TRIBUNALE REGIONALE DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 189 del 2007
proposto da Stenico Clara, rappresentata e difesa dall'avv. Beatrice
Tomasoni ed elettivamente domiciliata nel suo studio in Trento, via
Grazioli n. 5;
Contro il Ministero della giustizia - Sottocommissioni I e II
esami per avvocato - sessione 2006/2007 c/o Corte Appello di Trento e
Commissione esame per avvocato sessione 2006 c/o Corte Appello di
Perugia, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Trento nei cui uffici in
largo Porta Nuova n. 9, e' per legge domiciliata, per l'annullamento
del verbale delle Sottocommissioni per gli esami di avvocato presso
la Corte di appello di Trento, sessione 2006, con il quale la
dott.ssa S.C. non e' stata ammessa alla prova orale ed, altresi', del
presupposto verbale della prima sottocommissione presso la Corte di
appello di Perugia, nonche' di ogni atto connesso o presupposto.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 17 gennaio 2008 - relatore il
consigliere Mario Mosconi - l'avv. Beatrice Tomasoni per la
ricorrente, l'avvocato dello Stato Sarre Pirrone per
l'amministrazione resistente.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
F a t t o e d i r i t t o
1. - Con sentenza non definitiva n. 68 del 19 marzo 2008, relativa
al presente ricorso - avente ad oggetto l'impugnativa del giudizio
negativo degli scritti redatti dall'istante in sede di esami di
abilitazione alla professione forense, sessione 2006/2007 - sono
state respinte due delle tre censure dedotte dalla ricorrente.
In particolare il Collegio ha al riguardo rilevato che, dagli
artt. 22 del r.d.l. 23 novembre 1933, n. 1578 e 17-bis, 22, 23 e 24
del r.d. 23 gennaio 1934, n. 37 emerge soltanto che i criteri
direttivi menzionati nell'art. 22, nono comma del r.d. n. 1578 del
1933 debbano essere comunicati alle Commissioni giudicatrici locali,
ma che non sussista per esse alcun formale obbligo di motivare il
singolo giudizio finale.
Su tale fondamento legislativo il secondo ed il terzo motivo sono
stati disattesi con la precisazione che, per quanto concerne
quest'ultimo, non era possibile accertare in giudizio l'arbitraria
applicazione dei detti criteri generali, atteso che, in sede di
giurisdizione generale di legittimita', non compete al giudice la
possibilita' di sostituire la propria valutazione a quella formulata
dalla Commissione d'esame (Cons. Stato, sez. VI, 4 settembre 2007,
n. 4635; sez. IV 5 settembre 2007, n. 4659; sez. IV 17 settembre
2004, n.6155).
Eguale conclusione negativa avrebbe dovuto assumersi per la
residuale censura, con la quale era stato dedotto il difetto di
motivazione dell'espresso giudizio alla luce della totale inidoneita'
ad esternarlo da parte del cosiddetto voto alfanumerico; e cio'
tenuto conto del consolidato indirizzo della giurisprudenza del
Consiglio di Stato; tuttavia, con la recente sentenza 30 maggio 2006,
n. 193, questo tribunale, dopo aver osservato che «pur sussistendo
l'esistenza di qualche principio di segno opposto, e' ormai piu' che
maggioritario e pressoche' consolidato presso il giudice d'appello
quell'orientamento giurisprudenziale secondo il quale, anche dopo
l'entrata in vigore della legge n. 241 del 1990, l'onere di
motivazione della valutazione forense e' sufficientemente adempiuto
con l'attribuzione di un punteggio alfanumerico (o numerico)
configurandosi quest'ultimo come formula sintetica che vale ad
esternare adeguatamente il giudizio tecnico delle CC.GG.», aveva,
peraltro, argomentatamente concluso che il detto indirizzo collide
con quello fatto proprio nella propria precedente pronuncia n. 351
del 2001, confermata integralmente in quella sopra richiamata,
accogliendo per conseguenza il ricorso.
