Ricorso della Regione Basilicata, in persona del legale
rappresentante,il Presidente della Giunta Regionale, dott. Vito De
Filippo, rappresentato e difeso, giusta procura speciale ad litem a
margine del presente atto, dall'avv. Valerio Di Giacomo, dell'Ufficio
legale e del contenzioso dell'ente, abilitato al patrocinio innanzi
alle magistrature superiori, con il quale e' selettivamente
domiciliato presso l'Ufficio rappresentanza in Roma, alla via Nizza,
n. 56;
Nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in
carica, on. dott. Silvio Berlusconi; per la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale, ai sensi degli artt. 127 della
Costituzione, 2, legge costituzionale n. 1 del 9 febbraio 1948 e 32,
legge n. 87 dell'11 marzo 1953, dell'art. 3 del decreto-legge n. 154
del 7 ottobre 2008 «Disposizioni urgenti per il contenimento della
spesa sanitaria e in materia di regolazioni contabili con le
autonomie locali» (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 235 del 7
ottobre 2008), con cui e' stato aggiunto, dopo il comma 6 dell'art.
64 del d.l. n. 112 del 25 giugno 2008, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 133 del 6 agosto 2008, il comma 6-bis che dispone «I
piani di ridimensionamento delle istituzioni scolastiche, rientranti
nelle competenze delle regioni e degli enti locali, devono essere in
ogni caso ultimati in tempo utile per assicurare il conseguimento
degli obiettivi di razionalizzazione della rete scolastica previsti
dal presente comma, gia' a decorrere dall'anno scolastico 2009/2010
e, comunque, non oltre il 30 novembre di ogni anno. Il Presidente del
Consiglio dei ministri, con la procedura di cui all'art. 8, comma 1,
della legge 5 giugno 2003, n. 131, su proposta del Ministro
dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro
dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca, sentito il
Ministro per i rapporti con le regioni, diffida le regioni e gli enti
locali inadempienti ad adottare, entro quindici giorni, tutti gli
atti amministrativi, organizzativi e gestionali idonei a garantire il
conseguimento degli obiettivi di ridimensionamento della rete
scolastica. Ove le regioni e gli enti locali competenti non adempiano
alla predetta diffida, il Consiglio dei ministri, su proposta del
Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro
dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca, sentito il
Ministro per i rapporti con le regioni, nomina un commissario ad
acta. Gli eventuali oneri derivanti da tale nomina sono a carico
delle regioni e degli enti locali.».
M o t i v i
I) Violazione dell'art. 117, commi 3 e 6, Costituzione;
Il decreto-legge 7 ottobre 2008, n. 154 («Disposizioni urgenti
per il contenimento della spesa sanitaria e in materia di regolazioni
contabili con le autonomie locali») pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 235 del 7 ottobre 2008, all'art. 3, rubricato
«Definizione dei piani di dimensionamento delle istituzioni
scolastiche rientranti nelle competenze delle regioni e degli enti
locali» dispone:
«1. - All'art. 64 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133,
dopo il comma 6 e' inserito il seguente:
''6-bis. I piani di ridimensionamento delle istituzioni
scolastiche, rientranti nelle competenze delle regioni e degli enti
locali, devono essere in ogni caso ultimati in tempo utile per
assicurare il conseguimento degli obiettivi di razionalizzazione
della rete scolastica previsti dal presente comma, gia' a decorrere
dall'anno scolastico 2009/2010 e comunque non oltre il 30 novembre di
ogni anno. Il Presidente del Consiglio dei ministri, con la procedura
di cui all'art. 8, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131, su
proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con
il Ministro dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca,
sentito il Ministro per i rapporti con le regioni, diffida le regioni
e gli enti locali inadempienti ad adottare, entro quindici giorni,
tutti gli atti amministrativi, organizzativi e gestionali idonei a
garantire il conseguimento degli obiettivi di ridimensionamento della
rete scolastica. Ove le regioni e gli enti locali competenti non
adempiano alla predetta diffida, il Consiglio dei ministri, su
proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con
il Ministro dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca,
sentito il Ministro per i rapporti con le regioni, nomina un
commissario ad acta. Gli eventuali oneri derivanti da tale nomina
sono a carico delle regioni e degli enti locali''.
La norma che si censura collide innanzitutto con l'art. 117,
comma 3, Costituzione, secondo cui ''Sono materie di legislazione
concorrente quelle relative a: ... istruzione, salva l'autonomia
delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e
della formazione professionale; ... Nelle materie di legislazione
concorrente spetta alle regioni la potesta' legislativa, salvo che
per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla
legislazione dello Stato.».
Collide, inoltre, con l'art. 117, comma 6, Costituzione, secondo
cui «La potesta' regolamentare spetta allo Stato nelle materie di
legislazione esclusiva, salva delega alle regioni. La potesta'
regolamentare spetta alle regioni in ogni altra materia. I comuni, le
province e le citta' metropolitane hanno potesta' regolamentare in
ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle
funzioni loro attribuite».
Come da tempo chiarito da codesta ecc.ma Corte (sentenza 13
gennaio 2004, n. 13) «Nel quadro costituzionale definito dalla
riforma del titolo V, la materia istruzione (salva l'autonomia delle
istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della
formazione professionale) forma oggetto di potesta' concorrente (art.
