Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito
del regolamento della Regione Marche del 15 novembre 2007, n. 4,
recante la disciplina delle precedenze tra le cariche pubbliche nelle
cerimonie a carattere locale, promosso con ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri, notificato il 30 gennaio 2008, depositato in
cancelleria il 5 febbraio 2008 ed iscritto al n. 2 del registro
conflitti tra enti 2008.
Visto l'atto di costituzione della Regione Marche;
Udito nell'udienza pubblica del 24 giugno 2008 il Giudice relatore
Maria Rita Saulle;
Udito l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Stefano Grassi per la Regione
Marche.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 30 gennaio 2008 e depositato il
successivo 5 febbraio, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
sollevato conflitto di attribuzione nei confronti della Regione
Marche, in relazione al regolamento regionale 15 novembre 2007,
recante la disciplina delle precedenze tra le cariche pubbliche nelle
cerimonie a carattere locale, per contrasto con gli artt. 117,
secondo comma, lettere a), c), f), g), p), e 118 della Costituzione,
nonche' con il principio di leale collaborazione.
Il ricorrente chiede che la Corte dichiari che spetta
«esclusivamente» allo Stato stabilire l'ordine delle precedenze tra
le cariche pubbliche e conseguentemente che annulli il cennato
regolamento regionale.
Premette il ricorrente che «la determinazione dell'ordine delle
precedenze tra le varie cariche pubbliche di qualunque livello»
costituisce «una delle piu' antiche e tradizionali prerogative dello
Stato», la cui disciplina e' contenuta nel decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 14 aprile 2006.
La difesa erariale, dopo aver ricordato che ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lettera a), della Costituzione, la disciplina
delle relazioni internazionali e diplomatiche e' di competenza
esclusiva dello Stato, ritiene che la Regione Marche non possa
disciplinare, con regolamento o con legge regionale, «la posizione
protocollare delle cariche straniere e delle rappresentanze
diplomatiche», in quanto l'intervento regionale incide «sugli
indirizzi di politica estera e nelle relazioni internazionali e
diplomatiche» e non consente al Governo «di assicurare l'uniformita'
di trattamento nel territorio nazionale delle autorita' estere in
visita o ospiti».
Il regolamento impugnato, ad avviso del ricorrente, si porrebbe,
altresi', in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera c),
della Costituzione, poiche' individuerebbe «una posizione
protocollare distinta da quella definita dal Governo per le cariche
ecclesiastiche e per le altre figure religiose e del culto».
Infine, l'atto impugnato, sempre secondo lo stesso ricorrente,
sarebbe in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettere f), g) e
p), della Costituzione, in quanto «effettua unilateralmente una
parificazione tra Prefetti, Questori, Presidente della Corte
d'Appello e Procuratore Generale della Repubblica presso la Corte
d'Appello», nonche' ridisegna «la definizione protocollare data dal
[...] D.P.C.M del 14 aprile 2006 alle cariche maggiormente
rappresentative della Repubblica e delle Autonomie territoriali e
locali». In particolare, ad avviso del Presidente del Consiglio dei
ministri, il regolamento «antepone [...] il Sindaco in sede ai
Ministri, pone sullo stesso piano Vice Ministri e Sottosegretari di
Stato con Assessori regionali, equipara i parlamentari nazionali ed
europei agli assessori e consiglieri regionali, stabilisce un ordine
di precedenza tra distinzioni cavalleresche, onorifiche e ricompense,
del tutto autonomo e diverso rispetto a quello stabilito dall'unico
soggetto competente al conferimento».
Il ricorrente rileva che la Corte costituzionale, con la sentenza
n. 496 del 1989, ha gia' riconosciuto la competenza esclusiva dello
Stato in tema di disciplina dell'ordine delle precedenze fra alte
cariche e fra queste e le altre istituzioni della Repubblica di vario
livello; competenza che non sarebbe venuta meno anche dopo la riforma
del titolo V della Costituzione. In proposito, il Presidente del
Consiglio dei ministri, richiamando il principio di sussidiarieta' e
la finalita' dell'esercizio unitario, previsti dall'art. 118, primo
comma, della Costituzione, sottolinea che lo Stato sarebbe «l'unico
soggetto in grado di adeguatamente ed opportunamente dosare ed
apprezzare il confronto e l'intreccio dei poteri statali e
costituzionali con quelli regionali e locali, con le autorita' estere
e con i rappresentanti di organismi comunitari e con le
organizzazioni internazionali».
Sul punto, il ricorrente, dopo aver precisato che le Regioni sono
state invitate al procedimento di formazione del cennato d.P.C.m. del
2006 e che la disciplina generale in materia di protocollo in esso
contenuta e' stata adottata «sulla base di un testo elaborato con il
continuo apporto di un tavolo tecnico Governo-Regioni e Consigli
regionali», ritiene che la Regione Marche nel disciplinare «la
materia gia' oggetto di trattazione unitaria» nel d.P.C.m. del 2006,
abbia violato il principio di leale collaborazione.
2. - Con atto depositato il 19 febbraio 2008 si e' costituita in
giudizio la Regione Marche chiedendo il rigetto del ricorso.
La difesa regionale assume, in via preliminare, che l'ambito di
applicazione dell'atto impugnato e' limitato «esclusivamente» alle
cerimonie a carattere locale. In particolare, la resistente, pur non
dubitando della competenza dello Stato nello «stabilire quali
cerimonie rivestano carattere nazionale o internazionale» e nel
disciplinare «in via esclusiva le relative precedenze tra le cariche
pubbliche», ritiene che la Regione avrebbe una competenza residuale
nella disciplina dell'ordine delle precedenze nelle cerimonie, «prive
del carattere nazionale o internazionale», che si svolgono ad
iniziativa propria ovvero degli enti da essa dipendenti. In
proposito, la Regione Marche ritiene che la sentenza n. 496 del 1989
non costituirebbe «di per se' un precedente in termini da applicare
automaticamente al caso di specie» e sottolinea che la posizione
protocollare non e' prevista tra le materie elencate dall'art. 117,
secondo comma, della Costituzione.
