Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito
del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 16 aprile
2008, recante «Aggiornamento delle disposizioni generali in materia
di cerimoniale e di precedenze tra le cariche pubbliche», promosso
dalla Regione Marche con ricorso notificato il 7 luglio 2008,
depositato in cancelleria l'11 luglio 2008 ed iscritto al n. 12 del
registro conflitti tra enti 2008;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 10 febbraio 2009 il giudice
relatore Maria Rita Saulle;
Uditi l'avvocato Stefano Grassi per la Regione Marche e
l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 7 luglio 2008 e depositato il
successivo 11 luglio, la Regione Marche ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri,
in relazione al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 16
aprile 2008 recante «Aggiornamento delle disposizioni generali in
materia di cerimoniale e di precedenze tra le cariche pubbliche», per
contrasto con gli artt. 117, quarto e sesto comma, e 118 della
Costituzione, nonche' con il principio di leale collaborazione.
In punto di ammissibilita', la ricorrente rileva che l'atto
impugnato non si limita a ripetere le disposizioni contenute nel
d.P.C.m. 14 aprile 2006 recante «Disposizioni generali in materia di
cerimoniale e di precedenza tra le cariche pubbliche», ma ne modifica
ed integra il contenuto, ampliando la nozione di cerimonia nazionale,
ricomprendendovi anche quelle che si svolgono in occasione delle
«esequie di Stato» e inserendo nuove posizioni protocollari.
In particolare, l'atto impugnato, nella parte in cui disciplina
la posizione protocollare degli organi della Regione o degli enti da
essa dipendenti e la disciplina della posizione protocollare degli
organi degli altri enti autonomi territoriali, incide - secondo la
ricorrente - in ambiti di competenza legislativa residuale regionale,
violando in tal modo l'art. 117, quarto comma, della Costituzione,
essendo riservata alla competenza esclusiva dello Stato la sola
disciplina delle cerimonie «nazionali» ed «internazionali», ex art.
117, secondo comma, lettera g), della Costituzione.
A parere della Regione Marche, il d.P.C.m del 2008 sarebbe,
altresi', illegittimo in quanto introdurrebbe «una disciplina non
contenuta in una legge e neppure in un atto formalmente
regolamentare» ma in un «atto amministrativo [...] che puo' essere
qualificato come espressivo - almeno nella parte in cui si rivolge
alla regolamentazione delle cerimonie organizzate dalle Regioni e
dagli enti dipendenti - della funzione di indirizzo e coordinamento
delle funzioni amministrative regionali»; funzione ammissibile,
sottolinea la difesa regionale, «solo se non incidente in alcun modo
su competenze regionali di cui alle materie del terzo e quarto comma
dell'art. 117 Cost.», sulla base di quanto stabilito dall'art. 8,
comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge cost. 18
ottobre 2001, n. 3).
La ricorrente, nel rilevare che gli atti di indirizzo e di
coordinamento, alla luce della giurisprudenza costituzionale,
«necessitano di un fondamento legislativo esplicito», che nel caso di
specie mancherebbe, precisa che il d.P.C.m. impugnato sarebbe stato
adottato senza il rispetto del principio di leale collaborazione,
poiche' non sarebbe stata raggiunta una preventiva intesa in sede di
Conferenza Stato-Regioni, ne' conseguito il parere della Commissione
parlamentare per le questioni regionali, previsto dai commi 1 e 2
dell'art. 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per
il conferimento di funzioni e compiti alle Regioni ed agli enti
locali, per la riforma della Pubblica amministrazione e per la
semplificazione amministrativa).
Ove si volesse negare all'atto impugnato la natura di atto di
indirizzo e coordinamento, il d.P.C.m. del 2008, sempre ad avviso
della Regione Marche, si porrebbe comunque in contrasto con gli artt.
117, sesto comma, e 118 della Costituzione.
Quanto all'art. 117, sesto comma, della Costituzione, la
ricorrente rileva che, rientrando la materia disciplinata dall'atto
impugnato nell'art. 117, quarto comma, della Costituzione e,
comunque, non in una di quelle attribuite alla competenza esclusiva
dello Stato, quest'ultimo non avrebbe alcun potere di dettare norme a
contenuto regolamentare come quelle in esame.
L'atto impugnato si porrebbe, poi, in contrasto con l'art. 118
della Costituzione, in quanto questo richiede che il legislatore
accompagni qualunque scelta di allocazione di funzioni amministrative
ad un livello diverso da quello comunale, con un'analisi
dell'effettiva rispondenza della scelta ai parametri indicati dalla
norma costituzionale.
