IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunziato la seguente ordinanza sul ricorso iscritto al R.G.
720/2008, proposto dal sig. Harshadeva Chanaka Likan rappresentato e
difeso dagli avv. Sergio Pezzucchi e Manlio Vicini ed elettivamente
domiciliato in Milano, via Visconti Venosta, n. 2, presso l'avv.
Giorgio Bonamassa;
Contro il Comune di Milano, in persona del sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dagli avv. Maria Rita Surano, Antonella
Fraschini, Ruggero Meroni, Irma Marinelli, Ariberto Limongelli, Anna
Maria Pavin, Maria Sorrenti ed elettivamente domiciliato in Milano,
via della Guastalla, n. 8, presso gli uffici dell'Avvocatura
comunale; per l'annullamento dell'ordinanza 6 dicembre 2007 (PG
1083195/2007 del 12 dicembre 2007) di cessazione dell'attivita' di
centro di telefonia in sede fissa (phone center) di cui e' titolare
il ricorrente in Milano, via Tabacchi n. 1, emessa dal direttore del
Settore commercio del Comune di Milano e notificato all'interessato
il 10 gennaio 2008 nonche' di tutti gli atti presupposti e
consequenziali;
Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Vista la domanda di sospensione della esecuzione del provvedimento
impugnato, presentata in via incidentale dal ricorrente;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;
Presente alla Camera di consiglio, in data 15 aprile 2008, l'avv.
Marco Dal Toso, in sostituzione dell'avv. Ruggero Meroni per
l'amministrazione resistente;
Udito il relatore ref. Mara Bertagnolli;
Vista l'ordinanza cautelare n. 594/2008 di accoglimento a termine
dell'istanza di sospensione correlata al ricorso in epigrafe
indicato, deliberata dalla sezione alla medesima Camera di consiglio
in ragione della presente questione di costituzionalita';
Visto l'articolo 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Visti gli atti tutti della causa;
F a t t o
Il ricorrente e' titolare in Milano di phone center preesistente
all'entrata in vigore della legge della Regione Lombardia 3 marzo
2006, n. 6, con la quale sono state emanate apposite norme «per
l'insediamento e la gestione di centri di telefonia in sede fissa».
Con l'ordinanza impugnata, il Comune di Milano ha disposto la
chiusura dell'attivita' di phone center gestita dal ricorrente, per
mancata conformazione ai nuovi requisiti (in prevalenza
igienico-sanitari e di sicurezza dei locali) disposti dalla predetta
legge regionale; quanto sopra, in vincolata applicazione di
quest'ultima, la quale - nel disporre per gli esercizi preesistenti
un termine di adeguamento annuale - ha altresi' previsto, nei casi di
infruttuosa scadenza di tale termine, la cessazione definitiva
dell'attivita' senza possibilita' di proroghe, come da combinato
disposto dell'art. 9 primo comma, lettera c) e secondo comma, con
l'art.12.
In particolare, fra le piu' significative e restrittive novita' in
tema di requisiti igienico-sanitari e di sicurezza dei locali, che il
Collegio ritiene sospette sul piano costituzionale, si segnalano le
seguenti testuali prescrizioni dell'articolo 8, primo comma: un
servizio igienico in uso esclusivo del personale dipendente (lett.
e); un servizio igienico riservato al pubblico, anche prossimo al
locale nel caso di esercizi gia' attivi all'entrata in vigore della
presente legge, ma ad uso esclusivo dello stesso per il locale con
superficie fino a 60 metri quadrati (...); un ulteriore servizio
igienico per il locale di dimensioni superiori (lett. f); spazio di
attesa all'interno del locale di almeno 9 metri quadrati, fino a 4
postazioni telefoniche, provvisto di idonei sedili posizionati in
modo da non ostruire le vie di esodo; la sala di attesa dovra' essere
aumentata di 2 mq ogni postazione aggiuntiva (lett. h); ogni
postazione deve avere una superficie minima di 1 mq ed essere
dislocata in modo da garantire un percorso di esodo, libero da
qualsiasi ingombro ed avere una larghezza minima di 1,20 m (lett.i).
