statale, la regione verrebbe privata
della potesta' di disciplinare in via legislativa le modalita' di
esercizio delle relative funzioni amministrative e di allocarle in
capo agli enti locali.
Di contro, in perfetta armonia con il disposto dei nuovi artt. 117
e 118, la Regione Toscana ha gia' provveduto, come sopra rilevato, ad
attribuire «ai Comuni le funzioni concernenti le concessioni di beni
del demanio marittimo e di zone del mare territoriale, nonche' del
demanio fluviale e lacuale» (art. 27, comma 3, l.R.T. n. 88/1998,
cit.) ed i comuni stanno esercitando le relative funzioni le quali
verrebbero riassunte in capo allo Stato, come affermato nella nota
impugnata, senza che sussistano quelle razioni di carattere unitario
che l'art. 118 cost. richiede per il loro eventuale accentramento
statale.