Ricorso della Regione siciliana, in persona del presidente
protempore, rappresentato e difeso, sia congiuntamente che
disgiuntamente, giusta procura a margine del presente atto, dagli
avvocati Michele Arcadipane e Sergio Abbate, elettivamente
domiciliato presso la sede dell'Ufficio della Regione siciliana in
Roma, via Marghera n. 36, ed autorizzato a proporre ricorso con
deliberazione della Giunta regionale n. 282 del 21 novembre 2008.
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri protempore,
domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi, presso gli Uffici
della Presidenza del Consiglio dei ministri, e difeso per legge
dall'Avvocatura dello Stato, per la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale dell'articolo 3 del decreto legge 7 ottobre 2008, n.
154 recante «Disposizioni urgenti per il contenimento della spesa
sanitaria e in materia di regolazioni contabili con le autonomie»,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 235 del 7
ottobre 2008 - Serie generale, e, in correlazione all'impugnato art.
3 del d.l. n. 154/2008, dell'articolo 4 del decreto legge 1°
settembre 2008, n. 137, recante «Disposizioni urgenti in materia di
istruzione e universita», convertito con legge 30 ottobre 2008, n.
169, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 256 del
31 ottobre 2008, Serie generale, per violazione degli articoli 14,
lett. r), e 17, lett. d), dello Statuto regionale e delle relative
norme di attuazione in materia di pubblica istruzione adottate con
d.P.R. 14 maggio 1985, n. 246, degli articoli 117, terzo comma, e 118
della Costituzione in relazione all'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, del «principio di
ragionevolezza», anche con riferimento all'art. 3 della Costituzione,
del «principio di buon andamento dell'attivita' amministrativa», di
cui all'art. 97 della Costituzione, dell'art. 120 della Costituzione
e del «principio di leale collaborazione».
F a t t o
Il decreto legge 7 ottobre 2008, n. 154, recante «Disposizioni
urgenti per il contenimento della spesa sanitaria e in materia di
regolazioni contabili con le autonomie locali», all'art. 3, rubricato
«Definizione dei piani di dimensionamento delle istituzioni
scolastiche rientranti nelle competenze delle regioni e degli enti
locali», dispone:
«All'articolo 64 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133,
dopo il comma 6 e' inserito il seguente:
"6-bis. - I piani di ridimensionamento delle istituzioni
scolastiche, rientranti nelle competenze delle regioni e degli enti
locali devono essere in ogni caso ultimati in tempo utile per
assicurare il conseguimento degli obiettivi di razionalizzazione
della rete scolastica previsti dal presente comma, gia' a decorrere
dall'anno scolastico 2009/2010 e comunque non oltre il 30 novembre di
ogni anno. Il Presidente del Consiglio dei ministri, con la procedura
di cui all'articolo 8, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131, su
proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con
il Ministro dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca,
sentito il Ministro per i rapporti con le regioni, diffida le regioni
e gli enti locali inadempienti ad adottare, entro quindici giorni,
tutti gli atti amministrativi, organizzativi e gestionali idonei a
garantire il conseguimento degli obiettivi di ridimensionamento della
rete scolastica. Ove le regioni e gli enti locali competenti non
adempiano alla predetta diffida, il Consiglio dei ministri, su
proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con
il Ministro dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca,
sentito il Ministro per i rapporti con le regioni, nomina un
commissario ad acta. Gli eventuali oneri derivanti da tale nomina
sono a carico delle regioni e degli enti locali.».
L'articolo 64 del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 (nel
quale la disposizione in esame si inserisce) gia' aveva previsto la
rideterminazione della rete scolastica secondo parametri e principi
delineati nel medesimo articolo e comunque da definire mediante
regolamenti presidenziali, attuativi di un piano programmatico di
interventi da adottarsi dal Ministero dell'istruzione,
dell'universita' e della ricerca di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, e sentita la Conferenza unificata
regioni-autonomie locali e previo parere delle competenti commissioni
parlamentari. Gli stessi regolamenti, peraltro vanno anch'essi
adottati sentita la Conferenza unificata.