Alla camera di consiglio del 15 aprile 2008 la sezione ha accolto
- a termine, sino alla pronuncia della Corte costituzionale sulla
questione oggetto della presente ordinanza - l'istanza incidentale di
sospensiva, ritenendo non manifestamente infondata (nei sensi che
verranno specificati con la presente ordinanza) la questione di
costituzionalita' prospettata dal ricorrente, nei confronti della
citata legge regionale n. 6/2006.
D i r i t t o
Oggetto della presente questione di costituzionalita' sono alcune
disposizioni della legge della Regione Lombardia n. 6/2006 (gia'
indicate in narrativa) che ha regolato l'insediamento e la gestione
di centri di telefonia in sede fissa, con disposizioni applicabili
anche agli esercizi (come nel caso dell'odierno ricorrente)
preesistenti all'entrata in vigore della legge stessa.
Le norme sospettate di incostituzionalita', che assumono rilevanza
nelle vertenze in esame, riguardano:
l'articolo 1, nella parte in cui riporta la materia oggetto di
trattazione alla legislazione residuale regionale sul commercio;
l'articolo 4, che introduce un sistema generalizzato di
autorizzazione civica per l'esercizio dell'attivita';
l'articolo 8, nella parte (comma 1, lettere e), f), h), i), e
comma 2) in cui introduce - con immediata modifica dei regolamenti
vigenti - i nuovi requisiti igienico-sanitari e di sicurezza dei
locali, in connessione agli art. 9, primo comma, lett. e) e secondo
comma, nonche' 12, disposizioni queste ultime che regolano il regime
transitorio per i vecchi esercizi; cio' in quanto l'ordinanza civica
impugnata ha disposto «con effetto immediato» la chiusura
dell'esercizio di phone center per mancato tempestivo adeguamento ai
nuovi requisiti di cui sopra; la difformita' rispetto a questi ultimi
e' poi a sua volta di impedimento al rilascio della specifica
autorizzazione richiesta dall'art. 3 gia' citato, giusto il disposto
dell'art. 4, terzo comma, lett. c), con riguardo al rilascio del
certificato igienico sanitario di cui al successivo art. 8.
Le norme costituzionali di cui si sospetta la violazione
riguardano l'articolo 117, in relazione ai vincoli dell'ordinamento
comunitario ed al sistema di riparto delle competenze legislative
Stato-regione; gli artt. 3 e 41 in relazione, in particolare, ai
rilevanti ostacoli che le restrittive prescrizioni in materia
igienico-sanitaria - introdotte dalla legge regionale di cui
trattasi, da applicare anche retroattivamente alle preesistenti
gestioni di phone center, determinano sulla liberta' di iniziativa
economica dei gestori; nonche' l'art. 15 sulla liberta' di
comunicazione.
Dalle esposte premesse emerge, sotto il profilo della rilevanza
della questione di costituzionalita', un contesto legislativo che ha
direttamente determinato in modo cogente il contenuto lesivo
dell'atto impugnato, senza lasciare o consentire alcuna mediazione
discrezionale in capo alla intimata autorita' amministrativa; la
quale, come peraltro ribadito nella circolare di chiarimenti emanata
dalla Regione Lombardia (prot. H1.2006.0027733 del 5 giugno 2006,
punto 8), ha dovuto emettere il provvedimento (in tutto vincolato nel
contenuto) di cessazione immediata dell'attivita' alla scadenza del
perentorio termine annuale fissato, senza possibilita' di alcuna
proroga ai sensi del gia' citato art. 9, secondo comma, che non
annovera tra le ipotesi di proroga quelle della lettera e) del primo
comma.
Sul piano, ancora, della rilevanza, va detto nuovamente che in
relazione alla valutazione di non manifesta infondatezza della
questione di costituzionalita' delle indicate disposizioni della
predetta legge regionale, la sezione ha adottato un'ordinanza
cautelare di sospensione del provvedimento di cessazione
dell'attivita' di phone center, con efficacia limitata al periodo di
tempo necessario a che la Corte costituzionale si pronunci sulla
questione stessa.
Chiarita la rilevanza della questione, il Collegio intende in
primis evidenziare a carico della l.r. n. 6/2006 - quanto
all'ulteriore profilo della non manifesta infondatezza - la sospetta
violazione dell'art. 117 primo, secondo, terzo e quarto comma della
Costituzione.
