Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito
dei punti 1, 2 e 3 della deliberazione della Giunta della Regione
Veneto 4 marzo 2008, n. 438 (Ulteriori criteri per l'ammissione di
specie ittiche nelle acque interne regionali. Indirizzi ai fini di
coordinamento per la protezione del patrimonio ittico regionale ai
sensi dell'art. 3 della legge regionale del 28 aprile 1998, n. 19),
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri
notificato il 29 maggio 2008, depositato in cancelleria il 3 giugno
2008 ed iscritto al n. 9 del registro conflitti tra enti 2008.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
Udito nell'udienza pubblica del 16 dicembre 2008 il giudice
relatore Paolo Maddalena;
Uditi l'avvocato dello Stato Sergio Fiorentino per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Paola Malasoma per la Regione
Veneto.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 29 maggio 2008 e depositato il
successivo 3 giugno il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
proposto conflitto di attribuzione avverso la deliberazione della
Giunta della Regione Veneto 4 marzo 2008, n. 439 (recte 438)
(Ulteriori criteri per le ammissioni di specie ittiche nelle acque
interne regionali. Indirizzi ai fini di coordinamento per la
protezione del patrimonio ittico regionale ai sensi dell'art. 3 della
legge regionale 28 aprile 1998, n. 19), con riferimento ai punti 1, 2
e 3.
1.1. - Il provvedimento regionale impugnato, che integra la
deliberazione della Giunta regionale 12 febbraio 2008, n. 212, avente
analogo oggetto, prevede:
al punto 1, che «ai sensi e per i fini di cui all'art. 3,
comma 1, della legge regionale n. 19/1998, si da' atto che le specie
ittiche carpa (Cyprinus carpio), pesce gatto (Ictalurus melas), trota
iridea (Oncorhynchus mykiss) e lavarello (Coregonus lavaretus)
debbono essere considerate "specie para-autoctone" in quanto da
parecchi decenni utilizzate in ambito regionale sia ai fini di pesca
sportiva (carpa, pesce gatto, lavarello e trota iridea) sia ai fini
di pesca professionale in ambito lacustre (lavarello)»;
al punto 2, che «anche per l'utilizzo delle specie carpa,
pesce gatto, trota iridea e lavarello i piani di immissione approvati
dalle competenti Amministrazioni provinciali dovranno essere valutati
sotto i profili dei possibili inquinamenti genetici delle specie di
interesse conservazionistico nel caso in cui sia possibile una
riproduzione in natura dei soggetti immessi»;
al punto 3, che «in relazione a quanto disposto al precedente
punto 2, le parole "per quanto concerne l'utilizzo di specie
autoctone" di cui al punto 1, lett. d) del dispositivo della
Delib.G.R. 12 febbraio 2008, n. 212 sono sostituite dalle parole "per
quanto concerne l'utilizzo di specie autoctone e para-autoctone"».
1.2. - Con tali previsioni ed, in specie, con la qualificazione
delle quattro specie ittiche sopra indicate quali specie
para-autoctone e con la loro equiparazione a quelle autoctone, la
Regione Veneto autorizza i piani provinciali a prevederne
l'immissione, ai fini di pesca sportiva o professionale e con le
cautele prescritte, nelle acque di competenza regionale.
2. - Il ricorrente Presidente del Consiglio dei ministri ritiene
che tale deliberazione regionale leda le competenze statali in
materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema di cui all'art.
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, e che sia, sotto
altro profilo, in contrasto con l'art. 117, primo comma, della
Costituzione e, «comunque» con l'art. 118 della Costituzione,
trattandosi di fattispecie che involgono la tutela di esigenze
unitarie.
2.1. - La difesa erariale specifica tali censure, evidenziando
che il provvedimento impugnato incide su un ambito materiale gia'
regolato da fonti comunitarie e statali.