Il comma 6-bis, inserito con il d.l. n. 154/2008, disponendo che
i piani di ridimensionamento delle istituzioni scolastiche,
rientranti nelle competenze delle regioni e degli enti locali, devono
essere in ogni caso ultimati in tempo utile per assicurare il
conseguimento degli obiettivi di razionalizzazione della rete
scolastica previsti dal «presente comma», gia' a decorrere dall'anno
scolastico 2009/2010 e comunque non oltre il 30 novembre di ogni
anno, stravolge l'impianto stesso dell'art. 64 del decreto legge n.
112/2008, dovendosi necessariamente prescindere - almeno per la
relativa attuazione per l'anno scolastico 2009-2010, e, quindi, entro
il 30 novembre 2008 - dai regolamenti attuativi e, persino, del piano
programmatico, per l'adozione dei quali e' assicurata una
concertazione in sede di Conferenza unificata ed una complessiva
ponderazione ai vari livelli istituzionali.
Peraltro la disposizione in questione, disponendo altresi'
l'attivazione delle procedure di controllo sostitutivo di cui
all'art. 120, secondo comma, della Costituzione, nel caso di
inadempimento, con il commissariamento della regione in caso di non
adempimento alla diffida a provvedere entro il termine di 15 giorni,
costringe ad operare nei ristrettissimi tempi intercorrenti tra la
pubblicazione del d.l. n. 154/2008 stesso (7 ottobre 2008) ed il
termine previsto del 30 novembre 2008 (per l'anno scolastico
2009-2010).
Infine ne' la disposizione qui riguardata, ne' quella in cui si
inserisce il comma 6-bis limitano la relativa applicabilita' alle
sole regioni ad autonomia non differenziata.
Il decreto legge 1° settembre 2008, n. 137, recante «Disposizioni
urgenti in materia di istruzione e universita», convertito con legge
30 ottobre 2008, n. 169, all'articolo 4, comma 1 dispone che
«Nell'ambito degli obiettivi di razionalizzazione di cui all'articolo
64 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, nei regolamenti
previsti dal comma 4 del medesimo articolo 64 e' ulteriormente
previsto che le istituzioni scolastiche della scuola primaria
costituiscono classi affidate ad un unico insegnante e funzionanti
con orario di ventiquattro ore settimanali. Nei regolamenti si tiene
comunque conto delle esigenze, correlate alla domanda delle famiglie,
di una piu' ampia articolazione del tempo-scuola».
Il comma 2-bis dello stesso articolo prevede che «La disciplina
prevista dal presente articolo entra in vigore a partire dall'anno
scolastico 2009/2010, relativamente alle prime classi del ciclo
scolastico».
Ancorche' dall'art. 4, comma 1, che ha disposto l'affidamento ad
unico insegnante delle classi delle istituzioni scolastiche, possa
derivare un pregiudizio nelle realta' socio-economiche siciliane, va
tuttavia osservato che lo stesso di per se' non lederebbe
autonomamente disposizioni statutarie o costituzionali, limitandosi a
stabilire che di tale previsione riduttiva si debba tener conto nei
regolamenti di cui all'art. 64 del d.l. n. 112/2008 bilanciando anche
le esigenze di una piu' ampia articolazione del tempo-scuola.
Se l'art. 4 viene considerato, invece, integralmente, tenendo
conto della disposizione dell'art. 2-ter (introdotta dalla legge di
conversione) e in correlazione all'impugnato art. 3 del d.l. n.
154/2008, la previsione dell'affidamento ad unico insegnante impone
modalita' di esercizio delle competenze regionali sulla
programmazione scolastica sulla scorta di criteri e presupposti non
concertati e senza alcun raccordo con le regioni stesse anziche'
attraverso i regolamenti concertati in sede di Conferenza unificata,
sulla scorta del piano programmatico di interventi, previsti dal
medesimo art. 64 d.l. n. 112/2008.
Va, infine, considerato che, ad oggi, a ridosso del termine del
30 novembre 2008, non risultano adottati ne' il piano programmatico
di interventi di cui al comma 3 dell'art. 64 del d.l. n. 112/2008
(convertito con legge 6 agosto 2008, n. 133) ne' i regolamenti
previsti dal comma 4 del medesimo articolo.
