Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1,
della legge della Regione Molise 5 maggio 2006, n. 5 (Disciplina
delle funzioni amministrative in materia di demanio marittimo e di
zone di mare territoriale), e dell'art. 12, comma 6, della legge
della Regione Molise 27 settembre 2006, n. 28 (Norme in materia di
opere relative a linee ed impianti elettrici fino a 150.000 volt),
promossi con ordinanze del 25 e del 31 gennaio 2008 dal Tribunale di
Campobasso, sezione per il riesame, sui ricorsi proposti da Amatruda
Teresa e da Di Salvia Rosa Maria, iscritte ai nn. 94 e 95 del
registro ordinanze 2008 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 16, 1ª serie speciale, dell'anno 2008.
Visti gli atti di costituzione di Amatruda Teresa e Di Salvia Rosa
Maria;
Udito nell'udienza pubblica del 21 ottobre 2008 il giudice
relatore Paolo Maria Napolitano;
Udito l'avvocato Giovanni Di Giandomenico per Amatruda Teresa e Di
Salvia Rosa Maria.
Ritenuto in fatto
1. - Con due ordinanze di analogo tenore, rispettivamente del 25 e
31 gennaio 2008 (r.o. n. 94 e n. 95 del 2008), il Tribunale di
Campobasso, sezione per il riesame, ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale, in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera l), della Costituzione, dell'art. 3, comma 1, della
legge della Regione Molise 5 maggio 2006, n. 5 (Disciplina delle
funzioni amministrative in materia di demanio marittimo e di zone di
mare territoriale), nella parte in cui dispone che «Le aree demaniali
marittime della costiera molisana e delle antistanti zone del mare
territoriale ricomprese nel comune di Termoli, litorale sud, sono
individuate dalla linea di demarcazione determinata con verbale
dell'undici dicembre 1984 della Capitaneria di porto di Pescara», e
dell'art. 12, comma 6, della legge della Regione Molise 27 settembre
2006, n. 28 (Norme in materia di opere relative a linee ed impianti
elettrici fino a 150.000 volt), nella parte in cui prevede che «Le
disposizioni di cui al comma 1 dell'articolo 3 della legge regionale
5 maggio 2006, n. 5, si interpretano nel senso di determinare quali
sono nella Regione Molise le zone di cui agli articoli 822 del codice
civile e 28 del codice della navigazione».
Il rimettente premette, in fatto, di essere chiamato a giudicare,
in entrambi i casi, della conferma del provvedimento del GIP presso
il Tribunale di Larino che ha disposto il sequestro preventivo di un
immobile, con annesse pertinenze, sito in Termoli, localita' «Rio
vivo».
Il Tribunale molisano evidenzia che il caso al suo esame e' parte
di un piu' ampio contesto che riguarda un rilevante settore
dell'abitato di Termoli, edificato in corrispondenza della fascia
costiera ivi esistente (cosiddetta zona «Rio vivo») e che numerosi
immobili insistenti su tale area, tra i quali quelli in esame, sono
stati oggetto di sequestro preventivo da parte del GIP del Tribunale
di Larino in accoglimento della richiesta della locale Procura della
Repubblica che ha contestato ai proprietari il reato di cui all'art.
1161 del codice della navigazione per abusiva occupazione di spazio
del demanio marittimo.
Il rimettente, nel ricostruire il complesso iter processuale del
giudizio a quo, spiega che le proprietarie degli immobili sottoposti
a sequestro preventivo sono ricorse al Tribunale del riesame di
Campobasso rivendicando la legittimita' della occupazione per essere
stato il relativo terreno ceduto al loro dante causa dall'autorita'
statale competente con regolare rogito notarile e contestando
l'appartenenza al demanio marittimo dell'area occupata.
Con una prima pronuncia, il Tribunale del riesame di Campobasso ha
confermato i provvedimenti di sequestro, rigettando tutte le
doglianze delle proprietarie: in particolare ritenendo sussistente la
natura demaniale del terreno occupato con gli immobili in sequestro.