117 comma 3 Costituzione), mentre allo Stato e' riservata soltanto la
potesta' legislativa esclusiva in materia di norme generali
sull'istruzione, ai sensi dell'art. 117 comma 2 lett. n); e'
indubbio, tuttavia, che nel camplesso intreccio, in una stessa
materia, di norme generali, principi fondamentali, leggi regionali e
determinazioni autonome delle istituzioni scolastiche, rientri
nell'ambito di legislazione regionale la programmazione delle rete
scolastica, non potendosi ritenere che il legislatore costituzionale
abbia voluto spogliare le regioni di una funzione che era gia' ad
esse conferita nella forma della competenza delegata dall'art. 138
d.lgs. n. 112 del 1998.», puntualizzando alla luce di siffatta
premessa che «Una volta attribuita l'istruzione alla competenza
concorrente, il riparto imposto dall'art. 117 postula che, in tema di
programmazione scolastica e di gestione amministrativa del relativo
servizio, compito dello Stato sia solo quello di fissare principi. E
la distribuzione del personale tra le istituzioni scolastiche, che
certamente non e' materia di norme generali sulla istruzione,
riservate alla competenza esclusiva dello Stato, in quanto
strettamente connessa alla programmazione della rete scolastica,
tuttora di competenza regionale, non puo' essere scorporata da questa
e innaturalmente riservata per intero allo Stato; sicche', anche in
relazione ad essa, la competenza statale non puo' esercitarsi altro
che con la determinazione dei principi organizzativi che spetta alle
regioni svolgere con una propria disciplina» (cfr. sentt. 7 marzo
2008, n. 50, punto 6 del Considerato in diritto; 29 dicembre 2004, n.
423, punto 8.2. del Considerato in diritto e 26 gennaio 2005, n. 34,
secondo cui «Non e' fondata, in riferimento all'art. 117, comma 2,
lett. n) Costituzione, la q.l.c. dell'art. 44, comma 1, legge reg.
Emilia Romagna 30 giugno 2003 n. 12, il quale stabilisce che il
Consiglio regionale, su proposta della Giunta regionale, approva, tra
l'altro, i ''criteri per la definizione dell'organizzazione della
rete scolastica, ivi compresi i parametri dimensionali delle
istituzioni scolastiche''. Premesso che gia' la normativa antecedente
alla riforma del titolo V prevedeva la competenza regionale in
materia di dimensionamento delle istituzioni scolastiche,
riconoscendo la competenza sulla programmazione scolastica di cui
all'art. 138 d.lgs. 31 marzo 1998 n. 112, e dovendosi escludere che
il legislatore costituzionale del 2001 abbia voluto spogliare le
regioni di una funzione che era gia' ad esse conferita, la
disposizione censurata e' riconducibile all'esercizio della
competenza legislativa concorrente della regione in materia di
istruzione, riguardando in particolare il settore della
programmazione scolastica»).
Il riferimento della suddetta pronuncia agli artt. 138 e 139 del
d.lgs. n. 112 del 31 marzo 1998 - in un assetto costituzionale
antecedente alla riforma del titolo V, parte II, della Costituzione,
che ha addirittura accentuato l'autonomia delle regioni e degli enti
territoriali minori - e' indicativo della competenza, ora anche
legislativa, delle regioni concernente, fra l'altro: «a) la
programmazione dell'offerta formativa integrata tra istruzione e
formazione professionale; b) la programmazione, sul piano regionale,
nei limiti delle disponibilita' di risorse umane e finanziarie, della
rete scolastica, sulla base dei piani provinciali, assicurando il
coordinamento con la programmazione di cui alla lettera a); c) la
suddivisione, sulla base anche delle proposte degli enti locali
interessati, del territorio regionale in ambiti funzionali al
miglioramento dell'offerta formativa;» (art. 138 d.lgs. n. 112/1998)
e della competenza regolamentare ed amministrativa di province e
comuni concernente, anche: «a) l'istituzione, l'aggregazione, la
fusione e la soppressione di scuole in attuazione degli strumenti di
programmazione; b) la redazione dei piani di organizzazione della
rete delle istituzioni scolastiche; c) i servizi di supporto
organizzativo del servizio di istruzione per gli alunni con handicap
o in situazione di svantaggio; d) il piano di utilizzazione degli
edifici e di uso delle attrezzature, d'intesa con le istituzioni
scolastiche» (art. 139 d.lgs. n. 112/1998).
Non giustifica l'esercizio del potere legislativo statale neanche
la competenza trasversale dello Stato relativa alla determinazione
dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili
e sociali: puntualizza, infatti, la giurisprudenza di codesta ecc.ma
Corte che «non puo' ritenersi fondato il rilievo secondo cui le
suddette norme rinverrebbero un autonomo titolo di legittimazione
nella competenza statale in materia di determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (art.
117, secondo comma, lettera m), Costituzione).
Questa Corte ha, in fatti, piu' volte avuto modo di affermare che
l'attribuzione allo Stato della competenza esclusiva e trasversale di
cui alla citata disposizione costituzionale si riferisce alla
determinazione degli standard strutturali e qualitativi di
prestazioni che, concernendo il soddisfacimento di diritti civili e
sociali, devono essere garantiti, con carattere di genericita', a
tutti gli aventi diritto (tra le tante, le sentenze n. 387 del 2007 e
n. 248 del 2006). Le norme in esame, invece, non determinando alcun
livello di prestazione, ma prevedendo soltanto meri finanziamenti di
spesa, non potrebbero giammai rinvenire la propria legittimazione nel
titolo di competenza in esame (sentenza n. 423 del 2004, punto 7.3.1.
del Considerato in diritto).» (sent. 7 marzo 2008, n. 50, punto 4 del
Considerato in diritto).
