LA CORTE DI APPELLO
Ha pronunziato la seguente ordinanza nella causa di secondo grado
vertente tra Pepe Mario (rappr. e dif. dagli avv. Prof. Giuseppe
Abbamonte e Lorenzo Lentini, presso lo studio del secondo dei quali
elettivamente domicilia in Salerno, corso Garibaldi n. 103, per
mandato a margine dell'atto di appello) e Costantino Giovanni, Lizzi
Silvia, Di Poto Giuseppe e Muccio Carmine (tutti rappr. e dif. anche
disgiuntamente dagli avv. Franco Morena e Antonio Scuderi, presso lo
studio del secondo dei quali elettivamente domiciliano in Salerno,
via Velia n. 96, per mandato a margine del controricorso), nonche' il
Comune di Postiglione ed il pubblico ministero, in persona del
Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Salerno e del
Procuratore generale della Repubblica presso la Corte di appello di
Salerno;
Letti gli atti ed all'esito della discussione svoltasi alla
pubblica udienza del 20 dicembre 2007, osserva quanto segue in fatto
e in diritto.
I n f a t t o
1. - Con ricorso depositato il 27 giugno 2007 Costantino Giovanni,
Lizzi Silvia, Di Poto Giuseppe e Muccio Carmine, premessa la loro
qualita' di cittadini elettori del Comune di Postiglione, eletti
consiglieri comunali all'esito delle precedenti consultazioni
elettorali amministrative del 27 e 28 maggio 2007 ed a seguito della
deliberazione consiliare 13 giugno 2007 di convalida degli eletti,
chiedevano al Tribunale di Salerno di dichiarare l'ineleggibilita' di
Pepe Mario alla carica di sindaco e comunque all'ufficio di
consigliere comunale di Postiglione, ai sensi dell'art. 60, comma 1,
n. 9), decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, in quanto egli
rivestiva, gia' alla data di presentazione delle liste dei candidati,
il ruolo di direttore sanitario della casa di cura «Campolongo
Hospital S.p.a.», struttura privata accreditata per il S.S.N. e,
siccome ubicata nel territorio del Comune di Eboli, ricadente nel
territorio della stessa ASL Salerno 2, nel quale, era compreso pure
il Comune di Postiglione.
Fissata l'udienza di discussione della causa per il 2 ottobre 2007
con decreto presidenziale 13 luglio 2007 e notificato il ricorso
unitamente a quest'ultimo in data 1° agosto 2007 al Pepe ed al
comune, era quindi depositata in cancelleria, in data 7 agosto 2007,
la copia notificata dell'uno e dell'altro, unitamente alla
documentazione a sostegno della domanda.
Dal canto suo, costituendosi con controricorso depositato - con la
relativa documentazione - il 19 settembre 2007, il Pepe eccepiva,
ampiamente argomentando sul punto, l'illegittimita' costituzionale
della norma invocata ex adverso per violazione dell'art. 3 Cost. e
concludeva per il rigetto del ricorso.
All'esito della discussione, il tribunale definiva la controversia
dando lettura del dispositivo alla pubblica udienza del 2 ottobre
2007 e, quindi, pronunciando la sentenza n. 2255/2007, depositata il
giorno successivo, con cui la questione di legittimita'
costituzionale era ritenuta manifestamente infondata e, di
conseguenza, accolto il ricorso con dichiarazione di decadenza, per
ineleggibilita', del Pepe dalle cariche di sindaco' e consigliere
comunale del Comune di Postiglione e con compensazione delle spese di
lite.
In particolare, i primi giudici, rilevata in capo al Pepe la
qualita' di direttore sanitario della casa di cura convenzionata
suddetta, aderivano all'indirizzo interpretativo espresso da Cass. 4
marzo 2003, n. 3155, affermando la natura dirigenziale della
qualifica di direttore sanitario di casa di cura (secondo la
definizione di cui agli articoli 43 e 44 della legge 23 dicembre
1978, n. 833, richiamati dall'art. 60, comma 4, decreto legislativo
n. 267/2000), in base agli articoli 20 ss. del decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri 27 giugno 1986 e, segnatamente, dei suoi
articoli 26 e 27, che compiutamente esaminavano.
A tal riguardo, il tribunale osservava come il direttore sanitario
di una struttura sanitaria svolgesse un'attivita' continuativa
integrativa e sostitutiva di quella dell'imprenditore, connotata da
una alta specializzazione ed ampia discrezionalita' di poteri e
facolta' di iniziativa, per quanto nei limiti delle direttive
generali della proprieta'; rimarcava come egli in concreto espletasse
complesse attivita' di promozione, coordinamento, supervisione e
gestione, che richiedevano profonda conoscenza della stessa
organizzazione aziendale e coinvolgevano la allocazione delle
risorse, sia umane che tecnico-strumentali, nonche' la direzione dei
servizi sanitari ai fini organizzativi ed igienico-sanitari,
esercitando tutti i poteri e doveri di vigilanza ed organizzazione,
tecnico-sanitaria.