Infine, ad avviso della ricorrente, anche se si volesse ritenere
che lo Stato possa esercitare in via esclusiva la potesta'
regolamentare, data l'incidenza della disciplina contenuta nell'atto
impugnato su ambiti di competenza regionale, esso avrebbe dovuto
avviare la procedura per il raggiungimento di un'intesa. Nel caso di
specie, invece, non vi sarebbe stato alcun «tentativo di conseguire
l'intesa con la Conferenza Stato-Regioni», ne' sarebbero state
previste altre forme di coinvolgimento regionale.
2. - Con atto depositato in data 25 luglio 2008 si e' costituito
in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo la
declaratoria di inammissibilita' del ricorso o, nel merito, di
infondatezza.
In via preliminare, l'Avvocatura eccepisce l'inammissibilita' del
ricorso perche' l'atto impugnato sarebbe privo
«di sostanziale contenuto innovativo» rispetto al cennato
d.P.C.m. del 2006 e non vi sarebbe alcuna «menomazione della
competenza costituzionalmente determinata, presupposto», sottolinea
la difesa erariale, «indefettibile per l'ammissibilita' del rimedio
invocato»; inoltre, il ricorso sarebbe inammissibile anche per la
genericita' delle censure.
Nel merito, l'Avvocatura ritiene che la disciplina della materia
protocollare e delle precedenze tra le cariche pubbliche e'
attribuita alla competenza esclusiva dello Stato al fine di
garantirne l'unitarieta'. In particolare, l'art. 117, secondo comma,
lettera a), Cost., riconosce allo Stato la competenza esclusiva
riguardo alla disciplina delle relazioni internazionali e
diplomatiche e del trattamento dei rappresentanti di Stati esteri,
degli organismi comunitari e delle organizzazioni internazionali.
Pertanto, ove si desse la possibilita' alle Regioni di regolare la
posizione delle cariche straniere e delle rappresentanze diplomatiche
si inciderebbe «gravemente sugli indirizzi di politica estera e nelle
relazioni internazionali e diplomatiche», perche' lo Stato «non
sarebbe in grado di assicurare uniformita' di trattamento» alle
autorita' in visita nel territorio.
Nella medesima finalita' di unitarieta' si colloca l'art. 117,
secondo comma, lettera c), Cost. che affida allo Stato la competenza
esclusiva riguardo ai rapporti tra la Repubblica e le confessioni
religiose. Ne consegue che la definizione della posizione
protocollare delle cariche ecclesiastiche e delle altre figure
religiose e di culto non potrebbe essere lasciata «alla disomogenea
determinazione regionale» in quanto non consentirebbe un trattamento
uniforme di tali soggetti nella Repubblica.
La difesa erariale richiama, inoltre, l'art. 117, secondo comma,
lettera f), Cost. che attribuisce allo Stato la competenza esclusiva
nella disciplina degli organi dello Stato, lettera g), in materia di
ordinamento e organizzazione dello Stato e degli enti pubblici
nazionali, e lettera p), in materia di organi di governo e funzioni
fondamentali di Comuni, Province e Citta' metropolitane.
«La necessaria inscindibilita' della disciplina» delle posizioni
protocollari e delle precedenze discenderebbe, a parere
dell'Avvocatura, anche dall'art. 3 Cost., sotto il profilo sia «del
pari trattamento sia [...] della pari dignita' sociale», e dall'art.
5 Cost., con il quale si afferma «l'unita' e l'indivisibilita' della
Repubblica». Secondo l'interveniente, «se si dovesse riconoscere alle
Regioni il potere di intervenire nella disciplina della materia
protocollare e delle precedenze tra le cariche pubbliche si
giungerebbe al risultato di avere tante distinte definizioni
dell'ordine delle precedenze tra le cariche pubbliche della
Repubblica quante sono le stesse autonomie territoriali».
Ad ulteriore sostegno della competenza esclusiva dello Stato in
materia, la difesa erariale richiama l'art. 118, primo comma, Cost.
poiche', proprio in applicazione del principio di sussidiarieta', lo
Stato sarebbe «l'unico soggetto in grado di adeguatamente ed
opportunamente dosare e apprezzare il confronto e l'intreccio dei
poteri statali istituzionali e persino costituzionali, con quelli
regionali e locali, nonche' con autorita' estere e rappresentanti di
organismi comunitari e delle organizzazioni internazionali».
