Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 1 e 2,
della legge della Regione Lazio 13 giugno 2007, n. 8 (Disposizioni
concernenti cariche di organi di amministrazione di enti pubblici
dipendenti decaduti ai sensi di norme legislative regionali
dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale), promosso con
ordinanza del 16 ottobre 2007 dal Consiglio di Stato sul ricorso
proposto da Franco Condo' contro la Regione Lazio ed altri, iscritta
al n. 88 del registro ordinanze 2008 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 15, 1ª serie speciale, dell'anno 2008.
Visti gli atti di costituzione di Franco Condo' e Pietro Grasso;
Udito nell'udienza pubblica del 21 ottobre 2008 il giudice
relatore Sabino Cassese;
Uditi gli avvocati Francesco Castiello e Guido De Santis per
Franco Condo' e Rosaria Russo Valentini per Pietro Grasso.
Ritenuto in fatto
1. - Il Consiglio di Stato ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, commi 1 e 2, della legge della Regione
Lazio 13 giugno 2007, n. 8 (Disposizioni concernenti cariche di
organi di amministrazione di enti pubblici dipendenti decaduti ai
sensi di norme legislative regionali dichiarate illegittime dalla
Corte costituzionale), per violazione degli articoli 3, 24, 97, 101,
103, 113 e 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione.
1.1. - Le disposizioni impugnate stabiliscono che: «1. La Giunta
regionale, nei confronti dei componenti di organi istituzionali degli
enti pubblici dipendenti, i quali siano decaduti dalla carica ai
sensi di norme legislative regionali dichiarate illegittime a seguito
di sentenze della Corte costituzionale, con conseguente risoluzione
dei contratti di diritto privato disciplinanti i relativi rapporti di
lavoro, e' autorizzata a deliberare in via alternativa: a) il
reintegro nelle cariche e il ripristino dei relativi rapporti di
lavoro; b) un'offerta di equo indennizzo. 2. La soluzione di cui al
comma 1, lettera b), e' comunque adottata qualora il rapporto di
lavoro sia stato interrotto, di fatto, per oltre sei mesi».
1.2. - Il collegio rimettente ricostruisce le vicende del giudizio
principale nei termini che seguono. Il ricorrente, in applicazione
della disciplina normativa regionale in base alla quale i vertici
degli organi istituzionali vengono meno con l'insediamento del nuovo
Consiglio regionale (cosiddetto spoils system), e' stato dichiarato
decaduto dall'incarico di direttore generale della Azienda USL Rm/E.
Avverso tale decisione egli ha presentato ricorso al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, proponendo in via incidentale
domanda cautelare, che e' stata rigettata dal giudice di primo grado.
Il ricorrente ha successivamente proposto appello cautelare per
l'annullamento e la riforma dell'ordinanza di reiezione del Tribunale
amministrativo regionaleLazio. Chiamato a pronunciarsi su tale
appello cautelare, il Consiglio di Stato ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale delle disposizioni legislative regionali
istitutive del predetto sistema di spoils system. Tale disciplina
legislativa (art. 71, commi 1, 3 e 4, lettera a), della legge della
Regione Lazio 17 febbraio 2005, n. 9, recante «Legge finanziaria
regionale per l'esercizio 2005»; art. 55, comma 4, della legge della
Regione Lazio 11 novembre 2004, n. 1, recante «Nuovo Statuto della
Regione Lazio») e' stata dichiarata costituzionalmente illegittima da
questa Corte con la sentenza n. 104 del 2007. Prima della
prosecuzione dell'appello cautelare, tuttavia, sono entrate in vigore
le disposizioni legislative regionali impugnate, in applicazione
delle quali la Regione Lazio, non essendo possibile disporre la
reintegrazione a causa del decorso del periodo di sei mesi di
interruzione di fatto del rapporto (art. 1, comma 1, lettera b, della
legge n. 8 del 2007), ha «convenuto» un indennizzo pari a 15
mensilita', benche' nessun accordo - chiarisce il collegio rimettente
- sia stato formalizzato con il ricorrente, il quale ha invece
insistito per l'adozione di ogni opportuna misura cautelare che valga
a rendere effettiva la sentenza n. 104 del 2007 della Corte
costituzionale. Nella camera di consiglio fissata per la ripresa
dell'incidente cautelare, il Consiglio di Stato ha quindi nuovamente
sospeso il giudizio, rimettendo alla Corte la questione di
legittimita' costituzionale delle nuove disposizioni legislative
regionali, introdotte, nelle more del giudizio, per disciplinare la
posizione dei soggetti decaduti dall'incarico sulla base della
disciplina gia' dichiarata illegittima con la citata sentenza n. 104
del 2007.
