Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 8 della
legge della Regione Veneto 30 novembre 2007, n. 32 (Regolamentazione
dell'attivita' dei centri di telefonia in sede fissa - phone center),
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri
notificato il 2 febbraio 2008, depositato in cancelleria l'11
febbraio 2008 ed iscritto al n. 10 del registro ricorsi 2008.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
Udito nell'udienza pubblica del 16 dicembre 2008 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi l'avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Ezio Zanon e Andrea Manzi
per la Regione Veneto.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 2 febbraio 2008 e depositato il
successivo 11 febbraio (iscritto al reg. ric. n. 10 del 2008), Il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dalla
Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 8 della legge della Regione
Veneto 30 novembre 2007, n. 32 (Regolamentazione dell'attivita' dei
centri di telefonia in sede fissa - phone center), pubblicata nel
Bollettino ufficiale della Regione Veneto 4 dicembre 2007, n. 104, in
riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera e), e 41 della
Costituzione.
La disposizione censurata prevede, al primo comma, che i Comuni
debbano individuare «gli ambiti territoriali nei quali e' ammessa la
localizzazione dei centri di telefonia in sede fissa», nonche'
definire «la disciplina urbanistica cui e' in ogni caso subordinato
il loro insediamento». Il successivo secondo comma dispone che la
predetta disciplina urbanistica debba essere stabilita «sulla base di
criteri definiti dalla Giunta regionale entro 90 giorni dall'entrata
in vigore» della presente legge. Il terzo comma, infine, stabilisce
che nelle more della individuazione degli ambiti territoriali «e
comunque non oltre il 1° gennaio 2010, non e' consentita l'apertura
di nuovi centri di telefonia in sede fissa».
Il ricorrente, sulla base della riconduzione della disposizione
impugnata alla materia delle comunicazioni elettroniche, sostiene che
la previsione di un sistema di limiti quantitativi per gli esercizi
operanti nel settore contrasterebbe con la previsione di un regime
libero nella fornitura di questi servizi configurato dall'art. 3 del
decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259 (Codice delle
comunicazioni elettroniche).
Peraltro - prosegue il ricorrente - la denunciata disciplina
contrasterebbe anche con l'art. 3 del decreto-legge 4 luglio 2006, n.
223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il
contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonche'
interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione
fiscale), convertito, con modificazioni, nella legge 4 agosto 2006,
n. 248, che esonera lo svolgimento di attivita' commerciali, pur tra
loro analoghe, dal rispetto di distanze minime obbligatorie.
Il censurato art. 8 avrebbe, dunque, introdotto nel sistema un
elemento di rigidita' tale da comportare una programmazione
dell'offerta, attraverso l'imposizione di limiti quantitativi
all'apertura di nuove strutture commerciali. Per la salvaguardia
della concorrenza, l'ingresso di nuovi operatori non deve, invece,
incontrare ostacoli e barriere di tipo normativo e amministrativo
volti a predeterminare, con la pianificazione del numero degli
esercizi commerciali e con l'individuazione delle relative aree,
limiti all'accesso al mercato.
2. - Con atto depositato il 26 febbraio 2008, si e' costituita in
giudizio la Regione Veneto per sostenere l'infondatezza del ricorso.
2.1. - La difesa regionale sostiene, innanzitutto, che
l'impugnata disposizione, basandosi esclusivamente su criteri
ispirati alla protezione di interessi generali di carattere
urbanistico riconducibili alla materia, di potesta' concorrente, del
governo del territorio, non violerebbe la competenza statale in
ordine alla tutela della concorrenza: trattasi, invero, di interessi
correlati all'esigenza di assicurare un adeguato livello di servizi
per i consumatori, con particolare riferimento alla disponibilita' di
aree per parcheggi ed alla compatibilita' con la viabilita' urbana.
La resistente riconosce che una normativa locale difforme
rispetto agli standard tecnici, stabiliti a livello nazionale,
relativi alle caratteristiche degli impianti di comunicazione
elettronica, sarebbe senz'altro illegittima, in quanto contrastante
con i principi fondamentali sanciti dal legislatore statale, come si
deduce dalla legge 22 febbraio 2001, n. 36 (Legge quadro sulla
protezione dalla esposizione a campi elettrici, magnetici ed
elettromagnetici), e dal Codice delle comunicazioni elettroniche.
Peraltro la competenza statale in tema di comunicazioni elettroniche
riguarderebbe solo «la definizione delle tecnologie concernenti gli
impianti che, unitariamente, costituiscono la rete delle
infrastrutture di comunicazione elettronica».