Questa prima ordinanza, prosegue il rimettente, e' stata a sua
volta impugnata innanzi alla Corte di cassazione sulla base delle
stesse motivazioni circa la natura non demaniale dei terreni in esame
e sulla mancanza del periculum.
La Corte di cassazione ha accolto il ricorso delle indagate sotto
il profilo dell'assenza delle esigenze cautelari, non risultando
chiaro in che modo il sequestro preventivo sia in grado di
neutralizzare la protrazione del comportamento illecito dal momento
che le indagate continuano ad occupare gli immobili e, nel contempo,
ha rigettato tutti i motivi adottati dai ricorrenti sulla mancanza
del fumus boni iuris e in particolare quello sulla non appartenenza
al demanio delle aree oggetto di occupazione.
La Regione Molise, prima che la questione fosse nuovamente
esaminata dal Tribunale del riesame a seguito dell'annullamento con
rinvio, ha approvato la legge n. 5 del 2006 che all'art. 3 individua
e delimita le aree demaniali marittime della costiera molisana e
delle antistanti zone del mare territoriale ricomprese nei territori
dei Comuni di Campomarino, di Termoli, di Petacciano e di Montenero
di Bisaccia, escludendo quelle oggetto del provvedimento di sequestro
preventivo.
Il Tribunale del riesame, nonostante il mutato quadro normativo,
ha confermato il sequestro preventivo sia con riguardo alla
sussistenza del periculum sia in riferimento alla normativa
sopravvenuta.
Avverso tale ultimo provvedimento le proprietarie indagate hanno
fatto nuovamente ricorso alla Corte di cassazione, ritenendo la
motivazione del Tribunale del riesame contraddittoria e non conforme
al principio espresso dalla Suprema Corte sulla mancanza del
periculum e, inoltre, evidenziando come la legge regionale abbia
definitivamente escluso il carattere demaniale della zona occupata.
Successivamente, nelle more della decisione della Corte di
cassazione, la Regione Molise ha approvato la seconda delle norme qui
censurate, ovvero l'art. 12, comma 6, della legge della Regione
Molise n. 28 del 27 settembre 2006, che chiarisce definitivamente la
volonta' del legislatore regionale di delimitare «quali sono nella
Regione Molise le zone di cui agli articoli 822 del codice civile e
28 del codice di navigazione».
La Corte di cassazione ha annullato nuovamente il provvedimento
del Tribunale del riesame perche' la motivazione non fornisce una
adeguata risposta al quesito specifico della compatibilita' del
protratto utilizzo del bene da parte degli indagati con la funzione
di tutela del bene pubblico che si vuole realizzare mediante il
sequestro preventivo, anche tenuto conto della nuova normativa
regionale intervenuta.
Cosi' ricostruita la vicenda giudiziaria, il Tribunale del riesame
di Campobasso ritiene debba essere verificata la conformita'
dell'art. 3 della legge della Regione Molise n. 5 del 2006, come
interpretato dall'art. 12, comma 6, della legge della Regione Molise
n. 28 del 2006, all'art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione.
A parere del rimettente, le norme censurate violerebbero la
riserva esclusiva di competenza legislativa dello Stato nella materia
dell'ordinamento civile. Le aree definibili come demanio, infatti,
sono disciplinate dal codice civile, che le individua in base alle
loro caratteristiche funzionali, che determinano l'esigenza di
assoggettarle a uno status particolare.
La legge regionale, invece, avrebbe individuato le aree demaniali
del litorale di Termoli dettando un criterio derogatorio rispetto a
quanto previsto dagli artt. 822 cod. civ. e 20 (recte 28) cod. nav.
che individuano come beni appartenenti al demanio marittimo la
«spiaggia» e il «lido del mare».
Ne varrebbe, sempre secondo il rimettente, richiamare l'esercizio
dei poteri concorrenti in tema di «porti» riconosciuto alla Regione
dall'art. 117, terzo comma, Cost., vertendo la questione in materia
di proprieta' ed essendo la proprieta' demaniale inserita nell'ambito
della proprieta' in generale, tipico istituto regolato dal codice
civile.
