Ricorso della Provincia autonoma di Trento, in persona del Presidente della giunta provinciale pro tempore Lorenzo Dellai, autorizzato con deliberazione della giunta provinciale n. 2682 del 17 ottobre 2008 (all. 1), rappresentata e difesa - come da procura speciale del 17 ottobre 2008 (rep. n. 26998) rogata dall'ufficiale rogante della provincia dott. Tommaso Sussarellu (all. 2) - dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova, dall'avv. Nicolo' Pedrazzoli dell'Avvocatura della provincia e dall'avv. Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'avv. Luigi Manzi, via Confalonieri, 5; Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la dichiarazione che non spetta allo Stato, e per esso al Ministro del lavoro, della salute e dell'ambiente di emanare con effetto nella provincia di Trento l'ordinanza 6 agosto 2008, recante «Ordinanza contingibile ed urgente concernente misure per l'identificazione e la registrazione della popolazione canina», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 194 del 20 agosto 2008, nonche' per il conseguente annullamento della predetta ordinanza, in quanto essa si rivolge alla Provincia autonoma di Trento, per violazione: dell'articolo 8, n. 1), dell'articolo 9, n. 10), e dell'articolo 16 dello Statuto di autonomia di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670; delle relative norme d'attuazione, ed in particolare del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, del d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197, nonche' degli articoli 2, 3 e 4 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e di coordinamento); degli articoli 117, comma terzo, comma quarto e comma sesto, nonche' dell'art. 118 della Costituzione, in combinazione con l'articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; dell'art. 120 della Costituzione; della legge 14 agosto 1991, n. 281, Legge quadro in materia di animali di affezione e prevenzione del randagismo, con particolare riferimento all'art. 3; del principio di leale collaborazione e del principio di legalita', per i profili e nei modi di seguito illustrati. F a t t o La Provincia autonoma di Trento ha competenza legislativa concorrente nelle materie igiene e sanita', ivi compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera (art. 9, n. 10), ed ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto (art. 8, n. 1), ed e' dotata delle corrispondenti funzioni amministrative (art. 16), ai sensi dello Statuto speciale di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670. Inoltre, essa ha potesta' legislativa concorrente nella materia tutela della salute, applicabile per effetto dell'articolo 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 in quanto tale competenza possa risultare piu' ampia di quella statutaria. Ai sensi di tale ultima disposizione la Provincia gode altresi' della potesta' legislativa residuale di cui all'art. 117, quarto comma, della Costituzione. Le competenze in materia sanitaria, in particolare, sono state concretizzate in capo alla provincia dalle relative norme d'attuazione, ed in particolare da quelle in materia di igiene e sanita', cioe' dal d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 e dal d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197. Gia' nel quadro del riparto costituzionale di competenze previsto dall'originario Titolo V della parte seconda della Costituzione (ed ovviamente degli statuti per le regioni a statuto speciale e le province autonome) lo Stato ha emanato la legge 14 agosto 1991, n. 281, denominata Legge quadro in materia di animali di affezione e prevenzione del randagismo. All'articolo 3 di tale legge sono disciplinate le competenze delle regioni. In particolare il comma dispone che «le regioni disciplinano con propria legge, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, l'istituzione dell'anagrafe canina presso i comuni o le unita' sanitarie locali, nonche' le modalita' per l'iscrizione a tale anagrafe e per il rilascio al proprietario o al detentore della sigla di riconoscimento del cane, da imprimersi mediante tatuaggio indolore». Inoltre, per quanto riguarda in particolare la Provincia di Trento, il comma 7 dello stesso art. 3 dispone che «le regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano adeguano la propria legislazione ai principi contenuti nella presente legge e adottano un programma regionale per la