Il legislatore statale, del resto, aveva esercitato il potere
legislativo di competenza con la legge 28 marzo 2003, n. 53 (Delega
al Governo per la definizione delle norme generali sull'istruzione e
dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e
formazione professionale), a cui ha fatto seguito il d.lgs. 17
ottobre 2005, n. 226 (Norme generali e livelli essenziali delle
prestazioni relativi al secondo ciclo del sistema educativo di
istruzione e formazione, a norma dell'art. 2 della legge 28 marzo
2003, n. 53).
E' anche il caso di evidenziare, ai fini di una compiuta
ricostruzione della volonta' del legislatore riforma costituzionale,
che proprio a proposito della materia «istruzione» di competenza
legislativa concorrente delle regioni, in occasione dei lavori
parlamentari, in Senato fu accolto dal Governo, senza votazione,
l'ordine del giorno 9.4809.5 Biscardi ed altri, ove si affermava che
«nella fissazione dei principi fondamentali in materia di istruzione
la legislazione statale debba comunque stabilire i seguenti punti
essenziali in armonia con l'art. 33 Costituzione; a) liberta' di
insegnamento; b) stato giuridico e carriera dei docenti; criteri e
procedure nazionali di concorso e di assunzione; d) formulazione del
piano di studio e delle discipline», quasi a tracciare una mappatura
delle tematiche entro cui contenere la formulazione dei principi
fondamentali di competenza statale in materia di istruzione.
Delineato il quadro di riferimento costituzionale circa l'ambito
di competenza legislativa e regolamentare nella materia «istruzione»,
e' possibile asserire che la norma censurata interviene in materia di
competenza legislativa concorrente delle regioni con evidente norma
di dettaglio, sanzionando la mancata adozione, nei termini indicati,
dei piani di ridimensionamento delle istituzioni scolastiche
rientranti nelle competenze delle regioni e degli enti locali, con la
previsione e definizione, a seguito di diffida e decorso dei termini
assegnati, delle modalita' di esercizio di poteri sostitutivi da
parte del Governo, affidati ad un commissario ad acta di nomina
governativa per l'esercizio dei poteri occorrenti all'adozione di
«tutti gli atti amministrativi, organizzativi e gestionali idonei a
garantire il conseguimento degli obiettivi di ridimensionamento della
rete scolastica», quindi, con sostanziale estromissione delle
competenze normative, regolamentari, programmatorie ed amministrative
attestate in capo alle regioni e di quelle amministrative e
gestionali di competenza dell'autonomie locali.
Il Governo, in tal guisa, con l'esercizio del potere di
legiferazione d'urgenza, non solo e non tanto ha supplito il
Parlamento nella determinazione dei principi generali, ma, piuttosto,
ha esautorato la regione dalla determinazione legislativa nella
materia dell'istruzione rimessa alla sua potesta' legislativa
concorrente e, segnatamente, in tema di programmazione e
pianificazione delle esigenze delle istituzioni e della rete
scolastica e, addirittura, in ordine alla determinazione dei poteri
di controllo dell'operato degli enti locali; segnatamente nella
definizione dei procedimenti di controllo e di attivazione di
eventuali poteri sostitutivi per il caso di tardivo esercizio delle
competenze degli enti locali in materia, compresa la potesta'
programmatoria loro attribuita (v. artt. 138 e 139 d.lgs. n. 112/
1998).
Insomma, il Governo, ipotizzando pretestuosamente la mancata
adozione dei piani di ridimensionamento della istituzione scolastica
di competenza delle autonomie locali, norma un puntuale iter
procedimentale idoneo ad attivare un potere di controllo sostitutivo
che interessa tutte le funzioni correlate agli obiettivi di
ridimensionamento scolastico, privando le regioni della potesta' di
legiferare e regolamentare la ridetta materia di legislazione
concorrente: segnatamente, le regioni sono esautorate dall'esercizio
della loro potesta' legislativa concorrente in materia di
«istruzione» e correlata potesta' regolamentare e programmatoria e,
perfino, in ordine alla normazione ed attuazione dei controlli ed
all'esercizio del potere sostitutivo sugli enti locali compresi nel
territorio regionale.
II) Violazione dell'art. 118 Costituzione.
Come innanzi evidenziato, secondo la norma che si censura, il
ritardo delle regioni in ordine alla pianificazione del
ridimensionamento delle istituzioni scolastiche viene sanzionato, con
il totale spoglio delle sue competenze legislative, regolamentari ed
amministrative garantite loro ed agli enti locali dalla Costituzione.
Per le ragioni evidenziate devono intendersi violate anche le
disposizioni dei primi due commi dell'art. 118 della Costituzione,
secondo il quale «Le funzioni amministrative sono attribuite ai
comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano
conferite a province, citta' metropolitane, regioni e Stato, sulla
base dei principi di sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza.
I comuni, le province e le citta' metropolitane sono titolari di
funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge
statale o regionale, secondo le rispettive competenze».
Il potere sostitutivo arrogatosi pretestuosamente dal Governo
(addirittura al di fuori dei casi previsti dall'art. 120
Costituzione) e, per esso, attribuito all'organo straordinario dallo
stesso nominato in ordine all'adozione di «tutti gli atti
amministrativi, organizzativi e gestionali idonei a garantire il
conseguimento degli obiettivi di ridimensionamento della rete
scolastica», stride con la norma costituzionale che, in forza dei
principi di sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza, assegna
alle autonomie locali le funzioni amministrative loro attribuite o
conferite «con legge statale o regionale, secondo le rispettive
competenze».
III) Violazione del principio di leale collaborazione fra Stato e
regioni, art. 120, Costituzione.
