Ricorso della Regione Siciliana, in persona del presidentepro
tempore on. Raffaele Lombardo, autorizzato a proporre il presente
ricorso con delibera della Giunta regionale n. 305 del 12 dicembre
2008, rappresentato e difeso, giusta procura a margine del presente
atto, dagli avv. Paolo Chiapparrone e Marina Valli, dell'Ufficio
legislativo e legale della Presidenza della regione, ed elettivamente
domiciliato in Roma, presso l'Ufficio della Regione Siciliana, via
Marghera, 36;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi, presso gli Uffici
della Presidenza del Consiglio dei ministri e difeso per legge
dall'Avvocatura dello Stato, per la risoluzione del conflitto di
attribuzione insorto fra la Regione Siciliana e lo Stato per effetto
della nota del Ministero dell'economia e delle finanze, Dipartimento
ragioneria generale dello Stato - Ispettorato generale per la finanza
delle pubbliche amministrazioni - Ufficio IX del 24 ottobre 2008, n.
0111774, con la quale viene affermata la spettanza allo Stato delle
entrate relative alle operazioni di motorizzazione effettuate in
Sicilia e richieste in via telematica utilizzando il sistema
informatico del Ministero, da soggetti «terzi» (agli uffici pubblici)
quali imprese di revisione o studi di consulenza pur se riconosciuti
ed autorizzati ad operare dall'Assessorato regionale del turismo, dei
trasporti e delle comunicazioni.
F a t t o
L'Assessorato regionale del turismo, dei trasporti e delle
comunicazioni ha realizzato nell'ambito di un programma di
informatizzazione degli uffici della Sicilia, iniziative volte a
semplificare e migliorare le procedure di pagamento ed accertamento
delle entrate dei diritti di motorizzazione mediante la
«smaterializzazione» dei bollettini di conto corrente postale; tali
«diritti» sono incamerati dalla regione su appositi capitoli di
entrata mediante (cfr. decreto Assessorato del bilancio e delle
finanze 8 febbraio 2008 recante la ripartizione in capitoli del
unita' revisionali di base del bilancio di previsione della regione
per l'anno finanziario 2008 - su G.U.R.S. 29 febbraio 2008, n. 10 -
ai capitoli nn. 1983 e 1984 dello stato di previsione delle entrate
dell'Assessorato regionale, rubrica Dipartimento trasporti, titolo I
entrate correnti).
Anche il Ministero dei trasporti - Dipartimento dei trasporti
terrestri ha avviato un analogo percorso di informatizzazione del
sistema di pagamento stipulando una convenzione in esclusiva con
Poste italiane S.p.A., convenzione alla quale la regione non ha
aderito.
A settembre ed a novembre del 2007 l'amministrazione regionale ha
invitato il Ministero dei trasporti a fornire il programma
applicativo per la connessione al sistema infotelematico nazionale di
quello regionale. Senonche' a seguito dell'invio della nota 8
febbraio 2008, n. 320, con cui 1'amministrazione regionale ha
richiesto l'accertamento delle entrate riscosse nel territorio della
regione, lo stesso Ministero, con nota 14 febbraio 2008, n. 0014656
ha comunicato di ritenere spettanti allo Stato quelle relative alle
operazioni effettuate in via telematica utilizzando il sistema
informatico del Ministero, da soggetti «terzi» (agli uffici pubblici)
quali imprese di revisione o studi di consulenza pur se riconosciuti
ed autorizzati ad operare dall'amministrazione regionale,
prospettando in caso di disaccordo l'interruzione dei collegamenti.
Tale orientamento, a seguito di opposto avviso della regione, e'
stato oggetto di ulteriore esame da parte del Ministero dell'economia
e delle finanze che con la nota oggi impugnata ha invece affermato
che alla Regione Siciliana spettano le imposte di bollo riscosse nel
suo territorio per l'effettuazione delle operazioni ma non anche i
«diritti» costituenti corrispettivo di un servizio reso dallo Stato
per mezzo dei soggetti privati convenzionati.
Per meglio chiarire i termini del contendere, mentre attualmente
gli utenti versano i diritti con c/c postale o versamento telematico
al Banco di Sicilia su capitoli della regione il Ministero minaccia
di interrompere il servizio ove detti versamenti non vengano
effettuati sul conto corrente postale intestato al Ministero stesso.
La pretesa statale riguarda la titolarita' dei corrispettivi
relativi a operazioni svolte da soggetti diversi da quelli di cui
all'art. 2, comma 1 del d.P.R. 17 dicembre 1953, n. 1113.
L'art. 2 della legge 16 febbraio 1967, n. 14 dispone che «in
materia di veicoli a motori e della loro guida, di navi e
galleggianti impiegati per la navigazione interna, i richiedenti sono
tenuti a corrispondere i diritti specificati nella tabelle da 1 a 6
annesse al presente decreto, comprensivi delle spese per moduli di
domanda e stampati, nonche' di ogni altra spesa e prestazione
relative alle operazioni richieste». Il successivo art. 3 prevede che
«detti diritti, unitamente alle imposte di bollo inerenti alle
domande ed ai documenti, sono pagati dagli interessati
anticipatamente, mediante versamento in conto corrente postale».