L'articolo 1 della legge riconduce la deliberata normativa «nel
quadro delle competenze della regione e dei comuni in materia di
commercio», tuttavia il riferimento a siffatta materia (che rientra
nella legislazione residuale regionale ex art. 117, quarto comma,
Cost.) sembra al Collegio del tutto estranea all'ambito applicativo
della legge stessa, che ai sensi dell'articolo 2, comma primo,
consiste nell'attivita' di «... cessione al pubblico di servizi di
telefonia in sede fissa in locali aperti al pubblico», secondo le
ulteriori specificazioni illustrate nei successivi commi.
Invero, tale attivita' non rientra nella vendita di merci
all'ingrosso o al dettaglio secondo quanto previsto dall'art. 4 del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 («Riforma della disciplina
relativa al settore del commercio ...», ne' rientra nei settori del
commercio definiti dall'art. 39 del decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 112.
Va detto piuttosto che una delle novita' della legge e' proprio
quella di impedire che all'interno delle strutture di «phone center»
possano affiancarsi - come in passato - attivita' commerciali di
supporto, secondo un principio di esclusivita' non condiviso invece -
almeno dalla legislazione statale - nella situazione inversa, in cui
la cessione dei servizi telefonici e telematici puo' ben avvenire in
modo complementare rispetto ad altre attivita' principali (cfr. art.
7 del d.l. 27 luglio 2005, n. 144, convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1 della legge 31 luglio 2005, n. 155, che
nel quadro di una disposta «integrazione della disciplina
amministrativa degli esercizi pubblici di telefonia ed internet»,
prevede la licenza del questore per «chiunque intende aprire un
pubblico esercizio o un circolo privato di qualsiasi specie, nel
quale sono posti a disposizione del pubblico, dei clienti o dei soci
apparecchi terminali utilizzabili per le comunicazioni anche
telematiche»).
Le uniche attivita' commerciali consentite all'interno dei «phone
center» dalla legge regionale n. 6/2006, che riguardano la vendita di
schede telefoniche e l'installazione di distributori automatici di
bevande ed alimenti (cfr. art. 2, comma secondo, lettera b) e comma
3), non sono oggetto della specifica autorizzazione richiesta dalla
legge, e rivestono carattere apertamente occasionale o eventuale e
quindi del tutto marginale.
L'attivita' terziaria in esame sembra, invece, piu' propriamente
riportabile alla materia dell'ordinamento delle comunicazioni (art.
117, terzo comma Cost. con legislazione concorrente Stato-regione),
ascrivendosi piu' specificamente al «servizio di comunicazione
elettronica», categoria introdotta dall'art. 2, par. 1, lett. c)
della dir. 7 marzo 2002 n. 2002/21/CE, con conseguente applicazione
della disciplina di derivazione comunitaria (comprensiva altresi'
delle direttive 2202/19 CE, 2002/20/CE e 2002/22 CE),
complessivamente recepita con il c.d. codice delle comunicazioni
elettroniche di cui al decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259. Di
particolare pertinenza ai casi di specie appaiono del resto le
definizioni mirate a delimitare il campo di applicazione del decreto
medesimo ai sensi dell'articolo 1, comma 1, con peculiare riguardo
alla lettera bb) («rete telefonica pubblica: una rete di
comunicazione elettronica utilizzata per fornire servizi telefonici
accessibili al pubblico») ed alla lettera oo) («telefono pubblico a
pagamento: qualsiasi apparecchio telefonico accessibile al pubblico,
utilizzabile con mezzi di pagamento che possono includere monete o
carte di credito o di addebito o schede prepagate, comprese le schede
con codice di accesso»).
La rilevata derivazione europea di tale normativa comporta poi che
la materia ivi trattata (ordinamento delle comunicazioni) vincola,
anche con riguardo al rispetto del principio di proporzionalita', la
regione, non solo ai sensi dell'articolo 117, terzo comma entro i
limiti della legislazione statale di principio, ma piu' in radice ai
sensi dell'articolo 117, primo comma, secondo cui ogni legge della
Repubblica deve conformarsi ai «vincoli derivanti dagli obblighi
comunitari». In via strettamente consequenziale, il rispetto di tali
disposizioni finisce poi per impingere su profili trasversali di
legislazione esclusiva statale ex art. 117, secondo comma Cost., con
specifico riguardo alla tutela della concorrenza (lett. e) nonche'
alla determinazione (e salvaguardia) dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale (lett. m), anche in
conformita' all'interesse generale che connota tali servizi, ai sensi
dell'art. 3 del citato decreto n. 259/2003.