Nonostante il riferimento (fittizio ed inappropriato al caso di
specie) all'art. 8, comma 1, legge n. 131/2003 - secondo cui «Nei
casi e per le finalita' previsti dall'art. 120, secondo comma, della
Costituzione, il Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta
del Ministro competente per materia, anche su iniziativa delle
regioni o degli enti locali assegna all'ente interessato un congruo
termine per adottare i provvedimenti dovuti o necessari; decorso
inutilmente tale termine, il Consiglio dei ministri, sentito l'organo
interessato, su proposta del Ministro competente o del Presidente del
Consiglio dei ministri, adotta i provvedimenti necessari, anche
normativi ovvero nomina un apposito commissario. Alla riunione del
Consiglio dei ministri partecipa il Presidente della Giunta regionale
della Regione interessata al provvedimento.» - la norma che si
censura realizza una sostanziale esautorazione delle regioni
dall'esercizio di poteri normativi (legislativi e regolamentari) e di
poteri di controllo ed amministrativi, in materia riservata alla loro
competenza legislativa concorrente, violando anche l'art. 120
Costituzione ed il principio di leale collaborazione fra Stato e
Regioni, sotto un duplice profilo:
I) applica un meccanismo di attivazione di poteri sostitutivi
(normativi, amministrativi e gestionali) attribuiti al Governo
statale al di fuori delle ipotesi tassativamente contemplate
dall'art. 120 Costituzione - tutte esplicative dell'esigenza di
tutela dell'unita' nazionale e costituenti esclusivo ambito di
legittimo esercizio del suddetto potere di controllo statale, vale a
dire in «caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali
o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per
l'incolumita' e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la
tutela dell'unita' giuridica o dell'unita' economica e in particolare
la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei
governi locali.» - sostanziando un ulteriore ed illegittimo limite
alla potesta' legislativa concorrente delle regioni, piuttoso che
confinare il suddetto potere di controllo sostitutivo, legittimamente
ed ortodossamente, a situazioni di «concorso di competenze» tra Stato
ed autonomie locali, come desumibile dalla circostanza che i predetti
presupposti di legittimo esercizio del potere di sostituzione ex art.
120 Costituzione si identificano con i limiti generali esterni al
potere legislativo, statale e regionale, esclusivo o concorrente (ad
es. ex art. 117 comma 1 con riferimento ai ''vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali'') e con
i limiti esterni al potere legislativo regionale derivanti da
potesta' legislativa esclusiva dello Stato (ad es. riguardo
all'«ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia
amministrativa locale» di cui all'art. 117, comma 2, lett. h),
Costituzione e riguardo alla «tutela dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali» di cui all'art.
117, comma 2, lett. m), Costituzione), giammai come limiti interni
alla potesta' legislativa concorrente delle regioni;
II) realizza un alternativa procedimento di attivazione dei
poteri sostitutivi avendo cura di eliminare ogni riferimento ai
poteri di iniziativa e partecipazione degli organi di governo
regionale e locale cioe' «iniziativa delle regioni o degli enti
locali, ... sentito l'organo interessato, ... Alla riunione del
Consiglio dei ministri partecipa il Presidente della Giunta regionale
della regione interessata al provvedimento».
Come insegna codesta ecc.ma Corte (cfr. sent. 19 luglio 2004 n.
240) «Perche' possa ritenersi legittima la previsione del potere di
sostituzione dello Stato alle regioni e' infatti necessario che
l'esercizio dei poteri sostitutivi sia previsto e disciplinato dalla
legge, la quale deve altresi' definirne i presupposti sostanziali e
procedurali; che la sostituzione riguardi il compimento di atti o
attivita' prive di discrezionalita' nell'an; che il potere
sostitutivo sia esercitato da un organo di Governo o sulla base di
una decisione di questo; che la legge predisponga congrue garanzie
procedimentali, in conformita' al principio di leale
collaborazione.».
Le condizioni suddette valgono anche in ordine al potere
sostitutivo delle regioni, in materie di loro competenza, esclusiva o
concorrente, a fronte dell'inerzia degli enti locali, con l'unica
variante che il suo esercizio dev'essere esercitato da organi di
governo delle regioni o sulla base di loro decisioni (Corte cost.
sentt. 16 luglio 2004, n. 227; 14 maggio 2004, n. 140; 11 giugno
2004, n. 172; 27 gennaio 2004, n. 43).
Nella fattispecie il potere sostitutivo configurato dalla norma
che si censura: a) non e' conforme alle ipotesi considerate dalla
legge che ne disciplina presupposti e procedimento (art. 120
Costituzione e legge n. 131/2003); b) si riferisce ad una serie
indeterminata di atti, indipendentemente, dunque, dal loro carattere
discrezionale o meno; c) e' concepito in deroga alla stessa
richiamata previsione dell'art. 8, comma 1, della legge n. 131/2003,
avendo eliminato ogni strumento idoneo ad attuare il principio di
leale collaborazione fra Stato e regioni; d) esautora gli organi di
governo regionale dall'esercizio di poteri sostitutivi allorche' le
inadempienze siano imputabili ad enti locali nell'adozione di atti di
loro competenza.
In riferimento all'eventuale esercizio del potere sostitutivo del
commissario ad acta di nomina governativa nell'adozione di atti
inerenti alla competenza di enti locali e, comunque, in materia di
competenza legislativa concorrente delle regioni, la citata sent. n.