Ai fini della definizione del primo motivo deve essere dunque
ricordato che l'indirizzo adottato della IV sez. del Consiglio di
Stato sull'anzidetta questione con le decisioni n. 537, 538, 539,
540, 541, 543 e 689 del 2008) fanno propria, invece, la sufficienza
del voto alfanumerico nel giudizio in sede generale di legittimita';
che, inoltre, proprio con riferimento al prodotto ricorso l'ordinanza
20 settembre 2007, n. 90, con cui questo tribunale aveva accolto la
domanda di misura cautelare, disponendo che gli elaborati scritti
della candidata fossero riesaminati da altra Sottocommissione ed
ammettendola con riserva a sostenere le prove orali subordinatamente
all'emissione di un giudizio positivo sulle stesse prove, e' stata
riformata dalla sez. IV del Consiglio di Stato con ordinanza 12
dicembre 2007, n. 6504, che ha richiamato a tal fine le proprie
precedenti contrarie pronunce cautelari 2 marzo 2007, n. 1009 e 25
settembre 2007, n.n. 6854 e 6855 in ordine all'inesistenza di un
obbligo di motivazione diverso da quello dell'espressione del solo
voto cosiddetto alfanumerico.
Ad avviso del Collegio pare, peraltro, possibile ancora una volta
lumeggiare le ragioni che indubitano sul piano della legittimita'
costituzionale la ormai «granitica» giurisprudenza del Consiglio di
Stato, che eleva da oltre 18 anni un vallo non valicabile per la
potenziale percezione delle concrete ragioni addotte dalle
Commissioni esaminatrici a sostegno del giudizio negativo sulle prove
scritte svolte dai candidati.
Giova premettere sotto un primo profilo che la mera espressione
alfanumerica di un giudizio non sembra integrare alcuna reale ed
effettiva «motivazione sintetica», ove l'espressione «motivazione»
assolva l'esigenza di manifestare al candidato il perche' della sua
reiezione alle prove scritte, ma pare tradursi soltanto
nell'espressione di un valore essenzialmente relativo che si
manifesta in termini matematici, oscuro restando comunque il
fondamento valutativo del connesso giudizio.
Il tribunale e' ben consapevole di quanto statuito anche da ultimo
da codesta sovrana Corte con le pronunce n. 466 del 2000, n. 419 e
420 del 2005 e da ultimo ancora n. 28 del 2006, ma persiste a
ritenere che, allo stato, non si configuri il fondamento
dell'affermata inammissibilita' delle questioni a suo tempo sollevate
e dunque la sussistenza di un mero dissenso in giurisprudenza, come
tale suscettibile di diversa evoluzione, da cui ha tratto fondamento
l'affermata estraneita' di codesta sovrana Corte al riguardo: ogni
diversa lettura dell'art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e',
infatti, in materia costantemente reietta in sede d'appello, il che
accredita la totale ed ormai incondizionata preclusione da parte del
Consiglio di Stato ad una diversa lettura della suddetta norma.
Alla stregua, pertanto, dei richiamati precedenti l'espressione
alfanumerica del voto e' ormai ritenuta capace di soddisfare
pienamente la necessita' di una sufficiente motivazione senza che da
siffatta espressione ogni candidato non ammesso agli orali possa
peraltro comprendere dove abbia sbagliato e quali errori possano e
debbano essere emendati in una successiva tornata d'esami di
abilitazione.
L'orientamento del Consiglio di Stato deve, quindi, essere ormai
qualificato come diritto vivente e valgano al riguardo le pronunce
della sez. IV n. 6155 del 2004, n. 4165 del 2005, n. 1009 del 2007,
n. 2221 del 2007, n. 5855 del 2006, n. 9348 del 2006, n. 6507 del
2006, n. 25 del 2007, n. 4657 del 2007; della sez. V n. 163 del 1989;
della sez. VI n. 14 del 1999; del Consiglio di giustizia per la
Regione Siciliana n. 236 del 2004; nonche' dei TT.AA.RR. che, a
fronte di tante cassazioni delle opposte pronunce, hanno ormai
desistito da ogni ulteriore sforzo per una diversa e piu' appagante
lettura dell'ordinamento.
Rafforza la suesposta conclusione il fatto che, seppure il
decreto-legge 21 maggio 2003, n. 112, convertito, con modificazioni,
dalla legge 18 luglio 2003, n. 180 al suo art. 1-bis (ma cfr. anche
l'art. 22, nono comma del r.d.l. n. 1578 del 1933) abbia
innovativamente introdotto alcuni criteri di valutazione delle prove
d'esame in discussione, tale precetto non pare essere stato recepito
dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, che, seppure con
riferimento ai pubblici concorsi, ha statuito che «la
predeterminazione dei criteri di valutazione delle prove a posti di
pubblico impiego non puo' essere considerata elemento imprescindibile
ai fini della legittimita' della procedura, trattandosi di attivita'
riservata alla discrezionalita' dell'Amministrazione, rispetto alla
quale il sindacato di legittimita' e' estremamente ristretto» per cui
«la mancanza od indeterminatezza di tali criteri non puo' di per se'
comportare l'illegittimita' del concorso e delle valutazioni in esso
formulate quando i giudizi espressi per i singoli candidati non
presentino aspetti di irrazionalita' e di violazione della par
condicio» (Cons. Stato, sez. V, 14 dicembre 2006, n. 7116; sez. VI 12
dicembre 2002, n. 6250).