In proposito, va altresi' evidenziato il disposto del primo comma
dell'art. 3, il quale garantisce i «diritti inderogabili di liberta'
delle persone nell'uso dei mezzi di comunicazione elettronica» con
espresso richiamo a quel regime di (libera) concorrenza che rinforza
il legame dell'attivita' in questione alla «materia-funzione»
devoluta alla legislazione esclusiva statale.
Inoltre i principi di derivazione comunitaria e costituzionale
risultano espressamente ribaditi dall'art. 4 del medesimo decreto
legislativo, il quale prevede al primo comma che la disciplina delle
reti e dei servizi e' volta a salvaguardare i diritti
costituzionalmente garantiti di «liberta' di comunicazione», nonche'
di «liberta' di iniziativa economica e suo esercizio in regime di
concorrenza, garantendo un accesso al mercato delle reti e servizi di
comunicazione elettronica secondo criteri di obiettivita',
trasparenza, non discriminazione e proporzionalita» (sul punto, Corte
costituzionale n. 236/2005).
Il terzo comma dello stesso art. 4 dispone, tra l'altro, che la
suddetta disciplina e' volta anche a «promuovere la semplificazione
dei procedimenti amministrativi e la partecipazione ad essi dei
soggetti interessati, attraverso l'adozione di procedure tempestive,
non discriminatorie e trasparenti nei confronti delle imprese che
forniscono reti e servizi di comunicazione elettronica».
Puntualizzato quanto sopra, va poi affermato che la norma
regionale - nella sua unilaterale iniziativa di regolazione del
settore (erroneamente riportato al commercio) - ha introdotto un
regime autorizzativo ulteriore e duplicativo, rispetto al sistema
delineato in sede comunitaria come recepito con il decreto
legislativo n. 259/2003.
Ed invero, tornando al comma 2 dell'articolo 3 di tale decreto,
ivi si prevede che «la fornitura di reti e servizi di comunicazione
elettronica, che e' di preminente interesse generale, e' libera e ad
esse si applicano le disposizioni del Codice», fatte salve al
successivo comma «le limitazioni derivanti da esigenze della difesa e
della sicurezza dello Stato, della protezione civile, della salute
pubblica e della tutela dell'ambiente e della riservatezza e
protezione dei dati personali, poste da specifiche disposizioni di
legge o da disposizioni regolamentari d'attuazione» (testuali
concetti sono poi ribaditi nell'articolo 25, comma primo dello stesso
decreto).
A fronte della conclamata liberta' di fornitura dei servizi di
comunicazioni elettronica (ivi compresi - come sopra visto - quelli
connessi all'esercizio di un phone center), il decreto legislativo
n. 259/2003 prevede poi che l'espletamento di tali servizi venga
subordinato ad una (sola) «autorizzazione generale», in rigoroso e
vincolato recepimento della normativa europea. In particolare tale
autorizzazione viene definita dall'art. 1, comma 1, lettera g) come
«il regime giuridico che disciplina la fornitura di reti o di servizi
di comunicazione elettronica ...» e consegue alla presentazione di
una dichiarazione dell'interessato (a seguito della quale e'
possibile iniziare l'attivita) contenente l'intenzione di procedere
alla fornitura (art. 25, comma 3); il potere del Ministero competente
di vietare il prosieguo dell'attivita' medesima puo' essere
esercitato «entro e non oltre» sessanta giorni secondo il modulo
procedimentale della dichiarazione di inizio attivita' ex art. 19,
legge n. 241/1990, espressamente richiamato dalla norma in esame
(art. 25, comma 4, cfr. anche delibera n. 467/00/CONS con cui
l'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni ha disciplinato il
rilascio di tali autorizzazioni generali, per uniformarne il
contenuto).
