LA CORTE DI CASSAZIONE
Ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
proposto da Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della
ricerca, in persona del Ministro pro tempore, domiciliato in Roma via
dei Portoghesi n. 12, presso l'Avvocatura generale dello Stato, che
lo rappresenta e difende ope legis, ricorrente;
Contro Poncina Nadia, domilciliata in Roma presso la cancelleria
della Corte suprema di Cassazione, rappresentata e difesa dagli
avvocati Claudio Mondin, Nicola Zampieri, giusta delega in atti,
controricorrente, verso la sentenza n. 412/2004 del Tribunale di
Venezia, depositata il 4 giugno 2004 R.G.N. n. 459/2003;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 3
giugno 2008 dal consigliere dott. Pasquale Picone;
Udito l'avvocato Sullan per delega Mondin;
Udito il p.m. in persona del sostituto procuratore generale dott.
Marcello Matera che ha concluso per l'accoglimento del ricorso.
Ritenuto in fatto
Nadia Porcina, con ricorso al Tribunale di Venezia del 27 marzo
2003 ha chiesto, nei confronti del Ministero dell'istruzione,
dell'universita' e della ricerca (denominazione attuale, secondo
l'organizzazione del Governo disegnata dall'art. 1 d.l. 16 maggio
2008, n. 85), di accertare che, quale appartenente al personale
amministrativo, tecnico ed ausiliario (denominato A.T.A.), gia'
dipendente di ente locale e passato alle dipendenze
dell'amministrazione scolastica statale ai sensi dell'art. 8 della
legge 3 maggio 1999, n. 124, aveva diritto al riconoscimento
integrale dell'anzianita' di servizio maturata al tempo del
trasferimento del rapporto di lavoro, con la condanna
dell'amministrazione statale al pagamento delle conseguenti
differenze retributive dal 1 gennaio 2000, oltre interessi e
rivalutazione monetaria.
Il giudice adito, con la sentenza di cui si domanda la cassazione,
pronunciata all'esito del procedimento previsto dall'art. 64 d.lgs.
30 marzo 2001, n. 165, ha accertato «1'invalidita' e la conseguente
inefficacia, per contrasto con quanto stabilito dal combinato
disposto dell'art. 8, commi 2 e 3, della legge n. 124/1999, della
disposizione contenuta nell'art. 3, comma 1, dell'accordo
Aran-Rappresentanti delle organizzazioni e confederazioni sindacali
in data 20 luglio 2000 recepito nel d.m. 5 aprile 2001».
A giudizio del tribunale, la previsione legislativa, secondo cui a
detto personale e' riconosciuta ai fini giuridici ed economici
l'anzianita' maturata, obbligava l'amministrazione statale ad
applicare, dal 1° gennaio 2000, il c.c.n.l. del comparto scuola al
personale trasferito tenendo conto di tutta l'anzianita' maturata
alle dipendenze dell'ente locale, cosicche' non era conforme al
dettato della fonte primaria l'attuazione datane (mediante accordo
collettivo recepito in decreto interministeriale) con il collocamento
del detto personale nella fascia stipendiale corrispondente alla
retribuzione in godimento al 1° dicembre 1999 (c.d. «maturato
economico») e non in quella corrispondente all'effettiva anzianita'
di servizio.
Il ricorso per cassazione dell'amministrazione, proposto ai sensi
dell'art. 64, comma 3, d.lgs. n. 165/2001, e' articolato in due
motivi; resiste con controricorso Nadia Porcina. Entrambe le parti
hanno depositato memorie ai sensi dell'art. 378 c.p.c.