Invece - osserva la resistente -, la disposizione censurata
demanda alla disciplina urbanistica la definizione della
«sostenibilita' ambientale al fine di valorizzare la qualita' sociale
ed urbana degli interventi». Lungi dall'incidere sugli aspetti
afferenti alle reti ed alla loro gestione, la contestata disciplina
appare volta a fissare i criteri alla stregua dei quali i Comuni
possono individuare ambiti funzionalmente idonei a favorire
l'efficiente collocazione territoriale delle strutture in parola, in
vista di una loro corretta accessibilita'.
Del resto - insiste la resistente - la stessa Corte
costituzionale avrebbe riconosciuto, con la sentenza n. 336 del 2005,
la poliedricita' del settore relativo alla installazione,
localizzazione ed esercizio degli impianti di comunicazione
elettronica, rispetto ai quali si atteggiano variamente la competenza
legislativa dello Stato e quella delle Regioni. In questo ambito,
spetta alle Regioni la disciplina relativa all'assetto del
territorio, attraverso la configurazione di «ulteriori misure e
prescrizioni dirette a ridurne il piu' possibile l'impatto negativo
sul territorio, sempreche' naturalmente i criteri localizzativi e gli
standard urbanistici non siano tali da impedire od ostacolare
ingiustificatamente l'insediamento degli impianti medesimi» (cosi' la
sentenza n. 307 del 2003).
2.2. - Inoltre, l'invocazione dell'art. 3 del decreto-legge n.
233 del 2006 sarebbe inconferente, posto che «la programmazione
prevista dalla norma impugnata non riguarda il rispetto di distanze
minime obbligatorie tra attivita' commerciali della medesima
tipologia, ne' limiti riferiti a quote di mercato predefinite o
calcolate sul volume delle vendite ed e' quindi completamente
estraneo ad essa eventuali effetti di contingentamento del mercato».
2.3. - La difesa regionale allega, al fine di ulteriormente
avvalorare il proprio apparato argomentativo, la questione di
legittimita' costituzionale, sollevata dal Tribunale amministrativo
regionale della Lombardia, sez. Brescia (iscritta al reg. ord. n. 641
del 2007), che, pur avendo per oggetto alcune disposizioni della
disciplina regionale dettata in materia di phone center (legge della
Regione Lombardia 3 marzo 2006, n. 6), non verte sull'omologa
disposizione di cui all'articolo 7 che, analogamente alla qui
censurata previsione, assegna ai Comuni il compito di individuare gli
ambiti territoriali nei quali e' ammessa la localizzazione dei centri
in oggetto.
2.4. - Con memoria depositata in prossimita' dell'udienza
pubblica, la Regione Veneto ha ulteriormente ribadito «che la
questione, cosi' come prospettata dal Presidente del Consiglio dei
ministri, e' manifestamente infondata».
La difesa regionale sostiene che l'art. 8 della legge regionale
n. 32 del 2007 limiterebbe il proprio ambito di operativita' ai soli
profili urbanistici, senza intaccare la competenza statale in tema di
tutela della concorrenza e di ordinamento delle telecomunicazioni.
Questa Corte avrebbe, comunque, piu' volte riconosciuto siffatte
competenze anche nell'ambito delle telecomunicazioni (e' richiamata
la sentenza n. 307 del 2003). La stessa recente sentenza n. 350 del
2008, che ha dichiarato la illegittimita' costituzionale della legge
della Regione Lombardia n. 6 del 2006, sarebbe inapplicabile, dal
momento che la disposizione censurata «si limita a dettare l'obbligo
per i Comuni di considerare la specifica tipologia dell'attivita'
svolta nei phone center, configurando i criteri meramente urbanistici
ai quali si dovranno modulare le norme tecniche locali».
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 8 della legge della Regione
Veneto 30 novembre 2007, n. 32 (Regolamentazione dell'attivita' dei
centri di telefonia in sede fissa - phone center), in riferimento
agli artt. 117, secondo comma, lettera e), e 41 della Costituzione.
Il ricorrente lamenta, innanzitutto, la violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., in quanto la censurata
disposizione, prevedendo la necessita' della pianificazione del
numero degli esercizi commerciali e della individuazione delle aree
che possono essere destinate all'apertura di nuovi phone center,
invaderebbe la competenza esclusiva del legislatore statale in
materia di "tutela della concorrenza", introducendo nel sistema «un
elemento di rigidita' che si traduce in una programmazione
quantitativa dell'offerta e nella imposizione di limiti quantitativi
all'apertura di nuove strutture commerciali nella regione».
Il ricorrente denuncia, altresi', la violazione dell'art. 41
Cost., giacche', contingentando il mercato e limitando l'apertura di
nuovi phone center, la denunciata disposizione inciderebbe
negativamente sulla liberta' di iniziativa economica privata.