1.3. - In punto di rilevanza, il giudice a quo osserva che la
disciplina impugnata risulta preclusiva dell'adozione di misure di
tutela cautelare in forma specifica, le quali, in mancanza di tale
disciplina, sarebbero invece accordate al ricorrente, come del resto
sono state accordate a favore di altri direttori generali decaduti in
base alla disciplina dichiarata illegittima con la medesima sentenza
n. 104 del 2007. Per un verso, infatti, il venir meno ex tunc della
base legislativa dei provvedimenti impugnati renderebbe scontato il
giudizio prognostico sull'esito del ricorso, di cui all'art. 21 della
legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei Tribunali
amministrativi regionali). Per altro verso, la natura del pregiudizio
subito dal ricorrente, che ne mette in discussione la stessa
identita' professionale, giustificherebbe l'applicazione della tutela
cautelare in forma specifica. Quest'ultima, tuttavia, risulta appunto
preclusa dalla norma impugnata, la quale, in caso di interruzione di
fatto del rapporto per oltre sei mesi, impone la soluzione
dell'offerta di equo indennizzo, escludendo quella, che
rappresenterebbe peraltro una solo apparente alternativa, del
reintegro nella carica.
1.4. - In punto di non manifesta infondatezza, il collegio
rimettente ritiene che la disciplina legislativa regionale impugnata
contrasti con una pluralita' di parametri costituzionali.
In primo luogo, prevedendo la possibilita' (e in certe condizioni
la necessita) dell'indennizzo in luogo della reintegrazione, essa
reintrodurrebbe, sebbene in una «forma onerosa», lo stesso meccanismo
di spoils system che la Corte costituzionale ha gia' ritenuto non
conforme a Costituzione, incorrendo, pertanto, nella stessa
violazione dell'art. 97 Cost. rilevata dalla sentenza n. 104 del
2007.
In secondo luogo, le disposizioni legislative regionali impugnate
contrasterebbero con gli artt. 3, 24, 103 e 113 Cost. sotto un
duplice profilo. Per un verso, esse risulterebbero lesive del
principio di effettivita' della tutela giurisdizionale contro gli
atti della pubblica amministrazione, limitando tale tutela al solo
profilo risarcitorio. Per altro verso, tale limitazione sarebbe
irragionevolmente disposta soltanto a carico dei dirigenti decaduti
in base a norme regionali dichiarate illegittime dalla Corte
costituzionale e non anche a carico di dirigenti revocati
dall'incarico con provvedimenti giudicati illegittimi nelle
competenti sedi. Cio' rappresenterebbe una violazione dell'art. 3
Cost., «in termini di ragionevolezza della classificazione
legislativa».
In terzo luogo, secondo il Collegio rimettente, le modalita' e i
tempi di approvazione della normativa impugnata (in pendenza dei
giudizi che avevano dato luogo alla pronuncia della Corte
costituzionale n. 104 del 2007 e immediatamente dopo che il Consiglio
di Stato aveva accordato la tutela cautelare in forma specifica in
uno di tali giudizi) farebbero supporre che essa sia stata introdotta
non per regolare in astratto la materia, ma per incidere sulle sorti
del procedimento giurisdizionale in corso, con eccesso di potere
legislativo e conseguente violazione dell'art. 101 Cost.
Infine, la disciplina regionale, della cui costituzionalita' il
Consiglio di Stato dubita, riguarderebbe oggetti «(limiti agli
effetti delle sentenze della Corte costituzionale e alla gamma delle
misure cautelari nel processo amministrativo)» che rientrano nelle
materie riservate dall'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
alla competenza esclusiva dello Stato: «giurisdizione e norme
processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa».
