Ricorso della Regione siciliana, in persona del presidente pro
tempore, rappresentato e difeso, sia congiuntamente che
disgiuntamente, giusta procura a margine del presente atto,
dall'Avvocato generale della Regione siciliana, Francesco Castaldi, e
dall'avv. Michele Arcadipane, elettivamente domiciliato presso la
sede dell'Ufficio della Regione siciliana in Roma, via Marghera
n. 36, ed autorizzato a proporre ricorso con deliberazione della
Giunta regionale n. 138 del 5 giugno 2008.
Contro, il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi, presso gli Uffici
della Presidenza del Consiglio dei ministri, e difeso per legge
dall'Avvocatura dello Stato, per la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale dell'articolo 5, commi 6, 9 lettera b) n. 14, e, in
parte qua, commi 1 e 12, nonche', sempre in parte qua, dell'allegato
elenco n. 1, del decreto legge 27 maggio 2008, n. 93, recante
«Disposizioni urgenti per salvaguardare i1 potere di acquisto delle
famiglie», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana n. 124 del 28 maggio 2008 - Serie generale, per violazione
dell'articolo 21 dello Statuto della Regione siciliana e dalle
correlate norme di attuazione approvate con d.lgs. 21 gennaio 2004,
n. 35, e del principio costituzionale di leale cooperazione.
F a t t o
Il decreto legge 27 maggio 2008, n. 93, recante «Disposizioni
urgenti per salvaguardare il potere di acquisto delle famiglie»,
adottato dal Consiglio dei ministri nella riunione del 21 maggio
2008, nel disporre vari interventi tra cui la cosiddetta abolizione
dell'ICI sulla prima casa di abitazione, con l'art. 5 («copertura
finanziaria») ha previsto il finanziamento degli interventi ivi
disposti mediante una serie di riduzioni di risorse tra cui l'intero
importo di euro 1.363,5 milioni gia' destinato, per l'anno 2008, ad
interventi infrastrutturali e stradali in Sicilia e Calabria (il 70%
del quale specificamente destinato alla Sicilia); l'intero importo di
euro 350 milioni per ciascuno degli anni 2008 e 2009 per la
viabilita' secondaria della Regione siciliana; le totali risorse
destinate dal comma 135 dell'art. 2 della legge 24 dicembre 2007,
n. 244, per far fronte ai danni degli attacchi di «peronospora»
avvenuti in Sicilia nel 2007, gia' previste dal comma 234 dell'art. 2
della legge 24 dicembre 2007, n. 244; nonche' le totali risorse
previste per gli interventi di ammodernamento oltre che
dell'autostrada Gioia Tauro-Reggio Calabria, anche per «migliorare la
qualita' del servizio di trasporto e sicurezza nello Stretto di
Messina» e, in definitiva, l'abrogazione delle disposizioni che
prevedono tutti gli interventi medesimi citati, stante la
disposizione del comma 12 dell'art. 5 del decreto legge in questione.
In particolare, l'art. 5 di tale decreto legge, dopo aver previsto
al comma 2 la confluenza nel «Fondo per interventi strutturali e di
politica economica» di cui all'art. 10, comma 5, del d.l. 29 novembre
2004, n. 282, delle riduzioni delle autorizzazioni indicate al comma
1, al comma 6 prevede che: «La somma iscritta nel bilancio dello
Stato per l'anno 2008, nell'ambito della missione "Infrastrutture
pubbliche e logistica", programma "Sistemi stradali e autostradali",
in attuazione dell'articolo 1, comma 1155, della legge 27 dicembre
2006, n. 296, affluisce al fondo di cui al comma 2 per l'intero
importo di 1.363,5 milioni di euro. A valere sulle predette risorse
una quota pari a 611 milioni di euro e' versata nell'anno 2008 su
apposita contabilita' speciale, ai fini del riversamento all'entrata
del bilancio dello Stato nell'anno 2009 per 438 milioni di euro e
nell'anno 2010 per 173 milioni di euro».