Era quindi posta in luce la pacifica qualificazione del direttore
sanitario nella categoria dei dirigenti, non solo in base alle
previsioni del decreto legislativo n. 502/1992, tanto da risultare
anteposto - ex art. 7 del codice civile N.L. - a tutte le altre in
funzione della qualita' e quantita' delle mansioni riconosciutegli.
con il ricordato decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri
del 1986, ma anche in forza della legislazione di numerose regioni.
Era poi affermata l'irrilevanza delle mansioni effettivamente svolte,
essendo sufficiente l'attribuzione formale della qualifica di
dirigente, con conseguente irrilevanza delle istanze istruttorie
formulate dal Pepe estendenti a dimostrare che la sua attivita' si
esaurisse in compiti di mera organizzazione interna
tecnico-sanitaria: e tanto perche' la previsione legislativa delle
cause di ineleggibilita' prescindeva dalle peculiarita' concrete di
limitazione del normale e fisiologico ambito dei poteri - e quindi
delle possibilita' di influire sulla liberta' di determinazione degli
elettori - di una categoria di soggetti.
Di conseguenza, il tribunale, una volta ricordato che, benche' con
riferimento alla precedente previsione dell'art. 2, n. 9) della legge
n. 154/1981, l'ineleggibilita' era stata comminata anche a coloro
che' svolgessero di fatto le funzioni dirigenziali, aderiva alla
prospettazione della richiamata Cass. 3155/2003 anche in ordine alla
valutazione della ratio dell'ineleggibilita' comminata ai dirigenti
delle strutture convenzionate, da ricercarsi nella salvaguardia della
par condicio tra tutti i concorrenti alla gara elettorale, mediante
l'impedimento, ad alcuni soggetti formalmente investiti di una
posizione funzionale apicale oppure anche solo esercenti la medesima
in via di fatto, di sfruttare a fini elettorali la loro capacita' di
adottare decisioni intrinsecamente idonee a sollecitare scelte
altrimenti non volute dall'elettore: del resto, gia' Cass. 15 giugno
2000, n. 8178, aveva evidenziato che la sanzione dell'ineleggibilita'
si fondava sul sospetto di inquinamento della pubblica funzione
derivante dal potenziale conflitto di interesse tra amministratore
dell'ente locale e professionista operante nell'ambito di una
struttura privata convenzionata. Il tribunale ricordava poi
l'evoluzione normativa in tema di ineleggibilita' delle figure di
vertice delle Unita' Sanitarie Locali - prima ex art. 2, n. 9, legge
n. 154/1981 e poi ex art. 3, comma 9, d.lgs. n. 502/1992 - e
ricostruiva la persistenza, anche dopo la riforma del 1992, di
significativi poteri gestori dei sindaci dei comuni nei confronti
delle unita', e poi, delle aziende sanitarie locali operanti sui
territori dei rispettivi comuni sotto forma di definizione delle
linee di indirizzo per l'impostazione programmatica delle attivita',
di esame dei bilanci, di verifica dell'andamento generale
dell'attivita', di contributo alla definizione dei piani
programmatici, di parere sulla verifica dei risultati conseguiti, di
proposta o parere per la decadenza o la revoca del direttore
generale, di nomina di uno dei membri del collegio sindacale. Ne
conseguiva, ad avviso del tribunale, la persistenza di un conflitto
di interesse idoneo ad essere sanzionato con l'espressa
ineleggibilita', del resto in modo conforme alla delega legislativa
conferita con l'art. 31, comma 3, lettera e), della legge 3 agosto
1999, n. 265.
Infine, i primi giudici escludevano la lamentata
incostituzionalita' dell'art. 60, comma 1, n. 9), decreto legislativo
n. 267/2000 in riferimento all'art. 3 Cost. con riguardo
all'illegittima equiparazione tra le posizioni di direttore sanitario
dell'ASL e di direttore sanitario di case di cura private, sotto il
profilo della carenza, in capo al secondo, di qualsiasi potere
direttivo dell'impresa: e tanto perche' i poteri del direttore
sanitario della casa di cura privata non si limitavano a compiti di
direzione tecnica di servizi, ma si estendevano, in concreto, anche e
proprio alla gestione dell'azienda, si' da collocarlo
istituzionalmente in una posizione di interferenza o di potenziale
conflitto con le funzioni di sindaco del comune.
2. - Avverso tale sentenza proponeva peraltro appello il Pepe, con
ricorso depositato nella cancelleria di questa Corte il 29 ottobre
2007, ampiamente censurandola. In particolare, egli poneva in
evidenza come la disparita' di trattamento ai fini dell'art. 3 Cost.
invocata a sostegno dell'eccezione di incostituzionalita' riguardasse
un duplice profilo, vale a dire non solamente quello
dell'ingiustificata equiparazione tra comparto pubblico e privato a
dispetto della carenza di potere gestorio in capo al direttore
sanitario di casa di cura privata, ma anche un altro, cioe' quello
dell'ingiustificata differenziazione tra le posizioni di direzione
sanitaria del presidio ospedaliero pubblico e quelle di direzione
sanitaria di una struttura privata convenzionata, solo la seconda
delle quali comportava la sanzione dell'ineleggibilita'.