Pur a fronte di tali vincolanti previsioni - che la legislazione
regionale non e' legittimata ad alterare, ai sensi dei primi 3 commi
dell'art. 117 Cost. - la legge lombarda ora in esame ha invece
introdotto un ulteriore titolo abilitativo, disponendo in particolare
all'art. 3, comma 1 che «l'esercizio della attivita' di cessione al
pubblico del servizio di telefonia in sede fissa e' assoggettato
all'autorizzazione di cui all'articolo 4», al cui rilascio provvede
il comune competente per territorio. Trattasi dunque di una
previsione che sembra al Collegio comunque alterare il regime di
sostanziale liberta' di fornitura dei servizi de quibus cosi' come
delineato in via primaria dall'ordinamento comunitario, ed in via
attuativa dalla norma statale di recepimento, con conseguenti
aggravamenti procedimentali, pur vietati dai citati articoli 3 e 4
del decreto n. 259/2003. Quanto sopra viene peraltro a determinare
una sospetta lesione dei principi di libera concorrenza e di
salvaguardia dei livelli essenziali di prestazioni di interesse
generale connesse ai diritti inderogabili dell'individuo, ivi
compresa la liberta' di comunicazione garantita dall'art. 15 Cost.,
proprio ai sensi delle citate definizioni legislative ex art. 3 del
decreto legislativo n. 259/2003 (sul cui ruolo di garanzia rispetto a
tali principi si e' espressa la Corte con la segnalata pronuncia
n. 336/2005).
Inoltre, anche nel caso in cui la funzione autorizzatoria
introdotta dall'art. 4 della legge regionale n. 6/2006 dovesse
intendersi riferita (solo) agli interessi pubblici strumentali
all'attivita' di comunicazione elettronica (nel quadro delle citate
«limitazioni» a tale attivita', previste e consentite dagli artt. 3 e
25 del decreto legislativo n. 259/2003), resta il fatto che anche
siffatte limitazioni sembrano afferire a materie comunque (tutte)
estranee a quella potesta' legislativa residuale ex art. 117, quarto
comma Cost., che la Regione Lombardia ha invece inteso nella specie
esercitare.
Basti pensare:
alle esigenze della difesa e della sicurezza dello Stato ed alla
tutela dell'ambiente (legislazione esclusiva statale ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera d);
alle esigenze di protezione civile e di salute pubblica
(legislazione concorrente ex art. 117, terzo comma).
Va poi precisato che anche le limitazioni di tipo edilizio od
urbanistico (peraltro non espressamente comprese nella citata
elencazione di cui agli artt. 3 e 25 del decreto legislativo
n. 259/2003) sono subordinate alla concorrenza legislativa di poteri
Stato-regioni sotto la voce del «governo del territorio», ai sensi
del citato terzo comma dell'art. 117 Cost.
Inoltre, le problematiche connesse alla riservatezza e protezione
dei dati personali (queste ultime invece espressamente previste fra
le limitazioni di cui sopra) sono state gia' considerate e regolate
dal legislatore statale, nel quadro delle esigenze di sicurezza
pubblica con il citato decreto legge 27 luglio 2005 recante «nuove
disposizioni antiterrorismo per gli internet point ed i pubblici
esercizi che mettano a disposizione del pubblico postazioni per
comunicazioni telematiche», convertito nella legge n. 155/2005.
Sulla illegittimita' costituzionale di quelle legislazioni
regionali che - nella presente materia delle comunicazioni
elettroniche - aggiungono fasi autorizzatorie comunque denominate
rispetto alle procedure abilitative gia' contemplate nel decreto
legislativo n. 259/2003, si richiama al riguardo la recente pronuncia
della Consulta n. 129/06, che - seppure in relazione alla diversa
problematica delle installazioni di torri e tralicci - ha comunque
censurato l'art. 27, comma 1, lettera e) della l.r. Lombardia
n. 12/2005, per aver previsto la necessita' di un titolo edilizio
ritenuto ulteriore e superfluo rispetto alle procedure delineate
nell'articolo 87 del decreto legislativo; cio' in quanto - ha
osservato testualmente la Corte con esternazioni di principio
applicabili al caso di specie - «... la tutela del territorio e la
programmazione urbanistica sono salvaguardate dalle norme statali in
vigore ed affidate proprio agli enti locali competenti, i quali, al
pari delle regioni (sentenza n. 336 del 2005), non vengono percio'
spogliati delle loro attribuzioni in materia, ma sono semplicemente
tenuti ad esercitarle all'interno dell'unico procedimento previsto
dalla normativa nazionale, anziche' porre in essere un distinto
procedimento» (con conseguente violazione dei principi generali di
semplificazione della legislazione statale in materia di governo del
territorio).