240/2004, pur riferendosi ad un assetto costituzionale previgente
all'emanazione della legge n. 131/2003, aveva l'accortezza di
puntualizzare che «Se pero' si riconosce che l'attivita' di
monitoraggio e di vigilanza spetta allo Stato, non puo' poi negarsi
che il compito di individuare inadempienze tali da non consentire il
regolare svolgimento della campagna di produzione lattiero-casearia e
di invitare le amministrazioni interessate ad adottare i necessari
provvedimenti rientri appieno in quelle stesse funzioni della cui
attribuzione al Commissario straordinario la ricorrente non dubita.
Lesiva della posizione costituzionale delle regioni avrebbe potuto
essere la previsione della sostituzione alle amministrazioni
regionali, da parte del Commissario straordinario, decorso il termine
di trenta giorni per l'adozione dei provvedimenti di loro
competenza»: in definitiva, la decisione presupponeva poteri di
vigilanza dello Stato, insussistenti nell'attuale assetto
costituzionale in materia di competenza legislativa, ancorche'
concorrente, delle regioni.
L'attribuzione al commissario ad acta del potere di adozione di
atti rientranti nella competenza di regioni ed enti locali, dunque,
realizza, appunto, quella lesiva «previsione della sostituzione alle
amministrazioni regionali, da parte del Commissario straordinario,
decorso il termine di trenta giorni per l'adozione dei provvedimenti
di loro competenza».
Invero, gia' nella precedente sentenza del 1° ottobre 2003, n.
303 codesta ecc.ma Corte aveva riconosciuto «ai principi di
sussidiarieta' e adeguatezza una valenza squisitamente
procedimentale, poiche' l'esigenza di esercizio unitario che consente
di attrarre, insieme alla funzione amministrativa, anche quella
legislativa, puo' aspirare a superare il vaglio di legittimita'
costituzionale solo in presenza di una disciplina che prefiguri un
iter in cui assumano il dovuto risalto le attivita' concertative» ed
aveva avuto premura di evidenziare che «l'inversione della tecnica di
riparto della potesta' legislativa, operata dalla riforma
costituzionale del 2001, dovrebbe portare (in linea generale) ad
escludere la possibilita' di dettare norme supplettive statali nelle
materie di legislazione concorrente».
Ai denunciati vizi di costituzionalita' della norma sottopposta
al giudizio di codesta ecc.ma Corte, se ne aggiungono altri, per
violazioni di ulteriori norme e principi costituzionali, strettamente
connessi alle violazioni innanzi censurate, di seguito esposti.
III) Violazione dell'art. 77, comma 2, Costituzione; anche
mediatamente per la violazione degli artt. 12, comma 1, lett. a) e 5,
comma 3, legge n. 400 del 23 agosto 1988 e dell'art. 1, comma 4,
legge n. 131 del 5 giugno 2003.
A) La disposizione oggetto di impugnativa costituzionale e'
contenuta in un decreto-legge, vale a dire in un atto governativo
avente forza di legge, la cui adozione, tuttavia, non si giustifica
in base ai criteri di straordinarieta', necessita' ed urgenza che
l'art. 77, comma 2, Costituzione pone quale inderogabile condizione
all'eccezionale esercizio del potere legislativo da parte del
Governo, stabilendo che «in casi straordinari di necessita' e
d'urgenza, il Governo adotta, sotto la sua responsabilita',
provvedimenti provvisori con forza di legge,».
Nella fattispecie la disposizione che si impugna e' inserita in
un decreto-legge che s'intitola «Disposizioni urgenti per il
contenimento della spesa sanitaria e in materia di regolazioni
contabili con le autonomie locali», il quale e' emanato sulla base
della seguente premessa: «Visti gli articoli 77 e 87 della
Costituzione;
Ritenuta la straordinaria necessita' ed urgenza di adottare
disposizioni in materia di gestione commissariale delle regioni che
non rispettino gli adempimenti previsti dai piani di rientro dai
deficit sanitari, al fine di assicurare il risanamento, il
riequilibrio economico-finanziario e la riorganizzazione del sistema
sanitario regionale, anche sotto il profilo amministrativo e
contabile, tali da tutelare l'unita' economica e i livelli essenziali
delle prestazioni;
Ritenuta, altresi' la straordinaria necessita' ed urgenza di
adottare disposizioni in materia di contabilita' degli enti locali
per consentire l'ordinaria gestione contabile in considerazione della
scadenza del termine per l'approvazione del bilancio di assestamento
dei medesimi enti;
Ravvisata, infine, la necessita' e l'urgenza di provvedere alla
riprogrammazione delle risorse di cui alla delibera CIPE del 30
settembre 2008, per consentire l'accelerazione dell'utilizzo delle
risorse medesime, in funzione degli interventi previsti dalla stessa
delibera e del relativo possibile differente utilizzo anche per spese
di natura corrente;».
Senza alcun aggancio logico e plausibile con le ragioni di
contenimento della spesa sanitaria e con le altre - invero del tutto
genericamente ed apoditticamente (senza neanche chiarire quale sia la
ragione della straordinaria necessita' ed urgenza) indicate
nell'illustrata premessa - di ordinaria gestione contabile degli enti
locali e di riprogrammazione delle risorse di cui alla delibera CIPE
del 30 settembre 2002, la norma che si censura configura in capo allo
Stato un potere sostitutivo delle regioni e delle autonomie locali in
materia di piani di ridimensionamento delle istituzioni scolastiche
rientranti nelle loro competenze, da ultimare in tempo utile per
assicurare il conseguimento degli obiettivi di razionalizzazione
della rete scolastica a decorrere dal prossimo anno scolastico
2009/2010 (quindi nemmeno in riferimento al corrente anno) e,
comunque, «a regime», non oltre il 30 novembre di ogni successivo
anno.