Il Tribunale del riesame, cosi' motivata la non manifesta
infondatezza, si sofferma anche sulla rilevanza della questione, da
un lato evidenziando che la Corte di cassazione ha espressamente
invitato il Tribunale a tenere conto dello ius superveniens e,
dall'altro, ritenendo che la declaratoria di incostituzionalita'
delle norme censurate determinerebbe il venir meno dell'interruzione
della permanenza del reato ai fini della valutazione in concreto del
periculum.
2. - Si sono costituite nel giudizio Armatruda Teresa e Di Salvia
Rosa Maria, eccependo l'inammissibilita' e l'infondatezza della
questione di legittimita' costituzionale sollevata dal Tribunale del
riesame di Campobasso.
Le parti sostengono che la questione non e' rilevante perche' per
ben due volte la Cassazione ha annullato il provvedimento del
Tribunale del riesame di Campobasso evidenziando la mancanza del
periculum, e perche', in relazione al fumus boni iuris, il Tribunale
del riesame non ha considerato le argomentazioni circa la natura non
demaniale del terreno sul quale insistono gli immobili in sequestro,
che sarebbe dimostrata dalle mappe catastali del Comune di Termoli e
da un verbale della Capitaneria di porto di Pescara del 1984 di
delimitazione delle aree appartenenti al demanio marittimo che
escludeva i terreni in esame da tale classificazione, in quanto aree
non piu' utili ai fini degli usi pubblici della navigazione.
Nel merito, secondo le parti costituite, la questione sarebbe
infondata perche' la Regione si e' limitata ad esercitare, sia pure
con legge, una funzione ad essa spettante in via amministrativa,
quale quella della delimitazione del demanio marittimo.
Tale funzione di delimitazione del demanio marittimo rientrerebbe
tra quelle delegate e conferite dallo Stato alle Regioni sin
dall'approvazione dell'art. 59 del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616
(Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio
1975, n. 382), delega in origine limitata alle funzioni
amministrative con finalita' turistiche e ricreative e,
successivamente, ampliata anche al rilascio delle concessioni sul
demanio marittimo dall'art. 105 del decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello
Stato alle Regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I
della legge 15 marzo 1997, n. 59).
Secondo la difesa delle parti private, poiche' la delega comprende
anche «le funzioni di organizzazione e le attivita' connesse e
strumentali all'esercizio delle funzioni e dei compiti conferiti»
(art. 1, comma 2, d.lgs. n. 112 del 1998), implicitamente sarebbero
state trasferite anche le funzioni relative alla delimitazione delle
zone demaniali, quale presupposto per l'ordinato esercizio delle
prime.
In altri termini, secondo la prospettazione delle intervenienti,
la delimitazione gia' operata nel 1984 dalla Capitaneria di porto di
Pescara, mancante del decreto del Ministro delle finanze, sarebbe
stata completata mediante l'approvazione della legge regionale, che
avrebbe rinnovato il procedimento con lo strumento legislativo.
Inoltre, la procedura di delimitazione operata dalla Regione con
le norme oggetto di censura, venendo ad essere il primo tentativo di
delimitare le zone demaniali e non costituendo una nuova
delimitazione piu' restrittiva di quella precedente, non potrebbe
qualificarsi come sdemanializzazione ai sensi dell'art. 35 cod. nav.
Infine, concludono le parti private, il demanio non rientra nella
materia ordinamento civile, in quanto le forme di appartenenza dei
beni pubblici sono diverse da quelle dei beni privati e solo a questi
ultimi e' riferibile, in senso stretto, l'istituto della proprieta',
cosi' come articolato dal codice civile. Pertanto, la disciplina del
demanio non sarebbe compresa in alcuna materia prevista dagli elenchi
del novellato art. 117 Cost. e non rimarrebbe che attribuirne la
titolarita' alle Regioni in via generale e residuale.