Le richiamate disposizioni si palesano costituzionalmente
illegittime e vengono censurate, in quanto lesive delle attribuzioni
proprie della Regione siciliana quali risultano garantite dalla
Costituzione e puntualmente sancite dallo Statuto e dalle correlate
norme di attuazione per le seguenti ragioni di
D i r i t t o
Violazione degli articoli 14, lett. r), e 17, lett. d), dello
Statuto regionale e delle relative norme di attuazione in materia di
pubblica istruzione, adottate con d.P.R. 14 maggio 1985, n. 246, e/o
degli articoli 117, terzo comma, e 118 della Costituzione in
relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.
3.
Le disposizioni dello Statuto della Regione siciliana assegnano
alla competenza esclusiva della stessa la materia dell'istruzione
elementare (art. 14, lett. r) ed a quella concorrente l'istruzione
media e universitaria (art. 17, lett. d), mentre le norme di
attuazione statutaria in materia di istruzione, adottate con d.P.R.
14 maggio 1985, n. 246, attribuiscano alla regione le funzioni
amministrative esercitate dagli organi statali in materia di
istruzione (art. 1), anche se riservano allo Stato (art. 4), alcune
funzioni e determinazioni, tra cui l'ordinamento degli studi e degli
esami, i programmi didattici, lo stato giuridico ed economico del
personale della scuola.
L'art. 6 delle predette norme di attuazione, pur riservando allo
Stato «Le variazioni degli organici del personale statale anche nei
casi in cui si rendano necessarie a seguito di istituzione di nuove
scuole o istituti di ogni ordine e grado» tuttavia prevede che
l'assetto delle scuole ed istituzioni scolastiche statali sia
deliberato «in base a piani predisposti dalla Regione d'intesa con
l'amministrazione statale».
In base a tale disposizione, pertanto, anche la programmazione
della rete scolastica spetta statutariamente alla regione, in base ai
piani predisposti dalla regione stessa.
Il quadro normativo costituzionale va completato con riguardo
all'assetto determinato dal riforma del Titolo V della Costituzione,
in base al quale la materia istruzione («salva 1'autonomia delle
istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della
formazione professionale») forma oggetto di potesta' concorrente
(art. 117, terzo comma, Cost.), mentre allo Stato e' riservata
soltanto la potesta' legislativa esclusiva in materia di «norme
generali sull'istruzione» (art. 117, secondo comma, lettera n).
Sulla scorta di tale nuovo (per le regioni a statuto ordinario)
assetto, codesta Corte, con sentenza n. 13 del 2004, ha ritenuto che
«il riparto imposto dall'art. 117 postula che, in tema di
programmazione scolastica e di gestione amministrativa del relativo
servizio, compito dello Stato sia solo quello di fissare principi. E
la distribuzione del personale tra le istituzioni scolastiche, che
certamente non e' materia di norme generali sulla istruzione,
riservate alla competenza esclusiva dello Stato, in quanto
strettamente connessa alla programmazione della rete scolastica,
tuttora di competenza regionale, non puo' essere scorporata da
questa».
Con la sentenza n. 34 del 2005, poi, codesta Corte ha ribadito
tale orientamento, ritenendo costituzionalmente compatibile con il
nuovo assetto costituzionale una legge regionale che ha previsto
l'approvazione in sede regionale dei criteri per la definizione
dell'organizzazione della rete scolastica, ivi compresi i parametri
dimensionali delle istituzioni scolastiche.
Sulla scorta di tale assetto costituzionale e statutario, quindi,
se compete allo Stato l'assegnazione della consistenza complessiva
degli organici del personale scolastico e la sua ripartizione su base
regionale, spetta, di contro, alla regione la autonoma programmazione
della rete scolastica e la parametrazione per la relativa
organizzazione.
Stante il delineato assetto di competenze, pertanto, l'art. 3 del
d.l. n. 154/2008 appare in contrasto, sotto diversi aspetti, con le
prerogative regionali e con disposizioni di rango costituzionale.
Stabilendo tout court un obbligo per tutte le regioni di
(sostanzialmente) immediato ridimensionamento delle istituzioni
scolastiche per conseguire gli obiettivi dell'art. 64 del d.l. n.
