Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito
della deliberazione n. 4025 del 26 novembre 2007 della Provincia
autonoma di Bolzano, recante «Preavviso ai sensi dell'art. 25 del
r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775 ai concessionari di grandi derivazioni
per la produzione di energia elettrica», promosso con ricorso della
Provincia autonoma di Trento notificato il 28 gennaio 2008,
depositato in cancelleria il 29 gennaio 2008 ed iscritto al n. 1 del
registro conflitti tra enti 2008.
Udito nell'udienza pubblica del 18 novembre 2008 il giudice
relatore Paolo Maddalena;
uditi gli avvocati Franco Mastragostino e Luigi Manzi per la
Provincia autonoma di Trento.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 28 gennaio 2008 e depositato il
successivo 29 gennaio la Provincia autonoma di Trento propone
conflitto di attribuzione in relazione alla deliberazione n. 4025 del
26 novembre 2007 della Provincia autonoma di Bolzano, recante
«Preavviso ai sensi dell'art. 25 del r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775
ai concessionari di grandi derivazioni per la produzione di energia
elettrica», perche' sia dichiarato che «non spetta alla Provincia di
Bolzano emanare provvedimenti amministrativi ed atti dispositivi
attinenti alla concessione di grande derivazione d'acqua pubblica a
scopo idroelettrico, relativi all'impianto di San Floriano d'Egna» e
conseguentemente sia dichiarata la nullita' ovvero sia annullata tale
deliberazione.
1.1. - Con la delibera impugnata la Provincia autonoma di Bolzano
preannuncia l'intenzione di immettersi nel possesso dei beni inerenti
le concessioni rilasciate ad Enel S.p.a, in scadenza al 31 dicembre
2010, ricadenti nel proprio territorio e tra di esse la concessione
di San Floriano d'Egna, posta a scavalco fra le due Province
autonome.
1.2. - La ricorrente Provincia autonoma di Trento contesta tale
deliberazione, assumendo la propria competenza in ordine alla
concessione in questione ai sensi dell'art. 8, numeri 3), 5), 6),
13), 15), 21) e 22) e dell'art. 9, numeri 9) e 10) del decreto del
Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del
testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige), dell'art. 14 del decreto del
Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige
in materia di urbanistica ed opere pubbliche), del decreto del
Presidente della Repubblica 26 marzo 1977, n. 235 (Norme di
attuazione dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige
in materia di energia), degli artt. 117 e 118 della Costituzione, in
combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), e rilevando il contrasto della deliberazione censurata
con il principio di leale collaborazione e con l'art. 44 della legge
della Provincia di Bolzano 21 dicembre 2007, n. 23 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale 2008 e pluriennale 2008-2010 della
Provincia autonoma di Trento - legge finanziaria 2008), che ha
disposto la proroga di dieci anni in capo agli attuali concessionari
delle concessioni in scadenza al 31 dicembre 2010.
2. - La difesa della ricorrente Provincia autonoma di Trento,
dopo avere richiamato il decreto legislativo 7 novembre 2006, n. 289
(Norme di attuazione dello statuto speciale della regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol, recanti modifiche al d.P.R. 26 marzo
1977, n. 235 in materia di concessioni di grandi derivazioni di acqua
a scopo idroelettrico), il quale, alla luce dell'art. 117, terzo
comma, Cost., come novellato dalla legge costituzionale n. 3 del
2001, ha previsto che le grandi derivazioni di acqua a scopo
idroelettrico sono disciplinate con legge provinciale, nel rispetto
degli obblighi derivanti dall'ordinamento comunitario e dei principi
fondamentali delle leggi dello Stato, ricostruisce il regime
normativo vigente nel proprio territorio in materia di concessioni di
grandi derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico.
In particolare, la ricorrente, dopo avere riepilogato le varie
leggi provinciali intervenute in materia, richiama l'art. 44 della
propria legge provinciale n. 23 del 2007, che ha disposto, a
determinate condizioni, la proroga al 31 dicembre 2020 dei rapporti
concessori in atto, ampliando cosi' di dieci anni la iniziale
proroga, fino al 31 dicembre 2010, prevista dall'art. 1-bis del
d.P.R. n. 235 del 1977 (introdotto dal decreto legislativo 11
novembre 1999, n. 463, recante «Norme di attuazione dello statuto
speciale della Regione Trentino-Alto Adige in materia di demanio
idrico, di opere idrauliche e di concessioni di grandi derivazioni a
scopo idroelettrico, produzione e distribuzione dell`energia
elettrica»).