La difesa della resistente contesta la suesposta questione,
sostenendo che l'impugnato art. 8 sarebbe espressione del legittimo
esercizio della potesta' legislativa regionale concorrente in materia
di «governo del territorio», in quanto ispirata dall'esigenza di
assicurare un adeguato livello di servizi per i consumatori, con
particolare riferimento alla disponibilita' di aree per parcheggi ed
alla compatibilita' con la viabilita' urbana.
2. - Questa Corte, con la recente sentenza n. 350 del 2008, ha
riconosciuto che l'attivita' svolta dai centri di telefonia in sede
fissa e' qualificabile, alla luce del decreto legislativo 1° agosto
2003, n. 259 (Codice delle comunicazioni elettroniche), come
fornitura al pubblico di servizi di comunicazione elettronica (si
vedano in particolare l'art. 25 e l'Allegato n. 9 del decreto
legislativo n. 259 del 2003). Con la succitata sentenza, questa Corte
ha precisato che la competenza statale in tema di comunicazioni
elettroniche non riguarda solo «la definizione delle tecnologie
concernenti gli impianti che, unitariamente, costituiscono la rete
delle infrastrutture di comunicazione elettronica» (come asserisce la
difesa regionale nel presente giudizio), ma l'intera serie delle
infrastrutture relative alle reti ed i relativi servizi pubblici e
privati che operano nel settore.
Piu' in generale, questa Corte ha affermato che «le disposizioni
del suddetto Codice intervengono in molteplici ambiti materiali,
diversamente tra loro caratterizzati in relazione al riparto di
competenza legislativa fra Stato e Regioni: sono, infatti,
rinvenibili in questo settore titoli di competenza esclusiva statale
("ordinamento civile", "coordinamento informativo statistico ed
informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e
locale", "tutela della concorrenza"), e titoli di competenza
legislativa ripartita ("tutela della salute", "ordinamento della
comunicazione", "governo del territorio"). Vengono, infine in rilievo
anche materie di competenza legislativa residuale delle Regioni,
quali, in particolare, l'"industria" ed il "commercio")» (cosi' le
sentenze n. 350 del 2008 e n. 336 del 2005).
Inoltre, fin dalla sentenza n. 336 del 2005 questa Corte ha
riconosciuto che il Codice delle comunicazioni elettroniche, al fine
di adeguarsi alla normativa comunitaria, ha inteso perseguire «un
vasto processo di liberalizzazione delle reti e dei servizi nei
settori convergenti delle telecomunicazioni, dei media e delle
tecnologie dell'informazione (...) secondo le linee di un ampio
disegno europeo tendente ad investire l'intera area dei servizi
pubblici».
Fra i principi fondamentali espressamente enunciati dall'art. 3
del Codice, in questa sede assumono particolare rilevanza quello
secondo il quale sono garantiti «i diritti inderogabili di liberta'
delle persone nell'uso dei mezzi di comunicazione elettronica,
nonche' il diritto di iniziativa economica ed il suo esercizio in
regime di concorrenza, nel settore delle comunicazioni elettroniche»,
e quello secondo cui «la fornitura di reti e servizi di comunicazione
elettronica, che e' di preminente interesse generale, e' libera». Ed
e' rilevante che, proprio a proposito di questi principi, la citata
sentenza n. 350 del 2008 sottolinei come sia «evidente che
disposizioni del genere sono espressione della competenza esclusiva
dello Stato in tema di "tutela della concorrenza" e di "ordinamento
civile", prima ancora di costituire principi fondamentali in tema di
"ordinamento della comunicazione"».
Coerentemente con questo assetto, l'art. 25 del Codice prevede
che i fornitori di servizi di comunicazione elettronica debbano
semplicemente ottenere una autorizzazione generale da parte del
Ministero delle comunicazioni, secondo il modello della denuncia di
inizio attivita'. L'impresa pertanto e' abilitata ad iniziare
immediatamente la propria attivita', salva la possibilita' per il
Ministero, che verifica l'esistenza dei presupposti e requisiti
richiesti, di vietare motivatamente la prosecuzione dell'attivita'
entro il termine perentorio di sessanta giorni.
Senza dubbio il legislatore, sia statale che regionale, e'
legittimato a porre limiti alle attivita' in oggetto: il terzo comma
dello stesso art. 3 del Codice contempla «limitazioni derivanti da
esigenze della difesa e della sicurezza dello Stato, della protezione
civile, della salute pubblica e della tutela dell'ambiente e della
riservatezza e protezione dei dati personali, poste da specifiche
disposizioni di legge o da disposizioni regolamentari di attuazione».