In particolare, l'appellante ricordava come, in conseguenza
dell'abrogazione dell'art. 2, n. 8 della legge n. 154/1981 (che
comminava l'ineleggibilita' dei dirigenti sanitari di secondo livello
delle poi disciolte unita' sanitarie locali), l'ineleggibilita', nel
comparto pubblico, era ormai limitata alla triade di vertice
aziendale e cioe' al direttore generale ed ai direttori
amministrativo e sanitario: mentre i dirigenti gia' di secondo
livello (direzione sanitaria o amministrativa di distretti e presidi
ospedalieri pubblici) erano tornati ad essere liberamente eleggibili;
con evidente disparita' di trattamento con i dirigenti sanitari di
strutture private convenzionate e violazione non solo dell'art. 3
Cost. (sotto il chiaro profilo dell'ingiustificata disparita' di.
trattamento di situazioni analoghe), ma anche dell'art. 51 (quanto al
profilo della liberta' di' accesso alle cariche elettive) e 97 Cost.
Tale disparita', sulla quale i primi giudici non si erano neppure
soffermati, era vieppiu' evidente, a detta del Pepe, alla stregua:
dell'equiparazione, in un unitario comparto, del settore privato
a quello pubblico;
della sostanziale identita' delle funzioni tecniche in concreto
esercitate dal direttore dei presidi ospedalieri pubblici - di cui
all'art. 4, comma 9, decreto legislativo n. 502/1992 e, in Campania,
all'art. 11, comma 7, legge regionale n. 32/1994 - e delle case di
cura private - di cui al richiamato art. 26 d.P.C.m. 27 giugno 1986 -
convenzionate con il servizio sanitario nazionale;
dell'identita' di disciplina giuridica delle due figure
dirigenziali in esame (direttore di presidio ospedaliero e direttore
di casa di cura privata);
dell'identica rilevanza delle funzioni svolte dall'uno e
dall'altro nei confronti dell'utenza. Ancora, l'appellante censurava
la prima sentenza per la valutazione di manifesta infondatezza del
primo profilo di incostituzionalita', avendo essa pretermesso la
valutazione della struttura dell'impresa privata e quindi
dell'attribuzione all'imprenditore e non al direttore sanitario dei
poteri di gestione ed amministrazione della struttura convenzionata.
Inoltre, il Pepe denunciava la violazione degli articoli 26 e 27
del d.P.C.m. 27 giugno 1986 ed in particolare censurava l'esclusione
della natura meramente tecnica delle funzioni di direttore sanitario
di casa di cura privata, fondata dal tribunale sul divieto di
esercitare funzioni di diagnosi e cura, sulla stessa incompatibilita'
con la qualita' di proprietario o socio dell'impresa proprietaria,
sulla configurabilita' di. attivita' consistenti in un facere
altamente professionale, idonee ad influenzare le scelte del
potenziale elettorato: ed al riguardo controbatteva punto per punto,
argomentando per la natura squisitamente tecnica delle funzioni
esercitate, per l'irrilevanza dello svincolo tra il controllo delle
attivita' tecniche e lo scopo dei profitto di impresa, per la carenza
di contatti diretti con il potenziale elettorato nel concreto
espletamento delle attivita' rientranti nelle sue funzioni, per la
mancanza di poteri di determinazione dell'indirizzo della impresa, i
quali rimanevano in capo alla proprieta'.
In fine, il Pepe si doleva dell'illegittima equiparazione, operata
con l'appellata sentenza, della figura di direttore sanitario di casa
di cura privata e di quella di direttore apicale della A.S.L.,
nonostante l'evidente limitazione dei poteri del primo ad attivita'
di rilevanza meramente interna.
E concludeva perche', previa rimessione degli atti alla Consulta
per l'esame della questione di legittimita' costituzionale dei numeri
8) o 9) dell'art. 60, decreto legislativo n. 267/2000, per violazione
degli articoli 3, 51 e 97 Cost. e per contrasto con gli articoli 2086
e 2095 del codice civile, la gravata sentenza fosse riformata, con
rigetto del ricorso in primo grado e vittoria delle spese del doppio
grado.
Fissata l'udienza con decreto presidenziale del 30 ottobre 2007,
questo era notificato, in uno al ricorso, alle controparti, ma anche
al comune, al pubblico ministero presso il tribunale ed a quello
presso la Corte di appello, per tutti in data 8 novembre 2007, mentre
alla pubblica udienza si acquisiva la prova della ricezione, avutasi
il 12 novembre 2007, della raccomandata con cui era stata effettuata
la sola notifica a mezzo posta, cioe' quella al Comune di
Postiglione.
