Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 133, comma 5,
della legge della Regione Lazio 28 aprile 2006, n. 4, recante «Legge
finanziaria regionale per l'esercizio 2006 (art. 11, legge regionale
20 novembre 2001, n. 25)», dell'art. 10 della legge della Regione
Lazio 16 giugno 1994, n. 18 (Disposizioni per il riordino del
servizio sanitario regionale ai sensi del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502 e successive modificazioni e integrazioni.
Istituzione delle aziende unita' sanitarie locali e delle aziende
ospedaliere) e dell'art. 3-ter, comma 3, del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia
sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992,
n. 421), promossi con ordinanze del 26 novembre (n. 3 ordinanze), del
6 dicembre, del 12 dicembre e del 26 novembre 2007 (n. 2 ordinanze),
dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio, rispettivamente
iscritte ai nn. 152, 153, 154, 178, 179, 180 e 215 del registro
ordinanze 2008 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
nn. 22, 25 e 29, 1ª serie speciale, dell'anno 2008.
Visti gli atti di costituzione di Maria Maddalena Miuccio ed
altro, di Giancarlo Colatei ed altro, della Regione Lazio nonche'
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 4 novembre 2008 e nella Camera di
consiglio del 5 novembre 2008 il giudice relatore Sabino Cassese;
Uditi gli avvocati Aristide Police per Maria Maddalena Miuccio ed
altro e per Giancarlo Colatei ed altro e Claudio Rossano per la
Regione Lazio.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione
III-quater, ha sollevato, con sei distinte, ma sostanzialmente
analoghe, ordinanze (r.o. n. 152, n. 153, n. 154, n. 178, n. 179 e
n. 215 del 2008), questione di legittimita' costituzionale, per
violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione, di alcune
disposizioni legislative della Regione Lazio relative alla
composizione dei collegi sindacali delle aziende sanitarie locali. In
particolare, le questioni di legittimita' costituzionale sollevate
dal Tribunale rimettente, da un lato, riguardano l'art. 133, comma 5,
della legge della Regione Lazio 28 aprile 2006, n. 4 recante «Legge
finanziaria regionale per l'esercizio 2006 (articolo 11, legge
regionale 20 novembre 2001, n. 25)», nella parte in cui prevede la
«decadenza automatica» degli incarichi di componente del collegio
sindacale, e, dall'altro lato, hanno ad oggetto lo stesso art. 133,
comma 5, nella parte in cui, per i medesimi incarichi, «consente di
effettuare nuove designazioni senza alcun vincolo procedimentale»,
nonche', di conseguenza, l'art. 10 della legge della Regione Lazio 16
giugno 1994, n. 18 (Disposizioni per il riordino del servizio
sanitario regionale ai sensi del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502 e successive modificazioni e integrazioni. Istituzione
delle aziende unita' sanitarie locali e delle aziende ospedaliere),
come sostituito dallo stesso art. 133 della legge reg. Lazio n. 4 del
2006, «nella parte in cui non disciplina il procedimento di nomina
del collegio sindacale e le relative guarentigie».
1.1. - I sei giudizi principali, secondo quanto riferisce il
rimettente, hanno ad oggetto l'impugnazione, da parte di ex
componenti di collegi sindacali di diverse aziende sanitarie locali,
dei provvedimenti di revoca dei rispettivi atti di designazione e
nomina, ove espressamente adottati, e dei provvedimenti di
designazione e nomina dei nuovi componenti, da cui comunque deriva,
in base alle disposizioni legislative censurate, l'effetto della loro
cessazione dalla carica.
1.1.1. - In particolare, il Tribunale a quo riferisce che due
ricorrenti (r.o. n. 152 e n. 154 del 2008) impugnano la delibera del
direttore generale della azienda sanitaria locale (d'ora in poi ASL)
di Viterbo recante la nomina del nuovo collegio sindacale per il
triennio 2006/2009 e il decreto con cui il presidente della Giunta
regionale del Lazio ha designato due nuovi sindaci effettivi in luogo
dei precedenti nominati. Osserva il Tribunale che entrambi i
ricorrenti, tra l'altro, deducono l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 133, comma 5, della menzionata legge regionale per
violazione degli artt. 3, 97 e 117 Cost. Riferisce, altresi', che in
entrambi i giudizi, si sono costituite sia la Regione Lazio sia
l'ASL, chiedendo il rigetto del ricorso.
1.1.2. - Il Tribunale rimettente afferma che un altro ricorrente
impugna (r.o. n. 153 del 2008) il provvedimento del Ministero della
salute, avente ad oggetto la revoca dell'incarico di rappresentante
del Ministero della salute nel collegio sindacale della ASL di
Viterbo con cui e' stato designato un nuovo rappresentante dello
stesso Ministero nel medesimo collegio sindacale, nonche' la
deliberazione con cui il direttore generale della ASL di Viterbo ha
provveduto alla costituzione del collegio sindacale della stessa
azienda. Riferisce, altresi', il rimettente che nel giudizio si sono
costituite sia l'ASL sia il Ministero della salute, entrambi
chiedendo il rigetto del ricorso, e che e' stata respinta l'istanza
cautelare di sospensione dei provvedimenti impugnati.
1.1.3. - Il Tribunale rimettente espone, inoltre, che due
ricorrenti (r.o. n. 178 del 2008) impugnano i provvedimenti di nomina
dei nuovi componenti del collegio sindacale della ASL Roma F e le
relative designazioni della Regione Lazio e della Conferenza locale
dei sindaci del comprensorio ASL Roma F. Osserva il Tribunale che i
ricorrenti deducono l'illegittimita' costituzionale dell'art. 133,
comma 5, della menzionata legge regionale per violazione degli artt.
2, 3, 41, 51, 97 e 117, secondo comma, lettera g), Cost. Aggiunge il
giudice a quo che e' stata respinta l'istanza cautelare di
sospensione dei provvedimenti impugnati. Riferisce, infine, che si e'
costituita nel giudizio principale l'ASL Roma F.