Considerato in diritto
1. - I due motivi di ricorso, concernenti entrambi l'unica
questione controversa, denunciano, violazione dell'art. 8, legge
n. 124/1999 e vizio di motivazione, sostenendo che il risultato
dell'interpretazione accolta dalla decisione impugnata si traduceva
nel riconoscere un aumento della retribuzione per effetto del
mutamento del soggetto datore di lavoro e dell'applicazione di un
c.c.n.l. (comparto scuola) che dava rilievo all'anzianita' di
servizio ai fini stipendiali (diversamente dal contratto dei comparto
enti locali), mentre il legislatore aveva, inteso unicamente
garantire la conservazione delle posizioni acquisite, escludendo
l'assunzione di oneri economici maggiori di quelli gia' gravanti
sugli enti locali. Si afferma, inoltre, che la legge aveva espresso
un principio, circa il riconoscimento dell'anzianita', necessitante
di essere specificato dalla formazione secondaria, di cui si
contemplava l'emanazione, del decreto ministeriale, di recepimento
dell'accordo stipulato tra l'Aran e le organizzazioni sindacali,
aveva legittimamente disciplinato il sistema di allineamento degli
istituti retributivi. del comparto enti locali a quelli del comparto
scuola, riconoscendo l'anzianita' pregressa ai fini
dell'inquadramento secondo il sistema del maturato economico. Si
aggiunge, infine, con argomentazione svolta in via logicamente
subordinata, che l'accordo sindacale 20 luglio 2000, relativo al
sistema di inquadramento del personale A.T.A. secondo il criterio del
maturato economico, aveva natura di vero e proprio contratto
collettivo nazionale di lavoro - come desumibile anche dalle
disposizioni contenute nel c.c.n.l. 8 marzo 2002 - ed era percio'
abilitato a derogare anche a norme di legge, ai sensi dell'art. 2,
comma 2, secondo periodo, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165.
Nella memoria, depositata in prossimita' dell'udienza, la
ricorrente amministrazione invoca la sopravvenuta interpretazione
autentica, della disposizione della quale si denuncia l'errata
interpretazione, ad opera dell'art. 1, comma 218 della legge 23
dicembre 2005, n. 266.
2. - Tanto premesso, la Corte osserva che, effettivamente, l'art.
1, comma 218, legge n. 266/2005, appena citato, dispone: «Il comma 2
dell'art. 8 della legge 3 maggio 1999, n. 124, si interpreta nel
senso che il personale degli enti locali trasferito nei ruoli del
personale amministrativo, tecnico ed ausiliario (ATA) statale e'
inquadrato, nelle qualifiche funzionali e nei profili professionali
dei corrispondenti ruoli statali, sulla base del trattamento
economico complessivo in godimento all'atto del trasferimento, con
l'attribuzione della posizione stipendiale di importo pari o
immediatamente inferiore al trattamento annuo in godimento al 31
dicembre 1999 costituito dallo stipendio, dalla retribuzione
individuale di anzianita' nonche' da eventuali indennita' ove
spettanti, previste dai contratti collettivi nazionali di lavoro del
comparto degli enti locali, vigenti alla data dell'inquadramento.
L'eventuale differenza tra l'importo della posizione stipendiale di
inquadramento ed il trattamento annuo in godimento al 31 dicembre
1999, come sopra indicato, viene corrisposta ad personam e
considerata utile, previa temporizzazione, ai fini del conseguimento
della successiva posizione stipendiale».
La struttura formale della norma appena riportata la qualifica
effettivamente come norma d'interpretazione autentica, della quale
possiede i requisiti essenziali, riscrivendo una regola destinata ad
operare in termini generali per le controversie in corso come per
quelle future. L'anzidetto comma 218, infatti, manifesta
espressamente l'intento di precisare e chiarire la portata della
norma interpretata e si limita ad intervenire, con effetti
retroattivi, soltanto su quei suoi profili applicativi che avevano
originato un contenzioso cui peraltro questa Corte, nella funzione
sua propria, sembrava avviata a dare una risposta passabilmente
univoca (v. infra). Ne' pare contestabile che il contenuto normativo
della disposizione corrisponda - astrattamente, e non importa qui
stabilire con quale grado di persuasivita' - ad uno dei possibili
significati ascrivibili alla norma interpretata, posto che, a fronte
di una lettura del sintagma «anzianita'. giuridica ed economica» di
cui al comma 2 dell'art. 8, legge n. 124 del 1999 coestensiva
rispetto al significato letterale dei termini ivi utilizzati, il
legislatore del 2005 ha optato per una interpretazione restrittiva.