A seguito di tanto si costituivano, depositando controricorso il
23 novembre 2007, i ricorrenti in primo grado, Costantino Giovanni,
Lizzi Silvia, Di Poto Giuseppe e Muccio Carmine, i quali:
quanto al primo motivo di appello, negavano l'abrogazione tacita
di ipotesi di incompatibilita' nell'assetto della legge n. 154/1981,
ma soprattutto rimarcavano l'irrilevanza della riforma di cui al
decreto legislativo n. 502/1992 ai fini delle ipotesi di
ineleggibilita', con conseguente giustificazione della previsione
della norma di cui al n. 9 dell'art. 60, comma 1, testo unico
n. 267/2000;
sempre quanto al primo motivo, negavano la correttezza
dell'equiparazione delle figure del direttore sanitario di casa di
cura privata convenzionata e di direttore di presidio ospedaliero,
sottolineando la subordinazione del secondo alla triade dirigenziale
apicale della A.S.L. e la sua esclusione dal coinvolgimento nelle
scelte operative e strategiche di questa;
ancora sul primo motivo di appello, rimarcavano la
responsabilita' autonoma e diretta del direttore sanitario di casa di
cura privata nei confronti dell'A.S.L. e dei terzi, ma anche
l'ampiezza dei suoi poteri, di vera e propria direzione dell'azienda,
che appunto piuttosto lo equiparavano al direttore sanitario
dell'A.S.L. e non a quello di un semplice presidio ospedaliero
pubblico;
quanto agli altri motivi di appello, contestavano la
ricostruzione del Pepe sulla natura meramente tecnica delle funzioni
svolte dal direttore sanitario di casa di cura privata, a lui
competendo invece tutta l'organizzazione sanitaria, nonche' ogni
decisione - e correlativa responsabilita' anche verso l'esterno - per
la concreta erogazione del servizio sanitario;
ritenevano cosi' giustificata - e pertanto costituzionalmente
legittima - la previsione della ineleggibilita' in considerazione
della qualificabilita' del direttore sanitario di casa di cura
privata quale dirigente, per l'ampiezza della funzione, l'autonomia
totale delle sue decisioni e l'assenza di subordinazione gerarchica
all'infuori delle direttive generali dettate dal consiglio di
amministrazione;
concludevano per il rigetto del gravame, con conferma della
gravata sentenza ed ogni conseguenza in ordine alle spese.
Depositata in data 14 novembre 2007 dall'appellante anche la copia
notificata del ricorso e del pedissequo decreto di fissazione
dell'udienza, con nota dep. il 12 dicembre 2007 il Procuratore
generale presso la Corte di appello concludeva per il rigetto
dell'appello (ma, per la complessita' interpretativa della questione,
con compensazione delle spese), sulla base della considerazione per
cui, nonostante effettivamente la gravata sentenza non avesse nemmeno
esaminato il secondo profilo di illegittimita' costituzionale
prospettato dal Pepe, questo era comunque infondato, siccome il
direttore, di struttura ospedaliera privata andava assimilato
piuttosto al direttore sanitario dell'A.S.L., anch'egli ineleggibile.
La causa perveniva quindi all'udienza del 20 dicembre 2007, alla
quale, dopo la discussione orale, le parti, concludevano come in atti
riportato e questa Corte si ritirava in camera di consiglio per
deliberare: ed all'esito pronunciava la presente ordinanza.
I n d i r i t t o
3. - Ai fini della decisione del presente gravame occorre
ricordare che oggetto del giudizio e' la doglianza di ineleggibilita'
di Pepe Mario alla carica di consigliere comunale e di sindaco del
Comune di Postiglione (SA), alla stregua dell'art. 60, comma 1, n. 9,
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento, degli enti locali, in Gazzetta Ufficiale n. 227,
suppl. ord. del 28 settembre 2000, emanato ai sensi dell'art. 31,
legge 3 agosto 1999, n. 265); e che i motivi di appello non si
incentrano sulla contestazione dei presupposti di fatto di tale
norma, ma si esauriscono - benche' con ampie argomentazioni e sotto
diversi e concorrenti profili - nella prospettazione della
illegittimita' costituzionale della norma applicata dai primi giudici
per accogliere l'azione popolare e dichiarare, a motivo della sua
ineleggibilita', decaduto il Pepe dalla carica di sindaco e di
consigliere comunale.
La disposizione in esame prevede che non sono eleggibili a
sindaco, presidente della provincia, consigliere comunale,
provinciale e circoscrizionale i legali rappresentanti ed i dirigenti
delle strutture convenzionate per i consigli del comune il cui
territorio coincide con il territorio dell'azienda sanitaria locale o
ospedaliera con cui sono convenzionati o lo ricomprende, ovvero del
comuni che concorrono a costituire l'azienda sanitaria locale o
ospedaliera con cui sono convenzionate. La norma da applicare al caso
in esame, come ricavata da tale complessiva disposizione, e' quindi
quella per la quale, «non sono eleggibili a sindaco ... e consigliere
comunale ... i dirigenti delle strutture convenzionate per i consigli
... dei comuni che concorrono a costituire l'azienda sanitaria locale
o ospedaliera con cui sono convenzionate».
La questione di legittimita' costituzionale di una tale norma,
essendo quest'ultima il solo parametro di valutazione della
fondatezza della doglianza dei ricorrenti in primo grado, e'
evidentemente rilevante, in quanto esclusivamente alla sua stregua
puo' stabilirsi se sussista o meno l'ineleggibilita' resa oggetto
dell'azione popolare ex art. 70, decreto legislativo n. 267/2000, in
concreto dispiegata con il presente giudizio.
Deve allora esaminarsi se la questione stessa sia manifestamente
infondata.