1.1.4. - Il Tribunale, da ultimo, riferisce che due ricorrenti
impugnano i provvedimenti di revoca dai rispettivi incarichi e di
nomina dei nuovi componenti del collegio sindacale della ASL Roma C,
adottati in esecuzione dell'art. 133 della legge reg. Lazio n. 4 del
2006. In particolare, uno dei due ricorrenti (r.o. n. 179 del 2008)
impugna la nota del Ministero della salute contenente la revoca della
sua designazione quale membro del collegio sindacale e il
provvedimento della ASL Roma C di nomina del nuovo componente, nella
parte in cui recepisce la nuova designazione del Ministero. L'altro
ricorrente (r.o. n. 215 del 2008) impugna la nota della ASL Roma C di
revoca dall'incarico, nonche' gli atti presupposti e conseguenti, con
particolare riferimento a quelli di designazione e nomina dei nuovi
componenti, adottati rispettivamente dalla Regione Lazio e dalla
stessa ASL Roma C. Osserva il Tribunale che i ricorrenti deducono,
tra l'altro, l'illegittimita' costituzionale dell'art. 133, comma 5,
della menzionata legge regionale per violazione degli artt. 3 e 97
Cost. Riferisce, altresi', che si sono costituiti nei giudizi
principali: il Ministero della salute, la Regione Lazio e l'ASL Roma
C (r.o. n. 179 del 2008), nonche' l'Amministrazione regionale e l'ASL
Roma C (r.o. n. 215 del 2008), chiedendo il rigetto dei ricorsi.
Conclude il Tribunale a quo riferendo che, in uno dei giudizi
principali (r.o. n. 179 del 2008), l'istanza cautelare e' stata
accolta e, successivamente, riformata dal Consiglio di Stato.
1.2. - Tanto preliminarmente rilevato, il Tribunale, in tutte e
sei le ordinanze, afferma, in via pregiudiziale, la propria
giurisdizione nelle controversie in esame. Il Collegio rimettente, al
riguardo, esclude, innanzitutto, che i provvedimenti impugnati
possano qualificarsi come determinazioni assunte dall'amministrazione
con la capacita' e i poteri del privato datore di lavoro, in quanto
essi non presuppongono un rapporto di impiego con l'amministrazione e
non spettano, quindi, alla giurisdizione del giudice ordinario
prevista dall'art. 63 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche). Neppure tali provvedimenti possono
costituire, secondo il giudice a quo, atti negoziali espressivi
dell'autonomia imprenditoriale riconosciuta alle aziende sanitarie
locali atteso che queste ultime sono enti pubblici dipendenti dalle
Regioni. Il Tribunale rimettente esclude, ancora, che i provvedimenti
impugnati possano qualificarsi in termini di atti politici, come tali
non impugnabili, o come «atti di alta amministrazione» per i quali
vige un onere di motivazione cosiddetto attenuato o come atti
endoprocedimentali non impugnabili. Neppure, infine, ad avviso del
Tribunale rimettente, tali atti possono essere ricondotti alla
categoria degli incarichi professionali di servizi, per i quali
dovrebbero valere le regole generali in materia di appalti di servizi
di cui agli artt. 54 e 124 del decreto legislativo 12 aprile 2006,
n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e
forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE).
1.3. - La prima delle due questioni di legittimita'
costituzionale, sollevate con le sei ordinanze di rimessione,
concerne l'art. 133, comma 5, della legge reg. Lazio n. 4 del 2006,
«nella parte in cui prevede la decadenza automatica dei vecchi
incarichi».
L'art. 133, comma 5, prevede che: «In sede di prima attuazione
delle nuove norme in materia di organi di controllo contabile delle
aziende sanitarie ed ospedaliere introdotte dai commi 1 e 3, gli
organi stessi in carica alla data di entrata in vigore della presente
legge sono rinnovati entro quarantacinque giorni dalla medesima data.
A tal fine, i soggetti tenuti alla designazione dei membri del
collegio sindacale delle aziende sanitarie ed ospedaliere provvedono
alla conferma dei componenti in carica, ovvero ad effettuare nuove
designazioni entro il termine di trenta giorni dalla data di entrata
in vigore della presente legge, trascorso inutilmente il quale si
intendono confermati i componenti in carica. In caso, comunque, di
mancato rinnovo entro il suddetto termine di quarantacinque giorni,
si applicano le disposizioni di cui all'articolo 10, comma 9, della
legge regionale n. 18/1994 come modificato dal presente articolo».
In punto di rilevanza e non manifesta infondatezza, il Tribunale a
quo ritiene che la norma regionale in esame preveda un meccanismo,
una tantum e generalizzato, di cessazione automatica ex lege degli
incarichi di componente dei collegi sindacali. Tale meccanismo, in
applicazione del quale sono decaduti dalla carica i ricorrenti nei
giudizi principali, secondo il Collegio rimettente confligge con
l'art. 97 Cost. e si pone in «radicale e insanabile contrasto con gli
insegnamenti della Corte costituzionale concernenti il confine tra
politica e amministrazione», secondo i quali la revoca delle funzioni
in precedenza conferite puo' essere conseguenza soltanto dei casi di
accertata responsabilita', all'esito di un procedimento nell'ambito
del quale, da un lato, l'amministrazione renda note le ragioni per
cui ritiene di non consentire la prosecuzione sino alla scadenza
prevista del singolo componente e, dall'altro, sia assicurata
all'interessato la possibilita' di far valere il diritto di difesa
nel rispetto dei principi del giusto procedimento (sentenze n. 104 e
n. 103 del 2007). Ne', d'altra parte, ritiene il Tribunale che la
norma possa giustificarsi in quanto disciplina transitoria volta a
consentire la prima fase di attuazione della riforma dettata dalla
legge regionale, dal momento che il passaggio dal vecchio al nuovo
sistema avrebbe potuto essere assicurato anche «con la proroga
dell'efficacia dei vecchi organi fino alla scadenza ovvero con la
conferma dei nominativi a termine fino alla scadenza».
