Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 34, secondo
comma, della legge 27 aprile 1982, n. 186 (Ordinamento della
giurisdizione amministrativa e del personale di segreteria ed
ausiliario del Consiglio di Stato e dei Tribunali amministrativi
regionali) e 10, comma 9, della legge 13 aprile 1988, n. 117
(Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni
giudiziarie e responsabilita' civile dei magistrati), promosso dal
Tribunale amministrativo regionale del Piemonte sul ricorso proposto
da B. E. F. contro la Corte dei conti ed altro, con ordinanza del 30
luglio 2008 iscritta al n. 344 del registro ordinanze 2008 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46, 1ª serie
speciale, dell'anno 2008.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 25 febbraio 2009 il giudice
relatore Sabino Cassese.
Ritenuto in fatto
1.1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Piemonte ha
sollevato, con riferimento agli articoli 3, 24 e 108 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale degli articoli
34, secondo comma, della legge 27 aprile 1982, n. 186 (Ordinamento
della giurisdizione amministrativa e del personale di segreteria ed
ausiliario del Consiglio di Stato e dei Tribunali amministrativi
regionali) e 10, comma 9, della legge 13 aprile 1988, n. 117
(Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni
giudiziarie e responsabilita' civile dei magistrati), nella parte in
cui vietano a un magistrato contabile o amministrativo sottoposto a
procedimento disciplinare di nominare quale difensore di fiducia un
avvocato del libero foro.
1.2. - Il tribunale rimettente riferisce che il ricorrente nel
giudizio principale, che e' procuratore regionale della Corte dei
conti per la Regione Piemonte, ha impugnato i decreti con cui gli e'
stata inflitta la sanzione disciplinare dell'ammonimento, all'esito
di un'istruttoria disciplinare e di un'udienza segreta nel corso
delle quali, in applicazione delle disposizioni censurate, gli e'
stata negata la facolta' di scelta di un avvocato del libero foro,
quale difensore di fiducia. Il collegio osserva che l'art. 10, comma
9, della legge n. 117 del 1988 rinvia, per la disciplina del
procedimento disciplinare dei magistrati contabili, all'art. 34,
secondo comma, della legge n. 186 del 1982, il quale dispone che il
magistrato amministrativo «ha facolta' di farsi assistere da altro
magistrato», con cio' escludendosi che il magistrato amministrativo,
e - in forza del rinvio - il magistrato contabile, possano farsi
assistere, in un procedimento disciplinare a loro carico, da un
avvocato del libero foro.
1.3. - In ordine alla rilevanza della questione di legittimita'
costituzionale, il rimettente riferisce che il ricorrente nel
giudizio principale, nel corso del procedimento disciplinare, ha
domandato di avvalersi di un avvocato e, nel corso del medesimo
procedimento disciplinare e poi dinanzi al Tribunale amministrativo
regionale rimettente, ha eccepito l'illegittimita' costituzionale
delle norme che escludono tale facolta'. Ad avviso del rimettente, se
la questione di legittimita' costituzionale venisse dichiarata
fondata, il ricorso meriterebbe di essere accolto.
1.4. - In ordine alla non manifesta infondatezza della questione,
il collegio rimettente ritiene, innanzitutto, che le disposizioni
censurate si pongano in contrasto con il diritto di difesa, garantito
dall'art. 24 Cost., e con il principio di indipendenza dei giudici
speciali, imposto dall'art. 108 Cost. Il giudice a quo richiama
ampiamente, in proposito, quanto affermato da questa Corte con la
sentenza n. 497 del 2000. Con tale pronuncia, secondo il rimettente,
la Corte ha infatti riconosciuto la sussistenza di un «inscindibile
legame» fra l'indipendenza del magistrato e la massima espansione
della garanzia del suo diritto di difesa, che il collegio rimettente,
alla luce di una ricostruzione della cornice normativa sovranazionale
e nazionale, considera inoltre espressione del «patrimonio
costituzionale comune» europeo. Osserva in particolare il tribunale
rimettente, sempre riprendendo gli argomenti sviluppati nella
sentenza n. 497 del 2000, che limitare il diritto di difesa del
magistrato nel procedimento disciplinare, comprimendo la sua facolta'
di scegliere il difensore da lui ritenuto piu' adatto, «significa in
definitiva menomare in parte anche il valore dell'indipendenza». Da
cio' deriva, ad avviso del tribunale, che la limitazione della
facolta' di scegliere il difensore, che questa Corte ha gia'
considerato illegittima con riferimento al procedimento disciplinare
a carico dei magistrati ordinari, deve ritenersi illegittima anche se
riferita a magistrati contabili o amministrativi, dal momento che
anche di questi ultimi la Costituzione intende preservare
l'indipendenza. Secondo il collegio, infatti, nel nostro ordinamento
«anche i magistrati amministrativi e quelli contabili sono
indipendenti da ogni altro potere dello Stato e siffatta qualita' e
prerogativa e' riconosciuta dalla Costituzione», e segnatamente
dall'art. 108, secondo comma, il quale «obbliga il legislatore a
garantire ed assicurare, con le sue leggi, l'indipendenza del giudice
speciale».