Giova premettere che, per quanto attiene in generale
all'ineleggibilita', la verifica di legittimita' costituzionale deve
effettuarsi innanzitutto alla luce del diritto di elettorato passivo,
che l'art. 51 della Costituzione assicura in via generale, e che la
Corte costituzionale ha ricondotto alla sfera dei diritti inviolabili
sanciti dall'art. 2 della Costituzione (Corte cost. n. 571/1989 e
n. 235/1988); la previsione della ineleggibilita', e della
conseguente nullita' dell'elezione, e' misura che comprime, in un
aspetto essenziale, le possibilita' che l'ordinamento costituzionale
offre al cittadino di concorrere al processo democratico (tra molte,
v. Corte cost. 6 maggio 1996, n. 141).
Ne deriva che le restrizioni del contenuto di un diritto
inviolabile sono ammissibili solo nei limiti indispensabili alla
tutela di altri interessi di rango costituzionale, e cio' in base
alla regola della necessarieta' e della ragionevole proporzionalita'
di tale limitazione (cfr. Corte cost. n. 141/1996, cit.; ad esempio,
sui limiti posti a diritti inviolabili da esigenze di conservazione
dell'ordine pubblico, v., fra le varie; Corte cost. numeri 138/1985 e
102/1975); e va allora accertato se la non candidabilita' - ovvero
non eleggibilita' - sia dunque indispensabile per assicurare la
salvaguardia di detti valori, se sia misura proporzionata al fine
perseguito o non finisca piuttosto per alterare i meccanismi di
partecipazione dei cittadini alla Vita politica, delineati dal titolo
IV, parte I, della Carta costituzionale, comprimendo un diritto
inviolabile senza adeguata giustificazione di rilievo costituzionale.
Nel compiere tale verifica, principio indefettibile e' che
l'eleggibilita' e' la regola, e l'ineleggibilita' l'eccezione: le
norme che derogano al principio della generalita' del diritto
elettorale passivo sono di stretta interpretazione e devono
contenersi entro i limiti di quanto e' necessario a soddisfare le
esigenze di pubblico interesse cui sono preordinate (Corte cost.
n. 141/1996, cit.; in precedenza, v. gia' Corte cost. n. 46/1969,
Corte cost. n. 166/1972, via via fino a Corte cost. numeri 571/1989 e
n. 344/1993). Benche' le cause di ineleggibilita' siano sempre
rimovibili dall'interessato, si richiede comunque che il limite sia
effettivamente indispensabile (Corte cost. n. 141/1996, cit.; quanto
alla giurisprudenza di legittimita', basti un richiamo, tra le piu'
recenti, a Cass. 29 novembre 2000 n..15284).
Cio' posto ed entro questi insuperabili confini, puo' allora
ritenersi acquisito alla cultura giuridica italiana: (secondo
l'icastica espressione .di Cass.; ord. 6 marzo 2003, n. 3388) il
principio per il quale l'ineleggibilita' trova il suo logico
fondamento nella volonta' del legislatore d'impedire a persone
rivestite di una determinata carica pubblica, o legate da vincoli di
interessi alla pubblica amministrazione, l'utilizzazione, ai fini di
una loro elezione, delle condizioni di particolare favore in cui.
esse si trovano, condizioni che, in riferimento alla nostra
Costituzione, violano di fatto sia il principio della liberta' di
voto degli elettori (art. 48 Cost.), sia quello dell'accessibilita'
alle cariche elettive pubbliche in condizioni di uguaglianza (art. 51
Cost.).
4. - Cio' posto, va precisato che i primi giudici si pongono il
problema della costituzionalita' della norma, ma soltanto sotto il
primo dei due profili di illegittimita' prospettati dal convenuto
Pepe; in particolare, il tribunale non esamina, come del resto nota
anche il procuratore generale nelle sue conclusioni scritte, il
differente profilo di illegittimita' costituzionale per il quale
l'ineleggibilita' del direttore sanitario di struttura convenzionata
privata comporterebbe un'ingiustificata differenziazione rispetto
all'eleggibilita' del direttore di presidio ospedaliero pubblico: con
evidente violazione del precetto costituzionale di cui all'art. 3,
comma 1, della Carta fondamentale, in quanto sarebbero
ingiustificatamente trattate in modo eguale due situazioni
sostanzialmente assimilabili o analoghe, ma anche dell'art. 51, primo
comma, della Costituzione, poiche' sarebbe irragionevolmente
compresso il diritto di ogni cittadino a concorrere e di accedere
alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza.
La relativa eccezione, siccome rilevante ai fini della decisione,
va pertanto esaminata da questa Corte nel presente grado di gravame:
ed essa non puo' qualificarsi manifestamente infondata.
Effettivamente, la complessiva ristrutturazione della sanita'
pubblica, avutasi con il d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 (recante
«riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'art. 1
della legge 23 ottobre 1992, n. 421» e pubblicato in Gazzetta
Ufficiale n. 4, suppl. ord., del 7 gennaio 1994), ha comportato un
cospicuo cambiamento di assetto dell'apparato del servizio sanitario
nazionale.