1.4. - La seconda delle due questioni di legitimita'
costituzionale, sollevata d'ufficio dal Tribunale rimettente, con
riferimento all'art. 97 Cost., concerne lo stesso art. 133, comma 5,
della legge reg. Lazio n. 4 del 2006, «nella parte in cui consente di
effettuare nuove designazioni senza alcun vincolo procedimentale» e,
di conseguenza, l'art. 10 della legge reg. Lazio n. 18 del 1994, come
sostituito dallo stesso articolo 133, nella parte in cui «non
disciplina il procedimento di nomina del collegio sindacale e le
relative guarentigie».
In punto di rilevanza e non manifesta infondatezza, osserva il
Tribunale che le norme in esame disciplinano in maniera del tutto
sommaria la modalita' di designazione dei membri del collegio
sindacale, non specificando alcunche' relativamente alle guarentigie
di status dei componenti del collegio stesso. A causa di tali carenze
della disciplina del collegio sindacale delle aziende sanitarie
locali, ritiene il Collegio rimettente che non possa non riconoscersi
l'esistenza, in capo all'amministrazione, di un «potere di carattere
assolutamente discrezionale sia relativamente alle modalita' di
individuazione dei destinatari delle nuove designazioni e sia all'an
dell'eventuale revoca». Cio' confligge, secondo il rimettente, con i
principi di cui all'art. 97 Cost., nonche' «con i principi di uno
stato di diritto», violando, in particolare, il principio di
imparzialita', in quanto la designazione degli interessati non e'
assistita da nessuna forma di procedimento volta ad assicurare la
trasparenza delle scelte. Da tutto cio' il rimettente trae pertanto
la conclusione che le disposizioni censurate siano costituzionalmente
illegittime in quanto «carenti» o «deficitarie», sotto un duplice
profilo: per un verso, in quanto esse non indicano la necessita' di
una procedura di selezione «tecnica e neutrale dei piu' capaci» che
consenta cioe' la designazione «indipendentemente da ogni
considerazione per gli orientamenti politici dei vari concorrenti»
(sentenza n. 104 del 2007); per altro verso, in quanto esse non
contengono una specifica disposizione che inibisca una revoca ad
libitum, in base alle regole generali, per sopravvenuti motivi di
pubblico interesse ovvero «nel caso di mutamento della situazione di
fatto o di una nuova valutazione dell'interesse pubblico originario»
(come previsto dall'art. 21-quinquies della legge 7 agosto 1990
n. 241, recante «Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi»),
dal momento che una tale possibilita' di revoca, appare contrastare
con il dettato costituzionale nella parte in cui non garantisce il
«principio di continuita' dell'azione amministrativa» di controllo
(sentenza n. 103 del 2007).
1.5. - Nel giudizio costituzionale sono intervenute alcune delle
parti private dei giudizi principali (r.o. n. 152, n. 154, n. 179 e
n. 215 del 2008) insistendo per la dichiarazione di
incostituzionalita' dell'art. 133, comma 5, della legge reg. Lazio
n. 4 del 2006. La difesa delle stesse richiama i principi affermati
dalle pronunce della Corte costituzionale in materia di spoils system
con riferimento ad incarichi dirigenziali (sentenze n. 161 del 2008;
n. 104 e n. 103 del 2007), ritenendoli «perfettamente conferenti»
rispetto ai casi di specie. La norma impugnata, difatti, prevede per
gli incarichi di membro del collegio sindacale un meccanismo di
cessazione automatica, ex lege e generalizzata, che, non essendo
preceduta da un momento procedimentale di confronto dialettico tra le
parti, si pone in contrasto con l'art. 97 Cost. sotto il duplice
profilo dell'imparzialita' e del buon andamento dell'amministrazione.
1.6. - In quattro dei giudizi costituzionali (r.o. n. 152, n. 153,
n. 154 e n. 215 del 2008) e' intervenuta la Regione Lazio, eccependo
l'inammissibilita' e l'infondatezza di entrambe le questioni
sollevate.
In ordine all'ammissibilita' della prima questione, la Regione
eccepisce «la assoluta genericita'» della censura formulata
dall'ordinanza di rimessione con riferimento al parametro
costituzionale previsto dall'art. 97 Cost., atteso che con la stessa
ordinanza «si fa generico riferimento» a principi - quali il giusto
procedimento, il diritto di difesa, i limiti del potere di revoca da
parte della pubblica amministrazione - che non sono riconducibili a
quelli del buon andamento, dell'efficienza e dell'imparzialita'
sanciti dall'art. 97 Cost., essendo invece oggetto di diverse
previsioni costituzionali.
Circa la infondatezza della prima questione, la Regione, da un
lato, contesta che la disposizione censurata preveda una cessazione
automatica dalla carica dei componenti dei collegi sindacali e,
dall'altro lato, ne afferma la legittimita', in quanto norma
transitoria giustificata dall'esigenza di adeguare la composizione
dell'organo di controllo alla nuova disciplina introdotta dalla
legge. Sotto il primo profilo, la Regione osserva che la norma
regionale impugnata prevede in realta' due alternative: la conferma
dei componenti in carica oppure la designazione di nuovi componenti
(in mancanza della quale i precedenti titolari si intendono
confermati). Ne deriva, ad avviso della Regione, che la decadenza non
e' automatica, ma ricollegabile ad una scelta discrezionale
dell'amministrazione. Sotto il secondo profilo, la Regione ritiene
che risponda al principio di buona amministrazione, quando la
disciplina di un organo venga modificata, offrire all'amministrazione
competente la possibilita' di rinnovarne la composizione anche prima
del termine naturale di scadenza.