Appare, inoltre, evidente che possono essere fissati anche ulteriori
limiti come quelli - tra gli altri - connessi al regime giuridico dei
beni ovvero a normative attinenti al governo del territorio.
Trattasi, infatti, di limiti diversi da quelli espressi dalla
specifica legislazione sulle comunicazioni elettroniche e dei quali
lo stesso legislatore statale tiene conto richiedendo, ai fini dello
svolgimento dell'attivita', il necessario «rispetto delle condizioni
che possono essere imposte alle imprese in virtu' di altre normative
non di settore» (cosi' il succitato Allegato n. 9).
3. - La questione e' fondata.
Il censurato art. 8 reca esclusivamente disposizioni di tipo
urbanistico in relazione ai centri di telefonia in sede fissa.
Questa Corte ha riconosciuto la legittimita' di discipline
regionali adottate nell'esercizio della potesta' legislativa
concorrente in materia di «governo del territorio», pur in presenza
di normative poste dal legislatore statale in tema di protezione
dall'inquinamento elettromagnetico e nello stesso Codice delle
comunicazioni elettroniche (per tutte si vedano le sentenze n. 336
del 2005 e n. 307 del 2003). Il legittimo esercizio della potesta'
legislativa regionale in questi ambiti e' stato, peraltro,
subordinato alla condizione che «i criteri localizzativi e gli
standard urbanistici non siano tali da impedire od ostacolare
ingiustificatamente l'insediamento degli impianti medesimi» (cosi' la
sentenza n. 307 del 2003) o che l'esercizio del potere urbanistico
non contraddica «l'unicita' del procedimento autorizzativo e le
collegate esigenze di semplificazione e di tempestivita' dei
procedimenti» (cosi' la sentenza n. 350 del 2008).
Inoltre, l'art. 4, comma 1, lettera c), del Codice delle
comunicazioni elettroniche dispone che «la disciplina delle reti e
dei servizi di comunicazione elettronica» debba salvaguardare il
diritto di «liberta' di iniziativa economica ed il suo esercizio in
regime di concorrenza, garantendo un accesso al mercato delle reti e
servizi di comunicazione elettronica secondo criteri di obiettivita',
trasparenza, non discriminazione e proporzionalita».
La censurata disposizione, nel circoscrivere la localizzazione
dei soli centri di telefonia fissa ad ambiti territoriali
preventivamente individuati e, soprattutto, nel subordinare
l'apertura dei nuovi esercizi alla previa adozione di una specifica
normativa urbanistica, risulta quindi eccessiva. In particolare, la
previsione della necessita' che tale specifica disciplina sia
compatibile con le altre funzioni urbane e con la viabilita' di
accesso, nonche' la richiesta di disponibilita' di parcheggi appaiono
piu' consone a grandi esercizi commerciali che comportino un
rilevante afflusso di veicoli e persone, piuttosto che ai centri di
telefonia fissa, di norma di dimensioni ridotti e con un accesso di
persone limitato.
E' evidente che tale disciplina urbanistica, non giustificata in
relazione alla natura e alle caratteristiche dell'attivita' in
questione, influenza direttamente l'accesso degli operatori economici
ad un determinato mercato e pone barriere all'ingresso tali da
alterare la concorrenza tra soggetti imprenditoriali.
L'impugnato art. 8 determina, dunque, un'ingiustificata
compressione dell'assetto concorrenziale del mercato della
comunicazione come disciplinato dal legislatore statale, invadendo
una competenza spettante a quest'ultimo, secondo la consolidata
giurisprudenza costituzionale (v., tra le altre, le sentenze n. 63,
n. 51 e n. 1 del 2008; n. 431, n. 430 e n. 401 del 2007; n. 80 del
2006; n. 272 e n. 14 del 2004).
Ne' puo' negarsi che subordinare «in ogni caso» l'insediamento
dei centri di telefonia in sede fissa alle speciali scelte
urbanistiche di cui al censurato art. 8 comporti una palese
contraddizione con le esigenze di semplificazione rese evidenti dalla
disciplina del procedimento dettata dall'art. 25 del predetto Codice.
Questo contrasto e' reso tanto piu' evidente dalla prescrizione, al
terzo comma dell'art. 8, che, in attesa delle speciali nuove
disposizioni urbanistiche dei Comuni, si abbia un periodo di
sospensione nell'apertura di nuovi centri di telefonia (seppure non
oltre la fine del 2009).
Deve pertanto essere dichiarata la illegittimita' costituzionale
dell'art. 8 della legge della Regione Veneto 30 novembre 2007, n. 32,
per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione.
4. - Resta assorbita la residua censura.