La norma interviene in tema di piani di ridimensionamento delle
istituzioni scolastiche, innestandosi come un corpo estraneo in un
articolato normativo sorretto da ragioni di straordinaria necessita'
ed urgenza (invero, indicate in modo affatto evanescente) tuttavia,
riferite a differenti materie ed oggetti, come si evince dal titolo
del decreto-legge e come si legge nello stesso preambolo espressivo
delle presunte situazioni straordinarie di necessita' ed urgenza, a
conferma della evidente carenza dei presupposti fattuali a cui l'art.
77, comma 2, Costituzione condiziona il legittimo esercizio del
potere legislativo da parte del Governo.
L'evidente estraneita' del contenuto della norma impugnata
rispetto alla materia ed alle ragioni di straordinaria necessita' ed
urgenza figuranti nel titolo e nel preambolo del d.l. n. 2008, sono
tali da porre un'evidente violazione del parametro costituzionale,
anche mediatamente in ragione della violazione della norma di cui
all'art. 15, comma 3, legge n. 400/1988, secondo cui «I decreti
devono contenere misure di immediata applicazione e il loro contenuto
deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al titolo».
Nessuno di siffatti caratteri si attaglia alla censurata norma
del decreto-legge.
Mancano ragioni e contenuti dispositivi che ne impongono
un'immediata attuazione e, in ogni caso, assolutamente non v'e'
omogeneita' del contenuto della censurata norma con le richiamate
ragioni di urgenza, anche a prescindere dalla corrispondenza al
titolo del decreto-legge, riferito a tutt'altro oggetto.
Come insegna codesta ecc.ma Corte costituzionale (sentenze 30
aprile 2008, n. 128 e 23 maggio 2007, n. 171), «L'utilizzazione del
decreto-legge non puo' essere sostenuta dall'apodittica enunciazione
dell'esistenza delle ragioni di necessita' e di urgenza, ne' puo'
esaurirsi nella constatazione della ragionevolezza della disciplina
che e' stata introdotta. Di conseguenza, e' costituzionalmente
illegittima la norma che si connota per la sua evidente estraneita'
rispetto alla materia disciplinata dalle altre disposizioni del
decreto-legge in cui e' inserita e in ordine alla quale la relazione
al disegno di legge di conversione del decreto giustifica la
modifica, ma non rende ragione dell'esistenza della necessita' ed
urgenza di intervenire sulla norma.»).
Si puntualizza nel richiamato precedente di codesta ecc.ma Corte
(n. 171 del 2007) che «Il difetto dei requisiti del ''caso
straordinario di necessita' e d'urgenza'' che legittimano
l'emanazione del decreto-legge, una volta intervenuta la conversione,
si traduce in un vizio in procedendo della relativa legge,
suscettibile di sindacato da parte della Corte costituzionale, sia
perche' ritenere che la legge di conversione sani in ogni caso i vizi
del decreto comporterebbe l'attribuzione in concreto al legislatore
ordinario del potere di alterare il riparto costituzionale delle
competenze del Parlamento e del Governo quanto alla produzione delle
fonti primarie, sia perche' le disposizioni della legge di
conversione in quanto tali non possono essere valutate, sotto il
profilo della legittimita' costituzionale, autonomamente da quelle
del decreto stesso, in considerazione del rilievo che l'immediata
efficacia del decreto-legge condiziona l'attivita' del Parlamento,
che si trova a compiere le proprie valutazioni e a deliberare con
riguardo ad una situazione modificata da norme poste da un organo cui
di regola, quale titolare dei potere esecutivo, non spetta emanare
disposizioni aventi efficacia di legge.» (v. gia' sentenza n.
29/1995).
B) Nell'occasione il Governo ricorrendo allo strumento del
decreto- legge, con il pretesto di una (insussistente) straordinaria
necessita' ed urgenza, ha precluso una preventiva, democratica e
serena riflessione in seno alla istituzionale sede parlamentare, allo
scopo di affidare a se' medesimo, immediatamente e senza una compiuta
ponderazione idonea a consentire il confronto anche con le istanze
rappresentative delle autonomie locali, un controllo sostitutivo
sull'operato delle regioni e delle autonomie locali, espropriate,
come innanzi illustrato, delle competenze legislative, regolamentari
ed amministrative loro assegnate dalle norme costituzionali innanzi
citate.
Ha assegnato, infatti, al Presidente del Consiglio dei ministri,
mediante la procedura di cui all'art. 8, comma 1, della legge 5
giugno 2003, n. 131, su proposta del Ministro dell'economia e delle
finanze, di concerto con il Ministro dell'istruzione,
dell'universita' e della ricerca, sentito il Ministro per i rapporti
con le regioni, il potere di diffidare «le regioni e gli enti locali
inadempienti ad adottare, entro quindici giorni, tutti gli atti
amministrativi, organizzativi e gestionali idonei a garantire il
conseguimento degli obiettivi di ridimensionamento della rete
scolastica» prevedendo in caso di perdurante inadempimento delle
regioni e gli enti locali competenti che «il Consiglio dei ministri,
su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto
con il Ministro dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca,
sentito il Ministro per i rapporti con le regioni, nomini un
commissario ad acta».
In definitiva, con l'inappropriato strumento del decreto-legge il
Governo ha disciplinato procedimenti di controllo sostitutivo di
regioni ed enti locali (persino in deroga a quelli ordinariamente
previsti dalla stessa legge n. 131/2003, art. 8) che, in ragione del
riferimento ai successivi anni scolastici, a decorrere dal prossimo
2009/2010, sono destinati a divenire meccanismo di controllo, per
cosi' dire, «a regime», vale a dire del tutto ordinario e
assolutamente non straordinario.