L'articolo 1, comma 1155, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, in
verita', modifica i commi 92 e 93 dell'articolo 2 del decreto-legge 3
ottobre 2006, n. 262, convertito, con modificazioni, dalla legge 24
novembre 2006, n. 286. Tali commi modificati dispongono:
«92. - Le risorse finanziarie inerenti agli impegni assunti da
Fintecna S.p.a. nei confronti di Stretto di Messina S.p.a., al fine
della realizzazione del collegamento stabile viario e ferroviario fra
la Sicilia ed il continente, una volta trasferite ad altra societa'
controllata dallo Stato le azioni di Stretto di Messina S.p.A.
possedute da Fintecna S.p.A., sono attribuite al Ministero
dell'economia e delle finanze ed iscritte, previo versamento in
entrata, in due distinti capitoli di spesa del Ministero delle
infrastrutture e del Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare denominati rispettivamente "Interventi per la
realizzazione di opere infrastrutturali in Sicilia e in Calabria" e
"Interventi di tutela dell'ambiente e difesa del suolo in Sicilia e
in Calabria".
93. - Le risorse di cui al comma 92, nel rispetto del principio
di addizionalita' sono assegnate per il 90 per cento alla
realizzazione di opere infrastrutturali e per il 10 per cento ad
interventi a tutela dell'ambiente e della difesa del suolo. Le
suddette risorse sono destinate, per il 70 per cento, ad interventi
nella regione Sicilia e, per la restante parte, ad interventi nella
regione Calabria. Le modalita' di utilizzo sono stabilite, per la
parte relativa agli interventi infrastrutturali, con decreto del
Ministro delle infrastrutture, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, previa intesa con le regioni Sicilia e
Calabria, e, per la parte relativa agli interventi in materia
ambientale, con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare, di concerto con il Ministro dell'economia e
delle finanze, previa intesa con le regioni Sicilia e Calabria».
Peraltro, come anche risulta da una risposta scritta
all'interrogazione parlamentare da parte del Ministero delle
infrastrutture (n. 4-02936 Camera):
«In data 4 ottobre 2007, sono stati quindi conclusi tra questo
Ministero e le Regioni Sicilia e Calabria gli accordi preliminari
finalizzati all'individuazione e selezione degli interventi
infrastrutturali prioritari ricadenti nel territorio delle due
regioni, da finanziare a valere sulle risorse di cui all'articolo 1,
comma 1155, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (fondi Fintecna).
Con i predetti accordi, sono stati individuati per la Regione
Sicilia:
1) area metropolitana di Palermo: linea della metropolitana
leggera di Palermo - 1° stralcio funzionale.
2) area metropolitana di Catania: ferrovia Circumetnea-tratta
urbana con funzione di metropolitana - 2° lotto funzionale
Stesicoro-Aeroporto.
3) area metropolitana di Messina: completamento piattaforma
logistica intermodale con annesso scalo portuale e relativi assi
viari, ivi compreso l'approdo esistente presso il villaggio
Tremestieri, e nodo di interscambio per l'accesso delle reti viarie.
4) 2° lotto Agrigento-Caltanissetta - A19. Tratto dal km 74».
L'art. 5, comma 1, del decreto legge in questione, poi, prevede
che le autorizzazioni di spesa di cui all'allegato elenco 1, sono
ridotte per gli importi in tale elenco previsto, disponendo,
altresi', al comma 12, che sono abrogate tutte le disposizioni
incompatibili con tale rideterminazione e che gli eventuali
provvedimenti attuativi adottati, incompatibili, restano privi di
efficacia.
Tale elenco prevede, inoltre, anche la riduzione di 50 milioni di
euro per il 2008 dell'autorizzazione prevista dall'art. 2, comma 135,
della legge 24 dicembre 2007, n. 244.
Il comma 135 in parola aggiunge alla legge 1° luglio 1997, n. 206,
l'art. 1-bis con cui «Al fine di fare fronte ai danni e al mancato
reddito dovuti agli attacchi della malattia fungina plasmopara
viticola, nota altresi' con il nome di "peronospora", avvenuti nel
2007 in Sicilia in conseguenza dell'anomalo andamento stagionale e
del perdurare del caldo eccessivo, quali condizioni da considerare
come avversita' atmosferiche assimilabili a una calamita' naturale,
ai sensi della definizione recata dal numero 8) dell'articolo 2 del
regolamento (CE) n. 1857/2006 della Commissione, del 15 dicembre
2006, relativo all'applicazione degli articoli 87 e 88 del Trattato
agli aiuti di Stato a favore delle piccole e medie imprese attive
nella produzione di prodotti agricoli e recante modifica del
regolamento (CE) n. 70/2001 della Commissione, del 12 gennaio 2001, e
in tal senso da poter consentire la concessione di aiuti compatibili
con il mercato comune ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera
c), del Trattato istitutivo della Comunita' europea e non essere
soggetti all'obbligo di notifica di cui all'articolo 88, paragrafo 3,
del medesimo Trattato, secondo quanto previsto dall'articolo 11 del
citato regolamento (CE) n. 1857/2006, e' autorizzata per l'anno 2008
la spesa di 50 milioni di euro a valere sul Fondo per le aree
sottoutilizzate di cui all'articolo 61 della legge 27 dicembre 2002,
n. 289, e successive modificazioni, che viene ridotto per un importo
di 150 milioni di euro al fine di compensare gli effetti, da
trasferire entro un mese dalla data di entrata in vigore della
presente disposizione alla Regione siciliana, che utilizza tale
importo in favore delle aziende danneggiate dagli attacchi della
"peronospora", tramite provvedimenti di ripartizione che siano
conformi ai criteri di cui al presente articolo e al citato
regolamento (CE) n. 1857/2006».