In prossimita' dell'udienza, le parti private costituite hanno
depositato una memoria con la quale hanno ribadito le proprie
argomentazioni, insistendo nella richiesta di una pronuncia di
inammissibilita', soprattutto per l'irrilevanza della questione
sollevata rispetto alla definizione del giudizio a quo, o di
infondatezza della questione.
Considerato in diritto
1. - il Tribunale di Campobasso, sezione per il riesame, dubita
della legittimita' costituzionale, in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera l), della Costituzione, dell'art. 3, comma 1,
della legge della Regione Molise 5 maggio 2006, n. 5 (Disciplina
delle funzioni amministrative in materia di demanio marittimo e di
zone di mare territoriale), nella parte in cui dispone che «Le aree
demaniali marittime della costiera molisana e delle antistanti zone
del mare territoriale ricomprese nel Comune di Termoli, litorale sud,
sono individuate dalla linea di demarcazione determinata con verbale
dell'undici dicembre 1984 della Capitaneria di porto di Pescara», e
dell'art. 12, comma 6, della legge della Regione Molise 27 settembre
2006, n. 28 (Norme in materia di opere relative a linee ed impianti
elettrici fino a 150.000 volt), nella parte in cui dispone che «Le
disposizioni di cui al comma 1 dell'articolo 3 della legge regionale
5 maggio 2006, n. 5, si interpretano nel senso di determinare quali
sono nella Regione Molise le zone di cui agli articoli 822 del codice
civile e 28 del codice della navigazione».
A parere del rimettente, la Regione avrebbe violato la riserva
esclusiva di competenza legislativa dello Stato nella materia
dell'ordinamento civile.
La legge regionale, infatti, avrebbe individuato le aree demaniali
del litorale di Termoli in deroga a quanto previsto dagli artt. 822
cod. civ. e 20 (recte 28) cod. nav., che individuano come beni
appartenenti al demanio marittimo la «spiaggia» e il «lido del mare».
Ne varrebbe, sempre secondo il rimettente, richiamare l'esercizio
dei poteri concorrenti in materia di «porti», riconosciuti alla
Regione dall'art. 117, terzo comma, Cost., vertendo la questione in
materia di proprieta' ed essendo la proprieta' demaniale inserita
nell'ambito della proprieta' in generale, tipico istituto regolato
dal codice civile.
Essendo le questioni sollevate di analogo contenuto, deve essere
disposta la riunione dei relativi giudizi ai fini di una trattazione
unitaria e di un'unica decisione.
1.1. - Preliminarmente, occorre prendere in considerazione
l'eccezione di inammissibilita' dedotta dalle parti private in
relazione alla mancanza di rilevanza della questione nel giudizio a
quo.
Secondo la difesa delle parti costituite, infatti, mancherebbe la
rilevanza sia perche' la Corte di cassazione, per ben due volte, ha
annullato il provvedimento del Tribunale del riesame di Campobasso in
relazione alla mancanza del periculum, sia perche' il Tribunale del
riesame non ha considerato le argomentazioni difensive circa la
decisivita' dell'intestazione catastale dei beni in sequestro, anche
alla stregua dell'art. 950 cod. civ. che, in caso di incertezza sui
confini, ed in mancanza di altre prove, assume come dirimente proprio
la intestazione catastale.
L'eccezione non puo' essere accolta sotto entrambi i profili.