3. - In prossimita' dell'udienza la Regione Marche ha depositato
memoria con la quale insiste per l'accoglimento del ricorso.
La ricorrente premette che il conflitto odierno si configura in
termini diversi rispetto a quello risolto con la sentenza n. 311 del
2008 con la quale e' stata affermata la competenza esclusiva dello
Stato in materia di disciplina dell'ordine delle precedenze tra le
diverse cariche dello Stato nelle cerimonie pubbliche.
In particolare, la difesa regionale precisa che il presente
giudizio non ha ad oggetto solo la «mera rivendicazione da parte
della Regione ricorrente di una competenza a se' spettante e
illegittimamente invasa» dal d.P.C.m. impugnato, ma anche la
«illegittima compressione o limitazione dei propri poteri da parte
dell'ente costituzionalmente competente» all'adozione del citato
atto, in quanto non sarebbero state rispettate le garanzie, le forme
e le procedure collaborative previste dall'ordinamento «allorche' un
atto amministrativo statale sia destinato ad incidere sui poteri
costituzionalmente spettanti alle Regioni».
Ad avviso della Regione Marche le eccezioni di inammissibilita'
sollevate dal resistente sarebbero infondate. L'atto impugnato non si
limiterebbe infatti a correggere errori materiali contenuti nel
d.P.C.m. del 14 aprile 2006, ma introdurrebbe nuove disposizioni. Del
pari infondata sarebbe l'eccezione di inammissibilita' riguardante la
mancanza di menomazione della competenza regionale costituzionalmente
determinata quale presupposto «per l'ammissibilita' del rimedio
invocato». L'eccezione in parola, ad avviso della difesa regionale,
sarebbe inconferente in quanto relativa al merito del conflitto. Da
ultimo, anche l'eccezione di inammissibilita' riferita alla
genericita' delle censure sarebbe infondata poiche' «una volta
dimostrata l'indubbia incidenza della disciplina statale sui poteri
spettanti alla Regione», sarebbe «risultata impropria ed inutile» una
indicazione puntuale delle singole disposizioni, essendo evidente che
le doglianze riguardano «l'intero decreto complessivamente
considerato».
Nel merito, la Regione ribadisce le argomentazioni sviluppate
nell'atto introduttivo del conflitto riguardo alla violazione delle
procedure stabilite dall'ordinamento a tutela delle prerogative
costituzionali delle Regioni.
In particolare, la ricorrente precisa che il d.P.C.m. impugnato
non puo' «essere qualificato ne' come atto con forza e valore di
legge, ne' come atto di esercizio del potere regolamentare», e rileva
inoltre, con riferimento all'esercizio della potesta' regolamentare
dello Stato, che, secondo la giurisprudenza costituzionale,
l'esclusione degli obblighi di coinvolgimento delle Regioni non
avrebbe carattere assoluto, potendosi imporre ogni qual volta, come
nel caso di specie, sussista un forte intreccio tra competenze
statali e competenze regionali.
L'atto impugnato, ad avviso della ricorrente, si configurerebbe
come un «atto amministrativo non regolamentare» sia per il richiamo
nelle premesse della legge 23 agosto 1998, n. 400 (Disciplina
dell'attivita' di Governo e ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei ministri), e della legge 12 gennaio 1991, n. 13
(Determinazione degli atti amministrativi da adottarsi nella forma
del decreto del Presidente della Repubblica), sia per «la mancanza
della formale denominazione "Regolamento"»; inoltre, il d.P.C.m.
sarebbe stato adottato senza il parere del Consiglio di Stato e senza
il visto e la registrazione della Corte dei conti.
Cio' premesso, secondo la difesa regionale, pur ammettendo che,
dopo la riforma costituzionale del 2001, lo Stato mantiene la
funzione amministrativa di indirizzo e coordinamento nelle materie di
competenza esclusiva, il d.P.C.m. del 2008 e' stato emanato «in
dispregio sia dello "statuto costituzionale" della potesta' di
indirizzo e coordinamento» elaborato dalla Corte costituzionale, sia
del procedimento collaborativo stabilito dal citato art. 8 della
legge n. 59 del 1997 e richiamato dall'art. 8, comma 6, della legge
n. 131 del 2003.
4. - Con memoria depositata in data 29 gennaio 2009 la difesa
erariale insiste affinche' il conflitto sia dichiarato inammissibile
o, nel merito, infondato.