In ordine all'ammissibilita' della seconda questione sollevata
dalle ordinanze di rimessione, la Regione ne eccepisce, innanzitutto,
il difetto di rilevanza nel giudizio principale, il quale concerne la
questione della decadenza dei membri in carica per mancata conferma e
non le modalita' di designazione dei nuovi componenti. In secondo
luogo, la Regione ritiene inammissibile la censura poiche' del tutto
immotivata e generica.
Nel merito, la Regione insiste per l'infondatezza della questione,
sulla base di diversi argomenti. Anzitutto, deve escludersi, secondo
la Regione, che il principio di imparzialita' possa dirsi violato
semplicemente per la carenza di una disciplina sul procedimento di
designazione dei componenti del collegio sindacale. In secondo luogo,
a parere della Regione, la disposizione censurata non attribuisce
all'amministrazione un potere di revoca ad libitum dei componenti
dell'organo, ne' si pone in contrasto con la disciplina del
procedimento amministrativo, derivando direttamente dalla legge la
possibilita' della mancata conferma dei componenti dell'ex collegio
di revisori. Infine, la mancanza di una disciplina specifica sulla
designazione dei nuovi componenti non confligge, secondo la difesa
della Regione, con i principi di buon andamento e imparzialita',
giacche' la norma prevede che la scelta discrezionale da parte
dell'amministrazione competente per la designazione debba comunque
avvenire nell'ambito di personalita' di elevata professionalita',
come gli iscritti nel registro dei revisori contabili presso il
Ministero della giustizia e gli appartenenti al ruolo dei funzionari
del Ministero dell'economia con almeno tre anni di funzioni di
revisore di conti o di componente di collegio sindacale.
2. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione
III-quater, con una settima ordinanza (r.o. n. 180 del 2008) ha
sollevato d'ufficio questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 3-ter, comma 2 (recte comma 3), del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia
sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992,
n. 421), per violazione dell'articolo 97 della Costituzione.
L'art. 3-ter, comma 3, del d. lgs. n. 502 del 1992 prevede che:
«Il collegio sindacale dura in carica tre anni ed e' composto da
cinque membri, di cui due designati dalla Regione, uno designato dal
Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica,
uno dal Ministro della sanita' e uno dalla Conferenza dei sindaci;
per le aziende ospedaliere quest'ultimo componente e' designato
dall'organismo di rappresentanza dei comuni. I componenti del
collegio sindacale sono scelti tra gli iscritti nel registro dei
revisori contabili istituito presso il Ministero di grazia e
giustizia, ovvero tra i funzionari del Ministero del tesoro, del
bilancio e della programmazione economica che abbiano esercitato per
almeno tre anni le funzioni di revisori dei conti o di componenti dei
collegi sindacali».
2.1. - Riferisce il Tribunale rimettente che il ricorrente nel
giudizio principale ha impugnato il provvedimento di revoca della
precedente designazione, con cui egli era stato riconfermato quale
rappresentante in carica del Ministero della salute nel collegio
sindacale dell'Azienda ospedaliera Sant'Antonio Abate di Trapani.
Inoltre, il Tribunale a quo chiarisce che il ricorrente impugna
l'atto di designazione del Ministero della salute e l'atto del
direttore generale della predetta azienda, avente ad oggetto la
nomina dei componenti del nuovo collegio sindacale. Riferisce,
altresi', che nel giudizio si e' costituito il Ministero della salute
chiedendo il rigetto del ricorso.
2.2. - Tanto preliminarmente rilevato, il Tribunale afferma, in
via pregiudiziale, la propria giurisdizione nella controversia in
oggetto con motivazione identica a quella contenuta nelle altre sei
ordinanze in esame (cfr. sub par. 1.2).
2.3. - In punto di rilevanza e non manifesta infondatezza, osserva
il Tribunale che la norma in esame disciplina in maniera del tutto
sommaria la modalita' di designazione dei membri del collegio
sindacale e non specifica alcunche' relativamente alle guarentigie
dello status dei componenti del collegio stesso. Tali lacune della
disciplina, secondo il rimettente, hanno l'effetto di attribuire
all'amministrazione un potere arbitrario di revoca e di designazione
di nuovi componenti dei collegi sindacali. Ritiene infatti il
Collegio rimettente che «in un sistema nel quale la designazione e'
avvenuta non in base a trasparenti procedure comparative ma sulla
base di una totalmente immotivata cooptazione dell'organo politico
dei prescelti, non possa non essere riconosciuto al nuovo vertice
politico un corrispondente potere di revocare arbitrariamente le
nomine, altrettanto arbitrarie, del suo predecessore». Di
conseguenza, secondo il rimettente, ove si ritenesse
costituzionalmente legittimo un simile sistema normativo, dovrebbe
«ammettersi che, nel caso di mutamento dei vertici politici o,
comunque, del venir meno del rapporto fiduciario, la revoca della
"rappresentanza istituzionale" del soggetto designante debba essere
ritenuta [...] comunque sempre discrezionalmente ammissibile, previo
l'indennizzo di cui all'art. 21-quinquies della legge 7 agosto 1990,
n. 241 [...] al di fuori dei casi di dimissioni, decadenza o
decesso». Tutto cio' si pone, secondo il Tribunale rimettente, in
contrasto con l'art. 97 Cost., per le stesse ragioni con le quali il
medesimo Collegio rimettente ha motivato circa la non manifesta
infondatezza della seconda delle due questioni di legittimita'
costituzionale sollevate, dalle sei ordinanze di rimessione in
precedenza illustrate (cfr. sub par. 1.4), con riferimento alla
disciplina attuativa adottata dalla Regione Lazio.
2.4. - Nel giudizio costituzionale e' intervenuto il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, rilevando l'infondatezza della questione
sollevata.