3. - Dalle considerazioni sopra esposte discende che questa corte
dovrebbe fare applicazione, nella presente causa, dello ius
superveniens, rappresentato dal ricordato comma 218, e, in forza di
esso, accogliere il ricorso modificando le conclusioni cui -
nell'attribuzione di senso alla disposizione del secondo comma
dell'art. 8, legge n. 124/1999 - era pervenuta, statuendo - sia pure
con percorsi argomentativi diversi - che la garanzia del
riconoscimento ai fini giuridici, oltreche' economici,
dell'anzianita' maturata presso gli enti locali, in favore dei
dipendenti coinvolti nel passaggio dai ruoli ditali enti in quelli
del personale statale, in quanto apprestata dalla legge, non potesse
essere ridotta, in forza di norme di rango inferiore, alla sola
garanzia del riconoscimento economico dell'anzianita', e risolversi
nell'attribuzione al dipendente del cd. maturato economico, cosi'
come disposto nel decreto interministeriale 5 aprile 2001
conformemente ai contenuti dell'Accordo 20 luglio 2000 fra l'ARAN e
le OO.SS. (v., tra le tante, cass. nn. 3224/2005, 3356/2005,
4722/2005, 18652/2005, 18829/2005).
Si tratterebbe di un revirement, esplicitamente fondato
sull'intervenuta norma interpretativa, cui questa corte peraltro ha
gia' messo capo - in applicazione dell'art. 1/218 piu' volte
richiamato - con le sentenze nn. 25482/2007, 511/2008, 677/2008.
Peraltro, la controricorrente, nelle memorie depositate prima
dell'udienza, deduce, tra le altre difese, una questione di
legittimita' costituzionale della norma interpretativa da applicare,
perche' - a suo giudizio - tale norma violerebbe l'obbligo
internazionale derivante all'Italia dall'art. 6/1 della Convenzione
europea per la protezione dei diritti dell'uomo (di seguito, CEDU),
sottoscritta dall'Italia il 4 novembre 1950 e resa esecutiva con
legge 4 agosto 1955, n. 848.
Trattasi di questione senz'alcun dubbio rilevante nel presente
giudizio, perche' investe la norma di legge della quale dovrebbe
farsi applicazione per la decisione del ricorso, non apparendo in
contrario configurabile una questione pregiudiziale, ai sensi
dell'art. 234 del trattato CE, per stabilire (come pure richiesto
dalla difesa controricorrente) se la fattispecie in esame sia
riconducibile alla direttiva 77/187 Cee, il che comporterebbe per il
giudice nazionale l'obbligo di disapplicare la norma interpretativa
in ipotesi confliggente con la direttiva, infatti, la vicenda del
trasferimento, in base alla legge n. 124 del 1999, del personale
degli enti locali, nei ruoli del personale Ata (amministrativo,
tecnico, ausiliario) dello Stato non e' riconducibile al campo di
applicazione delle direttive comunitarie in materia di trasferimento
d'azienda (direttiva 77/187/Cee, modificata dalla direttiva
98/50/Ce), giacche', anche in ragione dei principi desumibili
dall'interpretazione di dette direttive da parte della giurisprudenza
della Corte di giustizia (sent. 26 settembre 2000, in C-175/99; sent.
25 gennaio 2001, in C-172/99; sent. 24 gennaio 2002, in C-5 1/00),
essa non si' e' concretata nella assegnazione, preesistente al
passaggio di personale, di una attivita' unitariamente considerata,
di competenza di un determinato soggetto pubblico, ad altro soggetto:
ipotesi che configura il conferimento o il trasferimento di attivita'
cui l'art. 34 del d.lgs. n. 29 del 1993, e successive modificazioni,
riconnette, nell'ambito del rapporto di lavoro pubblico,
l'applicazione dell'art. 2112 c.c. Ne consegue che l'art. 1, comma
218, legge n. 266 del 2005, interpretando autenticamente l'art. 8,
comma 2, legge n. 124 del 1999, nel senso che, relativamente alla
vicenda del trasferimento del suddetto personale Ata, gli effetti
dell'anzianita' giuridica sono limitati a quelli che essa abbia
eventualmente gia' prodotto nel precedente rapporto, non puo' porsi
in contrasto con il diritto comunitario innanzi richiamato; in quanto
disposizione che, appunto regola una fattispecie estranea al suo
campo applicativo. Si' che, conclusivamente, non v'e' luogo a
formulare il dubbio che dovrebbe essere oggetto di rinvio
pregiudiziale ai sensi dell'art. 234, comma 3, del trattato Ue. (sul
punto v., diffusamente, cass. n. 677/08 cit., in particolare punti
14-30).