prevenzione del randagismo, nel rispetto dei criteri di cui al presente articolo». La provincia ha disciplinato la materia con la legge provinciale 1° agosto 2003, n. 5, introducendo all'articolo 10 Disposizioni per l'istituzione dell'anagrafe canina e per l'attuazione della legge 14 agosto 1991, n. 281 (legge quadro nazionale). Si tratta di un ampio articolo che nei suoi undici commi detta la disciplina fondamentale. E tale normativa e' stata di recente completata con il decreto del Presidente della provincia 2 aprile 2007, n. 4-84/Leg, recante regolamento avente ad oggetto «Disposizioni regolamentari per l'applicazione dell'articolo 10 della legge provinciale 1° agosto 2003, n. 5, relativo all'istituzione dell'anagrafe canina e all'attuazione della legge 14 agosto 1991, n. 281 (Legge quadro in materia di animali di affezione prevenzione del randagismo)». La Provincia di Trento dispone dunque di una disciplina completa ed aggiornata della materia, posta in essere nell'esercizio delle proprie competenze costituzionali ed in applicazione delle pertinenti norme statali. Inopinatamente, lo Stato pretende ora di disciplinare la stessa materia, con effetto anche nel territorio della Provincia autonoma di Trento, con l'ordinanza ministeriale qui impugnata. Essa infatti interviene, riferendosi inequivocabilmente anche alla Provincia di Trento, pretendendo di sostituire una diretta disciplina statale alla disciplina emanata dalla Provincia nell'esercizio delle sue competenze costituzionali, e per giunta in attuazione di precise disposizioni della legge statale. L'articolo 1 definisce termini, modalita' e competenze nel processo di identificazione e di registrazione in contrasto con la normativa provinciale, in particolare per quanto riguarda i termini per la identificazione e la registrazione del cane, i rispettivi compiti ed obblighi del proprietario e dei veterinari pubblici o privati abilitati. L'articolo 3 attribuisce allo Stato, con provvedimento da sancire in Conferenza Stato-regioni, ma di cui risulta titolare esclusivamente il Ministro competente, il potere di definire le modalita' tecniche ed operative per assicurare l'interoperabilita' delle banche dati nazionale e regionali, nonche' per l'individuazione di un unico documento di identificazione e registrazione del cane, in sostituzione dell'attuale certificazione. L'articolo 4 attribuisce funzioni di prevenzione al randagismo agli enti locali, allocando le relative funzioni per la lotta al randagismo. L'articolo 6 impone alle regioni ed alle province autonome di individuare ed assegnare uno specifico obiettivo di provvedere ai direttori generali delle aziende sanitarie locali, anche con riferimento a quelle istituzioni, come questa provincia, che hanno gia' definito normativamente l'assetto delle competenze all'esercizio delle funzioni nel proprio ordinamento. Un semplice confronto tra la normativa dell'impugnata ordinanza e la normativa provinciale permette di verificare una larga zona di sovrapposizione. Ad esempio, l'art. 10, comma 4 della legge provinciale stabilisce che «i proprietari o i detentori di cani sono tenuti ad iscrivere i propri animali all'anagrafe canina provinciale, presso il comune di residenza entro quattro mesi dalla nascita dell'animale o entro un mese da quando ne vengano in possesso, a qualsiasi titolo; i proprietari e i detentori di cani, inoltre, devono comunicare al comune la cessione, la scomparsa o la morte del cane, nonche' il cambiamento di residenza, secondo quanto stabilito dal regolamento previsto dal comma 2», mentre l'art. 1, comma 2 dell'ordinanza statale prevede (in termini simili ma non identici) che «il proprietario o il detentore di un cane deve provvedere a far identificare e registrare l'animale, nel secondo mese di vita, mediante l'applicazione del microchip», e che «il proprietario o il detentore di cani di eta' superiore ai due mesi e' tenuto a identificare e registrare il cane ai fini di anagrafe canina, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente ordinanza». Ulteriori sovrapposizioni si verificano negli aspetti operativi e di dettaglio disciplinati dal regolamento, in relazione alle figure incaricate del servizio ed alle modalita' di svolgimento. Sennonche', l'impugnata ordinanza risulta illegittima e lesiva delle competenze costituzionali della ricorrente Provincia per le seguenti ragioni di D i r i t t o I) Illegittimita' ed