In primo luogo, il Governo osserva che i criteri indicati dalla
norma censurata per delimitare l'ambito dei soggetti che possono
essere designati quali componenti del collegio sindacale delle
Aziende sanitarie locali escludono che la scelta sia espressione di
«poteri assolutamente discrezionali».
In secondo luogo, la difesa erariale nega che l'esercizio del
potere di revoca sia «libero» solo perche' non specificamente
disciplinato dalle norme denunciate, atteso che esso e' comunque
assoggettato al rispetto dei principi generali sanciti dalla legge
sul procedimento amministrativo e, in particolare, al rispetto
dell'obbligo di motivazione. A parere della difesa erariale, «la
sicura applicabilita' di tale principio anche alla revoca di
componenti di collegi sindacali ASL sottrae la norma denunciata alle
censure di illegittimita'».
Infine, l'Avvocatura generale dello Stato rileva che il giudice
rimettente ha omesso di precisare il contenuto dell'eventuale
pronuncia additiva richiesta alla Corte costituzionale, limitandosi a
prospettare l'illegittimita' della norma censurata per il fatto che
essa «nulla prevede in ordine alla revoca della carica di membro del
collegio sindacale».
3. - Prima della data fissata per l'udienza pubblica, la Regione
Lazio ha depositato un'unica memoria (per i giudizi r.o. n. 152,
n. 153, n. 154 e n. 215 del 2008), ribadendo le eccezioni di
inammissibilita' gia' formulate e insistendo sulle ragioni gia'
illustrate di infondatezza di tutte le questioni sollevate.
4. - In prossimita' dell'udienza, con due memorie di analogo
contenuto, la difesa dei ricorrenti di due dei giudizi principali
(r.o. n. 215 e n. 179 del 2008) ha ribadito e sviluppato le
argomentazioni gia' illustrate nelle memorie di costituzione.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione
III-quater, ha sollevato, con sei distinte, ma sostanzialmente
analoghe, ordinanze (r.o. n. 152, n. 153, n. 154, n. 178, n. 179 e
n. 215 del 2008), questione di legittimita' costituzionale, per
violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione, di alcune
disposizioni legislative della Regione Lazio che riguardano la
composizione dei collegi sindacali delle aziende sanitarie locali. Il
Collegio rimettente ha censurato, in particolare, l'art. 133, comma
5, della legge della Regione Lazio 28 aprile 2006, n. 4 recante
«Legge finanziaria regionale per l'esercizio 2006 (articolo 11, legge
regionale 20 novembre 2001, n. 25)», nella parte in cui prevede la
«decadenza automatica» degli incarichi di componente del collegio
sindacale, nonche' lo stesso articolo 133, comma 5, nella parte in
cui, per i medesimi incarichi, «consente di effettuare nuove
designazioni senza alcun vincolo procedimentale», e, di conseguenza,
l'art. 10 della legge della Regione Lazio 16 giugno 1994, n. 18
(Disposizioni per il riordino del servizio sanitario regionale ai
sensi del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e successive
modificazioni e integrazioni. Istituzione delle aziende unita'
sanitarie locali e delle aziende ospedaliere), come sostituito dallo
stesso articolo 133 della legge reg. n. 4 del 2006, «nella parte in
cui non disciplina il procedimento di nomina del collegio sindacale e
le relative guarentigie».
2. - Il medesimo Collegio rimettente, con una settima ordinanza
(r.o. n. 180 del 2008), ha sollevato d'ufficio questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 3-ter, comma 2 (recte comma 3),
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421), per violazione dell'articolo 97 della
Costituzione.
3. - Il Collegio rimettente, con le sette ordinanze di rimessione,
solleva essenzialmente due questioni di legittimita' costituzionale.
3.1. - La prima questione riguarda il meccanismo di «decadenza
automatica» previsto dall'art. 133, comma 5, della legge reg. Lazio
n. 4 del 2006. Secondo il Tribunale rimettente, tale previsione
legislativa, in applicazione della quale i ricorrenti nei giudizi
principali sono stati sostituiti da nuovi componenti del collegio
sindacale prima della scadenza del loro incarico, sarebbe in
contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost. Essa, infatti, determinerebbe
una cessazione anticipata dall'incarico in assenza delle condizioni
indicate dalla Corte costituzionale con le sentenze n. 104 e n. 103
del 2007, ovvero in assenza «di un momento procedimentale di
confronto dialettico fra le parti, nell'ambito del quale, da un lato,
l'amministrazione esterni le ragioni per cui ritiene di non
consentire la prosecuzione sino alla scadenza prevista e, dall'altro,
sia assicurata all'interessato la possibilita' di far valere il
diritto di difesa, nel rispetto dei principi del giusto
procedimento».
3.2. - La seconda questione concerne l'art. 133, comma 5, della
legge reg. Lazio n. 4 del 2006, l'art. 10 della legge reg. Lazio
n. 18 del 1994, come sostituito dallo stesso articolo 133 della legge
reg. n. 4 del 2006, nonche' l'art. 3-ter, comma 2 (recte comma 3),
del d. lgs. n. 502 del 1992. Tutte queste disposizioni, ad avviso del
Collegio rimettente, sarebbero costituzionalmente illegittime in
quanto contenenti una disciplina carente e lacunosa circa le
modalita' di designazione, nomina e revoca dei componenti dei collegi
sindacali delle aziende sanitarie locali. In particolare, esse
sarebbero carenti, da un lato, di «ogni indicazione circa la
necessita' di una "procedura di selezione tecnica e neutrale dei piu'
capaci" che consenta cioe' la designazione "indipendentemente da ogni
considerazione per gli orientamenti politici dei vari concorrenti"»
e, dall'altro lato, sarebbero prive di specifiche disposizioni «che
inibiscano una revoca ad libitum» degli incarichi. Tale lacunoso
sistema normativo, secondo il ragionamento sviluppato dal Collegio
rimettente, attribuirebbe agli organi politici un potere del tutto
arbitrario di designazione e revoca dei componenti dei collegi
sindacali, suscettibile di porsi in contrasto con i principi di cui
all'art. 97 Cost.