Il tribunale non e' persuaso delle argomentazioni sopra svolte,
osservando che, per comune insegnamento, la materia dei giudizi nei
concorsi e nelle prove di abilitazione, non pare ascrivibile all'area
della discrezionalita' amministrativa nel pregnante significato suo
proprio, quale ponderata scelta alternativa del mezzo maggiormente
satisfattivo dell'interesse pubblico, ma che, avendo detti giudizi ad
oggetto la sufficienza o l'insufficienza delle ridette prove scritte
come pure la loro completezza od incompletezza ovvero il loro
illogico e non argomentato svolgimento, essi coinvolgano concetti
giuridici a contenuto indeterminato che, ancorche' riassunti
nell'imprecisa ed ambigua formula della «discrezionalita' tecnica»,
che altri classificherebbero come un elegante ossimoro, ben sarebbero
passibili di un riscontro di piena cognizione, non potendo essere
diversamente giustiziabile la pretesa dei candidati, diametralmente
opposta a quella, peraltro totalmente immotivata, delle Commissioni
esaminatrici.
Non appare pervero un mero accidente, privo di ogni rilevanza sul
piano processuale, il fatto che l'art. 44 del r.d. 26 giugno 1924,
n. 1054, cosi' come novellato dall'art. 1, comma 2 della legge 21
luglio 2000, n. 205, preveda che la decisione sui mezzi istruttori,
ben diversamente dall'acquisizione meramente cartolare di un tempo,
comprenda anche a consulenza tecnica d'ufficio per l'accertamento
della legittimita' di ogni questione positivamente sottratta all'area
della riserva amministrativa.
Ne' per converso sembra possibile aderire alla concorrente
argomentazione che si fa inesattamente discendere in detto
orientamento dalla nozione di discrezionalita', affermandosi
contraddittoriamente che il riscontro dei visti giudizi negativi
espressi dalle Commissioni di concorso o di abilitazione sarebbe
sottoposto ad un «sindacato» estremamente ristretto, quando si
persiste a negare ogni possibilita' che tale pur limitato controllo
sulla denunciata irrazionalita' di essi o sulla violazione della par
condicio possa configurarsi ed essere concretamente esercitato sulla
base di una motivazione di cui si attesta nel contempo la totale
superfluita' (cfr. ancora ex multis Cons. Stato, sez. V, 19 aprile
2007, n. 1794, sez. VI 26 maggio 2006, n. 3147; Tribunale
amministrativo regionaleLazio Roma, sez. I 3 luglio 2007, n. 5941).
Quanto ad una potenziale diversa riflessione sulla questione
all'esame non consta, poi, essere stato sotto alcun profilo
valorizzato il sopravvenuto art. 11, comma 5 del d.lgs. 24 aprile
2006, n. 166, che del tutto analogamente a quanto stabilito
dall'originaria formulazione del d.P.R. 9 agosto 1994, n. 487 quando,
cioe', la norma prescriveva la «motivazione del punteggio» e dunque
antecedentemente alla modifica richiesta dall'Adunanza generale del
Consiglio di Stato con avviso del 9 novembre 1995, n. 120, ha
stabilito per lo svolgimento dei concorsi notarili l'obbligo della
motivazione per i giudizi di non idoneita', sostituito dal solo voto
nell'opposta ipotesi di idoneita' e dunque di ammissione alle prove
orali dei candidati.
2. - Per quanto piu' direttamente concerne la presente
controversia la questione di legittimita' costituzionale che si
solleva appare, anzitutto, rilevante nella vicenda all'attenzione del
Collegio, atteso che, dovendosi altrimenti fare applicazione del
richiamato «granitico» indirizzo del Consiglio di Stato, pena
l'annullamento della relativa sentenza su appello dell'Avvocatura
distrettuale dello Stato, il ricorso dovrebbe essere altrimenti
respinto in toto.
Nell'ipotesi invece che gli artt. 22, nono comma del r.d.l.
n. 1578 del 1933 e 17-bis, 22, 23 e 24, primo comma del r.d. n. 37
del 1934, richiamati dalla ricorrente nell'atto introduttivo fossero
suscettibili di un'interpretazione orientata al rispetto delle norme
costituzionali, volta a far emergere l'obbligo di una congrua
motivazione, il ricorso potrebbe essere accolto per la denunciata
violazione dell'art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241, che alle
richiamate norme sovrapporrebbe il vincolo indotto dal generalissimo
principio ivi enunciato per la retta redazione di ogni atto o
provvedimento amministrativo.