In particolare, l'articolo 22 della direttiva 92/43/CEE
(Direttiva del Consiglio relativa alla conservazione di habitat
naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche):
alla lettera a) demanda agli Stati membri la valutazione in
ordine alla opportunita' di reintrodurre specie autoctone, qualora
questa misura possa contribuire alla loro conservazione, sempre che
da una indagine conoscitiva condotta sulla scorta delle esperienze
acquisite in altri Stati membri o altrove, risulti che tale
reintroduzione contribuisce in modo efficace a ristabilire tali
specie in uno stato di conservazione soddisfacente e purche' tale
reintroduzione sia preceduta da un'adeguata consultazione delle parti
interessate;
alla lettera b) impegna gli Stati membri a regolamentare ed
eventualmente vietare le introduzioni di specie alloctone che possano
arrecare pregiudizio alla conservazione degli habitat o delle specie
autoctone.
L'art. 12 del d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357 (Regolamento
recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla
conservazione di habitat naturali e seminaturali e della flora e
della fauna selvatiche), modificato dal d.P.R. 12 marzo 2003, n. 120
(Regolamento recante modifiche ed integrazioni al d.P.R. 8 settembre
1997, n. 357, concernente attuazione della direttiva 92/43/CEE
relativa alla conservazione di habitat naturali e seminaturali e
della flora e della fauna selvatiche), dando attuazione a tale
disposizione comunitaria:
al comma 2 consente la reintroduzione delle specie autoctone,
sulla base delle linee guida che dovranno essere emanate dal
Ministero dell'Ambiente, previa acquisizione, tra gli altri, del
parere dell'Istituto nazionale per la fauna selvatica (INFS);
al comma 3 vieta espressamente la reintroduzione,
l'introduzione ed il ripopolamento in natura di specie e popolazioni
non autoctone.
2.2. - La difesa erariale rileva che, pur non essendo state
ancora emanate le linee guida ministeriali di cui all'art. 12 del
d.P.R. n. 357 del 1997, vi e' gia' uno studio dell'INFS in materia,
intitolato «Linee guida per l'immissione di specie faunistiche» e
pubblicato a cura dello stesso Ministero dell'Ambiente.
Tale studio definisce, anzitutto, quali specie autoctone quelle
«naturalmente presenti sul territorio nazionale o su parte di esso,
nel quale si siano originate o vi siano giunte senza l'intervento
diretto (intenzionale o accidentale) dell'uomo».
In esso, inoltre, a dire dell'Avvocatura, «a temperamento del
divieto di introdurre specie alloctone», si prevede «una sorta di
equiparazione tra le specie autoctone e quelle definite parautoctone»
ovvero quelle che, pur non essendo originarie del territorio
italiano, vi siano giunte per intervento diretto, intenzionale o
involontario, dell'uomo e quindi naturalizzate anteriormente al 1500.
La difesa erariale spiega che tale discrimine temporale non
sarebbe arbitrario, ma servirebbe a distinguere tra le varie specie
importate nel territorio nazionale quelle provenienti dalle americhe,
che si sarebbero evolute in maniera indipendente sin da epoche
preistoriche.
2.3. - La impugnata deliberazione regionale n. 438 del 2008,
equiparando le specie ittiche notoriamente alloctone della carpa, del
pesce gatto, della trota iridea e del lavarello a quelle autoctone,
secondo la difesa erariale, si porrebbe in contrasto con la
previsione dell'art. 12 del d.P.R. 357 del 1997, dettata a tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema, e verrebbe, pertanto, a ledere la
sfera di attribuzione costituzionale dello Stato. Ne', d'altra parte,
essa sarebbe giustificabile alla luce dello studio INFS, dacche', a
parte la mancata approvazione formale di esso quale linee guida
ministeriali, non sarebbe comunque possibile fare rientrare le
quattro specie ittiche in questione nel concetto di para-autoctonia
considerato in tale studio, posto che queste specie sono state
introdotte successivamente al 1500 e che tre di esse (pesce gatto,
trota iridea e lavarello) sono di origine americana.
2.4. - Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede, pertanto,
che sia dichiarato che non spetta alla Regione Veneto stabilire che
le specie ittiche della carpa, del pesce gatto, della trota iridea e
del lavarello siano para-autoctone e che venga annullata la delibera
della Giunta regionale n. 438 del 2008.
3. - La Regione Veneto si e' costituita con una memoria, nella
quale eccepisce l'inammissibilita' del conflitto proposto per
tardivita' del ricorso, la nullita' della notifica dello stesso e la
«palese» inidoneita' lesiva dell'atto impugnato.
