Ricorso della Regione Puglia, in persona del Presidente pro
tempore, Presidente della giunta, on. le dott. Nicola Vendola,
rappresentata e difesa giusta deliberazione di G.R. n. 1919 del 17
ottobre 2008, nonche' procura speciale a margine del presente atto,
dall'avv. Sabina Ornella di Lecce ed elettivamente domiciliata in
Roma - Delegazione Regione Puglia, via Barberini n. 36.
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 64, comma
4 del decreto-legge 25 giugno 2008 n. 112, convertito in legge 6
agosto 2008 n. 133, per violazione dell'articolo 117 cost. e del
principio di leale cooperazione.
Nella Gazzetta Ufficiale n. 195 del 21 agosto 2008 e' stata
pubblicata la legge n. 133/2008, recante «Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria».
L'impugnata disposizione e' lesiva delle competenze regionali per
il seguente motivo di'
D i r i t t o
Illegittimita' costituzionale art. 64, comma 4, decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112, convertito in legge 6 agosto 2008, n. 133.
Violazione articolo 117 Cost.
Con la legge n. 133/2008 sono state approvate una serie di
disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria.
In particolare, l'art. 64, nell'ambito delle misure volte al
contenimento della spesa per il pubblico impiego, introduce nuove
disposizioni in materia di organizzazione scolastica, individuando,
all'uopo, una serie di «interventi e misure volti ad incrementare,
gradualmente, di un punto il rapporto alunni/docente, da realizzare
comunque entro l'anno scolastico 2011/2012, per un accostamento di
tale rapporto ai relativi standard europei tenendo anche conto delle
necessita' relative agli alunni diversamente abili».
Il comma 3 dello stesso articolo, in modo testuale, dispone che:
«3. Per la realizzazione delle finalita' previste dal presente
articolo, il Ministro dell'istruzione, dell'universita' e della
ricerca di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze,
sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e previo parere delle Commissioni
parlamentari competenti per materia e per le conseguenze di carattere
finanziario, predispone, entro quarantacinque giorni dalla data di
entrata in vigore del presente decreto, un piano programmatico di
interventi volti ad una maggiore razionalizzazione dell'utilizzo
delle risorse umane e strumentali disponibili, che conferiscano una
maggiore efficacia ed efficienza al sistema scolastico».
L'attuazione del piano programmatico citato viene disciplinata
dal comma 4, il quale prevede che: «Per l'attuazione del piano di cui
al comma 3, con uno o piu' regolamenti da adottare entro dodici mesi
dalla data di entrata in vigore del presente decreto ed in modo da
assicurare comunque la puntuale attuazione del piano di cui al comma
3, in relazione agli interventi annuali ivi previsti, ai sensi
dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su
proposta del Ministro dell'istruzione, dell'universita' e della
ricerca di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze,
sentita la Conferenza unificata di cui al citato decreto legislativo
28 agosto 1997, n. 281, anche modificando le disposizioni legislative
vigenti, si provvede ad una revisione dell'attuale assetto
ordinamentale, organizzativo e didattico del sistema scolastico,
attenendosi ai seguenti criteri:
a) razionalizzazione ed accorpamento delle classi di
concorso, per una maggiore flessibilita' nell'impiego dei docenti;
b) ridefinizione dei curricoli vigenti nei diversi ordini di
scuola anche attraverso la razionalizzazione dei piani di studio e
dei relativi quadri orari, con particolare riferimento agli istituti
tecnici e professionali;
c) revisione dei criteri vigenti in materia di formazione
delle classi;
d) rimodulazione dell'attuale organizzazione didattica della
scuola primaria ivi compresa la formazione professionale per il
personale docente interessato ai processi di innovazione
ordinamentale senza oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica;
e) revisione dei criteri e dei parametri vigenti per la
determinazione della consistenza complessiva degli organici del
personale docente ed ATA, finalizzata ad una razionalizzazione degli
stessi;
f) ridefinizione dell'assetto organizzativo-didattico dei
centri di istruzione per gli adulti, ivi compresi i corsi serali,
previsto dalla vigente normativa;
f-bis) definizione di criteri, tempi e modalita' per la
determinazione e l'articolazione dell'azione di ridimensionamento
della rete scolastica prevedendo, nell'ambito delle risorse
disponibili a legislazione vigente, l'attivazione di servizi
qualificati per la migliore fruizione dell'offerta formativa;
f-ter) nel caso di chiusura o accorpamento degli istituti
scolastici aventi sede nei piccoli comuni, lo Stato, le regioni e gli
enti locali possono prevedere specifiche misure finalizzate alla
riduzione del disagio degli utenti».