invasivita' della disciplina, in quanto emanata sostanzialmente in assenza di idonea base giuridica ed in una situazione del tutto priva del carattere della straordinarieta'. Carattere stabile della normativa. Violazione del principio di legalita'. Violazione delle regole costituzionali sulla competenza regolamentare. Come esposto in narrativa, l'ordinanza assunta dal Ministero, con i contenuti indicati, si sovrappone alla normativa legislativa e regolamentare emanata dalla Provincia di Trento nell'esercizio delle sue competenze costituzionali, e per giunta in attuazione di precise disposizioni della legge statale. Cio' essa fa in assenza di una base giuridica che assegni al Ministero tale competenza. L'assenza di base giuridica - che comporta altresi' la violazione del principio di legalita', deducibile dalle Regioni (v. le sentt. 425/2004, 425/1999, 355/1992, 150/1982) - e' del resto ammessa dalla stessa ordinanza, la quale si richiama non ad una competenza ministeriale prevista da qualunque legge, ma ai generici poteri di ordinanza dati a salvaguardia della salute pubblica, di fronte ad eventi straordinari che non possano essere fronteggiati con i corrispondenti poteri attribuiti a ciascuna regione e provincia autonoma. Quale base normativa dell'atto, infatti, non viene citato altro che l'art. 32 della legge n. 833 del 1978 e l'art. 117 del d.lgs. n. 112 del 1998. Sembra evidente che tali disposizioni si riferiscono a poteri da esercitare in situazioni di grave emergenza, che investano piu' regioni e che non possano essere fronteggiati con l'esercizio dei poteri legislativi e normativi ordinari. Le ulteriori «premesse» dell'ordinanza confermano l'estraneita' di quanto disposto ai poteri di emergenza di cui alle citate disposizioni. In esse, infatti, si fa riferimento in primo luogo ad una presunta «necessita' di assicurare una compiuta ed uniforme applicazione, sull'intero territorio nazionale, della normativa concernente l'identificazione dei cani e la gestione dell'anagrafe canina, al fine poter svolgere un efficace controllo della popolazione canina», ad una non meno presunta «necessita' e l'urgenza di emanare disposizioni per arginare il dilagare del fenomeno dell'abbandono dei cani, che alimenta il randagismo dei medesimi». Ancora si citano «i rilevanti problemi di salute pubblica derivanti dal predetto randagismo dei cani, quali il possibile diffondersi di malattie infettive, l'incremento degli incidenti stradali, i casi di aggressione dei cani rinselvatichiti e l'incremento dello stesso randagismo», ed una asserita necessita' e urgenza «di far effettuare in maniera contestuale l'identificazione e la registrazione di tutta la popolazione canina presente sul territorio nazionale, utilizzando strumenti e modalita' uniformi per tutte le regioni e province autonome, allo scopo di anagrafare il maggior numero possibile degli animali in questione e consentirne un controllo ed una gestione adeguati». Ora, a parte la considerazione che nessuna di tali presunte necessita' esiste in Provincia di Trento, ove al contrario la popolazione canina e' totalmente e perfettamente censita in applicazione della ricordata normativa provinciale, risulta ad avviso della provincia evidente che siffatte premesse non possono giustificare l'emanazione con atto ministeriale di una normativa che nel contenuto corrisponde a quella che lo statuto di autonomia e la stessa legge statale attribuiscono alla competenza della Provincia di Trento, che la ha pienamente esercitata. I poteri di necessita', infatti, sono previsti come extrema ratio del sistema, come garanzia ultima, e corrispondono ad ambiti ed occasioni di intervento relativi a situazioni eccezionali e transitorie, per le quali non esiste una disciplina stabile ed ordinaria. Per quanto riguarda l'anagrafe canina, invece, si tratta di una situazione del tutto ordinaria, in relazione alla quale esiste una disciplina stabile, che rispettando l'ordine delle competenze costituzionali si fonda su un livello normativo statale - la legge quadro n. 281 del 1991 - e - per quanto riguarda la provincia - sulla normativa provinciale, attuativa sia della legge quadro che degli accordi Stato-regioni intervenuti nella materia. Inoltre, l'eccezionale potere ministeriale di ordinanza in caso di emergenza sanitaria si riferisce ovviamente a situazioni che non possano essere fronteggiate al livello locale, mentre la