La violazione dell'articolo 117 Cost. sembra peraltro assumere
connotati sostanziali, anche al di la' dell'erronea qualificazione
formale della materia trattata, e cio' non solo in relazione ai
settori occupati dalla legge regionale eppur di appartenenza
esclusiva alla legislazione statale (ove il contrasto «sostanziale»
con il precetto costituzionale si consuma in re ipsa con il semplice
intervento legislativo della regione). Anche nel caso delle
fattispecie concorrenti, infatti, la normativa in esame non pare
essersi correttamente inserita nei principi generali di una
legislazione statale che - dopo aver garantito all'attivita' in se'
considerata un trattamento semplificato, improntato alla liberta' di
comunicazione voluta anche dall'unione europea - si e' limitata a
prevedere per i soli «internet point» disposizioni speciali per la
sicurezza dello Stato, senza l'introduzione di altri regimi ad hoc
(igienico-sanitari ed urbanistici) diversi e piu' restrittivi,
rispetto a quelli gia' in vigore per gli altri esercizi connessi alle
attivita' terziarie.
In relazione ai requisiti igienico-sanitari e di sicurezza dei
locali, va poi rammentato che la legge regionale dispone contenuti di
dettaglio che integrano in modo automatico e simultaneo tutti i
regolamenti di igiene delle autorita' sanitarie e dei comuni in
territorio lombardo (art. 8, comma 2), e cio' senza che la
legislazione statale di riferimento consenta, all'interno di tale
regolamentazione locale, l'inserimento eteronomo di contenuti
dispositivi e di dettaglio direttamente imposti da leggi regionali
(cfr. art. 344 TULS).
Va ancora osservato sul punto che le prescrizioni previste
dall'ordinamento statale, si limitano a stabilire una disciplina
generale quanto ai requisiti di agibilita' dei locali destinati ad
attivita' economiche, la quale rimanda alle norme edilizie e igienico
sanitarie contenute in prevalenza in fonti normative secondarie, e
non contiene comunque prescrizioni cosi' restrittive per gli indici
igienico-sanitari regolati specificamente dalla legge regionale de
qua, neanche per i locali ove vi e' maggiore concentrazione di
persone per un tempo di permanenza maggiore (come teatri, cinema o
nei locali ove viene svolta attivita' di somministrazione di alimenti
e bevande).
Donde la necessita' che la competenza legislativa concorrente
delle regioni venga esercitata nel rispetto dei principi fondamentali
di cui all'art. 3 (con particolare riguardo alla rimozione degli
ostacoli di ordine economico e sociale limitativi di fatto della
liberta' e l'uguaglianza dei cittadini) e 41 della Carta
fondamentale, nonche' di quello, di derivazione comunitaria, della
proporzionalita' (insito nel riferimento ai vincoli derivanti
dall'ordinamento europeo contenuto nell'art. 117, primo comma),
secondo il quale, com'e' noto, una misura e' conforme a tale
principio soltanto allorche' il mezzo adoperato si rilevi non tanto e
non solo «idoneo» a consentire il raggiungimento dell'obiettivo
desiderato, ma anche «necessario» nel senso dell'indisponibilita' di
altra misura egualmente efficace, e tale da incidere il meno
negativamente possibile nella sfera del destinatario, ossia da non
essere «intollerabile». In sostanza un giudizio di proporzionalita'
basato ex ante sulla valutazione comparativa tra mezzo e fine.
Infine, sempre in relazione ai requisiti igienico-sanitari e di
sicurezza dei locali ex art. 8 della legge (con specifico riguardo
alle voci ivi rubricate alle lettere e), f), h), i), meglio descritte
in narrativa), il Collegio ritiene che la legge regionale n. 6/2006
presenti profili di non manifesta infondatezza anche nella parte in
cui dispone l'applicazione retroattiva delle rigorose nuove
disposizioni, senza delineare la possibilita' di proroghe (pur non
automatiche, ma discrezionali e da valutare caso per caso) per
consentire agli esercizi preesistenti di continuare l'attivita',
nonostante la vana scadenza del termine annuale di adeguamento.