4. - L'identita' delle disposizioni denunciate e l'analogia delle
censure prospettate dal Collegio rimettente impone la riunione dei
giudizi di legittimita' costituzionale, al fine di decidere
congiuntamente le sollevate questioni.
5. - Va anzitutto disattesa l'eccezione di inammissibilita',
sollevata dalla Regione Lazio, relativamente alla «assoluta
genericita'» della censura formulata dal Collegio rimettente in
ordine alla prima questione di legittimita' costituzionale,
concernente il meccanismo di «decadenza automatica» previsto
dall'art. 133, comma 5, della legge reg. Lazio n. 4 del 2006. Tale
censura, a parere della difesa regionale, farebbe generico
riferimento a parametri, quali i principi del giusto procedimento e
del diritto di difesa, non riconducibili all'art. 97 Cost.
Questa Corte ha avuto modo di chiarire che e' proprio l'art. 97
Cost. ad esigere che le decisioni di revoca di funzioni
legittimamente conferite ai dirigenti siano assunte nel «rispetto dei
principi del giusto procedimento». Cio' si rivela infatti essenziale
al fine di garantire «scelte trasparenti e verificabili [...] in
ossequio al precetto costituzionale dell'imparzialita' dell'azione
amministrativa» (sentenza n. 103 del 2007). Con specifico riferimento
alle aziende sanitarie, questa Corte ha affermato che
«l'imparzialita' e il buon andamento esigono che la posizione del
direttore generale sia circondata da garanzie» e che, in particolare,
il dirigente non venga posto «in condizioni di precarieta' che
consentano la decadenza senza la garanzia del giusto procedimento»
(sentenza n. 104 del 2007). La censura formulata dal rimettente e'
dunque precisa e il parametro in essa evocato risulta pienamente
conferente.
6. - Nel merito, la questione concernente il meccanismo di
«decadenza automatica» previsto dall'art. 133, comma 5, della legge
reg. Lazio n. 4 del 2006 e' fondata con riferimento agli artt. 3 e 97
Cost.
6.1. - Le aziende sanitarie locali, enti pubblici dotati di
autonomia imprenditoriale, attraverso cui le Regioni assicurano i
livelli essenziali di assistenza definiti dal Piano sanitario
nazionale, presentano una struttura di vertice imperniata su due
organi: il direttore generale, responsabile della gestione
dell'azienda; il collegio sindacale, incaricato del controllo di
regolarita' amministrativa e contabile della gestione stessa. Al
primo, coadiuvato dal direttore amministrativo e dal direttore
sanitario, sono riservati i poteri di gestione, da esercitarsi per il
raggiungimento di obiettivi definiti dalla Regione. Al secondo sono
assegnate le funzioni di controllo, che, in particolare, attengono
alla verifica dell'amministrazione dell'azienda sotto il profilo
economico, alla vigilanza sull'osservanza della legge e
all'accertamento della regolare tenuta della contabilita'.
In base alla disciplina del 1992, l'organo di controllo,
denominato «collegio dei revisori», durava in carica cinque anni e
risultava composto da tre membri, di cui uno designato dalla Regione,
uno designato dal Ministro del tesoro, scelto fra funzionari della
Ragioneria generale dello Stato, ed uno designato dal sindaco o dalla
Conferenza dei sindaci o dai presidenti dei consigli circoscrizionali
(art. 3, comma 13, del d. lgs. n. 502 del 1992).
Nella Regione Lazio, al d. lgs. n. 502 del 1992 e' stata data
attuazione con la legge reg. n. 18 del 1994, la quale ha dettato
norme sulla composizione e durata in carica del collegio dei revisori
del tutto corrispondenti a quelle contenute nella disciplina statale
di riferimento.
Quest'ultima, tuttavia, e' stata successivamente modificata con il
decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229 (Norme per la
razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a norma
dell'articolo 1 della legge 30 novembre 1998, n. 419), il quale ha
mutato, in particolare, denominazione, composizione e durata in
carica dell'organismo di controllo di regolarita' amministrativa e
contabile. L'organo di controllo ha cosi' assunto la denominazione di
«collegio sindacale», dura in carica tre anni e si compone di «cinque
membri, di cui due designati dalla regione, uno designato dal
Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica,
uno dal Ministro della sanita' e uno dalla Conferenza dei sindaci».
Ad adeguare la disciplina regionale del Lazio ai cambiamenti
intervenuti nella legislazione statale, ha provveduto, infine, l'art.
133 della legge reg. n. 4 del 2006, il quale ha introdotto anche, al
comma 5, la disposizione censurata dal rimettente.
6.2. - L'art. 133, comma 5, della legge reg. Lazio n. 4 del 2006
contiene una disposizione transitoria rivolta a consentire «la prima
attuazione» del rinnovato quadro normativo regionale in tema di
collegi sindacali delle aziende sanitarie. A tale scopo, essa prevede
che, entro trenta giorni dall'entrata in vigore della legge, le
amministrazioni competenti possano confermare i componenti dei
collegi sindacali in carica, oppure designare nuovi membri. Si tratta
di un meccanismo di decadenza automatica dei componenti del collegio
sindacale, che non contempla alcuna forma di contraddittorio a
garanzia dei componenti in carica. La cessazione dalla carica dei
precedenti titolari non e', quindi, l'effetto di una scelta
dell'amministrazione riferita al rapporto di ufficio in corso e
giustificata alla luce delle vicende di questo, ma costituisce,
appunto, un effetto automatico che la disciplina legislativa
ricollega alla semplice designazione di un nuovo titolare.