problematica della registrazione e piu' in generale del controllo della popolazione canina si pone - come sembra evidente - esclusivamente al livello locale, al quale soltanto puo' essere fronteggiata. Cio', ovviamente, purche' non si vogliano scambiare i poteri di ordinanza per poteri di dettare con atto ministeriale la disciplina di una materia che vede invece una competenza ripartita tra un livello di legislazione statale ed un livello di legislazione regionale e (nel caso del Trentino-Alto Adige) provinciale, entrambe pienamente esercitate. Nella sostanza, l'ordinanza impugnata esercita un potere di natura sostanzialmente regolamentare, venendo cosi' a violare - oltre al principio di legalita' - anche quanto specificamente disposto dall'art. 117, sesto comma, della Costituzione che attribuisce potesta' regolamentare allo Stato solo nelle materie di competenza esclusiva del medesimo. Del tutto arbitrario risulta percio' l'intervento statale realizzato a mezzo dell'impugnata ordinanza ministeriale. II) Illegittimita' ed invasivita' dell'ordinanza, in quanto considerata come atto funzionalmente equivalente ad un atto di indirizzo e coordinamento. Fermo che, come sopra esposto, il Ministro manca totalmente del potere di dettare con ordinanza la disciplina della materia, in totale assenza di un titolo giustificativo idoneo (tale non essendo quello relativo ai poteri di necessita' ed urgenza), esaminato nel suo contenuto l'atto potrebbe assimilarsi a quelli costituenti esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento, usuali soprattutto nel previgente assetto costituzionale. Esso infatti stabilisce regole relative alla funzione amministrativa, da osservarsi anche dai legislatori regionali e provinciali. Ma anche considerato in questo modo, l'ordinanza risulta illegittima ed invasiva delle competenze costituzionali della Provincia. Anche per la funzione di indirizzo e coordinamento, infatti, opera pienamente il principio di legalita': in relazione al quale la mancanza di base giuridica costituisce un vulnus irrimediabile. Inoltre, per quanto riguarda la Provincia di Trento, si tratterebbe anche di un atto posto in essere in violazione dell'obbligo di consultazione stabilito per la funzione di indirizzo e coordinamento dall'art. 3 del d.lgs. n. 266 del 1992. Anche sotto questo profilo, dunque, l'impugnata ordinanza risulta lesiva delle prerogative costituzionali della Provincia. III) Illegittimita' ed invasivita' dell'ordinanza, in quanto considerata come atto funzionalmente equivalente all'esercizio del potere sostitutivo. Ugualmente illegittimo ed invasivo risulterebbe l'atto impugnato ove considerato come avente natura di atto di esercizio di un potere sostitutivo. Infatti, benche' nelle premesse manchi ogni riferimento ad un simile potere, l'intervento del Ministro potrebbe trovare una sua ragione storica, se non un fondamento giuridico, in un eventuale ritardo delle regioni ad attuare la legge quadro e gli accordi Stato-regioni che l'hanno seguita. Ma anche come esercizio di potere sostitutivo sarebbe evidente la completa arbitrarieta' dell'atto in confronto di istituzioni che - come la Provincia di Trento - dispongono di una disciplina completa, aggiornata e perfettamente vigente ed efficace, in assenza di qualunque contestazione e mediante lo strumento dell'ordinanza ministeriale. IV) Illegittimita' ed invasivita' dell'ordinanza in quanto, sovvertendo l'ordine costituzionale delle fonti, detta con atto ministeriale una disciplina dettagliata e direttamente operativa della materia, in violazione delle regole costituzionali e statutarie, nonche' dell'art. 2 delle norme di attuazione di cui al d.lgs. n. 266 del 1992. Nel dettare la disciplina della materia, l'ordinanza pretende di fare cio' che neppure le leggi dello Stato sono abilitate a fare, in relazione al territorio della Provincia di Trento. E' ben noto, infatti, che nell'ambito delle materie di competenza provinciale le leggi dello Stato non operano direttamente nelle Province di Trento e di Bolzano, ma che a queste e' dato un termine di sei mesi per adeguare la propria disciplina a quella statale, nei limiti in cui tale adeguamento e' dovuto in base alle regole costituzionali e statutarie. Invece, l'ordinanza impugnata pretende di applicarsi direttamente, disciplinando la materia in termini piu' dettagliati e perentori di quanto potrebbe fare la stessa legge