Con riguardo, poi, alla non manifesta infondatezza della stessa
questione questa deve essere riguardata, a parere del remittente
Collegio, alla luce dei precetti di cui agli artt. 24, primo
e secondo comma , 111, primo e secondo comma, 113, primo comma in
associazione a quanto stabilito dall'art. 117, primo comma della
Costituzione.
Quanto al principio di effettivita' della tutela giurisdizionale,
proclamato dall'art. 24, primo e secondo comma e, con riguardo
all'esercizio della giurisdizione amministrativa, dall'art. 113,
primo comma della Costituzione giova osservare che la giurisprudenza
dei Consiglio di Stato ha progressivamente e costantemente
valorizzato il dogma della sufficienza del voto alfanumerico
immediatamente dopo il richiamato parere 9 novembre 1995, n. 120
dell'Adunanza generale con cui e' stata richiesta la modifica
dell'art. 12, comma 1 del d.P.R. 9 agosto 1994, n. 487, disciplinante
in via generale l'accesso per concorso al pubblico impiego, che
prescriveva espressamente e puntualmente «la motivazione del
punteggio», cui ha successivamente dato corso il Governo con d.P.R.
30 ottobre 1996, n. 693, tramite la sostituzione dell'espressione
«assegnazione del punteggio» a quella antecedente; e cio' proprio a
seguito dell'ivi argomentata sufficienza del voto alfanumerico.
La suddetta novella, a seguito della quale le sezioni
giurisdizionali del Consiglio di Stato hanno poi dato negli anni
successivi coerente seguito, appare dunque di tutto rilievo, essendo
stata cosi' espunta dal tessuto dell'ordinamento l'unica disposizione
in grado di positivamente infirmare la teoria del voto alfanumerico;
altrettanto rilevante appare, inoltre, il richiamato avviso
dell'Adunanza generale per il fatto che sia stato in tale occasione
fornito da parte di un organo consultivo a composizione astrattamente
totalitaria ex art. 17 del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054 un assai
autorevole avviso, di per se' potenzialmente capace di escludere in
prosieguo ogni diversa lettura della norma anche in sede
giurisdizionale in applicazione dell'art. 3 della legge n. 241 del
1990.
Il fondamento della richiesta di modifica rivolta al Governo
traspare, poi, apertamente dalle argomentazioni svolte nel visto
parere dell'Adunanza generale, che non ha dissimulato l'avvertita
preoccupazione che l'altrimenti incombente obbligo della motivazione
in capo alle Commissioni esaminatrici potesse costituire problemi
organizzativi di non agevole soluzione con conseguente allungamento
dei tempi di correzione degli elaborati ben oltre il termine di sei
mesi stabilito dall'art. 11, comma 5 dello stesso Regolamento.
La valorizzazione dei principi, oltre che d'imparzialita', di
economicita' e di celerita' di espletamento delle procedure
concorsuali, ha trovato dunque una corrispondente risposta nella
suddetta modifica dell'art. 12, comma 1 del richiamato d.P.R. n. 487
del 1994, in cio' pensosamente assicurandosi piena applicazione al
principio di buon andamento stabilito dall'art. 97 della
Costituzione.
In tale statuizione e nel successivo orientamento della
giurisprudenza del Consiglio di Stato pare, tuttavia, che sia rimasta
negletta la diversa, ma non meno rilevante esigenza della trasparenza
dei giudizi formulati dalle Commissioni esaminatrici e che, quindi,
nel confronto con l'art. 97 della Costituzione, fatto proprio
nell'esercizio della sua primaria funzione da parte del Consiglio di
Stato ex art. 100 della Costituzione, sia rimasto recessivo il
diverso principio tratto dai richiamati artt. 24, primo e secondo
comma e 113, primo comma della Costituzione, che altrettanto
puntualmente proclamano il principio di effettivita' della tutela
giurisdizionale.
Traendo le conseguenze dalle svolte argomentazioni sembra arduo
dubitare che, se l'affermazione che il voto alfanumerico sia
espressione sintetica, ma completa del giudizio, essa appaia tanto
perentoria quanto insoddisfacente, restando per tale via impedito lo
svolgersi di un successivo giusto processo, posto che le Commissioni
esaminatrici continuano a conservare ingiustificatamente un'area di
impenetrabile insindacabilita' a fronte dell'affermata preclusione di
ogni potenziale verifica degli eventuali vizi della motivazione di
volta in volta addotta.