3.1. - Il ricorso sarebbe intempestivo, dacche' la notifica
sarebbe avvenuta il 29 maggio 2008, oltre il termine di giorni
sessanta dalla pubblicazione (in data 25 marzo 2008) dell'atto
impugnato, a nulla rilevando la circostanza che la consegna del
ricorso all'ufficiale giudiziario sia avvenuta, nel rispetto di tale
termine, il 24 maggio 2008, «non risultando applicabile alla Corte
Costituzionale la normativa degli atti processuali alle
amministrazioni pubbliche, escludendosi anche la sanatoria
dell'invalidita' dell'atto in conseguenza della costituzione del
resistente».
3.2. - La notificazione del ricorso sarebbe, poi, affetta da
nullita', in quanto effettuata a persona diversa dal destinatario e
non seguita dall'invio della raccomandata. Cio' in quanto, per la
difesa regionale, dall'art. 36, commi 2-quater e 2-quinquies, della
legge 28 febbraio 2008, n. 31 (Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248, recante
proroga di termini previsti da disposizioni legislative e
disposizioni urgenti in materia finanziaria), sarebbe desumibile il
principio secondo cui «tutte le notifiche a mezzo posta effettuate
dal 1° marzo 2008 a persona diversa dal destinatario, per le quali e'
stato omesso l'invio della raccomandata, sono da considerarsi nulle»
e dovrebbe ritenersi effettuata a persona diversa dal destinatario
una notifica effettuata ad un impiegato della Regione addetto alla
ricezione della corrispondenza.
3.3. - Nel merito il ricorso sarebbe inammissibile, in quanto il
provvedimento impugnato rappresenterebbe un indispensabile intervento
di gestione attiva della risorsa ittica, avente rilievo non solo
sotto i profili che attengono alle tematiche faunistico-ambientali,
bensi' anche sotto i profili socio-economici della pesca non
professionale.
La difesa regionale sottolinea che tale intervento gestionale si
e' imposto a fronte del perdurante, gravissimo ritardo del competente
ministero nell'emanazione delle linee guida in materia di immissione,
reintroduzione e ripopolamento, tenuto conto dello studio dell'INFS
che «affronta l'importante tematica rappresentata dallo status
para-autoctono attribuibile a specie alloctone da tempo
naturalizzate».
Al riguardo la difesa regionale ritiene che la identificazione
dell'anno 1500 come discrimine tra le specie para-autoctone e quelle
alloctone contenuta in tale studio sia non condivisibile sul piano
scientifico e che sia possibile fonte di gravi e negative conseguenze
socio-economiche per il settore della pesca sportiva. E sostiene, al
contempo, che la elaborazione da parte dell'INFS dello status di
specie para-autoctona non sia altro che il riconoscimento di
situazioni non risolvibili mediante il binomio autoctonia-alloctonia
nonche' la attestazione dell'inapplicabilita' del regime di divieto
cosi' come introdotto dal d.P.R. n. 357 del 1997.
La Regione Veneto chiede, pertanto, «una applicazione
"intelligente"» di tale divieto, basato «sullo sviluppo coerente del
concetto di para-autoctonia in termini rapportati alle peculiarita'
dei singoli territori», vedendosi, altrimenti, costretta a
«reclamare, nelle competenti sedi nazionale e comunitaria, un
adeguamento del d.P.R. n. 357/1997 all'ordinamento comunitario che
[...] prevede la possibilita' di introdurre specie alloctone a
determinate condizioni».
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha proposto conflitto di
attribuzione avverso la deliberazione della Giunta regionale 4 marzo
2008, n. 439 (recte 438), recante «Ulteriori criteri per le
ammissioni di specie ittiche nelle acque interne regionali. Indirizzi
ai fini di coordinamento per la protezione del patrimonio ittico
regionale ai sensi dell'art. 3 legge regionale 28 aprile 1998, n.
19», con riferimento ai punti 1, 2 e 3.