Quanto al primo, occorre premettere che il giudice a quo,
trattandosi di un giudizio cautelare rinviato dalla Corte di
cassazione a seguito di annullamento della parte della decisione
relativa alla sussistenza del requisito del periculum in mora, aveva
l'onere di motivare circa l'incidenza che la sollevata questione di
costituzionalita' veniva ad avere in ordine alla decisione che era
chiamato ad assumere al fine di consentire a questa Corte di
verificarne la plausibilita'. Deve, pertanto, rilevarsi che, dopo
l'annullamento con rinvio della Corte di cassazione, il Tribunale del
riesame ha motivato nuovamente, in modo piu' ampio e articolato, in
ordine al periculum, ritenendolo sussistente «perche' gli indagati
risultano aver gia' piu' volte esteso la dimensione dell'occupazione
sicche' e' concreto il pericolo che il terreno nel tempo subisca
ulteriori trasformazioni». Inoltre, come sottolineato dal giudice a
quo, il venir meno della natura demaniale del bene determinerebbe
automaticamente la cessazione del pericolo di aggravamento delle
conseguenze del reato di cui all'art. 321 cod. proc. pen., tanto che
la stessa Corte di cassazione ha chiesto di tener conto della nuova
normativa regionale sopravvenuta.
In ordine alla mancata motivazione circa l'intestazione catastale
dei beni in sequestro, dalla quale risulterebbe la loro
sdemanializzazione, deve rilevarsi come l'ordinanza del rimettente
riporti nel dettaglio il percorso argomentativo circa la sussistenza
della natura demaniale del terreno sul quale insistono gli immobili
in sequestro e, in sede di valutazione cautelare, tale motivazione e'
ampiamente sufficiente.
Il rimettente argomenta, quindi, in modo non implausibile in
ordine alla rilevanza che la questione sottoposta al vaglio di questa
Corte viene ad assumere nel giudizio a quo.
2. - La questione e' fondata.
Questa Corte ha piu' volte affermato che la titolarita' di
funzioni legislative e amministrative della Regione in ordine
all'utilizzazione di determinati beni non puo' incidere sulle
facolta' che spettano allo Stato in quanto proprietario e che la
disciplina degli aspetti dominicali del demanio statale rientra nella
materia dell'ordinamento civile di competenza esclusiva dello Stato
(sentenze n. 102 e n. 94 del 2008, n. 286 del 2004, n. 343 del 1995).
Di recente, con specifico riferimento al demanio marittimo, questa
Corte ha precisato che «la competenza della Regione nella materia non
puo' incidere sulle facolta' che spettano allo Stato in quanto
proprietario. Queste infatti precedono logicamente la ripartizione
delle competenze ed ineriscono alla capacita' giuridica dell'ente
secondo i principi dell'ordinamento civile» (sentenza n. 427 del
2004).
La natura demaniale dei beni e' disciplinata dall'art. 822 cod.
civ. che include tra i beni che fanno parte del demanio statale il
lido del mare e la spiaggia. Inoltre, l'art. 28 cod. nav. attribuisce
questa tipologia di beni al demanio marittimo. La legge regionale non
puo', quindi, derogare ai criteri fissati dal codice civile e dal
codice della navigazione stabilendo linee di demarcazione che vengano
a sottrarre il lido del mare o la spiaggia di una determinata area
dai beni appartenenti al demanio marittimo.
Del resto, che questo sia il risultato che le due disposizioni si
prefiggono e' reso evidente sia dal loro tenore sia dal rapporto
cronologico che le lega. Gia' con riferimento alla prima delle due
disposizioni censurate (il comma 1 dell'art. 3 della legge regionale
n. 5 del 2006) l'interpretazione prospettata in via di mera ipotesi
dal rimettente - che cioe' con essa si voglia disciplinare
esclusivamente l'ambito di applicazione della legge in relazione alle
funzioni amministrative che effettivamente la Regione ha nella
materia del demanio marittimo - perde consistenza alla luce della
costante giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 344 e n. 255 del
2007, n. 89 del 2006); quest'ultima riconosce alle Regioni la
competenza ad esercitare le suddette funzioni amministrative anche
nei porti - purche' non siano di rilevanza economica internazionale o
di preminente interesse nazionale - vale a dire in ambiti
territoriali che l'art. 822 cod. civ. e l'art. 28 cod. nav.
attribuiscono al demanio marittimo. Sarebbe, quindi, inutile una
disposizione legislativa regionale che, ai fini dell'esercizio delle
funzioni amministrative di competenza regionale, venisse ad operare
una differenziazione tra aree per le quali questa distinzione non
avrebbe alcun effetto, posto che non si deve confondere «la
proprieta' del bene con il potere di disciplinare l'uso del bene
stesso» (sentenza n. 286 del 2004).