Secondo consolidata giurisprudenza costituzionale (da ultimo Corte
cost. sent. n. 156/2007), la possibilita' del legislatore di incidere
con norme retroattive su situazioni sostanziali ormai radicate da
leggi precedenti, resta subordinata al rigoroso vaglio di
razionalita' del nuovo regolamento di interessi che modifica ex post
quello preesistente.
Ritiene il Collegio che nella specie non sussista (a parte quanto
gia' evidenziato sotto il profilo della proporzionalita) una sicura
rispondenza dello ius superveniens a sufficienti criteri di
ragionevolezza, in relazione alle modalita' con cui la nuova
normativa incide sui giustificati affidamenti dei titolari dei
preesistenti esercizi di phone center, e cio' in sospetta violazione
dei principi di parita' di trattamento ex art. 3 Cost.
La prescrizione infatti di un cosi' nuovo e piu' impegnativo
assetto strutturale e funzionale dei locali strumentali allo
svolgimento dell'attivita' determina, in capo a coloro che gia'
gestivano quest'ultima in regime di regolarita' amministrativa, una
serie di obblighi conformativi razionalmente inesigibili durante il
(breve) periodo annuale concesso dalla legge, anche in considerazione
della necessita' di procedere a lavori strutturali ed edilizi dal
costo elevato e spesso non realizzabili per l'inidoneita' oggettiva
derivante dall'area disponibile dei locali, e quindi anche laddove
l'esercente l'attivita' voglia adeguarvisi. La stessa
rilocalizzazione ipotizzata dalla norma - oltre a non esser subito
praticabile in assenza della formalizzazione di nuovi strumenti
urbanistici chiamati ad individuare le relative aree (cfr. terzo
comma art. 98-bis della l.r. 12 del 2005, introdotto dall'art. 7
della l.r. 6 del 2006) - non sembra certo rappresentare un rimedio
semplice ed efficace rispetto all'abbandono - spesso obbligato - dei
locali di origine, e cio' in considerazione delle difficolta' di
reperimento, in adiacenza o prossimita' allo stesso edificio, di
nuovi locali; senza considerare la perdita di avviamento che
deriverebbe dal trasferimento dell'attivita' stessa, una volta
approvato il previsto piano urbanistico.
Quanto sopra, in aggiunta (donde un autonomo profilo di non
manifesta infondatezza valutabile in base ai canoni del comma primo
dell'art. 3 Cost.), al non indifferente maggiore onere economico, che
potrebbe risultare insostenibile per i soggetti privi di adeguati
mezzi economici, favorendo l'abbandono delle relative attivita'; tali
dismissioni determinerebbero a loro volta un vantaggio rispetto ai
nuovi operatori aventi maggiori disponibilita' d'investimento che -
potendo organizzare ex ante l'attivita' secondo le regole vigenti -
verrebbero a trovarsi in una situazione concorrenziale
(ingiustamente) privilegiata, con riverberi dannosi per gli utenti
privi di una piu' ampia scelta, e con forte rischio di tariffe meno
vantaggiose.
Le delineate - e non improbabili - conseguenze fattuali delle
citate disposizioni finirebbero pertanto per incidere, oltre che
sulla rilevata disparita' di trattamento ex art. 3 Cost., anche sulla
liberta' di iniziativa economica privata garantita dall'art. 41
Cost., con riverberi lesivi sotto altro profilo della tutela della
concorrenza garantita dall'ordinamento europeo (cfr. sul punto anche
la segnalazione in data 6 agosto 2007 formalizzata dall'Autorita'
garante della concorrenza e del mercato al Presidente della Regione
Lombardia proprio in relazione «... agli effetti distorsivi della
concorrenza che derivano dalle disposizioni ... dettate dalla legge
Regione Lombardia 3 marzo 2006, n. 6»).
Sulla base delle esposte considerazioni si ritiene rilevante e non
manifestamente infondata la presente questione costituzionalita', che
si solleva pertanto ai sensi dell'articolo 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87, in relazione agli artt. 1, 4, 8 (comma 1, lettere e),
f), h), i), e comma 2), 9, (primo comma, lett. c) e secondo comma),
nonche' 12, della l.r. 3 marzo 2006, n. 6, in relazione agli artt. 3,
15, 41 e 117 della Costituzione.