Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2, commi 458,
459 e 460, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2008), promosso dalla regione Veneto con ricorso
notificato il 26 febbraio 2008, depositato in cancelleria il 5 marzo
2008 ed iscritto al n. 19 del registro ricorsi 2008.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 10 marzo 2009 il giudice relatore
Alfio Finocchiaro;
Uditi gli avvocati Luigi Manzi, Mario Bertolissi e Ezio Zanon per
la regione Veneto e l'avvocato dello Stato Gabriella D'Avanzo per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 26 febbraio 2008 e depositato il
successivo 5 marzo, la Regione Veneto ha impugnato diverse
disposizioni della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2008), tra le quali, l'art. 2, commi 458, 459 e 460, per
violazione degli artt. 117, comma terzo, 118, 119 e in via
subordinata degli artt. 5, 120 della Costituzione, e dell'art. 11
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
Le norme impugnate istituiscono un fondo statale per
l'organizzazione e il funzionamento di asili-nido presso enti e
reparti del Ministero della Difesa, disciplinano la programmazione e
la progettazione degli stessi, prevedono l'accessibilita' agli
asili-nido di minori non figli di dipendenti dell'Amministrazione
della difesa.
La ricorrente ritiene che per individuare la materia alla quale
attengono le norme in questione sia indispensabile richiamare le
sentenze della Corte costituzionale n. 370 del 2003 e n. 320 del
2004, dalle quali risulterebbe evidente che la disciplina normativa
in materia di asili-nido deve essere ricondotta a materie
(prevalentemente alla materia «istruzione», in parte anche alla
materia «tutela del lavoro») rientranti tra quelle di potesta'
legislativa concorrente (art. 117, terzo comma, Cost.), in relazione
alle quali spetta allo Stato la determinazione dei principi
fondamentali e alle Regioni la fissazione della normativa di
dettaglio.
Pertanto, le norme di cui ai commi 458, 459 e 460 dell'art. 2
della legge finanziaria per l'anno 2008, che sono riconducibili ad
una materia di potesta' legislativa concorrente, violerebbero l'art.
117, terzo comma, della Costituzione, stante la loro natura di norme
di dettaglio.
Le predette norme risulterebbero lesive, altresi', dell'art. 119
della Costituzione, il quale non consente allo Stato di istituire e
disciplinare finanziamenti a destinazione vincolata ne' nelle materie
di potesta' legislativa concorrente (art. 117, terzo comma, Cost.),
ne' nelle materie di potesta' legislativa residuale delle Regioni
(art. 117, quarto comma, Cost.), sia che questi fondi prevedano la
diretta attribuzione di risorse a Regioni, Province, Citta'
metropolitane o Comuni, sia che prevedano la diretta attribuzione di
risorse a soggetti privati, persone fisiche o giuridiche, poiche' «il
ricorso a finanziamenti ad hoc rischierebbe di divenire uno strumento
indiretto, ma pervasivo, di ingerenza dello Stato nell'esercizio
delle funzioni degli enti locali, e di sovrapposizione di politiche e
di indirizzi governati centralmente a quelli legittimamente decisi
dalle Regioni negli ambiti materiali di propria competenza» (sentenza
n. 16 del 2004).
Osserva la ricorrente che la Corte costituzionale ha precisato:
che tali fondi «non solo debbono essere aggiuntivi rispetto al
finanziamento integrale (...) delle funzioni spettanti ai Comuni o
agli altri enti, e riferirsi alle finalita' di perequazione e di
garanzia enunciate nella norma costituzionale, o comunque a scopi
diversi dal normale esercizio delle funzioni, ma debbono essere
indirizzati a determinati Comuni o categorie di Comuni (o Province,
Citta' metropolitane, Regioni)»; e che «l'esigenza di rispettare il
riparto costituzionale delle competenze legislative fra Stato e
Regioni comporta altresi' che, quando tali finanziamenti riguardino
ambiti di competenza delle Regioni, queste siano chiamate ad
esercitare compiti di programmazione e di riparto dei fondi
all'interno del proprio territorio» (sentenze n. 16 del 2004 e n. 222
del 2005). Da quanto detto conseguirebbe anche la violazione
dell'art. 118 della Costituzione.
In subordine, peraltro, considerato che potrebbero ravvisarsi
delle interferenze con materie di potesta' legislativa esclusiva
dello Stato (art. 117, secondo comma, Cost.), quale, per esempio,
quella relativa a «difesa e Forze armate» (art. 117, secondo comma,
lettera d), si censurano le norme de quibus anche per violazione del
principio di leale collaborazione tra Stato e regione, desumibile, in
particolare, dagli artt. 5 e 120, secondo comma, Cost. e 11 della
legge costituzionale n. 3 del 2001. La Corte costituzionale ha
infatti riconosciuto che «la complessita' della realta' sociale da
regolare comporta che, di frequente, le normative non possano essere
riferite nel loro insieme ad una sola materia, perche' concernono
situazioni non omogenee, ricomprese in materie diverse sotto il
profilo della competenza legislativa» (sentenza n. 133 del 2006).