Se gia', quindi, non sorgevano dubbi che il risultato della prima
disposizione censurata fosse quello di sottrarre dal demanio
marittimo alcune aree in esso ricomprese (probabilmente per porre
termine ad una situazione che il legislatore regionale riteneva
presentasse aspetti paradossali), l'interpretazione autentica resa
con la seconda disposizione censurata rende addirittura esplicita,
con l'espressa citazione dell'art. 822 cod. civ. e dell'art. 28 cod.
nav., la volonta' di incidere sulla delimitazione del demanio
marittimo che nella prima risultava implicita.
Ne' puo' condividersi la tesi della difesa privata secondo la
quale la funzione di delimitazione del demanio marittimo rientra tra
quelle delegate e conferite dallo Stato alle Regioni.
In realta' la prima delega di funzioni amministrative su aree del
demanio marittimo, di cui all'art. 59 del D.P.R. 24 luglio 1977,
n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge 22
luglio 1975, n. 382), era limitata alle sole funzioni amministrative
aventi finalita' turistico-ricreative e, successivamente, con l'art.
105 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di
funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli
Enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997,
n. 59), la delega e' stata estesa anche alle funzioni amministrative
«in materia di rilascio di concessioni di beni del demanio della
navigazione interna, del demanio marittimo e di zone del mare
territoriale per finalita' diverse da quelle di approvvigionamento di
fonti di energia».
La disciplina relativa alle funzioni di delimitazione delle aree
del demanio marittimo, invece, ricade nella sfera di competenza
statale ed e' disciplinata dal codice della navigazione che, all'art.
32, prevede un procedimento dettagliato per il loro svolgimento.
Inoltre, secondo la giurisprudenza di legittimita', da
considerarsi diritto vivente, il demanio marittimo e' demanio
cosiddetto naturale derivante direttamente dalle caratteristiche del
bene e il provvedimento formale di delimitazione, al contrario di
quello di sdemanializzazione, ha solo natura ricognitiva e non
costitutiva. Ne consegue che se un bene presenta le caratteristiche
naturali del lido del mare o della spiaggia deve considerarsi
appartenente al demanio marittimo dello Stato anche senza alcun
provvedimento formale di delimitazione, mentre va esclusa la
possibilita' di una sdemanializzazione tacita, atteso che la
cessazione della demanialita' e' possibile soltanto mediante uno
specifico provvedimento di carattere costitutivo da parte
dell'autorita' amministrativa competente o, come si e' verificato con
l'art. 6, comma 2-bis, del decreto-legge 29 marzo 2004, n. 80
(Disposizioni urgenti in materia di enti locali), convertito con
modificazioni dalla legge n. 140 del 2004, da parte del legislatore
statale.
Sulla base di queste argomentazioni, e' di tutta evidenza che il
comma 1 dell'articolo 3 della legge regionale n. 5 del 2006, nella
parte in cui dispone che «Le aree demaniali marittime della costiera
molisana e delle antistanti zone del mare territoriale ricomprese nel
Comune di Termoli, litorale sud, sono individuate dalla linea di
demarcazione determinata con verbale dell'undici dicembre 1984 della
Capitaneria di porto di Pescara», e la successiva norma di
interpretazione di cui all'art. 12, comma 6, della legge regionale
n. 28 del 2006, che espressamente prevede «Le disposizioni di cui al
comma 1 dell'articolo 3 della legge regionale 5 maggio 2006, n. 5, si
interpretano nel senso di determinare quali sono nella Regione Molise
le zone di cui agli articoli 822 del codice civile e 28 del codice
della navigazione», violano la competenza esclusiva dello Stato nella
materia dell'ordinamento civile di cui all'art. 117, comma secondo,
lettera l), Cost.