112/2008 (il riferimento al «presente comma» deve ritenersi
effettuato al «presente articolo», e determinato da un evidente
refuso che verosimilmente verra' corretto in una futura rettifica)
esso determina una lesione degli articoli 14, lett. r) e 17, lett. d)
dello Statuto, delle relative norme di attuazione approvate con
d.P.R. 14 maggio 1985, n. 246, e, ove non si ritenesse compiutamente
gia' assegnata alla Regione siciliana la materia della programmazione
della rete scolastica in base alle disposizioni statutarie, degli
articoli 117, terzo comma, e 118, primo comma (e segnatamente i
principi di sussidiarieta' ed adeguatezza ivi contenuti) della
Costituzione, anche in dipendenza dell'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
Infatti l'imposizione di un ridimensionamento non secondo i
criteri e principi derivanti dagli atti previsti dall'art. 64 d.l. n.
112/2008 (piano e regolamenti) concertati nella sede istituzionale
della Conferenza unificata e, successivamente, fatti propri dalla
regione ma, sostanzialmente, con riguardo al mero criterio del
risparmio di spesa per il bilancio statale (l'unico criterio
immediatamente applicabile dell'art. 64 del d.l. n. 112/2008 e' nel
comma 6) lede le competenze regionali in materia di programmazione
della rete scolastica regionale, peraltro gia' esercitate anche in
base alla vigente legislazione regionale nella materia (legge
regionale 24 marzo 2000, n. 6), quantomeno nella prima applicazione
relativa all'anno scolastico 2009-2010, dal momento che la relativa
programmazione va posta in essere nel corrente 2008 e, come statuito
nella disposizione che si impugna, entro il 30 novembre.
Violazione del «principio di ragionevolezza», anche con
riferimento all'art. 3 della Costituzione, e del «principio di buon
andamento dell'attivita' amministrativa», di cui all'art. 97 della
Costituzione.
Sotto altro profilo, l'imposizione di adottare i piani di
ridimensionamento in questione prescindendo (quantomeno per l'anno
scolastico 2009-2010) dall'adozione degli atti (piano e regolamenti)
previsti nel medesimo art. 64 del d.l. n. 112/2008 (in cui il comma
6-bis si inserisce) determina una lesione del «principio di
ragionevolezza», per incoerenza della disposizione stessa (introdotta
dall'art. 3 d.l. n. 154/2008) con il sistema normativo dell'art. 64
del d.l. n. 112/2008 in cui si inserisce.
L'articolo 64 del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 (nel
quale la disposizione in esame si inserisce) prevede, infatti, la
rideterminazione della rete scolastica secondo parametri e principi
delineati nel medesimo articolo e comunque da definire mediante
regolamenti presidenziali, concertati in sede di Conferenza
unificata, ed attuativi di un piano programmatico di interventi
adottato sentita la Conferenza unificata regioni-autonomie locali e
previo parere delle competenti commissioni parlamentari.
Con la previsione introdotta dall'art. 3 d.l. n. 154/2008 (comma
6-bis) viene scardinato il sistema previsto dalle restanti
disposizioni dell'art. 64 d.l. n. 112/2008, imponendosi alle regioni
l'adozione dei piani di dimensionamento della rete scolastica senza
principi di riferimento, quantomeno per l'attivita' da porre in
essere entro il 30 novembre 2008, per l'anno scolastico 2009-2010.
Ancora, sotto un diverso profilo viene leso anche il principio di
buon andamento dell'attivita' amministrativa, di cui all'art. 97
della Costituzione.
Infatti, l'attivita' complessa e delicata, qual'e' il
ridimensionamento delle istituzioni scolastiche, soprattutto nella
prima globale attuazione da porre in essere entro il 30 novembre
2008, non puo' essere effettuata correttamente nei tempi
ristrettissimi (che di fatto vengono imposti dalla norma), se non a
costo di approssimazioni e sommarizzazioni che non connotano certo il
buon andamento cui ciascuna pubblica amministrazione deve tendere.
Violazione dell'art. 120, comma secondo, della Costituzione.
L'art. 120, comma secondo, della Costituzione prevede la
possibilita' del Governo di sostituirsi alle regioni, oltre che nel
caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali oppure di
pericolo grave per l'incolumita' e la sicurezza pubblica, «quando lo
richiedono la tutela dell'incolumita' giuridica o dell'unita'
economica ed, in particolare, la tutela dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali».
Trattasi di un potere straordinario, poiche' rivolto a tutelare
le esigenze unitarie menzionate nella disposizione costituzionale:
interessi ritenuti «essenziali» per la Repubblica nel suo complesso,
e la cui compromissione potrebbe causare delle vere e proprie
«emergenze istituzionali».