In secondo luogo, ad avviso del tribunale rimettente, le
disposizioni censurate violano il principio di uguaglianza, di cui
all'art. 3 Cost. Al riguardo, il collegio osserva che, per effetto
della piu' volte richiamata sentenza n. 497 del 2000, il diritto di
farsi assistere da un avvocato del libero foro, nell'ambito di un
procedimento disciplinare a proprio carico, e' attualmente
riconosciuto ai magistrati ordinari, mentre, in forza delle
disposizioni legislative censurate, esso e' ancora negato ai
magistrati amministrativi e contabili. Tale disparita' di
trattamento, ad avviso del collegio, non trova alcuna ragione
giustificatrice. Ne' puo' pervenirsi a diversa conclusione, secondo
il tribunale rimettente, in base alla sentenza n. 182 del 2008 di
questa Corte, che ha dichiarato non fondata la questione di
legittimita' costituzionale della disposizione che precludeva la
facolta' di ricorrere ad un avvocato del libero foro agli agenti
della polizia di Stato sottoposti a procedimento disciplinare. Il
collegio osserva, al riguardo, che la posizione istituzionale e le
funzioni dell'agente di pubblica sicurezza sono diverse da quelle del
magistrato amministrativo o contabile, solo per il secondo essendovi
l'esigenza di garantire l'indipendenza dal potere esecutivo, e che il
procedimento disciplinare a carico di un dipendente pubblico, quale
l'agente di pubblica sicurezza, non si svolge «secondo moduli
giurisdizionali», come invece accade, ad avviso del rimettente, per
il procedimento disciplinare a carico di un magistrato amministrativo
o contabile.
2.1. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione di legittimita' costituzionale sia
dichiarata inammissibile o infondata.
2.1. - La difesa erariale osserva, in primo luogo, che la
questione di legittimita' costituzionale e' formulata
«in termini cosi' generici ed ipotetici da farla ritenere
inammissibile».
2.2. - Nel merito, l'Avvocatura generale dello Stato ritiene che
le differenze sostanziali sussistenti fra la magistratura ordinaria e
quella amministrativa e contabile depongano nel senso della
«inapplicabilita' al caso in esame delle argomentazioni» contenute
nella sentenza n. 497 del 2000 della Corte costituzionale ed
escludano la sussistenza di «un'ingiustificata disparita' di
trattamento tra le due categorie magistratuali». Secondo la difesa
erariale, la Costituzione disciplina in modo diverso le due
categorie: per i magistrati ordinari, essa stabilisce che la
magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni
altro potere, ne afferma l'inamovibilita' e pone i principi
fondamentali per la composizione e il funzionamento del Consiglio
superiore della magistratura; per i magistrati amministrativi,
invece, essa «riserva alla legge ordinaria le modalita' di
individuazione della (certamente affermata) indipendenza dei
magistrati delle giurisdizioni speciali [...] e nulla dice
espressamente quanto alla costituzione e al funzionamento dei
relativi organi di autogoverno e all'esercizio dell'azione
disciplinare dinanzi agli stessi». In particolare, ad avviso
dell'Avvocatura generale dello Stato, che richiama in proposito la
giurisprudenza della Corte di cassazione, e' diversa, per le due
categorie di magistrati, la natura del procedimento disciplinare:
quest'ultimo avrebbe natura giurisdizionale per i magistrati
ordinari, amministrativa per i magistrati amministrativi e contabili,
le cui sanzioni disciplinari non sono impugnabili con ricorso alle
sezioni unite della Corte di cassazione. Tali differenze, ad avviso
della difesa erariale, giustificano una «disparita' di regime, senza
che cio' realizzi un irragionevole vulnus del dedotto principio di
uguaglianza».