La difesa provinciale richiama, poi, il regime normativo, affatto
differente, vigente nel territorio alto-atesino in materia ed, in
particolare, la legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 aprile
2005, n. 1 (Disposizioni transitorie in materia di concessioni di
grandi derivazioni a scopo idroelettrico), come sostituita dalla
legge della Provincia autonoma di Bolzano 20 luglio 2006, n. 7
(Disposizioni in connessione con l'assestamento del bilancio di
previsione della Provincia Autonoma di Bolzano per l'anno finanziario
2006 e per il triennio 2006-2008), la quale non prevede nessuna
ulteriore proroga dei rapporti concessori in atto ed, anzi, prevede
che in vista della scadenza delle concessioni alla data del 31
dicembre 2010 sia possibile la presentazione di nuove domande
corredate dai progetti di massima delle opere da eseguire per
l'utilizzo delle acque, da valutarsi secondo le procedura di cui agli
artt. 7, 8 e 9 del r.d. n. 1775 del 1933, disciplinando cosi' «una
sorta di gara, sulla base pero' delle procedure e dei criteri che il
R.D. del 1933 riserva alle normali derivazioni di acqua».
2.1. - La ricorrente Provincia di Trento, rilevata la assoluta
diversita' delle discipline provinciali in materia, rimarca come la
individuazione della autorita' competente in ordine alla concessione
di San Floriano d'Egna sia necessaria al fine di identificare quale
sia il regime giuridico applicabile alla concessione in questione.
Al riguardo la difesa della Provincia autonoma di Trento afferma
la propria competenza amministrativa (e, in ragione di essa, la
competenza legislativa) in ordine alla concessione in questione e
sostiene che le determinazioni della Provincia autonoma di Bolzano in
ordine all'impianto di San Floriano d'Egna, assunte da tale Provincia
«sull'evidente presupposto» della propria competenza e della
applicabilita' della propria disciplina normativa, violino la propria
sfera di attribuzione.
2.2. - La lesione dei parametri costituzionali, statutari e delle
norme di attuazione statutaria sopra richiamati si paleserebbe,
specificamente, in ragione della violazione dell'art. 14 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 381 del 1974, come modificato dal
decreto legislativo 11 novembre 1999, n. 463 (Norme di attuazione
dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige in materia
di demanio idrico, di opere idrauliche e di concessioni di grandi
derivazioni a scopo idroelettrico, produzione e distribuzione di
energia elettrica), in quanto da tale disposizione si evincerebbe la
competenza amministrativa della sola Provincia autonoma di Trento,
essendo la Provincia autonoma di Bolzano (ai sensi del secondo comma
dello stesso art. 14) unicamente destinataria di un terzo dei
proventi economici della concessione, in ragione del suo
cointeressamento all'impianto in questione.
L'art. 14 del d.P.R. n. 381 del 1974 prevede tre diversi criteri
per la individuazione della Provincia competente, identificandoli: a)
nel territorio ove e' sita, in tutto o in parte, l'opera di presa; b)
nel territorio ove e' sita l'opera di prima presa, in caso di
impianti a catena o in serie; c) nel territorio ove ricade il massimo
rigurgito a monte determinato dalla presa stessa.
Secondo la difesa della ricorrente Provincia autonoma di Trento i
tre criteri sarebbero riferiti a due diverse tipologie di impianto ed
a tre diverse possibili situazioni. Il massimo rigurgito a monte
riguarderebbe gli impianti idroelettrici realizzati previo
sbarramento del corso d'acqua, dacche' la diga sarebbe il presupposto
fattuale della formazione del rigurgito. Mentre i criteri riferiti
all'opera di presa (o, nel caso di piu' impianti in serie o a catena,
all'opera di prima presa) sarebbero riferiti agli impianti ad acqua
fluente, nei quali, non sussistendo uno sbarramento, non si
formerebbe un lago artificiale e non vi sarebbe alcun rigurgito di
acqua a monte dell'opera di presa.