Procedendo nella disamina delle singole censure prospettate dal
ricorrente, la difesa regionale, con riferimento alla violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera a), della Costituzione
ribadisce che il Regolamento impugnato non si applica ne' alle
cerimonie nazionali ne' a quelle internazionali di cui al citato
d.P.C.m. del 2006. Parimenti infondata sarebbe la censura relativa
all'art. 117, secondo comma, lettera c), della Costituzione, poiche',
precisa la Regione, il Regolamento non avrebbe introdotto alcuna
disciplina distinta rispetto a quella prevista dal d.P.C.m. del 2006.
Quanto all'asserita violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettere f), g) e p), della Costituzione, la difesa regionale,
richiamando la sentenza n. 10 del 2008, ritiene infondate le censure
poiche' il Regolamento impugnato non inciderebbe «sulle attribuzioni
[...] di organi e amministrazioni dello Stato».
Ad avviso della Regione Marche, con riferimento all'art. 118 della
Costituzione, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, la
«chiamata in sussidiarieta» non potrebbe essere invocata nel presente
conflitto, poiche' mancherebbe «nel caso di specie l'attrazione allo
Stato di una funzione amministrativa cui ricollegare la normazione ad
essa strumentale». Da ultimo, sempre a parere della resistente, non
vi sarebbe alcuna violazione del principio di leale collaborazione,
in quanto il coinvolgimento delle Regioni nell'adozione del d.P.C.m.,
sarebbe avvenuto attraverso una consultazione «in sedi del tutto
informali», nella specie «tavoli tecnici», che non potrebbero essere
considerate «giuridicamente impegnative o [...] dispositive delle
attribuzioni costituzionali spettanti alle autonomie regionali».
3. - In prossimita' dell'udienza hanno depositato memorie sia la
Regione Marche sia il Presidente del Consiglio dei ministri.
3.1. - La difesa regionale, nel ribadire le precedenti
argomentazioni difensive, precisa che la disciplina delle cerimonie a
carattere locale, attenendo «all'ordinamento e all'organizzazione
amministrativa regionale», deve essere attribuita alle Regioni,
poiche' inciderebbe «su interessi esclusivamente locali».
3.2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, nell'insistere
nell'accoglimento del ricorso, precisa che la distinzione, contenuta
nel citato d.P.C.m. del 2006, tra cerimonie nazionali e cerimonie
territoriali non sarebbe fondata su «un criterio territoriale
afferente al luogo di svolgimento della cerimonia», ne'
sull'autorita' che nel caso specifico assuma l'iniziativa dell'evento
o che ospiti l'evento stesso. Detta distinzione si baserebbe
piuttosto «sull'apprezzamento del carattere della cerimonia, sul
valore simbolico della stessa (nel caso di festivita' nazionale o di
esequie di Stato) e sulla presenza delle cariche istituzionali». Ne
consegue che, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, «a
tali nozioni non puo' attribuirsi», come erroneamente riterrebbe la
resistente, «il valore di discriminante tra cio' che e' interesse
dello Stato e cio' che si ritiene non lo sia».
Considerato in diritto
1. - Il conflitto di attribuzione sollevato dal Presidente del
Consiglio dei ministri nei confronti della Regione Marche, concerne
il regolamento regionale 15 novembre 2007 recante la disciplina delle
precedenze tra le cariche pubbliche nelle cerimonie a carattere
locale, del quale viene chiesto l'annullamento.
Ad avviso del ricorrente, l'atto impugnato sarebbe invasivo della
competenza statale riguardo alla determinazione dell'ordine delle
precedenze tra le varie cariche pubbliche e si porrebbe in contrasto
con gli artt. 117, secondo comma, lettere a), c), f), g), p), e 118
della Costituzione, nonche' con il principio di leale collaborazione.
2. - In via preliminare va dichiarata l'inammissibilita' delle
censure sollevate con riferimento ai parametri di cui all'art. 117,
secondo comma, lettere a), c), f) e p), della Costituzione, poiche'
detti parametri non sono contenuti nella delibera di autorizzazione
del Consiglio dei ministri (sentenza n. 275 del 2007).
3. - Nel merito, il ricorso deve essere accolto.
4. - La giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 496 del 1989),
invocata anche dall'odierno ricorrente, secondo la quale la
determinazione dell'ordine delle precedenze rientra tra le «piu'
antiche e tradizionali prerogative dello Stato», non e' di per se'
sufficiente per risolvere il conflitto risalendo ad epoca precedente
alla modifica del titolo V della parte seconda della Costituzione.
5. - Cio' nondimeno, il coinvolgimento di organi statali che,
nell'individuazione e coordinamento del sistema delle precedenze
nelle cerimonie pubbliche, viene in rilievo, comporta che ad essere
implicata sia la materia «ordinamento e organizzazione amministrativa
dello Stato e degli enti pubblici nazionali»; materia che, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera g), della Costituzione, e'
attribuita alla competenza esclusiva dello Stato, per assicurarne
l'esercizio unitario.
6. - Di conseguenza il regolamento impugnato, introducendo una
apposita disciplina in tema di ordine delle precedenze tra le varie
cariche pubbliche, ancorche' riferita alle cerimonie di carattere
locale, risulta invasivo della competenza esclusiva dello Stato.
Pertanto, va accolto il ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri e annullato il regolamento della Regione Marche con il quale
si e' inteso disciplinare l'ordine delle precedenze tra le cariche
pubbliche nelle cerimonie locali.