Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 6 del
decreto-legge 23 maggio 2008, n. 92 (Misure urgenti in materia di
sicurezza pubblica), convertito in legge, con modificazioni, dalla
legge 24 luglio 2008, n. 125 e nel giudizio per conflitto di
attribuzione tra enti sorto a seguito del decreto del Ministro
dell'interno del 5 agosto 2008 recante: «Incolumita' pubblica e
sicurezza urbana: definizione e ambiti di applicazione», promossi
dalla Provincia autonoma di Bolzano con ricorsi notificati il 22 e il
26 settembre 2008, depositati in cancelleria il 1° e il 6 ottobre
2008 ed iscritti, rispettivamente, al n. 59 del registro ricorsi 2008
ed al n. 15 del registro conflitti tra enti 2008;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 31 marzo 2009 il giudice relatore
Ugo De Siervo;
Uditi gli avvocati Giuseppe Franco Ferrari e Roland Riz per la
Provincia autonoma di Bolzano e l'avvocato dello Stato Gabriella
Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato (reg. ric.
n. 59 del 2008), la Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale in via principale dell'art.
6 del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 92 (Misure urgenti in materia
di sicurezza pubblica), convertito in legge, con modificazioni, dalla
legge 24 luglio 2008, n. 125, «nella parte in cui viola le
competenze» della Provincia medesima quali definite dagli artt. 8, 9,
16, 17, 20, 21, 52, secondo comma, 104 e 107 del d.P.R. 21 agosto
1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige),
dall'art. 3 del d.P.R. 1° novembre 1973, n. 686 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige concernente
esercizi pubblici e spettacoli pubblici), dall'art. 3 del d.P.R. 19
novembre 1987, n. 526 (Estensione alla Regione Trentino-Alto Adige ed
alle province autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del
decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616),
dagli artt. 6, 97 e 116 della Costituzione, nonche' dall'art. 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo
V della parte seconda della Costituzione).
2. - La ricorrente ricorda, innanzitutto, che l'art. 6 del
decreto-legge n. 92 del 2008 sostituisce l'art. 54 del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), attribuendo ai Sindaci ampi
poteri in materia di pubblica sicurezza e ordine pubblico.
Tale norma, secondo la ricorrente, violerebbe l'autonomia
riconosciuta alla Provincia di Bolzano dallo statuto e dalle relative
norme di attuazione.
In particolare, l'art. 20 dello statuto riconosce ai Presidenti
delle Province di Trento e di Bolzano «le attribuzioni spettanti
all'autorita' di pubblica sicurezza, previste dalle leggi vigenti, in
materia di industrie pericolose, di mestieri rumorosi ed incomodi,
esercizi pubblici, agenzie, tipografie, mestieri girovaghi, operai e
domestici, di malati di mente, intossicati e mendicanti, di minori di
anni diciotto».
In aggiunta a tali competenze, l'art. 52, secondo comma,
attribuisce ai Presidenti delle Province anche il potere di adottare
provvedimenti contingibili ed urgenti in materia di sicurezza e di
igiene pubblica nell'interesse delle popolazioni di due o piu'
comuni.
Cio' mentre i poteri spettanti agli organi statali -
specificamente al questore - sarebbero meramente residuali, stante il
disposto dell'art. 20, primo comma.
Infine, l'art. 20, quarto comma, dello statuto tiene ferme le
attribuzioni devolute ai Sindaci quali ufficiali di pubblica
sicurezza.
Tale ripartizione di competenze sarebbe confermata anche dalle
norme di attuazione dello statuto speciale; in particolare dall'art.
3 del d.P.R. n. 686 del 1973, il quale dispone che, nelle materie di
cui all'art. 20, primo comma, dello statuto, i provvedimenti che le
leggi attribuiscono alle autorita' di pubblica sicurezza sono
adottati, nell'ambito del rispettivo territorio, dal Presidente della
Provincia.
Inoltre, l'art. 3 del d.P.R. n. 526 del 1987 ha previsto che lo
stesso Presidente ha altresi' il potere di adottare misure in materia
di pubblica sicurezza riguardo ai provvedimenti indicati dall'art. 19
del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui
all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), allorche' concernano
competenze provinciali.