4. - L'accertata rilevanza della questione, ne impone lo scrutinio
per stabilire se la stessa possa ritenersi «manifestamente infondata»
(art. 1, legge cost. n. 1/1948).
Per vero, un tale scrutinio e' stato gia' effettuato da questa
Corte (v., in particolare, cass. n. 677/08 cit.) che ha concluso nel
senso della manifesta infondatezza della questione. E tuttavia il
dovere di fedelta' ai precedenti non dispensa questa stessa corte dal
procedervi anche nella presente causa, non solo e non tanto in
ragione di profili o argomenti nuovi addotti dalla parte ma
soprattutto perche' la nomofilachia si atteggia in maniera molto
diversa a seconda che la Corte sia chiamata a pronunciarsi
sull'esatta osservanza della legge, fornendo l'interpretazione delle
norme sottoposte ai suo esame, ovvero a giudicare manifestamente
infondato il dubbio di legittimita' costituzionale afferente ad una
di tali norme. Nel primo caso, infatti, si tratta di attribuire un
significato alla disposizione di legge con carattere di, sia pure
tendenziale (arg. ex aliis dall'art. 374, comma 2 c.p.c.),
stabilita'; nel secondo, per contro, si tratta di ritenere o di
escludere come manifestamente infondato soltanto un dubbio; formula,
quest'ultima, che fonda per il giudice, anche e soprattutto di ultima
istanza, il dovere di sollevare la questione di costituzionalita',
tutte le volte in cui - essendo impossibile attribuire alla
disposizione scrutinata un significato che ne escluda il possibile
contrasto con i precetti costituzionali - per la sussistenza di un
siffatto contrasto residui un non implausibile argomento, ancorche'
di peso minore rispetto agli argomenti che depongono in senso
contrario. E cio' perche', in uno Stato costituzionale di diritto, la
certezza del diritto - che e' l'obiettivo cui tende la nomofilachia -
e', innanzitutto, certezza che il diritto vivente sia conforme a
Costituzione.
Tanto precisato, giova ricordare che la questione proposta a
questa corte e', come accennato nel paragrafo che precede, se il piu'
volte citato art. 1, comma 218 della legge n. 266/2005 contrasti con
l'art. 117/1 della Costituzione per violazione dell'obbligo
internazionale assunto dall'Italia con la CEDU, il cui art. 6 comma
primo, nel prescrivere il diritto di ogni persona ad un giusto
processo dinanzi ad un tribunale indipendente e imparziale,
imporrebbe al potere legislativo di' non intromettersi
nell'amministrazione della giustizia allo scopo d'influire sulla
singola causa o su di una determinata categoria di controversie.
L'art. 6/1 della CEDU, cosi' come interpretato con specifico
riferimento al profilo qui evocato dalla Corte europea di Strasburgo,
viene in tal modo a costituire la «fonte interposta» che fornisce
concretezza e contenuto al parametro costituzionale invocato del
rispetto degli obblighi internazionali Corte cost. n. 348/2007, in
particolare punti 4.5 e 4.6).