Cio' premesso, la legittimita' della previsione legislativa
censurata deve essere in questa sede valutata alla luce degli artt. 3
e 97 Cost., evocati dall'ordinanza di rimessione, prescindendo dalle
circostanze che una disposizione analoga non e' contenuta nella norma
statale alla quale essa da' attuazione; e che, con essa, il
legislatore regionale ha disposto la decadenza di sindaci che erano
stati designati anche dalle amministrazioni statali, in base a norme
legislative dello Stato - come rilevato - che non contemplano alcuna
ipotesi di cessazione automatica.
6.3. - Questa Corte ha gia' affrontato il problema della
legittimita' costituzionale di una analoga disciplina transitoria,
che prevedeva un meccanismo di decadenza automatica riferito agli
incarichi di funzione dirigenziale di livello generale
dell'amministrazione statale (sentenza n. 103 del 2007). In tale
occasione, la Corte ha ritenuto tale meccanismo, da un lato, in
contrasto con il principio del giusto procedimento e, quindi, con
l'art. 97 Cost. e, dall'altro lato, non giustificabile in base
all'esigenza di dare immediata attuazione alla riforma della
disciplina degli incarichi dirigenziali contestualmente introdotta.
6.4. - Ai fini della decisione della questione di legittimita'
costituzionale in esame occorre quindi stabilire, per un verso, se il
meccanismo di decadenza automatica dall'incarico, previsto dalla
disposizione censurata nei confronti di componenti di organi di
controllo, si ponga in contrasto con l'art. 97 Cost., e, per altro
verso, se tale meccanismo possa giustificarsi in base all'esigenza di
assicurare la immediata applicazione della nuova disciplina regionale
sugli organismi di revisione contabile.
6.4.1. - Sotto il primo profilo, nei confronti dei titolari di
organi con funzioni di controllo, sussistono esigenze di neutralita'
e imparzialita' perfino piu' marcate di quelle che hanno indotto
questa Corte a dichiarare la illegittimita' di meccanismi di
decadenza automatica riferiti ad incarichi di funzioni dirigenziali.
Questa Corte ha affermato che la decadenza automatica dagli
incarichi dirigenziali contraddice il principio di distinzione fra
funzioni di indirizzo politico e funzioni di gestione amministrativa,
cioe' «tra l'azione di governo - che e' normalmente legata alle
impostazioni di una parte politica, espressione delle forze di
maggioranza - e l'azione dell'amministrazione, la quale,
nell'attuazione dell'indirizzo politico della maggioranza, e'
vincolata, [...] ad agire [...] al fine del perseguimento delle
finalita' pubbliche obiettivate dall'ordinamento» (sentenza n. 103
del 2007). Inoltre, questa Corte ha gia' applicato tale ordine di
concetti ai rapporti fra la Regione e il direttore generale delle
aziende sanitarie locali, la cui posizione deve essere garantita per
evitare che la «dipendenza funzionale» del direttore generale,
rispetto alla giunta regionale, si trasformi in «dipendenza politica»
(sentenza n. 104 del 2007).
Una simile esigenza di distinzione e autonomia deve, a maggior
ragione, riconoscersi in relazione all'organo di controllo
amministrativo e contabile della stessa azienda, i cui componenti, a
differenza del direttore generale, non sono chiamati ad attuare
programmi e a realizzare obiettivi definiti dall'organo politico
regionale, ma svolgono, in posizione di neutralita', funzioni
attinenti al controllo del rispetto della legge e della regolare
tenuta della contabilita'. In nessun caso, quindi, per i componenti
di simili organi sono ravvisabili quelle particolari esigenze di
«coesione» con l'organo politico, le quali - secondo la
giurisprudenza di questa Corte - possono giustificare, per le sole
posizioni dirigenziali apicali di diretta collaborazione, un rapporto
fondato sull'intuitus personae (sentenza n. 233 del 2006). Tanto piu'
gravi, pertanto, appaiono, con riferimento ai componenti di questi
organi, la previsione di un meccanismo automatico di decadenza e la
conseguente violazione del principio del giusto procedimento.
6.4.2. - Sotto il secondo profilo, questa Corte ha gia' avuto modo
di escludere che un meccanismo di decadenza automatica analogo a
quello in esame, previsto dalla disciplina statale di riforma degli
incarichi dirigenziali, potesse rinvenire «la propria giustificazione
nell'esigenza di consentire l'attuazione della riforma» stessa
(sentenza n. 103 del 2007). In tale occasione, da un lato,
confrontando la nuova disciplina con quella previgente, questa Corte
ha considerato che la prima, «pur apportando modifiche» della
seconda, avesse tuttavia «mantenuto sostanzialmente fermo l'impianto
complessivo». Dall'altro lato, applicando un rigoroso sindacato di
ragionevolezza della scelta legislativa, in ragione del suo carattere
provvedimentale, la Corte ha ritenuto che la misura della decadenza
automatica dei dirigenti non fosse «proporzionata all'obiettivo che
si intendeva perseguire».
L'applicazione di questi criteri, concernenti la rilevanza delle
modificazioni normative introdotte e la ragionevolezza e
proporzionalita' della misura della decadenza automatica rispetto
all'obiettivo di assicurarne l'immediata applicazione, deve indurre,
anche nel caso in esame, ad escludere che la disposizione transitoria
censurata, prevista dal quinto comma dell'art. 133 della legge reg.
Lazio n. 4 del 2006, possa giustificarsi in ragione dell'esigenza di
garantire l'immediata applicazione della nuova disciplina da quello
stesso articolo introdotta in materia di collegi sindacali delle
aziende sanitarie locali.
Va osservato, in proposito, che tale nuova disciplina ha
introdotto, rispetto al previgente quadro legislativo regionale,
modifiche che appaiono complessivamente marginali.