2. - Si e' costituito in giudizio il ricorrente nel giudizio
principale, che, aderendo pienamente agli argomenti sviluppati
nell'ordinanza di rimessione del Consiglio di Stato, insiste per la
fondatezza della questione di legittimita' costituzionale nei termini
prospettati dal Collegio rimettente.
3. - Si e' costituito in giudizio il controinteressato nel
giudizio principale, chiedendo il rigetto della sollevata questione
di legittimita' costituzionale.
4. - In prossimita' dell'udienza pubblica, lo stesso
controinteressato ha presentato istanza di rinvio dell'udienza,
motivata come segue: «La Regione Lazio ha presentato una proposta di
legge (n. 408 del 7 ottobre 2008), messa all'ordine del giorno per
l'approvazione del plenum del Consiglio del giorno 20 p.v. e che tale
legge sostituira' la l. r. n. 8/2007 sottoposta al vostro giudizio la
cui udienza e' fissata per il 21 ottobre p.v».
5. - Nel corso dell'udienza, la difesa del controinteressato ha
insistito per il rinvio dell'udienza e prodotto copia della citata
proposta di legge, approvata in data 20 ottobre 2008 dal Consiglio
della Regione Lazio, chiedendo che siano rimessi gli atti al giudice
a quo affinche' rivaluti la rilevanza della questione alla luce del
mutato quadro normativo di riferimento.
Considerato in diritto
1. - Il Consiglio di Stato ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, commi 1 e 2, della legge della Regione
Lazio 13 giugno 2007, n. 8 (Disposizioni concernenti cariche di
organi di amministrazione di enti pubblici dipendenti decaduti ai
sensi di norme legislative regionali dichiarate illegittime dalla
Corte costituzionale), per violazione degli articoli 3, 24, 97, 101,
103, 113 e 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione.
In particolare, secondo il Collegio rimettente, la violazione
dell'art. 97 della Costituzione deriverebbe dalla circostanza che le
disposizioni impugnate escludono la obbligatoria reintegrazione del
dirigente che sia automaticamente decaduto dall'incarico in base ad
una disposizione dichiarata illegittima dalla Corte costituzionale.
Tali disposizioni, nel prevedere la facolta' della Giunta regionale
di offrire al dirigente un indennizzo in luogo della reintegrazione
e, soprattutto, nel disporre l'obbligo della Giunta stessa di offrire
l'indennizzo nel caso di interruzione di fatto del rapporto per un
periodo superiore a sei mesi, avrebbero l'effetto - secondo il
rimettente - di «reintrodurre la possibilita' di far luogo a quel
meccanismo di spoils system che la Corte costituzionale ha gia'
rilevato non conforme a Costituzione», dal momento che, «a ben
vedere, la l. r. n. 8 del 2007 non e' altro che una forma onerosa di
spoils system».
1.2. - In via preliminare, va rilevato che risulta ininfluente, ai
fini di questa decisione, la proposta di legge regionale di modifica
delle disposizioni censurate, gia' approvata e non ancora pubblicata,
cui ha fatto riferimento la difesa della parte privata costituita
(controinteressata nel giudizio a quo), nella sua richiesta, non
accolta, di rinvio dell'udienza di discussione. La Corte, infatti,
ritiene che il contenuto di tale proposta - che riguarda la
sostituzione della originaria previsione alternativa dell'offerta di
equo indennizzo (di cui alla lettera b, dell'articolo 1, comma 1,
della legge regionale Lazio n. 8 del 2007) con il risarcimento del
danno, nonche' la ridefinizione dell'ambito temporale di operativita'
della possibilita' della deliberazione alternativa da parte della
Giunta regionale (di cui all'art. 1, comma 2) - lascerebbe
inalterato, per quanto rileva ai fini della presente questione,
l'assetto normativo denunciato come costituzionalmente illegittimo
dal giudice a quo e non inciderebbe, in considerazione dei profili di
legittimita' costituzionale prospettati, sulla decisione che il
giudice rimettente e' chiamato ad adottare.