Pertanto, le disposizioni del decreto legge in esame di fatto
azzerano integralmente anche l'intervento disposto dal comma 135
dell'art. 2 della legge 24 dicembre 2007, n. 244.
Il comma 9 dell'art. 5 del decreto legge in questione, nel
determinare modificazioni alla legge 24 dicembre 2007, n. 244, alla
lettera b), n. 14 dispone che: «il secondo periodo del comma 1152
[bis: v. avviso di rettifica in G.U.R.I. 30 maggio 2008, n. 26]
dell'articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e' sostituito
dal seguente: "L'autorizzazione di spesa di cui all'articolo 61,
comma 1, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, e' ridotta di 500
milioni di euro per ciascuno degli anni 2008 e 2009"».
I commi 1152 e 1152 bis dell'articolo 1 della legge 27 dicembre
2006, n. 296, come introdotti - in sostituzione dell'originario comma
1152 - dell'art. 2, comma 538, della legge 24 dicembre 2007, n. 244,
dispongono:
«1152. - Per interventi di ammodernamento e di potenziamento
della viabilita' secondaria esistente nella Regione siciliana e nella
regione Calabria, non compresa nelle strade gestite dalla societa'
Anas S.p.A., una quota rispettivamente pari a 350 milioni di euro e a
150 milioni di euro per l'anno 2007 e' assegnata in sede di riparto
delle somme stanziate sul fondo per le aree sottoutilizzate. Con
decreto del Ministro delle infrastrutture, di concerto con il
Ministro dello sviluppo economico, si provvede alla ripartizione di
tali risorse tra le province della Regione siciliana e le province
della regione Calabria, in proporzione alla viabilita' presente in
ciascuna di esse, e sono stabiliti criteri e modalita' di gestione
per l'utilizzo delle predette risorse.
1152-bis. - Per le stesse finalita' e nelle medesime proporzioni
e modalita' stabilite ai sensi del comma 1152, alle province della
Regione siciliana e alle province della regione Calabria sono
assegnate rispettivamente le somme di 350 milioni di euro e di 150
milioni di euro per ciascuno degli anni 2008 e 2009. Agli oneri di
cui al presente comma si provvede mediante corrispondente riduzione,
per i medesimi anni 2008 e 2009, dell'autorizzazione di spesa di cui
all'articolo 61, comma 1, della legge 27 dicembre 2002, n. 289».
Pertanto, a seguito della modifica recata dal comma 9, lettera b),
n. 14, del decreto legge in oggetto, il comma 1152-bis in questione
oggi recita testualmente:
«Per le stesse finalita' e nelle medesime proporzioni e
modalita' stabilite ai sensi del comma 1152, alle province della
Regione siciliana e alle province della regione Calabria sono
assegnate rispettivamente le somme di 350 milioni di euro e di 150
milioni di euro per ciascuno degli anni 2008 e 2009. L'autorizzazione
di spesa di cui all'articolo 61, comma 1, della legge 27 dicembre
2002, n. 289, e' ridotta di 500 milioni di euro per ciascuno degli
anni 2008 e 2009».
Di per se', la lettera del comma 1152-bis cosi' modificato anche
se ad una prima lettura potrebbe consentire ancora un'interpretazione
che non vanifichi lo stanziamento di risorse - 350 milioni di euro -
per la viabilita' secondaria siciliana prevista nella prima parte del
comma stesso; tuttavia la posizione della disposizione modificativa
nell'articolo 5, relativo alla copertura finanziaria al decreto
legge, e le differenze lessicali tra la disposizione originaria e
quella modificativa - che non destina specificamente la riduzione
dell'autorizzazione di spesa di cui all'articolo 61, comma 1, della
legge 27 dicembre 2002, n. 289 alla copertura degli oneri previsti
dalla prima parte del predetto comma 1152-bis - al di la' della
infelice formulazione, conducono l'interprete all'intenzione del
governo centrale che ha posto in essere il decreto legge impugnato, e
cioe' sottrarre le risorse in parola alla particolare destinazione
alla Sicilia (oltre che alla Calabria) per destinarle al fmanziamento
degli interventi disposti dal decreto legge in questione.