Originariamente, le unita' sanitarie locali potevano, alla stregua
della prevalente interpretazione, qualificarsi come caratterizzate da
un forte legame con gli enti pubblici territoriali di riferimento e
da una struttura fortemente influenzata, anche in ordine alle scelte
organizzative, gestionali e tecniche, dalle valutazioni di questi;
attraverso i loro rappresentanti od altri organi di loro diretta
emanazione; inoltre, significativamente le unita' sanitarie locali
erano distribuite sul territorio con una peculiare capillarita', che
esaltava quella sorta di contiguita' con gli enti territoriali, tanto
da prospettarle come dirette emanazioni di questi.
Il sistema delineato dalla riforma del 1992, invece, ha introdotto
apertis verbis il rivoluzionario concetto dell'economicita' della
gestione, connotando le originarie unita' della qualifica di
«aziende» ed esigendo la necessaria tendenza al pareggio di bilancio
anche per tutte le articolazioni intermedie, ma soprattutto;
ridottone drasticamente il numero, ha introdotto un sistema di guida
sensibilmente diverso dal precedente, in grado - almeno in teoria -
di sottrarsi almeno alle piu' immediate e pressanti tra le
interferenze degli enti territoriali sulla gestione delle politiche
sanitarie pubbliche.
Il nuovo sistema di vertice di ogni azienda sanitaria od
ospedaliera e' invero organizzato sulla limitazione delle figure
dirigenziali ed in particolare esso e' incentrato su quella di
direttore generale e su quelle, immediatamente sottoposte ma con
elevato grado di autonomia anche rispetto ad essa, di direttore
amministrativo e di direttore sanitario.
E' corretto quindi sostenere che, nel comparto della sanita'
pubblica:
la sanzione di ineleggibilita' e' espressamente prevista, ai
sensi dell'art. 60, comma 1, n. 8, del decreto legislativo
n. 267/2000 in esame, alla triade di vertice aziendale e cioe' al
direttore generale ed ai direttori amministrativo e sanitario;
non puo' piu' considerarsi in vigore il divieto di cui all'art.
2, n. 8 della legge n. 154/1981, che comminava l'ineleggibilita' dei
dirigenti sanitari di secondo livello delle poi disciolte unita'
sanitarie locali, ma inseriti in peculiari organismi direttivi ormai
soppressi con la riforma del 1992: e tanto, del resto, a seguito
dell'espressa previsione dell'art. 274 del gia' richiamato decreto
legislativo18 agosto 2000, n. 267 (che la prima norma ha
espressamente abrogato, tranne che per i consiglieri regionali);
i dirigenti gia' di secondo livello (direzione sanitaria o
amministrativa di distretti e presidi ospedalieri pubblici) devono
pertanto nuovamente qualificarsi tutti come liberamente eleggibili.
5. - Orbene, le funzioni di direttore sanitario di struttura
ospedaliera convenzionata sono senz'altro sussumibili entro la
qualifica di dirigente, come in maniera peraltro condivisibile
argomentano - e con dovizia di argomenti, in adesione del resto ad un
indirizzo interpretativo della suprema Corte sufficientemente univoco
(Cass. 3155/03) - i primi giudici, siccome dette funzioni sono ben
piu' che meramente tecniche: al riguardo, l'ampiezza dei loro poteri
e la loro autonomia - come si desume dalla puntuale disamina operata
anche dal tribunale - e' evidente e decisiva, derivandone una
concreta capacita' di incidere, per quanto pur sempre limitato le
loro scelte organizzative e gestionali concrete e benche' nel pur
sempre limitato ambito loro lasciato dalle direttive dell'assetto
proprietario, anche in misura sensibile nella concreta
estrinsecazione dell'offerta di servizi riconducibili a quel settore
della sanita' pubblica organizzata su soggetti privati in regime di
convenzionamento.
Il punto dirimente, ad avviso di questa Corte, e' che altrettanto,
vale a dire per la sussistenza di funzioni poteri assolutamente
analoghi, non sanzionati pero' con identica previsione di
ineleggibilita', potrebbe argomentarsi per i dirigenti di presidi
ospedalieri pubblici.
Si ricordi che, proprio a seguito della riforma del servizio
sanitario nazionale di cui al d.lgs. n. 502/1992, non tutte le
strutture ospedaliere pubbliche sono state costituite in aziende
sanitarie; al contrario, queste ultime si articolano a loro volta in
complesse strutture intermedie, denominate distretti e presidi, negli
ultimi dei quali si risolvono la maggior parte degli ospedali
pubblici, siccome privi di determinate caratteristiche dimensionali
ed operative.
Invero, ai sensi dell'art. 4 del richiamato decreto legislativo (e
delle successive modifiche, di cui al d.lgs. n. 502/1992, a
cominciare dall'art. 5, d.lgs. n. 517/1993), le strutture ospedaliere
pubbliche sono costituite in aziende solo in presenza di determinati
presupposti (alta specializzazione o rilievo nazionale) e requisiti
(comma 2 dell'art. 4 cit.: presenza di almeno tre strutture di alta
specialita' - ex d.m. emanato ex art. 5, legge 23 ottobre 1985,
n. 595 - ed organizzazione funzionalmente accorpata ed unitaria di
tipo dipartimentale di tutti i servizi), tanto che, in assenza di
essi e quindi come ipotesi normale ovvero ordinaria, quelle
conservano la limitata qualifica di presidi dell'azienda sanitaria
locale (art. 4, comma 9, d.lgs. cit.).