L'art. 4, comma 171 della legge 24 dicembre 2003, n. 350 ha previsto
un processo di semplificazione delle procedure e adempimenti di
competenza del Ministero dei trasporti attraverso una gestione
informatizzata di tutti i pagamenti su conto corrente postale a
qualsiasi titolo dovuti, processo da attuarsi mediante convenzione
con Poste italiane S.p.A. e attraverso la realizzazione, gestione e
sviluppo di infrastrutture tecnologiche, procedure applicative e
informazione dell'utenza. Nel maggio 2004 la convenzione e' stata
conclusa ed approvata e i bollettini vengono corrisposti in tutto il
territorio con modalita' telematica.
Per quanto riguarda la Regione Siciliana, le norme di attuazione
dello statuto (v. art. 2-bis del decreto legislativo n. 296/2000)
prevedono che per assicurare il piu' efficace coordinamento tra le
attivita' dell'amministrazione statale e di quella regionale in
ordine alle funzioni trasferite di cui al comma 2 del precedente art.
1 dello stesso decreto legislativo, ed allo scopo di conseguire
l'uniforme attuazione sul territorio dell'attivita' relativa a quanto
stabilito dal codice della strada in materia di attrezzature,
operazioni tecniche e di effettuazione di esami di guida, «e'
costituito presso la Regione Siciliana un comitato di coordinamento
composto da due funzionari designati dal Presidente della regione e
da un esperto della materia, che funge da presidente, designato di
comune accordo dal Ministro e dal Presidente della regione».
L'art. 2-ter dispone che al fine di garantire la necessaria
uniformita' operativa per quanto attiene le funzioni svolte con
l'ausilio dell'informatica, gli uffici periferici trasferiti alla
regione utilizzano le procedure dei sistemi informativi automatizzati
del Ministero e i protocolli di trasmissione compatibili con lo
stesso.
In forza dell'art. 2-quater la determinazione dei rimborsi
spettanti alla regione per le spese sostenute in ordine all'esercizio
delle funzioni di cui all'art. 1, comma 2, viene effettuata di intesa
tra il Governo e la regione, al netto dei proventi derivanti dalle
operazione svolte dagli uffici regionali e che affluiscono
direttamente agli uffici trasferiti.
Da tale complesso di disposizioni il Ministero ricava che i
corrispettivi relativi alle operazioni svolte da soggetti diversi
dagli uffici periferici trasferiti alla Regione Siciliana e cioe' dai
cosiddetti Sportelli telematici dell'automobilista e dai centri di
revisione, in quanto effettuate nell'ambito di un'attivita' di
impresa grazie al collegamento telematico col CED del Ministero e che
con quest'ultimo interagiscono per ottenere gli elementi e i dati
necessari per l'emissione dei documenti di circolazione, svolgano
«attivita' a tutti gli effetti assimilabili a quelle esercitate
presso gli uffici provinciali della motorizzazione passati alle
dipendenze della Regione nell'ambito del territorio siciliano».
Contraddittoriamente, pur assimilando le attivita' effettuate dai
soggetti privati a quelle svolte dagli uffici pubblici, il Ministero
conclude che alla regione competono soltanto i proventi derivanti
dalle operazioni svolte dagli uffici della motorizzazione trasferiti.
Il Ministero dei trasporti viene in sostanza identificato come il
soggetto erogatore del servizio e tale affermazione e' di per se'
idonea a ledere le attribuzioni conferite costituzionalmente alla
Regione Siciliana.
M o t i v i
1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2-bis, 2-ter,
2-quater del d.P.R. 17 dicembre 1953, n. 1113 e successive
modificazioni ed integrazioni.
La pretesa ministeriale sui «diritti» viola, le norme di
attuazione in materia di comunicazione e trasporti (d.P.R. 17
dicembre 1953, n. 1113 modificato e integrato con d.P.R. 6 agosto
1981, n. 458 ed, in ultimo, con d.lgs. 11 settembre 2000, n. 296).
La regione, ai sensi dell'art. 17, lettera a) dello statuto ha
una competenza legislativa concorrente in materia di trasporti di
interesse regionale, esercitata «al fine di soddisfare alle
condizioni particolari ed agli interessi propri della regione». Ai
sensi dell'art. 20 dello statuto, il presidente e gli assessori
regionali svolgono nella regione anche funzioni amministrative
proprie nelle materie di cui agli artt. 14, 15 e 17 e secondo le
direttive del Governo nelle altre materie non comprese nei predetti
articoli.
Orbene, nell'ambito delle norme di attuazione in materia di
trasporti l'art. 1, comma 1, del d.P.R. n. 1113/1953 e sue successive
modifiche ed integrazioni (d.P.R. n. 485/1981 e d.lgs. n. 296/2000)
ha attribuito alla regione tutte le attribuzioni degli organi
centrali e periferici dello Stato «nelle materie concernenti le
comunicazioni ed i trasporti regionali»; il comma 2 ha attribuito
alla regione, nell'ambito del proprio territorio, l'esercizio di
tutte le attribuzioni degli organi periferici dello Stato in materia
di motorizzazione.