Neppure sarebbe ravvisabile, secondo l'Avvocatura generale dello
Stato, una violazione del diritto di difesa del magistrato
amministrativo e contabile, dal momento che «mentre il giudizio
disciplinare a carico dei magistrati ordinari, in ragione della sua
peculiare natura, puo' essere impugnato solo con ricorso per
cassazione, nel giudizio disciplinare a carico dei magistrati
amministrativi e contabili - avente natura di procedimento
amministrativo - l'incolpato gode delle garanzie partecipative poste
da norme specifiche e, ove applicabili, dalle norme generali sul
procedimento; e puo' fruire, in piu' (con difesa tecnica), di due
gradi di giudizio di merito dinanzi al giudice amministrativo prima
dell'eventuale ricorso in Cassazione». La difesa erariale fa
riferimento anche alla giurisprudenza costituzionale, secondo la
quale il diritto di difesa «non si estende, nel suo pieno contenuto,
oltre la sfera della giurisdizione, mentre nei procedimenti
amministrativi contenziosi e' sufficiente la garanzia del
contraddittorio che assicuri un nucleo essenziale dei valori inerenti
ai diritti inviolabili della persona» (sentenza n. 356 del 1995).
L'Avvocatura generale dello Stato ritiene infondata, infine, la
dedotta violazione del principio di indipendenza dei giudici delle
giurisdizioni speciali posto dall'art. 108 Cost., considerato che «la
legge regolamenta lo svolgimento del procedimento (amministrativo)
disciplinare con il riconoscimento di ampie guarentigie».
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Piemonte ha
sollevato, con riferimento agli articoli 3, 24 e 108 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale degli articoli
34, secondo comma, della legge 27 aprile 1982, n. 186 (Ordinamento
della giurisdizione amministrativa e del personale di segreteria ed
ausiliario del Consiglio di Stato e dei Tribunali amministrativi
regionali) e 10, comma 9, della legge 13 aprile 1988, n. 117
(Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni
giudiziarie e responsabilita' civile dei magistrati), nella parte in
cui vietano a un magistrato contabile o amministrativo sottoposto a
procedimento disciplinare di nominare, quale difensore di fiducia, un
avvocato del libero foro.
Secondo il rimettente le disposizioni impugnate, comprimendo il
diritto di difesa dei magistrati amministrativi e contabili, violano
l'art. 24 Cost. Esse, in secondo luogo, limitando l'indipendenza dei
giudici speciali, sarebbero in contrasto con l'art. 108 Cost., che
richiede la massima espansione del diritto di difesa del magistrato.
Sarebbe violato, in terzo luogo, l'art. 3 Cost., per la disparita' di
trattamento tra i magistrati ordinari, ai quali e' consentito farsi
assistere da un avvocato del libero foro nel procedimento
disciplinare, e i magistrati amministrativi e contabili, ai quali
questa possibilita' e' negata.
2. - Va disattesa l'eccezione di inammissibilita' sollevata
dall'Avvocatura generale dello Stato, basata sulla genericita' della
censura e sulla sua natura ipotetica. L'ordinanza di rimessione del
tribunale amministrativo rimettente individua correttamente i
parametri costituzionali, dei quali lamenta la violazione, e
argomenta adeguatamente le censure con riferimento a ciascuno di
esse. Ne' la questione e' formulata in termini ipotetici, perche'
l'ordinanza chiarisce che le disposizioni impugnate sono applicabili
al giudizio principale e rilevanti per la sua decisione.
3. - La questione e' fondata con riferimento all'art. 108 Cost.
La Costituzione distingue tra la giurisdizione ordinaria e le
giurisdizioni speciali, ma detta anche norme generali sulla
giurisdizione e sul processo, preoccupandosi di definire le garanzie
necessarie al corretto svolgimento della funzione. Tra queste
garanzie, vi e' quella dell'indipendenza dei magistrati, che riguarda
tanto la magistratura ordinaria, quanto le giurisdizioni speciali.