La difesa provinciale esclude, poi, che possano esservi due
autorita' entrambe competenti in ordine alla stessa concessione e
ritiene che tali tre criteri indicati siano tra loro alternativi,
dovendosi escludere, pertanto, che il criterio dell'opera di presa
possa trovare applicazione, la' dove l'impianto sia un invaso
idroelettrico.
L'impianto cui si riferisce la concessione di San Floriano d'Egna
realizza uno sbarramento del torrente Avisio e forma il lago
artificiale di Stramentizzo, interamente ricadente nel territorio
Provinciale trentino (con conseguente riferibilita' a tale territorio
del criterio del massimo rigurgito a monte dell'impianto), sicche',
secondo la ricorrente, a nulla rileverebbe la circostanza che nel
territorio alto atesino siano siti l'opera di presa e gli stessi
impianti, dovendosi comunque riconoscere la esclusiva competenza
della Provincia autonoma di Trento.
3. - La Provincia autonoma di Bolzano si e' costituita
tardivamente, con un controricorso nel quale chiede che il ricorso
sia dichiarato inammissibile, improcedibile e, comunque, infondato
nel merito.
4. - In prossimita' dell'udienza pubblica la Provincia autonoma
di Bolzano ha depositato una memoria, nella quale argomenta la
inammissibilita' e la infondatezza del ricorso.
4.1. - Per la resistente, il ricorso sarebbe inammissibile,
anzitutto, in quanto teso a censurare non una lesione delle
attribuzioni costituzionali della Provincia ricorrente, ma solo una
falsa ed erronea applicazione di una norma di legge. Per la difesa
provinciale di Bolzano, in particolare, «la lesione lamentata si
esaurisce nella presunta erronea interpretazione ed applicazione
della legge nella delibera impugnata, senza che quest'ultima, per il
suo contenuto, appaia idonea ad arrecare da sola (e non gia' in
quanto esecuzione errata della legge) pregiudizio alla sfera di
competenza costituzionale della Provincia Autonoma di Trento».
4.2. - Il ricorso sarebbe, poi, inammissibile o improcedibile, in
quanto la lesione lamentata dalla ricorrente Provincia autonoma di
Trento sarebbe gia' insita nella pubblicazione in data 24 febbraio
2006 sul Bollettino Ufficiale della Regione Trentino Alto
Adige/Südtirol n. 8, parte III (annunzi legali), ai sensi e per gli
effetti di cui alla citata legge provinciale n. 1 del 2005, della
domanda di rinnovo presentata dalla societa' SEL s.p.a. per
l'impianto di San Floriano d'Egna.
Posto che tale atto, presupposto di quello oggetto di conflitto,
dovrebbe ritenersi gia' interamente lesivo delle attribuzioni della
ricorrente Provincia autonoma di Trento, quest'ultima, avendovi
prestato acquiescenza, sarebbe decaduta dal potere di impugnare un
atto meramente consequenziale.
4.3. - Il ricorso sarebbe, infine, inammissibile per carenza di
interesse, in quanto con convenzione del 12 maggio 1986 le due
Province autonome avrebbero concordato per l'applicazione del solo
criterio della opera di presa per determinare l'autorita' competente
in via amministrativa e normativa in ordine alle derivazioni di acqua
di interesse comune.
Tale convenzione, conclusa ai sensi e per gli effetti dell'art. 8
del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616
(Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio
1975, n. 382), riguarderebbe tutte le derivazioni di acqua, anche le
grandi derivazioni a scopo idroelettrico, nonostante queste ultime
fossero al momento della sua conclusione (e fino al decreto
legislativo n. 463 del 1999) di esclusiva competenza statale, in
quanto, ancor prima della delega e poi della attribuzione della
relativa competenza alle Province autonome, queste erano comunque
titolari di taluni diritti statutari di partecipazione ed intervento
in materia.
4.4. - Nel merito la Provincia autonoma di Bolzano, che condivide
la tesi della ricorrente sulla necessaria unicita' della autorita'
amministrativa competente e che dubita della legittimita'
costituzionale e della conformita' al diritto comunitario della
disciplina legislativa della Provincia di Trento in materia di grandi
derivazioni idroelettriche, argomenta la infondatezza del ricorso,
sostenendo una diversa interpretazione dell'art. 14 del d.P.R. n. 381
del 1977.