Nel contesto in cui e' previsto (a presidio del ridimensionamento
delle istituzioni scolastiche) tale intervento sostitutivo pertanto
e' ictu oculi al di fuori delle condizioni stabilite dalla
Costituzione per l'attivazione dell'intervento statale.
Sotto altro aspetto, codesta Corte, pur ammettendo che tale
intervento possa aver come destinatarie le regioni ad autonomia
differenziata, circoscrive, tuttavia, tale potere sostitutivo quale
presidio di fondamentali esigenze di eguaglianza, sicurezza,
legalita' che il mancato o l'illegittimo esercizio delle competenze
attribuite, negli artt. 117 e 118 della Costituzione potrebbe
lasciare insoddisfatte o pregiudicare gravemente e che «fa dunque
sistema con le norme costituzionali di allocazione delle competenze,
assicurando comunque, nelle ipotesi patologiche, un intervento di
organi centrali a tutela di interessi unitari». Pertanto il potere
sostitutivo per le maggiori competenze derivanti dagli articoli 117 e
118 della Costituzione potra' trovare applicazione anche nei loro
confronti per l'esercizio di tali maggiori competenze, ma «riguardo
alle competenze gia' disciplinate dai rispettivi statuti,
continueranno nel frattempo ad operare le specifiche tipologie di
potere sostitutivo in essi (o nelle norme di attuazione)
disciplinate».
Tuttavia, poiche' «il concreto trasferimento alle regioni ad
autonomia speciale delle funzioni ulteriori attratte dal nuovo Titolo
V deve essere effettuato con le procedure previste dall'art. 11 della
legge n. 131 del 2003, ossia con norme di attuazione degli statuti
adottate su proposta delle commissioni paritetiche, ne segue che fino
a quando tali norme di attuazione non saranno state approvate, la
disciplina del potere sostitutivo di cui si contesta la legittimita'
resta nei loro confronti priva di efficacia e non e' idonea a
produrre alcuna violazione delle loro attribuzioni costituzionali»
(sent. n. 236 del 2004, resa sull'impugnativa di alcune disposizioni
della legge 5 giugno 2003, n. 131).
Pertanto il prevedere il controllo sostitutivo nelle forme di cui
all'art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131, anche nei confronti
della Regione siciliana in materia ascritta alla sua competenza
statutaria, viola oltre che l'art. 120 della Costituzione anche ed
ancora lo Statuto regionale e le norme di attuazione in materia di
pubblica istruzione (d.P.R. n. 246/1985) che non prevedono alcuna
forma di controllo sostitutivo.
Violazione del «principio di leale collaborazione».
Da quanto sin qui evidenziato, ovviamente leso risulta anche il
«principio di leale cooperazione», dal momento che, per il
ridimensionamento previsto, si prescinde da qualsiasi confronto ed
interlocuzione con la regione, quantomeno nella prima (e piu'
rilevante) applicazione.
Tutte le precedenti censure sono ovviamente estese all'articolo 4
del decreto legge 1° settembre 2008, n. 137, convertito con legge 30
ottobre 2008, n. 169.
La rideterminazione della rete scolastica, infatti, viene a dover
tener conto, nei termini e tempi di cui si e' detto, anche della
circostanza che nelle istituzioni scolastiche della scuola primaria
devono costituirsi classi affidate ad un unico insegnante e
funzionanti con orario di ventiquattro ore settimanali.
Ancorche' sia previsto che tale previsione dovrebbe venir
inserita nei regolamenti di cui all'art. 64 del d.l. n. 112/2008, che
dovrebbero tenere anche e comunque in debito conto le esigenze,
correlate alla domanda delle famiglie, di una piu' ampia
articolazione del tempo-scuola, tuttavia, sia la previsione del comma
6-bis dell'art. 64 del d.l. n. 112/2008 (inserito con l'art. 3 del
d.l. n. 154/2008) sia il comma 2-ter del medesimo art. 4, che ne
prevede l'entrata in vigore gia' con riferimento all'anno scolastico
2009/2010, determinano che la programmazione regionale debba tener
conto anche di tale disposizione in assenza di alcun principio
derivante dai regolamenti attuativi e dalle previsioni del
tempo-scuola che gli stessi dovrebbero contenere.