L'art. 64, comma 4 demanda, dunque, ad uno o piu' di regolamenti
ministeriali, adottati sentita la conferenza unificata, idonei anche
a modificare norme di legge, nel rispetto dei precitati criteri
l'attuazione del piano programmatico di interventi volti ad una
maggiore razionalizzazione dell'utilizzo delle risorse umane, per
l'efficienza del sistema scolastico.
In particolare, da quel che e' dato comprendere dal testo
normativo l'emanando regolamento(i) dettera' anche criteri, tempi e
modalita' per la determinazione e l'articolazione dell'azione di
ridimensionamento della rete scolastica, potendo a tal fine
modificare anche le leggi, comprese quelle regionali legittimamente
emanate per la disciplina di tali ultimi profili.
Tanto, in assoluta difformita' rispetto all'assetto
costituzionale delle competenze in un ambito nel quale sussiste la
competenza concorrente regionale e dove, pertanto, spetta alle
regioni dettare la relativa normativa, nel rispetto dei principi
posti dalla legge dello Stato.
Come noto, l'assetto istituzionale vigente delinea, infatti, un
sistema educativo di istruzione e di formazione unitario nel quale lo
Stato detta le norme di carattere generale, tutela e garantisce i
livelli essenziali delle prestazioni su tutto il territorio nazionale
e ne definisce i principi fondamentali.
Lo Stato ha la competenza esclusiva «sulle norme generali
sull'istruzione» e sulla «determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale» (art. 117, secondo comma,
lettere n) e m); spetta allo Stato, inoltre, la determinazione di
principi fondamentali nelle materie di legislazione concorrente, tra
le quali rientra l'istruzione (art. 117, terzo comma).
Alle regioni e' riconosciuta la potesta' legislativa esclusiva
sull'istruzione e sulla formazione professionale (art. 117, terzo
comma), fatta salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche,
nonche' su ogni materia non espressamente riservata alla legislazione
dello Stato.
Le regioni sono chiamate a svolgere un ruolo di indirizzo,
programmazione e coordinamento, accompagnato da un'attivita' di
monitoraggio dei processi e di valutazione degli esiti, nel quadro di
un sistema legislativo regionale ispirato ai principi di
sussidiarieta' e di autonomia.
Le regioni, inoltre, sono titolari di una competenza non delegata
dallo Stato, nei seguenti settori:
a) la programmazione dell'offerta integrata d'istruzione e
formazione e la definizione di obiettivi specifici del sistema in
relazione alla vocazione economico-sociale del territorio;
b) l'organizzazione territoriale dell'offerta formativa, con
i conseguenti poteri d'istituzione, di fusione e di soppressione
delle istituzioni scolastiche;
c) le scelte di diritto allo studio;
d) la gestione del personale della scuola.
Codesta ecc.ma Corte, oggi investita della questione di
costituzionalita' dell'art. 64, comma 4 del decreto-legge 25 giugno
2008 n. 112, convertito in legge 6 agosto 2008, n. 133, ha gia',
invero, avuto modo di occuparsi della individuazione degli ambiti di
competenza nella materia dell'«istruzione»; il riferimento e' alla
pronunzia n. 13 del 2004.