Il giudizio di manifesta infondatezza della questione e' stato
fondato, dalla cit. Cass. n. 677/2008, sulla sentenza della Corte
europea di Strasburgo in causa Scordino c. Italia n. 36813/1997, i
cui paragrafi 78/80 sono stati assunti come esplicativi della fonte
interposta, rappresentata dall'art. 6/1 della CEDU nella parte in cui
prescrive le condizioni di un giusto processo. Dai citati paragrafi
della sentenza Scordino, cass. n. 677/2008 ha ricostruito la fonte
interposta in esame siccome prescrittiva, per gli Stati membri della
CEDU, di un obbligo di non «esercitare un'ingerenza normativa
finalizzata ad ottenere una determinata soluzione delle controversie
in corso», salvo che «l'intervento retroattivo sia giustificato da
motivi imperiosi di carattere generale». Sulla base di tale premessa,
la stessa Corte ha escluso che l'art. 1/218, legge n. 266/2005 violi
l'obbligo come sopra definito poiche'» non vi e' … alcun
elemento che induca a ritenere la disposizione nazionale come
esclusivamente (grassetto dell'e.) diretta ad influire sulla
soluzione delle controversie in corso)», dovendosi piuttosto ritenere
che «… il legislatore abbia dovuto governare una operazione di
riassetto organizzativo di ampia portata, sicche' sono palesemente
ravvisabili, nel caso di specie, le pressanti ragioni di interesse
generale che abilitano … anche interventi retroattivi».
Questa, nelle sue linee essenziali, la ratio decidendi che -
unitamente alla considerazione delle differenze correnti tra la
presente fattispecie e quella oggetto della sentenza Scordino ed al
rilievo che la CEDU non assicura in materia civile l'immutabilita'
della regola di giudizio per tutti i procedimenti in corso - ha
condotto la corte a ritenere manifestamente infondato il dubbio che
la disposizione in esame violii l'obbligo dello Stato italiano di
rispettare l'art. 6 CEDU come interpretato dalla corte di Strasburgo.
5. - Il Collegio ritiene, al contrario, che la suesposta ratio
decidendi e le considerazioni ulteriori che la sorreggono - pur
somministrando argomenti in favore di una determinata soluzione del
dubbio - non valgano tuttavia e ritenerlo manifestamente infondato.
Cio' per le seguenti considerazioni:
a) e' ben vero che la sentenza Scordino ed i precedenti in essa
richiamati (v. in particolare sentenza Anagnostopoulos e altri c.
Grecia, n. 39374/98 par. 20-21) affermano che il divieto dileggi
retroattive riguarda l'ingerenza, del potere legislativo
nell'amministrazione della giustizia, finalizzata ad una determinata
soluzione delle controversie in corso («dans le but d'influer sur le
denouement judiciaire du litige»), ma e' altrettanto, vero che la
suindicata giurisprudenza non richiede anche che la disposizione
retroattiva sia «esclusivamente diretta ad influire sulla soluzione
delle controversie in corso» ne' che tale scopo venga in qualche modo
enunciato, poiche' nei suddetti precedenti la conclusione che
l'intervento legislativo volta a volta esaminato costituisse una non
consentita ingerenza del potere legislativo sull'esercizio della
giurisdizione viene raggiunta sulla scorta, da una parte, dell'esame
del risultato che, nel procedimento in relazione al quale viene
lamentata l'ingerenza, ha avuto l'applicazione della disposizione
denunciata e, dall'altra, della considerazione che lo Stato
legislatore era, al tempo stesso, parte di quel procedimento e la
disposizione interpretativa assegnava alla disposizione interpretata
un significato vantaggioso per lo Stato - parte; il che sembrerebbe
costituire la ragione che induce a ritenere l'intervento come dettato
dalla non consentita finalita'. Ad analoghe conclusioni conduce anche
la giurisprudenza piu' recente della corte europea (v., per tutte,
sentenza SCM Scanner de l'Ouest et autres c. France, 21 giugno 2007,
ricorso n. 12106/03);
b) Entrambe le suddette situazioni ricorrono nel caso in esame,
mentre - d'altro canto - il notevole contenzioso svuppatosi subito
dopo l'entrata oggetto d'interpretazione autentica, e, in relazione
al quale, questa corte ha gia' avuto modo di pronunciarsi piu' volte,
nonche' il rilevante numero di ricorsi pendenti aventi ad oggetto
proprio l'interpretazione di detta normativa, lasciano
ragionevolmente ritenere che la definizione ditale contenzioso nel
senso, favorevole allo Stato amministrazione, imposto dalla norma
interpretativa, rientrasse certo tra le finalita' perseguite dal
legislatore con l'introduzione di quest'ultima norma.