1.1. - Il provvedimento regionale impugnato, che integra la
deliberazione della Giunta regionale 12 febbraio 2008, n. 212, avente
analogo oggetto, prevede:
al punto 1, che «ai sensi e per i fini di cui all'art. 3,
comma 1, della legge regionale n. 19/1998, si da' atto che le specie
ittiche carpa (Cyprinus carpio), pesce gatto (Ictalurus melas), trota
iridea (Oncorhynchus mykiss) e lavarello (Coregonus lavaretus)
debbono essere considerate "specie para-autoctone" in quanto da
parecchi decenni utilizzate in ambito regionale sia ai fini di pesca
sportiva (carpa, pesce gatto, lavarello e trota iridea) sia ai fini
di pesca professionale in ambito lacustre (lavarello)»;
al punto 2, che «anche per l'utilizzo delle specie carpa,
pesce gatto, trota iridea e lavarello i piani di immissione approvati
dalle competenti Amministrazioni provinciali dovranno essere valutati
sotto i profili dei possibili inquinamenti genetici delle specie di
interesse conservazionistico nel caso in cui sia possibile una
riproduzione in natura dei soggetti immessi»;
al punto 3, che «in relazione a quanto disposto al precedente
punto 2, le parole "per quanto concerne l'utilizzo di specie
autoctone" di cui al punto 1, lett. d) del dispositivo della
Delib.G.R. 12 febbraio 2008, n. 212 sono sostituite dalle parole "per
quanto concerne l'utilizzo di specie autoctone e para-autoctone"».
1.2. - Con tali disposizioni ed, in specie, con la qualificazione
delle quattro specie ittiche sopra indicate quali specie
para-autoctone e con la loro equiparazione a quelle autoctone, la
Regione Veneto autorizza i piani provinciali a prevederne
l'immissione, ai fini di pesca sportiva o professionale e con le
cautele prescritte, nelle acque di competenza regionale.
1.3. - Il ricorrente Presidente del Consiglio dei ministri
ritiene che tali disposizioni, equiparando le specie ittiche
notoriamente alloctone della carpa, del pesce gatto, della trota
iridea e del lavarello a quelle autoctone, siano lesive degli artt.
117, primo e secondo comma, lettera s), e 118 della Costituzione, in
relazione all'art. 22, lettera b), della dir. 92/43/CEE (Direttiva
del Consiglio relativa alla conservazione di habitat naturali e
seminaturali e della flora e della fauna selvatiche), che impegna gli
Stati membri a regolamentare ed eventualmente vietare le introduzioni
di specie alloctone che possano arrecare pregiudizio alla
conservazione degli habitat o delle specie autoctone, ed all'articolo
12 del d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357 (Regolamento recante
attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione di
habitat naturali e seminaturali, nonche' della flora e della fauna
selvatiche), come modificato dal d.P.R. 12 marzo 2003, n. 120
(Regolamento recante modifiche ed integrazioni al d.P.R. 8 settembre
1997, n. 357, concernente attuazione della direttiva 92/43/CEE
relativa alla conservazione di habitat naturali e seminaturali e
della flora e della fauna selvatiche). Infatti, il comma 3 del citato
art. 12 vieta espressamente la reintroduzione, l'introduzione ed il
ripopolamento in natura di specie e popolazioni non autoctone.
2. - Deve preliminarmente rilevarsi che il ricorso, riferito ad
un atto pubblicato il 25 marzo 2008 e consegnato all'ufficiale
giudiziario il 24 maggio 2008 (ultimo giorno, ma comunque giorno
utile), e' tempestivo, posto che la notifica si perfeziona per il
notificante al momento della consegna all'ufficiale giudiziario (art.
149, comma 3, cod. proc. civ. e sentenza n. 477 del 2002). E deve,
altresi', rilevarsi, a parte ogni considerazione sulla confusa
argomentazione della difesa regionale veneta sul punto, che tale
notifica ha raggiunto lo scopo (art. 156, comma 3, cod. proc. civ.),
sicche' ogni questione sulla sua validita', in quanto effettuata, a
dire della resistente, «a persona diversa dal destinatario» e non
seguita dall'invio della raccomandata, e' irrilevante.
3. - Nel merito il ricorso e' fondato.