Va, peraltro, considerato che sulla destinazione delle risorse
derivanti dal comma 1152 (testo originario, precedente alla scissione
in commi 1152 e 1152-bis operato dal comma 538 dell'art. 2, legge 24
dicembre 2007, n. 244, e, quindi, comprensivo delle risorse previste
anche per il 2008 ed il 2009) era intervenuto gia' in data 28
dicembre 2006, un accordo di programma tra il Ministero delle
infrastrutture e la Regione siciliana (v. art. 1 dell'infracitato
d.m. 9 novembre 2007).
Con decreto 13 luglio 2007 del Ministro delle infrastrutture, di
concerto con il Ministro dello sviluppo economico (pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale 27 marzo 2008, n. 73), si era, quindi, provveduto
alla determinazione delle quote delle risorse da attribuire, ai sensi
dell'articolo 1, comma 1152, della legge n. 296 del 27 dicembre 2006,
alle province delle regioni Sicilia e Calabria per interventi di
ammodernamento e potenziamento della viabilita' secondaria esistente,
sulla scorta anche del riparto delle risorse operato dalla Regione
siciliana e comunicato con nota 16 maggio 2007, prot. 35230 (v.
premesse al d.m.). Poi con decreto 9 novembre 2007 del Ministro delle
infrastrutture, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico
(pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 27 marzo 2008, n. 73), erano
stati approvati i relativi criteri e le modalita' di gestione, anche
in attuazione del citato accordo di programma del 28 dicembre 2006.
Infine, l'elenco allegato al decreto legge di che trattasi,
prevede l'azzeramento delle risorse gia' previste dal comma 234
dell'art. 2 della legge 24 dicembre 2007, n. 244, oltre che per gli
interventi di ammodernamento dell'autostrada Gioia Tauro-Reggio
Calabria, anche per «migliorare la qualita' del servizio di trasporto
e sicurezza nello Stretto di Messina» - mediante la riduzione delle
autorizzazioni di spesa di euro 20 milioni per il 2008, euro 22
milioni per il 2009 e di euro 7 milioni per il 2010 - e, in
definitiva, l'abrogazione della disposizione che prevede l'intervento
medesimo, stante la disposizione del comma 12 dell'art. 5 del decreto
legge.
E' evidente che il diretto interesse della Regione resta
ulteriorente compromesso dal venir meno di tali ultime disposizioni
(e delle risorse correlate) per il servizio di trasporto e la
sicurezza dello Stretto di Messina non foss'altro che per il
particolare e peculiare interesse della regione all'indotto
miglioramento dei flussi da e per la Sicilia.
Nonostante il particolare e differenziato interesse della Regione
siciliana alle precitate norme che hanno sottratto risorse ed
interventi specifici per la Sicilia, il Presidente della Regione
siciliana non e' stato - ne' formalmente ne' informalmente - mai
invitato alla partecipazione alla riunione del Consiglio dei Ministri
del 21 maggio 2008, in cui il decreto legge n. 93/2008 e' stato
adottato, ne' ad altra riunione precedente, ne', in altro modo o
forma, ha avuto notizia del pregiudizievole contenuto delle norme
sopra ricordate; e cio' vieppiu' considerato che la Regione siciliana
aveva gia' stipulato con il Ministero delle infrastrutture i sopra
citati accordi preliminari finalizzati all'individuazione e selezione
degli interventi infrastrutturali prioritari ricadenti nel proprio
territorio nonche' alla viabilita' secondaria della Regione stessa,
provvedendo anche ad indicare la ripartizione delle risorse da
destinare alle proprie province.
Le richiamate disposizioni si palesano costituzionalmente
illegittime e vengono censurate, in quanto lesive delle attribuzioni
proprie della Regione siciliana quali risultano garantite dalla
Costituzione e puntualmente sancite dallo Statuto e dalle correlate
Norme di attuazione per le seguenti ragioni di
D i r i t t o
Violazione dell'art. 21, ultimo comma dello Statuto della Regione
siciliana e delle correlate norme di attuazione approvate con decreto
legislativo 21 gennaio 2004, n. 35.