Esaminiamone il contenuto per comodita' espositiva: «''3. Secondo
il riparto concepito sotto il vigore dell'art. 117 Cost. nella sua
originaria formulazione, le competenze regionali proprie non
oltrepassavano l'istruzione artigiana e professionale e l'assistenza
scolastica, ogni altra competenza essendo esercitata dalla regione su
delega statale. Lo Stato, conformemente ai caratteri propri di tale
strumento organizzativo, poteva dunque trattenere per se' qualsiasi
profilo di disciplina della materia, con l'effetto che le funzioni
delegate alle regioni potevano risultare frammentarie e disorganiche.
Tutto cio' non e' piu' possibile nel quadro costituzionale
definito dalla riforma del Titolo V, giacche' la materia istruzione
('salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione
della istruzione e della formazione professionale') forma oggetto di
potesta' concorrente (art. 117, terzo comma, Cost.), mentre allo
Stato e' riservata soltanto la potesta' legislativa esclusiva in
materia di 'norme generali sull'istruzione' [art. 117, secondo comma,
lettera n)].
Ai fini della presente decisione non e' necessario definire
interamente le rispettive sfere di applicazione e il tipo di rapporto
tra le 'norme generali sull'istruzione' e i 'principi fondamentali',
le prime di competenza esclusiva dello Stato ed i secondi destinati a
orientare le regioni chiamate a svolgerli. Nel complesso intrecciarsi
in una stessa materia di norme generali, principii fondamentali,
leggi regionali e determinazioni autonome delle istituzioni
scolastiche, si puo' assumere per certo che il prescritto ambito di
legislazione regionale sta proprio nella programmazione delle rete
scolastica. E' infatti implausibile che il legislatore costituzionale
abbia voluto spogliare le regioni di una funzione che era gia' ad
esse conferita nella forma della competenza delegata dall'art. 138
del decreto legislativo n. 112 del 1998. Questo, per la parte che qui
rileva, disponeva che alle regioni fossero delegate le funzioni
amministrative relative alla programmazione dell'offerta formativa
integrata tra istruzione e formazione professionale, alla
suddivisione, sulla base anche delle proposte degli enti locali
interessati, del territorio regionale in ambiti funzionali al
miglioramento dell'offerta formativa e, soprattutto, alla
programmazione, sul piano regionale, nei limiti delle disponibilita'
di risorse umane e finanziarie, della rete scolastica, sulla base dei
piani provinciali, assicurando il coordinamento con la programmazione
dell'offerta formativa integrata. In una parola era conferito alle
regioni, nell'ambito della programmazione e della gestione del
servizio scolastico, tutto quanto non coinvolgesse gli aspetti
finanziari e la distribuzione del personale tra le istituzioni
scolastiche.
Una volta attribuita l'istruzione alla competenza concorrente, il
riparto imposto dall'art. 117 postula che, in tema di programmazione
scolastica e di gestione amministrativa del relativo servizio,
compito dello Stato sia solo quello di fissare principi. E la
distribuzione del personale tra le istituzioni scolastiche, che
certamente non e' materia di norme generali sulla istruzione,
riservate alla competenza esclusiva dello Stato, in quanto
strettamente connessa alla programmazione della rete scolastica,
tuttora di competenza regionale, non puo' essere scorporata da questa
e innaturalmente riservata per intero allo Stato; sicche', anche in
relazione ad essa, la competenza statale non puo' esercitarsi altro
che con la determinazione dei principi organizzativi che spetta alle
regioni svolgere con una propria disciplina.''.
La sentenza innanzi trascritta, oggetto di ampio dibattito
dottrinario, conferma, dunque, lo spirito e la ratio della legge
costituzionale n. 3 del 2001, ove proprio la materia
dell'''istruzione'' ha trovato la regolamentazione piu' complessa in
ordine all'attribuzione dei rispettivi ruoli tra stato, regioni, enti
locali ed istituzioni scolastiche. Si e', dunque, passati da un
sistema statale ad un sistema in cui alle regioni viene riconosciuta
la potesta' legislativa nella materia dell'istruzione, mentre lo
Stato mantiene il potere di fissare con legge i principi
fondamentali, nonche' il potere (esclusivo) di dettare le norme
generali» (sul punto nota a sentenza di Pietro Milazzo in «Le
Regioni» - 2004).