Con riguardo alla materia dell'«ordine pubblico», secondo la
ricorrente, l'art. 21 dello statuto riconoscerebbe ai Presidenti
delle Province il diritto ad essere sentiti e ad esprimere il proprio
parere relativamente ai provvedimenti dell'autorita' statale adottati
per motivi di ordine pubblico e che incidono, sospendono o limitano
l'efficacia di autorizzazioni dei Presidenti delle Province in
materia di polizia o di altri provvedimenti.
L'art. 6 impugnato violerebbe le competenze della Provincia di
Bolzano in quanto avrebbe attribuito ai Sindaci il potere di adottare
provvedimenti di pubblica sicurezza e di ordine pubblico anche nelle
materie che gli artt. 20, 21 e 52 dello statuto riservano ai
Presidenti delle Province autonome.
Sarebbero con cio' violate le disposizioni statutarie (artt. 17 e
104) che escludono che le leggi ordinarie possano diminuire le
funzioni provinciali, salvo che in specifici ambiti, del tutto
diversi.
Del pari violati sarebbero l'art. 10 della legge cost. n. 3 del
2001 e gli artt. 6 e 116 della Cost., che prevedono tutti un
particolare regime di autonomia di queste Province.
3. - Esaminando specificamente le singole disposizioni introdotte
dall'art. 6 del decreto-legge n. 92 del 2008, (recte: dell'art. 54
del d.lgs. n. 267 del 2000, come sostituito dal suddetto art. 6) la
ricorrente osserva come i commi da 1 a 4 attribuiscono ai Sindaci il
potere di adottare determinati provvedimenti di pubblica sicurezza e
di ordine pubblico, mentre il comma 7 conferisce agli stessi il
potere di perseguire i casi di inottemperanza ai medesimi. Poiche'
tali disposizioni si riferirebbero, indistintamente, a tutte le
materie, lederebbero i poteri di pubblica sicurezza dei Presidenti
delle Province nelle materie di cui agli artt. 20, primo comma, 52,
secondo comma, dello statuto, dell'art. 3 del d.P.R. n. 526 del 1987
nonche' i diritti di partecipazione previsti dall'art. 21 dello
statuto.
Analoga lesione delle competenze sarebbe operata dai commi 9 e
10, i quali riconoscono al prefetto poteri di ispezione per accertare
lo svolgimento dei compiti affidati ai Sindaci, nonche' poteri di
intervento nel caso di inerzia.
La norma impugnata sarebbe incostituzionale anche nella parte in
cui instaura rapporti diretti tra lo Stato e i Sindaci
nell'attuazione di provvedimenti di pubblica sicurezza o di ordine
pubblico, escludendo ogni intervento dei Presidenti delle Province
anche nelle materie di loro competenza. Infatti, il comma 4 autorizza
il sindaco ad adottare provvedimenti al fine di prevenire e di
eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumita' pubblica e la
sicurezza urbana comunicandoli preventivamente al prefetto anche al
fine della predisposizione degli strumenti necessari per la loro
attuazione.
Analoga violazione sarebbe perpetrata dal comma 3, nella parte in
cui prevede che il sindaco concorre ad assicurare anche la
cooperazione della polizia locale con le forze di polizia statale,
nell'ambito delle direttive di coordinamento impartite dal Ministro
dell'interno.
Ancora, il comma 12, nel riservare al suddetto Ministro il
compito di adottare atti di indirizzo per l'esercizio delle funzioni
attribuite ai Sindaci, limiterebbe le competenze dei Presidenti delle
Province ai quali spetta di impartire le direttive per l'esercizio
dei poteri di pubblica sicurezza nelle materie loro assegnate.
Le stesse censure varrebbero anche con riguardo ai commi 8 e 10,
che estendono i poteri dei Sindaci anche all'eventuale sostituto e
consentono al sindaco di delegare le funzioni di pubblica sicurezza
al presidente del consiglio circoscrizionale, o in mancanza, ad un
consigliere comunale.