Conseguentemente, essa ha ritenuto che «per le ipotesi in cui ricorra
una «concorrenza di competenze», la Costituzione non prevede
espressamente un criterio di composizione delle interferenze. In tal
caso - ove (...) non possa ravvisarsi la sicura prevalenza di un
complesso normativo rispetto ad altri, che renda dominante la
relativa competenza legislativa - si deve ricorrere al canone della
«leale collaborazione», che impone alla legge statale di predisporre
adeguati strumenti di coinvolgimento delle regioni, a salvaguardia
delle loro competenze» (sentenze nn. 50 e 219 del 2005).
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata, in quanto
la norma oggetto di impugnazione e' espressione della competenza
legislativa esclusiva dello Stato ex art. 117, secondo comma, lettera
n), della Costituzione, in materia di norme generali sull'istruzione,
con la conseguenza che non puo' essere addotta la giurisprudenza
della Corte costituzionale in tema di preclusione per lo Stato ad
istituire finanziamenti a destinazione vincolata, preclusione che va
riferita esclusivamente alle materie di potesta' legislativa
concorrente o residuale delle Regioni.
3. - Con memoria depositata il 25 febbraio 2009, la Regione
Veneto ha insistito per l'accoglimento del ricorso. Afferma la
ricorrente che non puo' essere accolta la tesi dell'Avvocatura
generale dello Stato secondo cui ci si trova in presenza di
disposizioni normative dettate in materia di «norme generali
sull'istruzione», in quanto sarebbero tali solo quelle che ne
definiscono l'assetto organizzativo fondamentale, come dimostra il
d.lgs. 19 febbraio 2004, n. 59 (Definizione delle norme generali
relative alla scuola dell'infanzia e al primo ciclo dell'istruzione,
a norma dell'articolo 1 della legge 28 marzo 2003, n. 53), le cui
norme nulla hanno a che vedere con quelle oggetto di impugnazione.
Considerato in diritto
1. - La Regione Veneto dubita della legittimita' costituzionale
dell'art. 2, commi 458, 459 e 460, della legge 24 dicembre 2007, n.
244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2008), nella parte in cui
istituisce un fondo per l'organizzazione e il funzionamento di
servizi socio-educativi per la prima infanzia destinati ai minori di
eta' fino a 36 mesi presso enti e reparti del Ministero della difesa,
per violazione: a) dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione
stante la loro natura di norme di dettaglio, poiche', come affermato
dalle sentenze n. 370 del 2003 e n. 320 del 2004 della Corte
costituzionale, la disciplina in materia di asili-nido deve essere
ricondotta a materie (prevalentemente alla materia «istruzione», ma
in parte anche alla materia «tutela del lavoro»), rientranti tra
quelle di potesta' legislativa concorrente (art. 117, terzo comma,
Cost.), materie, dunque, in relazione alle quali spetta allo Stato la
determinazione dei principi fondamentali e alle Regioni la fissazione
della normativa di dettaglio; b) degli artt. 118 e 119 della
Costituzione, in quanto quest'ultima norma non consentirebbe allo
Stato di istituire e disciplinare finanziamenti a destinazione
vincolata nelle materie di potesta' legislativa concorrente, poiche'
«il ricorso a finanziamenti ad hoc rischierebbe di divenire uno
strumento indiretto, ma pervasivo, di ingerenza dello Stato
nell'esercizio delle funzioni delle Regioni e degli enti locali, e di
sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati centralmente a
quelli legittimamente decisi dalle Regioni negli ambiti materiali di
propria competenza» (sentenza n. 16 del 2004 della Corte
costituzionale): dalla violazione dell'art. 119 Cost. conseguirebbe,
de plano, la violazione dell'art. 118 Cost.
La regione ricorrente, in subordine, deduce che qualora si
ritenesse che nel caso di specie siano coinvolte anche materie di
potesta' legislativa esclusiva dello Stato quali, per esempio,
«difesa e Forze armate» (art. 117, comma 2, lettera d), la normativa
impugnata sarebbe incostituzionale per violazione degli artt. 5 e 120
della Costituzione e 11 della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione),
norme che costituirebbero espressione del principio di «leale
collaborazione», in quanto in presenza di una concorrenza di
competenze e in assenza di una sicura prevalenza di un complesso
normativo rispetto ad altri, si deve ricorrere al canone della «leale
collaborazione».
2. - La questione non e' fondata.