Per questo aspetto viene conseguentemente in considerazione l'art.
22 del r.d n. 1578 del 1933, come modificato dal d.l. n. 112 del 2003
e dalla sua legge di conversione.
Tale disposizione, al comma 9, stabilisce espressamente che «la
commissione istituita presso il Ministero della giustizia definisce i
criteri per la valutazione degli elaborati scritti» che devono essere
comunicati alle varie Sottocommissioni: fra tale criteri, devono
comunque essere sempre presenti i seguenti:
a) chiarezza, logicita' e rigore metodologico dell'esposizione;
b) dimostrazione della concreta capacita' di soluzione di
specifici problemi giuridici;
c) dimostrazione della conoscenza dei fondamenti teorici degli
istituti giuridici trattati;
d) dimostrazione della capacita' di cogliere eventuali profili
di interdisciplinarieta';
e) relativamente all'atto giudiziario, dimostrazione della
padronanza delle tecniche di persuasione.
A tale stregua non e' dato davvero comprendere quale significato
possa avere la norma in questione, che vincola le Commissioni a
fissare criteri per la valutazione delle prove d'esame, ove non
concorra per la verifica dell'applicazione dei suddetti criteri,
nessuno di essi escluso, il correlative obbligo di motivazione dei
giudizi formulati sugli elaborate dei candidati.
Con riguardo, poi, all'ulteriore profilo di legittimita'
costituzionale che pare configurarsi, occorre osservare che, in base
a quanto stabilito dall'art. 111, primo e secondo comma della
Costituzione «la giurisdizione si attua con il giusto processo
regolato dalla legge», che «si svolge nel contraddittorio tra le
parti, in condizioni di parita', davanti ad un giudice terzo ed
imparziale»: sotto questo profilo la ragione del dubbio della
costituzionalita' delle suddette norme, siffattamente interpretate e
necessariamente leggibili in base al «diritto vivente» elaborato
negli anni dal Consiglio di Stato, trae alimento nella circostanza
gia' piu' sopra ad altri fini sottolineata che, in un siffatto
quadro, sia radicalmente esclusa ogni possibilita' che siano
garantiti il diritto di difesa in giudizio e dunque le regole
coessenziali al giusto processo con preclusione per la
giustiziabilita' della stessa pretesa avanzata in sede
giurisdizionale: non potendo, infatti, applicarsi la regola che, a
fronte di un giudizio negativo espresso nei confronti di un soggetto,
quest'ultimo non sia verificabile neppure sotto l'angusto profilo
della sua motivazione appare concorrentemente viziato il principio di
effettivita' della tutela giurisdizionale.
Altrettanto manifestamente non infondata appare la stessa
questione alla luce dell'art. 117, primo comma della Costituzione,
posto che, seppure l'art. 111, primo e secondo comma abbia
pacificamente introdotto nel nostro ordinamento i principi del giusto
processo come statuiti dalla convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo delle liberta' fondamentali a tutti i processi
nazionali e non soltanto a quelli coinvolgenti i diritti
convenzionalmente tutelati, l'art. 117, primo comma fa obbligo allo
Stato di esercitare la potesta' legislativa nel rispetto dei vincoli
derivanti dal diritto comunitario e dagli obblighi internazionali.
Sotto questo aspetto e' sufficiente dunque richiamare quanto
statuito da codesta sovrana Corte con le sentenze 24 ottobre 2007,
n. 348 e 349, con le quali e' stata attratta alla competenza di
codesta sovrana Corte ogni questione inerente alla retta applicazione
nell'ordinamento nazionale della convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali sottoscritta a Roma
il 4 novembre 1950 e cui e' stata data esecuzione con legge 4 agosto
1955, n. 848, nonche' del suo Protocollo addizionale firmato a Parigi
il 20 marzo 1952.
Nella specie la questione sopra illustrata appare, infatti, non
manifestamente infondata anche alla luce delle regole del giusto
processo e del principio della sua effettivita', la cui violazione,
ove non sanzionata da codesta sovrana Corte, renderebbe la pronuncia
di conseguente reiezione da parte di questo tribunale direttamente
ricorribile per saltum davanti alla Corte europea di Strasburgo.
Sul fondamento delle argomentazioni che precedono ed alla stregua
della rilevanza e della reputata non manifesta infondatezza della
questione prospettata si rimette la sua definizione alla Corte
costituzionale con sospensione del presente giudizio.