1.3. - Vanno inoltre disattese le eccezioni di inammissibilita'
sollevate, nel corso dell'udienza, dalla difesa del controinteressato
nel giudizio principale, secondo la quale la questione posta dal
rimettente sarebbe priva di rilevanza, da un lato, in ragione
dell'intervenuto decorso, nelle more del giudizio, dell'originario
termine di durata dell'incarico, e, dall'altro lato, in virtu'
dell'intervenuta approvazione dell'art. 1, comma 79, della legge
regionale 11 agosto 2008, n. 14 (Assestamento del bilancio annuale e
pluriennale 2008-2010 della Regione Lazio), per cui «sono prorogati
sino al 30 giugno 2010 i contratti dei direttori generali delle
aziende unita' sanitarie locali e delle aziende ospedaliere
attualmente in carica».
Con riferimento alla prima eccezione di inammissibilita', il
giudice rimettente, argomentando in modo non irragionevole, ha
ritenuto che il suo potere di concedere la tutela cautelare resti
insensibile rispetto alla circostanza di fatto del decorso del
termine originariamente fissato per l'incarico, dal momento che «il
lasso di tempo occorrente ad ottenere tutela giurisdizionale [...]
non puo' mai risolversi in pregiudizio per la parte che la richiede».
In relazione alla seconda eccezione di inammissibilita', va
osservato che una legge che proroghi la durata degli incarichi dei
direttori generali in carica non puo' avere l'effetto di sanare
l'eventuale illegittimita' degli atti con cui essi sono stati
conferiti.
2. - La questione e' fondata con riferimento all'art. 97 Cost.
A differenza di quanto accade nel settore privato, nel quale il
potere di licenziamento del datore di lavoro e' limitato allo scopo
di tutelare il dipendente, nel settore pubblico il potere
dell'amministrazione di esonerare un dirigente dall'incarico e di
risolvere il relativo rapporto di lavoro, e' circondato da garanzie e
limiti che sono posti non solo e non tanto nell'interesse del
soggetto da rimuovere, ma anche e soprattutto a protezione di piu'
generali interessi collettivi. Si tratta di interessi che trovano
riconoscimento nelle norme costituzionali, come questa Corte ha di
recente chiarito con la sentenza n. 103 del 2007 e, con specifico
riferimento alla posizione dei direttori generali di aziende
sanitarie locali, con la sentenza n. 104 del 2007. In tale ultima
pronuncia, in particolare, la Corte ha affermato che «l'imparzialita'
e il buon andamento esigono che la posizione del direttore generale
sia circondata da garanzie». Le garanzie non mirano soltanto a
proteggere il direttore generale come dipendente, ma discendono anche
da principi costituzionali posti a protezione di interessi pubblici:
l'imparzialita' amministrativa, con cui, secondo quanto affermato da
questa Corte, contrasta un regime di automatica cessazione
dell'incarico che non rispetti il giusto procedimento; il buon
andamento, che risulta pregiudicato, sempre in base alla
giurisprudenza di questa Corte, da un sistema di automatica
sostituzione dei dirigenti che prescinda dall'accertamento dei
risultati conseguiti.
Da tutto cio' deriva, sul piano degli strumenti di tutela, che
forme di riparazione economica, quali, ad esempio, il risarcimento
del danno o le indennita' riconosciute dalla disciplina privatistica
in favore del lavoratore ingiustificatamente licenziato, non possono
rappresentare, nel settore pubblico, strumenti efficaci di tutela
degli interessi collettivi lesi da atti illegittimi di rimozione di
dirigenti amministrativi. In particolare, la circostanza che il
direttore generale di azienda sanitaria locale, rimosso
automaticamente e senza contraddittorio, riceva, in applicazione
della disposizione legislativa regionale impugnata, un ristoro
economico, non attenua in alcun modo il pregiudizio da quella
rimozione arrecato all'interesse collettivo all'imparzialita' e al
buon andamento della pubblica amministrazione. Tale pregiudizio,
anzi, appare in certa misura aggravato, dal momento che, come
correttamente rileva il Collegio rimettente alludendo ad una «forma
onerosa di spoils system», la collettivita' subisce anche un
aggiuntivo costo finanziario: all'obbligo di corrispondere la
retribuzione dei nuovi dirigenti sanitari, nominati in sostituzione
di quelli automaticamente decaduti, si aggiunge, infatti, quello di
corrispondere a questi ultimi un ristoro economico.
Gli altri profili di censura restano assorbiti.