L'ultimo comma dell'art. 21 dello Statuto prevede che il
presidente della regione «Con rango di Ministro partecipa al
Consiglio dei ministri con voto deliberativo nelle materie che
interessano la regione».
Il decreto legislativo 21 gennaio 2004, n. 35, recante «Norme di
attuazione dello statuto speciale della Regione siciliana relative
alla partecipazione del presidente della regione alle riunioni del
Consiglio dei ministri», disciplina le modalita' di attuazione
dell'articolo 21, terzo comma, dello Statuto, premettendo che «Gli
organi dello Stato e della regione, nello svolgimento delle attivita'
preparatorie e delle deliberazioni connesse all'attuazione del
presente decreto, informano i rispettivi comportamenti al principio
di leale collaborazione» (art. 1, comma 2).
L'art. 2 di tale decreto legislativo stabilisce che «Quando il
Consiglio dei ministri deve deliberare provvedimenti di qualsiasi
natura che riguardano la sfera di attribuzioni proprie e peculiari
della Regione siciliana, il Presidente del Consiglio invita il
presidente della Regione siciliana che ha facolta' di partecipare.
Contestualmente gli invia copia della documentazione relativa alle
questioni che hanno determinato l'invito.» (comma 1) e che «Il
presidente della regione puo', altresi', chiedere di partecipare alle
riunioni del Consiglio dei Ministri in ogni altra ipotesi in cui
ritiene che i provvedimenti trattati coinvolgono un interesse
differenziato, proprio e peculiare della Regione siciliana o
determinano una rilevante e diretta interferenza sullo specifico
indirizzo politico della stessa, salva in ogni caso la definitiva
determinazione del Presidente del Consiglio, che viene comunicata al
presidente della regione» (comma 2).
L'art. 4 delle predette norme di attuazione, statuisce, infine che
«In conformita' a quanto prescritto dall'articolo 21, terzo comma,
dello Statuto della Regione siciliana, in tema di preventiva
informazione sugli argomenti iscritti all'ordine del giorno delle
sedute del Consiglio dei ministri cui e' chiamato a partecipare, di
espressione di opinioni e manifestazioni di voto, al Presidente della
Regione siciliana spettano i medesimi diritti e doveri attribuiti ai
Ministri».
E' appena il caso di ricordare, per completezza, che codesta
ecc.ma Corte ha piu' volte affermato che la partecipazione del
presidente della Regione siciliana al Consiglio dei ministri e'
garantita dall'art. 21, terzo comma, dello Statuto quando siano in
discussione oggetti che coinvolgono un interesse differenziato,
proprio e peculiare di questa singola regione (cfr. sentenze n. 166
del 1976, n. 545 del 1989 e n. 92 del 1999).
Stante che le disposizioni del decreto legge 27 maggio 2008,
n. 93, sopra richiamate riguardano disposizioni che coinvolgono
direttamente e specificamente la - Regione siciliana ed i suoi
interessi, non puo' revocarsi in dubbio che l'art. 21, terzo comma,
dello Statuto e le relative norme di attuazione siano state
plurimamente violate, sia in quanto il presidente della regione non
e' stato invitato a partecipare, ne' formalmente ne' informalmente,
alla seduta del Consiglio dei ministri in cui il decreto legge e'
stato approvato, sia in quanto non ha ricevuto alcuna preventiva
informazione sul decreto legge posto all'ordine del giorno e sul
relativo contenuto, particolarmente pregiudizievole agli specifici
interessi della Regione siciliana.
Violazione del principio costituzionale di leale collaborazione.
Le disposizioni che s'impugnano, oltre che in violazione delle
richiamate disposizioni normative, sono state adottate in spregio al
principio di leale collaborazione, gia' richiamato dall'art. 1, comma
2, del precitato d.lgs. 21 gennaio 2004, n. 35, che si ritiene
violato vieppiu' in quanto gli interventi previsti dall'articolo 1,
commi 1152 e 1152-bis e 1155, della legge 27 dicembre 2006, n. 296,
avevano gia' formato oggetto degli specifici sopracitati accordi di
programma con la Regione siciliana.
La leale cooperazione che si rivendica avrebbe viceversa, e di per
se', imposto quantomeno una preventiva attivita' di informazione ed
una consequenziale interlocuzione e raccordo fra i diversi livelli
istituzionali.
Quantomeno pertanto, nel rispetto del principio costituzionale di
leale cooperazione, si sarebbe dovuta consentire una codeterminazione
delle scelte.