2.1. - Le disposizioni impugnate prevedono: al comma 458, che
«Per l'organizzazione e il funzionamento di servizi socio-educativi
per la prima infanzia destinati ai minori di eta' fino a 36 mesi,
presso enti e reparti del Ministero della difesa, e' istituito un
fondo con una dotazione di 3 milioni di euro per ciascuno degli anni
2008, 2009 e 2010»; al comma 459, che «La programmazione e la
progettazione relativa ai servizi di cui al comma 458, nel rispetto
delle disposizioni normative e regolamentari vigenti nelle regioni
presso le quali sono individuate le sedi di tali servizi, viene
effettuata in collaborazione con il Dipartimento per le politiche
della famiglia della Presidenza del Consiglio dei ministri, sentito
il comitato tecnico-scientifico del Centro nazionale di
documentazione e di analisi per l'infanzia e l'adolescenza, di cui al
decreto del Presidente della Repubblica 14 maggio 2007, n. 103»; al
comma 460, che «I servizi socio-educativi di cui al comma 458 sono
accessibili anche da minori che non siano figli di dipendenti
dell'Amministrazione della difesa e concorrono ad integrare l'offerta
complessiva del sistema integrato dei servizi socio-educativi per la
prima infanzia e del relativo Piano straordinario di intervento di
cui all'art. 1, comma 1259, della legge 27 dicembre 2006, n. 296,
come modificato dal comma 457».
La regione sostiene che gli asili-nido rientrano in una materia -
l'istruzione - compresa tra quelle di competenza concorrente tra
Stato e Regioni (art. 117, terzo comma, Cost.) e dunque, in base
all'art. 119 Cost., lo Stato non avrebbe competenza a legiferare e a
«gestire denaro» in una materia di competenza concorrente.
L'Avvocatura dello Stato replica che gli asili-nido
rientrerebbero nella materia «norme generali sull'istruzione» (art.
117, secondo comma, lettera n), da non confondersi con la materia
«istruzione» di cui al terzo comma dell'art. 117 Cost.) e che
pertanto lo Stato avrebbe tutto il diritto di legiferare istituendo
fondi in tale materia e di gestirli.
Questa Corte, con varie decisioni (sentenze n. 320 del 2004, n.
370 del 2003), ha negato che la disciplina degli asili-nido possa
essere ricondotta alle materie di competenza residuale delle Regioni
ai sensi del quarto comma dell'art. 117 Cost., ma ha ritenuto - sulla
base di una ricostruzione dell'evoluzione normativa del settore -
che, utilizzando un criterio di prevalenza, la relativa disciplina
ricada nell'ambito della competenza legislativa concorrente di cui
all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, fatti salvi,
naturalmente, gli interventi del legislatore statale che trovino
legittimazione nei titoli «trasversali» di cui all'art. 117, secondo
comma, della Costituzione.
Dagli enunciati principi deriva che le norme impugnate, poiche'
sono funzionali ad una migliore organizzazione dei servizi a favore
dei dipendenti del Ministero della Difesa, non sono invasive delle
competenze regionali, rientrando nella materia dell'ordinamento e
organizzazione amministrativa dello Stato, riservata alla competenza
esclusiva di quest'ultimo, ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera g) della Costituzione.
Tale competenza si estende, con riferimento in particolare a
quanto dispone il comma 458 - che prevede, per l'organizzazione e il
funzionamento dei servizi socio-educativi per la prima infanzia ai
minori di eta' fino a trentasei mesi, presso enti e reparti del
Ministero della Difesa l'istituzione di un fondo con la relativa
dotazione - anche al potere di istituire fondi destinati
all'organizzazione e al funzionamento dei relativi servizi.
Inoltre, quanto alle censure prospettate nei confronti dei commi
successivi, deve anche tenersi presente, con riferimento al comma
459, che la programmazione e la progettazione relativa ai servizi
socio-educativi per la prima infanzia viene effettuata «nel rispetto
delle disposizioni normative e regolamentari vigenti nelle regioni
presso le quali sono individuate le sedi di tali servizi» e, quindi,
con salvaguardia delle relative competenze regionali.
Il comma 460, poi, oltre ad affermare il diritto di accesso ai
servizi socio-educativi da parte di minori che non siano figli di
dipendenti dell'Amministrazione della difesa, dispone che tali
servizi «concorrono ad integrare l'offerta complessiva del sistema
integrato dei servizi socio-educativi per la prima infanzia e del
relativo Piano straordinario di intervento di cui all'articolo 1,
comma 1259, della legge 27 dicembre 2006, n. 206, come modificato dal
comma 457», con richiamo, cioe', all'intesa fra Stato e Conferenza
unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo n. 281 del
1997, che realizza il pieno coinvolgimento delle Regioni nella
programmazione e progettazione dei servizi.