Lo stesso art. 133 non ha, infatti, inciso sulle funzioni
dell'organo di controllo della regolarita' amministrativa e
contabile, ne' ha mutato il ruolo di tale collegio nell'assetto
organizzativo complessivo dell'azienda sanitaria. In definitiva, tale
articolo si e' limitato a modificarne la denominazione, a ridurre la
durata in carica (da cinque a tre anni) dei titolari e a variare
parzialmente la composizione, aggiungendo ai tre membri gia' previsti
(le cui modalita' di designazione non sono cambiate) due ulteriori
componenti effettivi, designati l'uno dalla Regione e l'altro dal
Ministro della salute. La natura di queste modificazioni non e' tale
da trasformare sostanzialmente l'impianto normativo previgente e,
quindi, da giustificare, alla stregua di uno scrutinio di
ragionevolezza e proporzionalita', la radicale misura consistente
nella cessazione automatica dei componenti dei collegi sindacali in
carica.
Tale conclusione risulta avvalorata anche dalla circostanza che,
come emerge dalla lettura di alcune ordinanze di rimessione, al
momento dell'entrata in vigore della disposizione regionale
censurata, i componenti dei collegi sindacali in carica erano gia'
stati nominati nel numero di cinque e per un periodo di tre anni,
secondo quanto previsto dalle modificazioni della legislazione
statale introdotte nel 1999 (d. lgs. n. 229 del 1999), cui poi si e'
adeguato anche il legislatore regionale (art. 133 della legge reg.
Lazio n. 4 del 2006). Cio' vale definitivamente ad escludere che la
decadenza automatica dei componenti dei collegi sindacali possa
trovare la propria giustificazione nell'esigenza di garantire
l'immediata applicazione di una disciplina di riforma che, nei fatti,
aveva gia' trovato, almeno in parte, applicazione.
Si puo' ancora aggiungere che le particolari funzioni dell'organo
sindacale devono indurre il legislatore, anche in sede di riforma
dell'organo stesso, ad adottare discipline transitorie che non ne
pregiudichino la indipendenza, eventualmente disponendo la permanenza
nella carica dei suoi componenti, come avvenuto in un'altra ipotesi,
nella quale questa Corte ha riconosciuto la legittimita' della
disciplina che, in occasione di una riforma organizzativa, aveva
disposto la decadenza dei titolari di altri organi e non del collegio
dei revisori (sentenza n. 288 del 2008).
6.5. - Pertanto, la disposizione contenuta nell'art. 133, comma 5,
della legge reg. Lazio n. 4 del 2006, prevedendo la decadenza
automatica dei componenti degli organi di controllo amministrativo e
contabile delle aziende sanitarie locali, in ordine ai quali
sussistono rilevanti esigenze di tutela della neutralita' e
imparzialita' nell'esercizio della funzione, e non risultando
giustificata dall'esigenza di garantire l'applicazione di una nuova
disciplina regionale relativa a tali organi, si pone in contrasto con
gli artt. 3 e 97 Cost.
7. - La seconda questione di legittimita' costituzionale,
sollevata, per violazione dell'art. 97 Cost., con riferimento
all'art. 133, comma 5, della legge reg. Lazio n. 4 del 2006, nonche'
agli artt. 10 della legge reg. Lazio n. 18 del 1994 e 3-ter, comma 2
(recte comma 3), del d. lgs. n. 502 del 1992, nella parte in cui
tutte queste disposizioni omettono di disciplinare il procedimento di
designazione dei componenti del collegio sindacale e le relative
garanzie di status, non e' ammissibile.
La questione non e' ammissibile, anzitutto, con riferimento ai
giudizi principali di cui al r.o. n. 152, n. 153, n. 154, n. 178,
n. 179 e n. 215 del 2008, in conseguenza della fondatezza della prima
questione. Il rimettente riferisce, infatti, che, nei giudizi
principali, la mancata conferma dei ricorrenti, e la loro
sostituzione con nuovi componenti del collegio sindacale, e' stata
disposta in applicazione del meccanismo di decadenza automatica
previsto dall'art. 133, comma 5, della legge reg. Lazio n. 4 del
2006. Ne deriva che, dichiarata illegittima tale previsione
legislativa, e venuto quindi meno, con essa, anche l'effetto di
cessazione dalla carica dei ricorrenti nei giudizi a quibus, diviene
irrilevante, ai fini della decisione di questi ultimi, la questione
relativa alle modalita' di designazione dei nuovi componenti e alle
eventuali carenze della disciplina dello status dei membri dei
collegi sindacali.
La questione non e' ammissibile, inoltre, con riferimento al
giudizio principale di cui al r.o n. 180 del 2008, nel quale,
tuttavia, essa non si presenta collegata a quella relativa al
meccanismo di decadenza automatica di cui all'art. 133, comma 5,
della legge reg. Lazio n. 4 del 2006. Relativamente a tale giudizio,
il rimettente, infatti, muove da un erroneo presupposto
interpretativo. Dal carattere asseritamente lacunoso della disciplina
statale sulla designazione e sulle garanzie di status dei componenti
dei collegi sindacali, trae il convincimento che l'amministrazione
disponga di un potere arbitrario di revoca dall'incarico,
esercitabile ad libitum e anche al di fuori dei casi di cessazione
dalla carica espressamente previsti dalla legge. In realta', la
circostanza che le designazioni dei membri del collegio sindacale non
siano l'esito di una procedura selettiva, o che manchino specifiche
disposizioni sul potere di revoca degli incarichi, non comporta la
conseguenza su cui il rimettente fonda la rilevanza della questione
nel giudizio principale, e cioe' che i poteri di designazione e
revoca dei componenti dei collegi sindacali, che hanno presupposti
diversi, possano essere esercitati arbitrariamente
dall'amministrazione. Tali poteri restano comunque sottoposti alle
regole generali sull'azione amministrativa, alla cui stregua il
giudice amministrativo puo' sindacarne gli atti di esercizio.