Le funzioni dei direttori medici dei distretti ospedalieri
pubblici sono variamente disciplinate. dalle singole normative
regionali; in Campania, peraltro, l'art. 11, comma 7, della legge
regionale 3 novembre 1994, n. 32 (in Gazzetta Ufficiale - serie
speciale - n. 3 dell'11 marzo 1995 ed in B.U. Regione Campania n. 53
del 4 novembre 1994), si limita, una volta qualificatili come
direttori sanitari, a riproporne la qualifica di responsabile delle
funzioni igienico-organizzative, gia' fissata in via generale dal
richiamato art. 4, comma 9, d.lgs. n. 502/1992.
6. - A tale onnicomprensiva dizione - «responsabile delle funzioni
igienico-organizzative» - puo' pero' riferirsi ognuna delle
prerogative e dei compiti dei direttori sanitari delle strutture
private convenzionate, quali delineati dal d.P.C.m. 27 giugno 1986
(n. 495600, pubbl. in Gazzetta Ufficiale 4 luglio 1986, n. 153) gia'
richiamato in narrativa ed esaminato dai primi giudici.
A parte l'applicazione del regolamento e le proposte in tema di
sua variazione, essi in primo luogo curano adempimenti burocratici,
organizzativi e statistici, quali la tenuta di elenchi del personale
e di alcuni eventi clinici rilevanti ed anche dei registri degli
stupefacenti, ovvero quali il rilascio di documentazione ai degenti,
ma poi dispiegano la loro attivita' nella predisposiziane delle
destinazioni e dei turni - ivi compresi quelli di guardia medica,
ostetrica e ginecologica, nonche' delle ferie - del personale di
tutte le categorie, con compiti di vigilanza e di promozione di
eventuali provvedimenti disciplinari; e, quindi, per assicurare
l'erogazione regolare dell'assistenza agli infermi, garantiscono il
funzionamento e l'efficienza delle strutture, impianti ed
apparecchiature della casa di cura, nonche' il regolare
approvvigionamento e somministrazione di vettovaglie e medicinali,
formulando proposte per l'acquisto di apparecchi, attrezzature ed
arredi, nonche' pareri sullo stesso assetto edilizio della casa di
cura. In nessun caso pero' essi adottano direttamente decisioni sulla
modifica o sulla variazione del patrimonio o del personale, ne'
sull'identita' o sulla qualita' dei servizi da erogare, ne' possono
mai impegnare in alcun modo la volonta' del soggetto che gestisce
l'impresa sanitaria della struttura convenzionata: in sostanza, non
solo le scelte strategiche, ma anche quelle di straordinaria.
amministrazione sono loro istituzionalmente precluse.
Pare a questa Corte che tali pur complessi compiti rientrino de
plano nel concetto di quelle funzioni igienico-organizzative
riconosciute anche al, direttore medico - ovvero, come in Campania,
direttore sanitario - di presidio ospedaliero pubblico, del resto in
carenza di una analitica ricostruzione, analoga a quella prevista per
le case di cura private: ma non paiono, invero, ne' in un caso ne'
nell'altro in grado di incidere sulle scelte di carattere generale e
di straordinaria amministrazione operate dalla struttura sanitaria,
che competono appunto - di diritto ed in fatto - o alla triade
apicale dell'ASL di riferimento (quanto al presidi ospedalieri
pubblici) o agli organi decisionali ed esecutivi propri della forma
giuridica in concreto prescelta (quanto alle case di cura private
convenzionate).
Eppure, tali dirigenti sanitari, pur avendo analoghi compiti, non
sono ineleggibili, attesa la mancata estensione ad essi della
relativa sanzione di cui al n. 8) del comma 1 dell'art. 60 del d.lgs.
n. 267/2000 e l'intervenuta abrogazione della previgente norma di cui
all'art. 2, n. 8), legge 23 aprile 1981, n. 154 (che prevedeva che
non fossero eleggibili a consigliere regionale, provinciale, comunale
e, circoscrizionale «i dipendenti dell'unita' sanitaria locale
facenti parte dell'ufficio di direzione di cui all'art. 15, nono
comma, n. 2, della legge 23 dicembre 1978, n. 833 ed i coordinatori
dello stesso per i consigli del comune il cui territorio coincide con
il territorio dell'unita' sanitaria locale da cui dipendono o lo
ricomprende»).
Del resto, gia' prima del decreto legislativo n. 267/2000 e della
rimodulazione delle previsioni di ineleggibilita' per gli organi
delle aziende sanitarie locali la suprema Corte aveva riconosciuto
che una tale sanzione poteva essere applicata solo a quelle figure
dirigenziali che, in relazione alla loro collocazione nella
struttura, esercitano una funzione apicale assimilabile a quelle del
direttore generale, ovvero del direttore amministrativo e di quello
sanitario dell'Azienda, escludendo pertanto - e ben
significativamente l'ineleggibilita' per il responsabile di un'unita'
operativa interdistrettuale (Cass. 29 novembre 2000, n. 15284, con
compiuta ed ampia ricostruzione dell'evoluzione normativa e degli
istituti sottesi, nonche' con l'enunciazione del principio del
collegamento della ineleggibilita' alla apicalita' della funzione
dirigenziale in seno all'azienda sanitaria).