Infatti, come l'art. 104 dispone che «la magistratura costituisce un
ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere», cosi' l'art.
108 dispone che la legge assicura l'indipendenza dei giudici delle
giurisdizioni speciali e del pubblico ministero presso di esse.
La garanzia dell'indipendenza del magistrato rileva anche in
materia di responsabilita' disciplinare, perche' la prospettiva
dell'irrogazione di una sanzione puo' condizionare il magistrato
nello svolgimento delle funzioni che l'ordinamento gli affida. E'
necessario, dunque, che siano adottate tutte le misure volte a
evitare ogni indebito condizionamento. Tra queste misure rientrano
quelle dirette ad assicurare un'efficace difesa. E' in questa
prospettiva che la Corte ha affermato che «vi e' una stretta
correlazione tra l'indipendenza del magistrato sottoposto a
procedimento disciplinare e la facolta' di scelta del difensore da
lui ritenuto piu' adatto, sicche' limitare quest'ultima facolta'
significa in definitiva menomare in parte anche il valore
dell'indipendenza»: cio' ha indotto la Corte a dichiarare
l'illegittimita' costituzionale della previsione che escludeva la
possibilita', per il magistrato ordinario sottoposto a procedimento
disciplinare, di farsi assistere da un avvocato (sentenza n. 497 del
2000).
La correlazione indicata prescinde dalla natura giurisdizionale o
amministrativa del procedimento disciplinare, che dipende dai
caratteri che il legislatore ha scelto di attribuire al procedimento
stesso e agli organi in esso coinvolti. Il procedimento disciplinare
relativo ai magistrati ordinari ha natura giurisdizionale e si svolge
dinanzi alla sezione disciplinare del Consiglio superiore della
magistratura, con quanto ne consegue in ordine al regime delle
impugnazioni. Quello relativo ai magistrati amministrativi ha natura
di procedimento amministrativo e si svolge dinanzi al Consiglio di
presidenza della giustizia amministrativa o al Consiglio di
presidenza della Corte dei conti.
Questa diversa configurazione del procedimento dipende da una
scelta del legislatore, che ben puo' articolare diversamente
l'ordinamento delle singole giurisdizioni, a patto che siano
rispettati i principi costituzionali comuni. Indipendentemente dalla
natura che la legge attribuisce al procedimento e all'autorita'
disciplinare, dalla garanzia costituzionale di indipendenza deriva
una particolarita' di questo procedimento, quando esso riguardi un
magistrato, in quanto per quest'ultimo, a differenza di quanto accade
per altre categorie di personale pubblico (sentenza n. 182 del 2008),
la Costituzione impone che sia assicurata, anche in sede
disciplinare, la massima espansione del diritto di difesa.
Le disposizioni impugnate, consentendo al magistrato incolpato di
farsi assistere solo da un altro magistrato, limitano
irragionevolmente questo diritto. La possibilita' di farsi assistere
da un magistrato, dismessa la sua «originaria caratterizzazione
corporativa», e' ancora giustificabile in quanto il magistrato e'
«ritenuto in possesso dell'idoneita' tecnica per assumere una
siffatta difesa» (sentenza n. 497 del 2000). Ma il divieto di farsi
assistere da un avvocato, che e' la figura alla quale l'ordinamento
riconosce in primo luogo questa funzione, e' manifestamente
irragionevole.
In conclusione, l'esigenza di indipendenza impone, gia' nel
procedimento disciplinare, che al magistrato sia riconosciuto il
diritto di scegliere il difensore ed esclude la legittimita' di
disposizioni che lo limitino. Questa esigenza - come notato -
prescinde dal dato oggettivo, relativo alla natura dell'organo e del
procedimento disciplinare, e dipende dal dato soggettivo, relativo
alla titolarita' della funzione giurisdizionale.
Di conseguenza, ferma restando la legittimita' della previsione
che consente ai magistrati amministrativi di farsi assistere nel
procedimento disciplinare da un altro magistrato, va dichiarata
l'illegittimita' della disposizione che impedisce loro di avvalersi,
nella stessa sede, dell'opera di un avvocato.
4. - Restano assorbite le censure mosse con riferimento agli
artt. 3 e 24 Cost.