La norma censurata ed impugnata viola, dunque, direttamente il
parametro costituzionale sotto l'evidenziato profilo
dell'estromissione delle istanze rappresentative delle autonomie
legali attraverso il ricorso alla forma legislativa del decreto-legge
ed ancora, mediatamente, perche' viola la norma di cui all'art. 5,
lett. a) legge n. 400/1988, secondo cui «La Conferenza viene
consultata: a) sulle linee generali dell'attivita' normativa che
interessa direttamente le regioni e sulla determinazione degli
obiettivi di programmazione economica nazionale e della politica
finanziaria e di bilancio, salve le ulteriori attribuzioni previste
in base al comma 7 del presente articolo;».
Non di meno viola la norma costituzionale anche mediante la
violazione della interposta norma di cui all'art. 1, comma 4, della
legge n. 131/2003, come modificato prima dall'art. 1 della legge 28
maggio 2004, n. 140 e, successivamente, dall'art. 4 della legge 27
dicembre 2004, n. 306 secondo cui: «In sede di prima applicazione,
per orientare l'iniziativa legislativa dello Stato e delle Regioni
fino all'entrata in vigore delle leggi con le quali il Parlamento
definira' i nuovi principi fondamentali, il Governo e' delegato ad
adottare, entro tre anni dalla data di entrata in vigore della
presente legge, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri
di concerto con i Ministri interessati, uno o piu' decreti
legislativi meramente ricognitivi dei principi fondamentali che si
traggono dalle leggi vigenti, nelle materie previste dall'art. 117,
terzo comma, della Costituzione, attenendosi ai principi della
esclusivita', adeguatezza, chiarezza, proporzionalita' ed omogeneita'
e indicando, in ciascun decreto, gli ambiti normativi che non vi sono
compresi. Gli schemi dei decreti, dopo l'acquisizione del parere
della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e
le Province autonome di Trento e di Bolzano, di seguito denominata:
"Conferenza Stato-Regioni", sono trasmessi alle Camere per
l'acquisizione del parere da parte delle competenti Commissioni
parlamentari, compreso quello della Commissione parlamentare per le
questioni regionali, da rendersi entro sessanta giorni
dall'assegnazione alle Commissioni medesime. Acquisiti tali pareri,
il Governo ritrasmette i testi, con le proprie osservazioni e con le
eventuali modificazioni, alla Conferenza Stato-Regioni ed alle Camere
per il parere definitivo, da rendersi, rispettivamente, entro trenta
e sessanta giorni dalla trasmissione dei testi medesimi. Il parere
parlamentare definitivo e' reso dalla Commissione parlamentare per le
questioni regionali. Gli schemi di decreto legislativo sono esaminati
rilevando se in essi non siano indicati alcuni dei principi
fondamentali ovvero se vi siano disposizioni che abbiano un contenuto
innovativo dei principi fondamentali, e non meramente ricognitivo ai
sensi del presente comma, ovvero si riferiscano a norme vigenti che
non abbiano la natura di principio fondamentale. In tal caso il
Governo puo' omettere quelle disposizioni dal decreto legislativo,
oppure le puo' modificare in conformita' alle indicazioni contenute
nel parere o, altrimenti, deve trasmettere ai Presidenti delle Camere
e al Presidente della Commissione parlamentare per le questioni
regionali una relazione nella quale sono indicate le specifiche
motivazioni di difformita' dal parere parlamentare».
La norma interessa ai fini del presente ricorso sotto il duplice
profilo del coinvolgimento necessario della Conferenza Stato-Regioni
nel procedimento di definizione dei principi generali in materie di
legislazione concorrente tra Stato e Regioni e del riferimento alle
leggi emanate dal Parlamento come strumento di definizione dei nuovi
principi generali in materia di legislazione concorrente.
Con l'adozione del decreto-legge, strumento che preclude
l'immediata partecipazione della Conferenza Stato-Regioni e che non
si presta alla definizione, preventivamente sottoposta al vaglio del
predetto organo, dei principi generali, il Governo e' intervenuto in
materia di legislazione concorrente; delle due l'una: o non e'
intervenuto in materia per porre principi generali, dunque, violando
l'art. 117 Costituzione, comma 3, oppure ha inteso porre un principio
generale e, pertanto, violando l'art. 1 comma 4, legge n. 131/2003
sotto entrambi i profili illustrati.
Occorre infine segnalare che persino in sede di definizione del
«piano programmatico di interventi volti ad una maggiore
razionalizzazione dell'utilizzo delle risorse umane e strumentali
disponibili, che conferiscano una maggiore efficacia ed efficienza al
sistema scolastico» di cui all'art. 64, comma 3, del d.l. 25 giugno
2008, convertito con modifiche nella legge 6 agosto 2008, n. 133, e'
previsto l'obbligatorio parere della Conferenza Stato-citta' ed
autonomie locali, unificata per le materie e i compiti di interesse
comune delle regioni, delle province, dei comuni e delle comunita'
montane, con la Conferenza Stato-Regioni.
Nessuna partecipazione della suddetta conferenza si prevede in
occasione dell'espletamento del sanzionatorio potere di controllo
sostitutivo attribuito al Governo dello Stato.
Violazione del principio di ragionevolezza di cui all'art. 3
della Costituzione.