Ad opinione della resistente, questa disposizione di attuazione
statutaria detterebbe due criteri successivi e non (come invece
sostenuto dalla ricorrente Provincia autonoma di Trento) due criteri
alternativi per la individuazione della autorita' competente, con la
conseguenza che la regola del massimo rigurgito troverebbe
applicazione solo laddove il criterio dell'opera di presa non fosse
sufficiente a determinare la competenza, cosa che avverrebbe, in
specie, laddove l'opera di presa fosse in comune tra le due Province
autonome.
Posto che l'opera di presa, al pari dell'intero impianto
idroelettrico e del canale di restituzione, e' sita nel solo
territorio alto atesino, da tale lettura deriverebbe la competenza
della Provincia autonoma di Bolzano in ordine alla concessione in
questione e la applicazione ad essa della sua legislazione.
4.5. - La difesa della Provincia autonoma di Bolzano assume, poi,
la infondatezza del ricorso, sostenendo che sarebbe in contrasto con
«i piu' basilari principi» che la Provincia autonoma di Trento possa
regolare una concessione relativa ad un impianto idroelettrico sito
nel territorio alto atesino e sostiene che la posizione della
ricorrente sarebbe, infine, «ingiustificata», su un piano piu'
generale, in quanto il territorio e la popolazione della Provincia
autonoma di Bolzano sarebbero quelli che sopporterebbero le
conseguenze negative dell'impianto.
5. - In prossimita' dell'udienza pubblica anche la ricorrente
Provincia autonoma di Trento ha depositato una memoria, nella quale,
in via preliminare rileva la tardivita' della costituzione della
resistente Provincia autonoma di Bolzano e specifica che tra le
stesse parti e in ordine alla stessa vicenda pende giudizio davanti
al Tribunale regionale delle acque pubbliche.
5.1. - La difesa della Provincia autonoma di Trento sostiene,
anzitutto, che il ricorso sarebbe teso a tutelare una competenza
amministrativa e normativa e non solo a denunciare un errore di
diritto.
5.2. - La ricorrente afferma, poi, che il ricorso non sarebbe
tardivo, in quanto la lesione lamentata si sarebbe concretata solo
con la adozione della impugnata delibera n. 4025 del 26 novembre
2007, essendo l'elenco delle domande pubblicato dalla Provincia di
Bolzano nel febbraio 2006 accompagnato dalla precisazione che si
trattava di istanze di soggetti privati non ancora vagliate dalla
amministrazione provinciale di Bolzano e, come tale, del tutto privo
di lesivita'.
5.3. - La Provincia autonoma di Trento sostiene, inoltre, che la
convenzione del 12 maggio 1986 non sarebbe in alcun modo riferibile
alle grandi concessioni di acqua a scopo idroelettrico. E cio' per
varie ragioni.
Anzitutto perche', a quella data, non sussisteva alcuna
competenza provinciale in materia di grandi derivazioni a scopo
idroelettrico (essendo questa sopravvenuta con il decreto legislativo
n. 463 del 1999).
Poi perche' nelle premesse della convenzione si specifica che
essa e' volta a disciplinare una fattispecie non regolata. Ipotesi,
questa, che non potrebbe riferirsi se non alle piccole derivazioni
poste a scavalco tra i due territori provinciali, dato che, a quella
data, l'art. 14 del d.P.R. n. 381 del 1977 gia' regolava le grandi
concessioni idroelettriche a scavalco.
Infine perche' l'art. 6 della convenzione prevede la risoluzione
di diritto dell'accordo in caso di mutamento della legislazione
provinciale in materia. Ipotesi, questa, cui sarebbe assimilabile, a
fortiori, la intervenuta norma di attuazione statutaria del 1999.
5.4 - Nel merito la Provincia autonoma di Trento ribadisce la sua
interpretazione dell'art. 14 del d.P.R. n. 381 del 1977, ma sostiene
che, anche qualora si ritenesse che i due criteri previsti da tale
disposizione fossero non alternativi (come da essa proposto) ma
successivi (come sostenuto dalla resistente), dovrebbe da
riconoscersi la propria competenza amministrativa e normativa. Cio'
in quanto in un impianto a diga, quale quello in questione, l'opera
di presa non sarebbe la bocca di derivazione dell'acqua nella
condotta forzata, bensi' la diga stessa. Ed essendo la linea di
confine tra le due Province autonome proprio a meta' della diga,
questo imporrebbe l'applicazione quantomeno in via successiva (ma
comunque) del criterio del massimo rigurgito (che avviene
completamente in territorio trentino).