L'art. 2 delle citate norme di attuazione, per l'esercizio del
trasferimento delle funzioni di cui al precedente articolo ha
previsto il passaggio alle dipendenze della regione degli uffici
periferici del Ministero dei trasporti (salvo i centri prova dei
veicoli a motore e dispositivi di cui alla legge 10 dicembre 1986, n.
870). L'art. 2-quater ha poi previsto il sistema di determinazione
dei rimborsi spettanti alla regione per l'esercizio delle spese
sostenute in ordine all'esercizio delle funzioni (quelle di cui al su
richiamato art. 1, comma 2), spese dalle quali vanno sottratti i
«proventi» direttamente percepiti dagli uffici trasferiti e che
affluiscono alla regione.
L'introduzione a livello nazionale (d.P.R. 19 settembre 2000, n.
358) dello Sportello telematico dell'automobilista in regime di
contestualita', ha comportato che imposte e diritti relativi alle
operazioni di motorizzazione espletabili mediante procedura S.T.A. ed
indicati nella circolare ministeriale 6 maggio 2003, n. 1670/M360
vengano dagli operatori privati, autorizzati ad avvalersi del
servizio, direttamente versati allo Stato e non piu' agli uffici
periferici regionali e per essi, all'Istituto cassiere.
A tale nuovo sistema si pretende far conseguire l'attribuzione
allo Stato di tale gettito che perviene alla regione in forza delle
su indicate norme di attuazione.
Affermazione che non puo' essere condivisa.
In primo luogo la legge istitutiva dello Sportello unico non
avrebbe mai potuto modificare le norme statutarie e quelle di
attuazione che attribuiscono alla regione tutti i diritti spettanti
per le operazioni svolte dagli uffici di motorizzazione trasferiti,
operazioni alle quali vanno assimilate dai centri privati autorizzati
dalla stessa regione.
A diverso avviso non puo' condurre l'art. 2-quater delle norme di
attuazione che disciplina il rimborso delle spese sostenute dalla
regione per le funzioni de quibus e che prevede l'afflusso diretto
alle casse regionali delle sole entrate direttamente percepite dagli
uffici trasferiti. Tale disposizione non consente pero' di sottrarre
artatamente le funzioni trasferite agli uffici regionali attribuendo
allo Stato i servizi affidati in concessione a soggetti privati ma
che andrebbero svolti dagli uffici aventi sede nella Regione
Siciliana. In ogni caso le entrate direttamente riscosse da tali
uffici regionali non costituiscono un mero «acconto» del rimborso
dovuto dallo Stato alla regione per il loro funzionamento ma spettano
alla ricorrente ancorche' vadano poi computate al fine di determinare
l'entita' del rimborso dovuto dallo Stato. La tesi ministeriale, se
ritenuta per ipotesi fondata, condurrebbe ad una onerosa ed illogica
partita di giro in quanto diminuendo le entrate derivanti dalle
operazioni direttamente svolte dagli uffici pubblici comporterebbe la
necessaria e proporzionale variazione in aumento del contributo
statale di cui all'art. 2-quater del d.P.R. n. 1113/ 1953 e
successive modifiche.
Peraltro la tesi del Ministero e' basata su una speciosa
attribuzione allo Stato del servizio enfatizzando il momento
«informatico» senza tener conto del fatto che se il soggetto che
effettua la digitazione dell'operazione non e' un dipendente degli
uffici della motorizzazione della Sicilia, non va trascurato che a
fronte di tale minima circostanza rimangono invece in capo ai
suddetti uffici tutte le attivita' antecedenti e consequenziali,
previste dalla legge, quali (a solo titolo esemplificativo):
il rilascio delle autorizzazioni e la stipula delle
convenzioni coi privati;
l'acquisizione, i controlli e la successiva archiviazione
della documentazione inerente la singola operazione di revisione
effettuata dalle imprese di cui all'art. 80 del d.lgs. n. 285/1992 e
s.m.i.;
i controlli sia tecnici che amministrativi sulle revisioni
effettuate da tali imprese;
la gestione delle richieste di documentazione e di verifica
avanzate dagli organi di polizia, l'archiviazione e la tenuta degli
archivi, ecc.;
per quel che riguarda lo Sportello telematico
dell'automobilista, i controlli previsti dal medesimo d.P.R. n.
358/2000, la vigilanza ed i controlli di cui alla circolare n. 85582
del 18 settembre 2007 D.T.T., tutte le attivita' riguardanti le
verifiche amministrative, quelle incrociate con il PRA, Pubblico
Registro Automobilistico, con gli organi di polizia, ecc, ivi
compresa l'archiviazione e la custodia almeno decennale dei
fascicoli. Appare allora evidente come la semplice informatizzazione
delle procedure non possa costituire pretesto per sottrarre agli
uffici regionali i diritti di motorizzazione per le operazioni svolte
in Sicilia dai soggetti privati che con detti uffici mantengono i
rapporti di controllo e vigilanza.