c) Per altro verso, l'esigenza per il legislatore di «governare
una operazione di riassetto organizzativo», da un lato, non sembra
integrare le «imperiose ragioni d'interesse generale», richieste
dalla corte europea come condizione per superare il divieto
d'ingerenza; per altro lato, di quell'esigenza - e tanto meno di
altre ragioni, imperiose o meno - non e' traccia alcuna nel
procedimento legislativo che ha messo capo al ricordato comma 218
dell'art. 1, legge n. 266/2005; che' anzi tale comma, che non figura
nell'originario disegno di legge presentato dal governo, risulta
inserito dalla relatrice Santanche' nella seduta della 5ª Commissione
(emendamento 1.4547, comma 149-quater), rimane invariato per
decadenza del sub-emendamento Crosetto 1.4547/10, e viene votato nei
successivi passaggi, caratterizzati dal voto di fiducia al Governo,
senz'alcuna indicazione delle ragioni, imperiose o meno, che lo
sorreggono.
d) Ne' infine, ad escludere la violazione dell'art. 6/1 CEDU da
parte della disposizione in esame, puo' valere il rilievo che la
Corte di giustizia europea abbia sempre riaffermata la liberta' del
legislatore di emanare norme interpretative che incidano, in materia
civile, su diritti attribuiti dalle leggi in vigore, perche' qui non
e' in discussione questa liberta' ma piuttosto quella d'intervenire,
a mezzo di leggi retroattive, sui giudizi pendenti dei quali sia
parte lo Stato amministrazione. Com'e' stato lucidamente precisato da
questa stessa Corte nell'ordinanza n. 402/2006, il senso della
giurisprudenza della corte europea in materia e' che «la parita'
delle parti dinanzi al giudice implica la necessita' che il potere
legislativo non si intrometta nell'amministrazione della giustizia
allo scopo d'influire sulla risoluzione della controversia o di una
determinata categoria di controversie». Scopo, si e' gia' precisato
supra, che la stessa corte europea sembra desumere dall'incidenza
oggettiva che la norma denunciata ha sull'esito di controversie
pendenti e dalla qualita' di parte dello Stato-amministrazione in
tali controversie. Ne' - e' appena il caso di rilevare - la
retroattivita' coessenziale alle norme d'interpretazione autentica e'
d'ostacolo al rispetto del vincolo in questione, poiche' un tale
vincolo esige soltanto che il legislatore escluda dall'ambito di
applicazione della norma interpretativa o, piu' in generale, della
norma dichiarata retroattiva) i processi in corso alla data di
entrata in vigore della norma, secondo uno schema che il legislatore
nazionale ben conosce ed ha piu' volte praticato (emblematico, al
riguardo, l'art. 6, comma 2, d.l. 29 marzo 1991, n. 103). Scarsamente
comprensibile, poi, appare l'obiezione che un tale modulo
provocherebbe un proliferare d'iniziative giudiziarie volto a rendere
immodificabile una situazione di vantaggio in ipotesi assicurata
dalle norme vigenti: obiezione che sembra postulare uno
Stato-legislatore che, in rapporti di cui sia parte come
Stato-amministrazione, accordi una situazione di vantaggio per non
adempiere l'obbligazione che su di esso Stato-amministrazione ne
deriva (il proliferare d'iniziative giudiziarie presuppone appunto
l'inadempimento), riservandosi poi d'intervenire con legge
interpretativa.
e) Infine, e' appena il caso di rilevare che la manifesta
infondatezza del dubbio di cui sopra non potrebbe esser fondata sulla
sentenza n. 234/2007 della corte costituzionale e/o sulla successiva
ordinanza n. 400 della stessa corte, che hanno rispettivamente
dichiarato non fondata e manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 218, legge n. 266/2005
con riferimento a parametri di costituzionalita' diversi da quello
qui evocato.
6. - Pertanto, ritenuta - in virtu' delle considerazioni sopra
svolte - rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 218 della legge
n. 266/2005 per violazione deIl'art. 117 della Costituzione in
relazione all'art. 6 CEDU come interpretato dalla corte europea dei
diritti dell'Uomo, devesi disporre la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale e sospendere il presente giudizio.