statale. Essa pone obblighi concreti ed operativi, con precisazioni di dettaglio: come quando (art. 1, comma 2) stabilisce che «il proprietario o il detentore di un cane deve provvedere a far identificare e registrare l'animale, nel secondo mese di vita, mediante l'applicazione del microchip», che «il proprietario o il detentore di cani di eta' superiore ai due mesi e' tenuto a identificare e registrare il cane ai fini di anagrafe canina, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente ordinanza», o quando stabilisce (comma 5) che «il proprietario o detentore di cani gia' identificati ma non ancora registrati e' tenuto a provvedere alla registrazione all'anagrafe canina entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente ordinanza». Essa determina con precisione le competenze: quando specifica (art. 1, comma 3) che la registrazione deve essere effettuata «dai veterinari pubblici competenti per territorio» o «da veterinari libero professionisti, abilitati ad accedere all'anagrafe canina regionale», specificando inoltre al comma 4 le modalita' operative della registrazione e delle connesse certificazioni; quando (art. 4) determina gli obblighi dei comuni - oltretutto con norme di dettaglio - e persino la diretta responsabilita' del sindaco; quando persino all'art. 6 1. prevede che le regioni e le province autonome debbano assegnare «ai direttori generali delle aziende sanitarie locali» l'obiettivo di provvedere, nell'ambito delle rispettive competenze, alla attuazione della legge 14 agosto 1991, n. 281, dell'Accordo Stato-regioni de16 febbraio 2003 e della presente ordinanza». Essa prevede altri poteri ministeriali, sia normativi che provvedimentali, quando: all'art. 3 dispone che con proprio provvedimento (pur «da sancire in sede di Conferenza Stato-regioni»), il Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali «definisce le modalita' tecniche ed operative per assicurare l'interoperativita' della banca dati canina nazionale con le anagrafi canine regionali» e che «1 medesimo provvedimento individuera' un unico documento di identificazione e registrazione del cane, che dovra' essere adottato in sostituzione dell'attuale certificazione»; all'art. 5, comma 1, prevede il potere ministeriale di registrare i soggetti abilitati alla produzione dei microchip; all'art. 5, comma 3, dispone che lo stesso Ministro «registra i produttori e i distributori di microchip ed assegna loro una serie numerica di codici identificativi elettronici». Infine, l'ordinanza detta una compiuta disciplina della produzione e del commercio dei microchip, creando un mercato chiuso e ponendo regole limitative della concorrenza. Ad avviso della Provincia di Trento e' del tutto evidente che si tratta di un sistema di regole che non possono essere dettate con ordinanza ministeriale, in assenza di alcun conferimento di potere, e che comunque esse non rispettano ne' il riparto di competenze tra Stato e regioni, ne' i principi sopra esposti che riguardano i rapporti tra fonti statali e fonti della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol e delle Province autonome di Trento e di Bolzano. Di qui la radicale illegittimita' ed invasivita' dell'ordinanza. V) In ogni caso, illegittimita' ed invasivita' della disciplina per violazione del principio di leale collaborazione. Un ulteriore vizio dell'ordinanza ministeriale qui impugnata consiste nel fatto che essa disciplina una materia di competenza regionale e provinciale in violazione del principio di leale collaborazione. Se pure il riferimento ai poteri di emergenza non fosse puramente strumentale alla volonta' di disciplinare la materia al di fuori delle competenze dello Stato e mediante strumenti completamente inidonei, e' chiaro che l'esercizio di tali poteri avrebbe dovuto formare oggetto di coordinamento con le regioni e province autonome competenti ad un duplice livello. Da una parte, infatti, avrebbe dovuto esserci una consultazione con le singole realta' territoriali per verificare la situazione locale, dall'altra un provvedimento che assumesse - come l'ordinanza assume - l'esistenza di esigenze unitarie extra ordinem avrebbe dovuto formare oggetto di consultazione e di intesa in sede di Conferenza Stato-regioni. Nulla di cio' e' avvenuto, con ulteriore evidente illegittimita' e invasivita' dell'ordinanza impugnata. Dunque, anche sotto questo profilo le norme in questione vanno annullate.