3.1. - La disciplina dell'introduzione, della reintroduzione e
del ripopolamento di specie animali rientra nella esclusiva
competenza statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione, trattandosi di regole di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema e non solo di discipline d'uso della risorsa
ambientale-faunistica.
3.2. - In linea generale puo' osservarsi che lo Stato
nell'esercizio di tale sua competenza esclusiva, nell'apprestare
cioe' una «tutela piena ed adeguata», capace di assicurare la
conservazione dell'ambiente per la presente e per le future
generazioni, puo' porre limiti invalicabili di tutela (cfr. sentenza
n. 378 del 2007).
A tali limiti le Regioni devono adeguarsi nel dettare le
normative d'uso dei beni ambientali, o comunque nell'esercizio di
altre proprie competenze, rimanendo libere, pero', se lo ritengono
opportuno, di determinare, nell'esercizio della loro potesta'
legislativa, limiti di tutela dell'ambiente anche piu' elevati di
quelli statali.
3.2. - Nello specifico ambito della introduzione, reintroduzione
e ripopolamento di specie animali e' da richiamare, anzitutto, la
direttiva 92/43/CEE (Direttiva del Consiglio relativa alla
conservazione di habitat naturali e seminaturali e della flora e
della fauna selvatiche), che demanda agli Stati membri la valutazione
in ordine alla opportunita' di reintrodurre specie autoctone, qualora
questa misura possa contribuire alla loro conservazione (art. 22,
lettera a), ed impegna gli Stati membri a regolamentare ed
eventualmente vietare le introduzioni di specie alloctone che possano
arrecare pregiudizio alla conservazione degli habitat o delle specie
autoctone (art. 22, lettera b).
Lo Stato italiano ha esercitato la sua competenza con il d.P.R.
n. 357 del 1997 (come modificato dal d.P.R. n. 120 del 2003),
consentendo (art. 12, comma 2) la reintroduzione delle specie
autoctone, sulla base di linee guida da emanarsi dal Ministero
dell'Ambiente, previa acquisizione, tra gli altri, del parere
dell'Istituto nazionale per la fauna selvatica (INFS) e (art. 12,
comma 3) vietando espressamente (ed in via generale) la
reintroduzione, l'introduzione ed il ripopolamento in natura di
«specie e popolazioni non autoctone».
Il suddetto d.P.R. ha provveduto a definire il concetto di
autoctonia, prevedendo che debba considerarsi (art. 2, lettera
o-quinquies) autoctona la popolazione o specie che per motivi
storico-ecologici e' indigena del territorio italiano e (lettera
o-sexies) non autoctona quella non facente parte originariamente
della fauna indigena italiana.
3.3. - Tale disciplina ed, in particolare, quella recata
dall'art. 12 del d.P.R. n. 357 del 1997 detta, dunque, limiti
inderogabili alla competenza normativa regionale e questi risultano
violati dalla deliberazione impugnata, stante la non autoctonia, nel
senso descritto, delle quattro specie ittiche di cui si discute e
considerato che il provvedimento regionale impugnato deroga in senso
peggiorativo ad un divieto dettato da ragioni di cautela a protezione
e tutela dell'ecosistema.
3.4. - Ne' ha pregio il riferimento del ricorrente alla mancata
adozione da parte del Ministero dell'ambiente delle cosiddette «linee
guida».
Tali «linee» riguardano, infatti, le specie autoctone, non quelle
alloctone, sicche' la loro mancata adozione e' comunque irrilevante
nel caso di specie. Cosi' come e' irrilevante che l'INFS abbia
proposto al Ministero (che non le ha ancora approvate) delle linee
guida che introducono, oltre il binomio, specie autoctona/specie
alloctona, la categoria delle specie para-autoctone ovvero quelle
che, pur non essendo originarie del territorio italiano, vi siano
giunte per intervento diretto, intenzionale o involontario, dell'uomo
e quindi naturalizzate anteriormente al 1500, posto che, a parte ogni
questione sulla compatibilita' della categoria proposta con il
parametro normativo vigente, in essa non rientrerebbero comunque le
quattro specie in questione, le quali, per pacifica ammissione delle
parti, sono state introdotte nel territorio italiano successivamente
a tale data.