L'Avvocatura premette che, alla luce della sentenza n. 311 del
2008, «alle Regioni e' precluso ogni tipo di intervento normativo» in
merito alla determinazione dell'ordine delle precedenze tra le varie
cariche pubbliche nelle cerimonie pubbliche e ribadisce le
argomentazioni sviluppate nell'atto di costituzione.
Considerato in diritto
1. - Il conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Marche
nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri concerne il
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 16 aprile 2008
recante «Aggiornamento delle disposizioni generali in materia di
cerimoniale e di precedenze tra le cariche pubbliche», del quale
viene chiesto l'annullamento.
Ad avviso della ricorrente, l'atto impugnato, nel disciplinare la
posizione protocollare degli organi della Regione, degli enti da essa
dipendenti, nonche' degli organi di altri enti autonomi territoriali,
violerebbe l'art. 117, quarto comma, della Costituzione, in quanto
sarebbe riservata alla competenza esclusiva dello Stato la sola
disciplina delle cerimonie «nazionali» ed «internazionali».
Sempre secondo la difesa regionale, il d.P.C.m del 2008 sarebbe
un mero atto amministrativo di indirizzo e di coordinamento di
funzioni amministrative regionali e, pertanto, sarebbe illegittimo in
quanto la suddetta funzione non puo' essere esercitata nelle materie
di competenza concorrente e residuale delle Regioni, avendo,
peraltro, la giurisprudenza costituzionale affermato che gli atti in
questione necessitano di un fondamento legislativo esplicito nel caso
di specie mancante.
Ad avviso della Regione ricorrente, inoltre, l'atto impugnato
sarebbe stato adottato senza il rispetto del principio di leale
collaborazione, poiche' non sarebbe stata raggiunta una preventiva
intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni, ne' acquisito il parere
della Commissione parlamentare per le questioni regionali, previsto
dai commi 1 e 2 dell'art. 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59. Infine,
anche a voler negare la natura di atto di indirizzo e di
coordinamento al d.P.C.m. impugnato, esso violerebbe gli artt. 117,
sesto comma, e 118 della Costituzione poiche' lo Stato non potrebbe
adottare norme a contenuto regolamentare in materie attribuite alla
competenza legislativa residuale delle Regioni; inoltre, la scelta di
allocazione di funzioni amministrative ad un livello diverso da
quello comunale dovrebbe essere accompagnata da un'analisi
dell'effettiva rispondenza della scelta ai parametri indicati dalla
norma costituzionale.
2. - Anzitutto occorre affrontare alcune questioni preliminari
sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri.
2.1 - Secondo la difesa erariale il ricorso sarebbe inammissibile
perche' l'atto impugnato sarebbe privo «di sostanziale contenuto
innovativo» rispetto al d.P.C.m. del 2006; inoltre, le censure
sarebbero formulate in modo generico.
L'eccezione dell'Avvocatura generale dello Stato non puo' essere
accolta, dal momento che l'atto impugnato non si e' limitato a
correggere errori materiali contenuti nel precedente d.P.C.m. del
2006. Con tale atto sono state, infatti, modificate la disciplina
dell'ordine delle precedenze tra le varie autorita' e quella del
cerimoniale: in particolare, sono state inserite nuove posizioni
protocollari ed e' stata ampliata la nozione di cerimonia nazionale.
La seconda eccezione di inammissibilita' deve essere del pari
disattesa in quanto, come rilevato dalla stessa difesa regionale,
riguarda in realta' il merito del conflitto. E', infine, infondato il
rilievo di genericita' delle censure per mancata individuazione da
parte della ricorrente delle disposizioni asseritamente lesive delle
prerogative regionali, poiche' esse sono facilmente identificabili,
per i termini in cui sono state prospettate, e risultano riferite
all'intero d.P.C.m.
3. - Nel merito, il conflitto non e' fondato.
4. - Questa Corte, con la recente sentenza n. 311 del 2008, ha
gia' chiarito che la determinazione dell'ordine delle precedenze
nelle cerimonie pubbliche, ivi comprese quelle a carattere locale,
rientra nella competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lettera g), della Costituzione.
Orbene, l'atto impugnato, con il quale sono state apportate
modifiche alla disciplina dell'ordine delle precedenze stabilita dal
d.P.C.m. del 2006, si configura come diretta espressione della
cennata competenza esclusiva dello Stato.