Come illustrato, la norma che si censura attribuisce uno
spropositato potere sostitutivo all'organo di nomina governativa a
fronte del mero inadempimento del piano di ridimensionamento delle
istituzioni scolastiche, evidenziando anche l'irragionevole e
spropositato utilizzo dello strumento legislativo del decreto-legge -
si ribadisce - per eludere il confronto nella sede parlamentare e con
le istanze rappresentative di regioni ed autonomie locali.
Utilizzo irragionevole e spropositato per porre, s'e' detto, una
disciplina destinata ad operare in deroga alla stessa legge n.
131/2001 ed «a regime», cioe' in riferimento ad anni scolastici
successivi a decorrere da quello venturo 2009/2010.
La norma censurata si rivela pretestuosa, spropositata ed
irragionevole anche per il suo contenuto: infatti, mentre, per un
verso, presuppone l'inadempimento delle regioni e degli enti locali
in ordine ai «I piani di ridimensionamento delle istituzioni
scolastiche, rientranti nelle competenze delle regioni e degli enti
locali», poi, d'altro canto, estende il contenuto della diffida e,
quindi del potere sostitutivo a «tutti gli atti amministrativi,
organizzativi e gestionali idonei a garantire il conseguimento degli
obiettivi di ridimensionamento della rete scolastica», non meglio
precisati e specificati, ma genericamente ed universalmente
richiamati, per affidarne tutti i poteri di adozione ad «un
commissario ad acta», ed addossandone «Gli eventuali oneri derivanti
da tale nomina ..., a carico delle regioni e degli enti locali», con
evidente maggior esborso di danaro pubblico ed evidente collisione
con le preannunciate ragioni di «contenimento della spesa sanitaria e
in materia di regolazioni contabili con le autonomie locali».
Restano inesplicati ed inesplicabili i nessi tra i contenuti
della censurata disposizione, idonei a sostanziare un generale
esproprio dei poteri assegnati alle autonomie locali in materia di
istruzione, anche se con imprecisato riferimento a generici
«obiettivi di, ridimensionamento della rete scolastica», con le
ragioni di «straordinaria necessita' ed urgenza ... in materia di
gestione commissariale delle regioni che non rispettino gli
adempimenti previsti dai piani di rientro dai deficit sanitari, al
fine di assicurare il risanamento, il riequilibrio
economico-finanziario e la riorganizzazione del sistema sanitario
regionale, anche sotto il profilo amministrativo e contabile, tali da
tutelare l'unita' economica e i livelli essenziali delle prestazioni;
... in materia di contabilita' degli enti locali per consentire
l'ordinaria gestione contabile in considerazione della scadenza del
termine per l'approvazione del bilancio di assestamento dei medesimi
enti; ... di provvedere alla riprogrammazione delle risorse di cui
alla delibera CIPE del 30 settembre 2008, per consentire
l'accelerazione dell'utilizzo delle risorse medesime, in funzione
degli interventi previsti dalla stessa delibera e del relativo
possibile differente utilizzo anche per spese di natura corrente;».
Occorre, infine, evidenziare che presupponendo il (pretestuoso)
esercizio del controllo sostitutivo dello Stato un inadempimento
delle regioni e degli enti locali in ordine all'adozione dei «piani
di ridimensionamento delle istituzioni scolastiche, rientranti nelle
competenze delle regioni e degli enti locali», si determinerebbe la
spropositata ed irragionevole conseguenza, in ragione della vigenza
dell'art. 138, comma 1, lett. b) d.lgs. n. 117/1998 - secondo cui «Ai
sensi dell'art. 118, secondo comma, della Costituzione, sono delegate
alle regioni le seguenti funzioni amministrative: ...
b) la programmazione, sul piano regionale, nei limiti delle
disponibilita' di risorse umane e finanziarie, della rete scolastica,
sulla base dei piani provinciali, assicurando il coordinamento con la
programmazione di cui alla lettera a)», sicche' l'adozione dei piani
provinciali costituisce un prius autonomo rispetto alla
programmazione regionale (cfr. ad es. T.a.r. Sardegna Cagliari, sez.
I, 22 aprile 2004, n. 547) - di esautorare le incolpevoli regioni
dall'esercizio dei loro poteri di programmazione e da tutti gli atti
di competenza riconducibili al generico obiettivo di
ridimensionamento della rete scolastica, anche allorquando ritardino
l'adozione della programmazione di competenza a causa di ritardi
invece addebitabili agli enti territoriali minori.
A prescindere dal pericoloso innesco di una carica di
conflittualita' nei rapporti fra regioni ed enti locali, idonei a
minare la leale collaborazione ed il buon andamento
dell'amministrazione.
In definitiva, il principio di ragionevolezza sotteso all'art. 3
della Costituzione e' violato: a) per l'incomprensibile ed
insussistente nesso tra il contenuto della norma censurata e le
predette finalita', anche a prescindere da valutazioni di
straordinaria necessita' ed urgenza; b) per lo spropositato potere di
diffida e controllo sostitutivo generalizzato, esteso a tutti i
poteri di regioni ed enti locali in materia di istruzione, in ordine
all'obiettivo, non meglio specificato, di ridimensionamento della
rete scolastica, a fronte della mancata adozione del piano di
ridimensionamento delle istituzioni scolastiche; c) l'aggiuntivo
esborso di danaro pubblico a fronte dei dichiarati obiettivi di
contenimento della spesa pubblica, del resto riferiti a materie ed
esigenze estranee all'oggetto della norma censurata; d) per
l'irrazionale esautorazione delle regioni dai poteri di competenza
anche quando l'inadempimento sia invero imputabile ad inadempienze a
monte di enti locali.