Alla luce di quanto innanzi, risulta evidente che l'azione di
ridimensionamento della rete scolastica, la distribuzione del
personale, nonche' l'incremento, nell'ambito dell'organico del
personale docente statale, dei posti attivati per le attivita' di
tempo pieno e di tempo prolungato, previsti dalla norma qui'
censurata, attengono ad aspetti di organizzazione scolastica che,
evidentemente, intersecano le suddette competenze regionali, cosi' in
violando frontalmente l'art. 117 Cost.
L'impugnata disposizione viola, altresi', il dettato
costituzionale sotto differente aspetto.
L'art. 117 Cost., al sesto comma, dispone, come noto, che la
potesta' regolamentare spetta allo Stato nelle materie di
legislazione esclusiva, salva delega alle regioni. La potesta'
regolamentare spetta alle regioni in ogni altra materia.
La innanzi citata disposizione normativa, demandando a
regolamento il compito di disciplinare anche ambiti di competenza
delle regioni, ed, addirittura, affidando a quest'ultimo la
possibilita' di modificare disposizioni legislative vigenti (anche
regionali?) sembra, invero, ignorare il dettato costituzionale di
tenore inequivoco.
Il regolamento statale, infatti, e' ammesso solo in materie di
competenza esclusiva statale e, pertanto, non puo' essere fonte
idonea a stabilire i principi vincolanti per il legislatore regionale
in una materia soggetta a potesta' legislativa concorrente.
Lo Stato non puo' emanare disposizioni regolamentari in materie
diverse da quelle di sua competenza legislativa esclusiva. Eventuali
regolamenti statali, adottati in materie regionali, sono, quindi,
viziati da illegittimita' costituzionale.
L'ambito della potesta' regolamentare dello Stato, delle Regioni
e delle Autonomie locali dopo la riforma del Titolo V della
Costituzione ha rappresentato e rappresenta oggetto di ampio
dibattito, atteso l'ampliamento della competenza legislativa
regionale (concorrente ed esclusiva) che comporta il conseguente
allargamento, per effetto del parallelismo previsto dall'art. 117,
sesto comma, della potesta' regolamentare regionale.
Si cita, in proposito, una relazione a firma del Presidente del
T.a.r. Lazio, dott. Pasquale de Lise (in Studi e Contributi-Giustizia
Amministrativa.it), ove risultano esaminati in modo attento i
rapporti che intercorrono tra competenza statale e competenza
regionale, tenuto conto del carattere «esclusivo» della potesta'
regolamentare regionale nelle materie di competenza legislativa
concorrente e regionale esclusiva (con il limite della competenza
regolamentare delle autonomie locali). Nel citato scritto viene
decisamente esclusa la possibilita' che nuove leggi possano prevedere
la potesta' regolamentare statale in materie non di competenza
esclusiva statale; detta ipotesi viene ritenuta «senz'altro
inammissibile».
La stessa Adunanza generale del Consiglio di Stato, con parere
del 17 ottobre 2002, nel ribadire l'efficacia immediatamente
precettiva dell'art. 117, sesto comma Cost., ha evidenziato, come si
legge nella richiamata relazione, che «e' precluso al legislatore
statale, dopo la modifica del Titolo V, dar vita a nuove competenze
regolamentari statali al di la' delle aree attribuite alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato. Spetta, invece, in tali ambiti,
alla legge regionale (in sede di competenza concorrente o esclusiva)
procedere alla gestione normativa della materia, decidendo, con norme
di carattere generale o di volta in volta, se alla disciplina della
materia debba provvedere direttamente la legge regionale stessa o, in
tutto o in parte, anche la normativa regolamentare».
Risulta, pertanto, evidente che la disposizione normativa in
epigrafe indicata lede le prerogative regionali nella materia anche
sotto tale ulteriore profilo.