7. - In sostanza e pertanto:
e' pacifica in giurisprudenza (Cass. 3155/2003) la sussunzione
del direttore sanitario di casa di cura privata convenzionata entro
la mozione di dirigente rilevante ai fini della sanzione, di
ineleggibilita' prevista dall'art. 60, comma 1, n. 9, d.lgs.
n. 267/2000;
tale sanzione e' applicata a prescindere dalle dimensioni e
dalle caratteristiche delle strutture private convenzionate, cosi'
applicandosi anche ai dirigenti di quelle minori, o comunque di
quelle che, non possedendo i requisiti stabiliti dall'art. 4, comma
2, decreto legislativo n. 502/1992, non potrebbero assimilarsi a quei
presidi ospedalieri di alta specializzazione o di rilievo nazionali
(significativamente costituiti in aziende ospedaliere), ma soltanto
ai presidi ospedalieri pubblici inseriti nel piu' ampio contesto
delle aziende sanitarie locali;
peraltro, anche i presidi ospedalieri pubblici non costituiti in
aziende sanitarie locali prevedono la figura di un dirigente medico
(art. 4, comma 9, d.lgs. n. 502/1992), in alcune regioni, come la
Campania, denominato direttore sanitario, la quale non puo'
assimilarsi alle figure apicali dell'azienda sanitaria locale cui i
presidi stessi afferiscono;
la figura di direttore sanitario di casa di cura privata
convenzionata e' strutturalmente e funzionalmente analoga a quella di
direttore sanitario di presidio ospedaliero pubblico, in quanto
analoghe sono le funzioni normativamente previste (rispettivamente,
art. 27 d.P.C.m. 27 giugno 1986 ed art. 4, comma 9, d.lgs. 30
dicembre 1992, n. 502);
sia il direttore sanitario di presidio ospedaliero pubblico che
il direttore sanitario di casa di cura privata espletano dette
funzioni in un contesto caratterizzato ormai da una sostanziale
equipollenza tra pubblico e privato nella stessa articolazione del
servizio sanitario nazionale: equipollenza garantita dall'imposizione
ai soggetti privati di obiettivi e standard minimali, stabiliti in
via generale ed astratta dalla competente p.a. quali condizioni
imprescindibili per il convenzionamento e singolarmente coincidenti
con quelli imposti alle strutture pubbliche;
l'identita' di funzioni svolte e la totale analogia di contesto
operativo giustificherebbero una identita' di regime giuridico, ivi
compresa la disciplina delle ineleggibilita', apparendo nelle due
situazioni identici i' rischi tenuti in considerazione dal testo
unico n. 267/2000 e richiamati dalla suprema Corte (Cass.
n. 3155/2000);
sebbene sia evidente la ragionevolezza di un trattamento uguale
da riservare a dette situazioni analoghe, pero', il direttore
sanitario di casa di cura privata convenzionata non e' eleggibile a
sindaco o consigliere, comunale (di uno dei comuni compresi nel
territorio dell'A.S.L. con cui vi e' il regime di convenzionamento),
mentre il direttore sanitario di presidio ospedaliero pubblico di
analogo contesto territoriale, purche' non costituito in azienda
sanitaria locale, e' - ben al contrario - liberamente eleggibile
(siccome non gli si estende la sanzione di ineleggibilita' di cui al
n. 8 del comma 1 dell'art. 60, d.lgs. n. 267/2000 cit., una volta
abrogato, ex art. 274 di tale T.U., l'art. 2, n. 8, legge 23 aprile
1981, n. 154).
La conseguente irragionevole diversita' di trattamento di
situazioni sostanzialmente identiche, soprattutto in quanto
limitativa del diritto di ogni cittadino di accedere liberamente alle
cariche elettive, si pone quindi in contrasto con gli articoli 3,
primo comma, nonche' 51, primo comma, della Carta fondamentale.
Va pertanto qualificata rilevante e non manifestamente infondata,
in riferimento ad un possibile contrasto con dette ultime norme, la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 60, comma 1, n. 9)
d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), nella parte in cui estende ai
direttori sanitari delle case di cura private convenzionate la
sanzione dell'ineleggibilita' a sindaco e consigliere comunale dei
comuni che concorrono a costituire l'azienda sanitaria locale o
ospedaliera con cui sono convenzionate: e tanto in riferimento alla
libera eleggibilita' dei direttori sanitari di presidi ospedalieri
pubblici, ricavabile sia dall'esclusione di questi dalla previsione
di ineleggibilita' di cui all'art. 60, comma 1, n. 8) d.lgs.
n. 267/2000 che dall'abrogazione, di cui all'art. 274 del medesimo
d.lgs. n. 267/2000, del previgente art. 2, n. 8 della legge 23 aprile
1981, n. 154.
Ne deriva la necessita' di rimetterne la risoluzione e la disamina
alla Corte costituzionale, con le modalita' e gli adempimenti di cui
in dispositivo e con la conseguente sospensione del presente giudizio
fino alla decisione del Giudice delle leggi.