La difesa della Provincia autonoma di Trento sostiene, inoltre,
che e' il territorio trentino (e non quello alto atesino) ad essere
il piu' gravato dalle conseguenze negative dell'impianto
idroelettrico di San Floriano d'Egna e ricorda, infine, di avere pure
impugnato in via principale l'art. 13 della legge della Provincia di
Bolzano 10 giugno 2008, n. 4 (Modifiche di leggi provinciali in vari
settori ed altre disposizioni), che prevede la competenza di detta
Provincia in ordine alle concessioni che interessino un'altra Regione
o Provincia autonoma, salva l'intesa con l'ente territoriale finitimo
coinvolto, sottolineando come la adozione di tale previsione
normativa sia una perpetuazione del medesimo comportamento di
violazione delle proprie competenze e della proprie attribuzioni
costituzionali e statutarie.
Considerato in diritto
1. - La Provincia autonoma di Trento propone conflitto di
attribuzione in relazione alla deliberazione n. 4025 del 26 novembre
2007 della Provincia autonoma di Bolzano, recante «Preavviso ai sensi
dell'art. 25 del R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775 ai concessionari di
grandi derivazioni per la produzione di energia elettrica», perche'
sia dichiarato che «non spetta alla Provincia di Bolzano emanare
provvedimenti amministrativi ed atti dispositivi attinenti alla
concessione di grande derivazione d'acqua pubblica a scopo
idroelettrico, relativi all'impianto di San Floriano d'Egna» e
conseguentemente sia dichiarata la nullita' ovvero sia annullata tale
deliberazione.
2. - Deve preliminarmente essere rilevata la tardivita' e,
conseguentemente, dichiarata la inammissibilita' della costituzione
della resistente Provincia di Bolzano, in quanto effettuata con
memoria depositata il 20 febbraio 2008, oltre il termine stabilito
dagli artt. 41 e 25, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87
(Norme sulla costituzione ed il funzionamento della Corte), e dagli
articoli 3 e 26 delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale vigenti a quella data.
3. - Il ricorso e' inammissibile, non essendo ravvisabile nel
caso di specie alcun conflitto di attribuzioni, bensi' soltanto una
controversia di natura "patrimoniale" tra i due enti provinciali
coinvolti.
Con la delibera impugnata, la Provincia autonoma di Bolzano,
preannunciando l'intenzione di immettersi nel possesso dei beni
inerenti le concessioni rilasciate ad Enel S.p.a., in scadenza al 31
dicembre 2010, e tra esse di quella relativa all'impianto di San
Floriano d'Egna, da' per scontata la sua titolarita' dei beni,
esercitando una potesta' (l'immissione nel possesso) che rientra nei
poteri dominicali, i quali sono certamente poteri diversi dai poteri
concessori di grandi derivazioni di acque a scopo idroelettrico. I
primi, infatti, hanno il loro fondamento nella titolarita' del
demanio idrico, mentre i secondi hanno il loro fondamento nella
competenza amministrativa dell'Ente concedente.
D'altro canto, il ricorso della Provincia autonoma di Trento, pur
contestando la lesione della propria competenza statutaria ad
emettere dette concessioni, richiama la disposizione di cui all'art.
14 del decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 381
(Norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione
Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere pubbliche),
mettendo in risalto che nel caso di specie «si discute di una
derivazione di acqua pubblica pertinente al demanio idrico della
Provincia di Trento».
Si tratta, dunque, di una mera rivendicazione di beni non
rientrante nella giurisdizione di questa Corte. Infatti, come
quest'ultima ha piu' volte chiarito, la rei vindicatio o la pretesa a
contenuto esclusivamente patrimoniale che non coinvolgano, neppure
mediatamente, l'accertamento della violazione di norme attributive di
competenza di rango costituzionale, sono estranee alla materia dei
conflitti di attribuzione tra Stato e regioni e tra regioni (cfr.
sentenza n. 302 del 2005, ma anche sentenze numeri 179 del 2004, 95
del 2003, 213 del 2001, 444 del 1994, 211 del 1994, 309 del 1993, 111
del 1976).