Il comma 5, nel prevedere che, ove i provvedimenti adottati dai
Sindaci ai sensi dei commi da 1 a 4 abbiano conseguenze sull'ordinata
convivenza delle popolazioni dei comuni contigui o limitrofi, il
prefetto indice apposita conferenza alla quale prendono parte i
Sindaci interessati, il presidente della Provincia, soggetti pubblici
e privati contrasterebbe con la previsione dell'art. 52, secondo
comma, dello statuto. Tale disposizione, infatti, riconosce ai
Presidenti delle Province autonome il potere di adottare
provvedimenti contingibili ed urgenti nelle materie di sicurezza e di
igiene pubblica nell'interesse delle popolazioni di due o piu'
comuni.
Inoltre, il comma 6 dell'art. 54, come sostituito dalla
disposizione impugnata, riconosce ai Sindaci in determinate
situazioni di emergenza connesse al traffico o all'inquinamento
acustico, o quando a causa di circostanze straordinarie si
verifichino particolari necessita' dell'utenza o per motivi di
sicurezza urbana, il potere di modificare gli orari degli esercizi
commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici. Tale
previsione contrasterebbe con l'art. 8, n. 20, dello statuto, che
attribuisce alla Provincia di Bolzano competenza legislativa primaria
in materia di turismo e industria alberghiera, nonche' con l'art. 9,
n. 3 e n. 7, che riconoscono competenza legislativa secondaria in
materia di commercio e di esercizi pubblici. Cio' al di la' della
violazione dell'art. 20 dello statuto, articolo gia' attuato dalla
ricorrente, che ha determinato gli orari di apertura e di chiusura
degli esercizi pubblici e commerciali.
4. - Con distinto e successivo ricorso (reg. confl. enti n. 15
del 2008), la Provincia di Bolzano ha proposto conflitto di
attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri
in relazione al decreto del Ministro dell'interno 5 agosto 2008, che
definisce l'ambito di applicazione dei commi 1 e 4 del surrichiamato
art. 54, (come sostituito dal menzionato art. 6 del decreto-legge n.
92 del 2008), nonche' i concetti di incolumita' pubblica e di
sicurezza urbana.
In relazione a tale decreto, la ricorrente ricorda che questo da'
attuazione al comma 4-bis dell'art. 54 del testo unico
sull'ordinamento degli enti locali, introdotto dall'art. 6 del
decreto-legge n. 92 del 2008, il quale ha previsto, appunto, che un
decreto ministeriale disciplini l'ambito di applicazione delle nuove
disposizioni e definisca i concetti di «incolumita' pubblica» e di
«sicurezza urbana».
Il censurato decreto ministeriale dispone che per «incolumita'
pubblica» si intende «l'integrita' fisica della popolazione» e per
«sicurezza urbana» «un bene pubblico da tutelare attraverso attivita'
poste a difesa, nell'ambito delle comunita' locali, del rispetto
delle norme che regolano la vita civile, per migliorare le condizioni
di vivibilita' nei centri urbani, la convivenza civile e la coesione
sociale».
Lo stesso decreto elenca, poi, nel dettaglio le situazioni in cui
i Sindaci sono autorizzati ad adottare provvedimenti di pubblica
sicurezza e di ordine pubblico.
In tal modo, ad avviso della ricorrente, il Ministro, riferendosi
indistintamente a tutte le materie, avrebbe esteso il suo potere di
attuazione anche alle materie ed ai provvedimenti di pubblica
sicurezza che lo statuto speciale riserva al Presidente della
Provincia autonoma.
L'atto impugnato, pertanto, comprimerebbe la potesta' legislativa
primaria attribuita alla Provincia di Bolzano dallo statuto in
materia di «tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico
e popolare» (art. 8, n. 3), di «tutela del paesaggio» (art. 8, n. 6),
di «viabilita» (art. 8, n. 17), nonche' la competenza legislativa
secondaria in materia di «commercio» (art. 9, n. 3) e di «esercizi
pubblici» (art. 9, n. 7), nonche' le attribuzioni spettanti
all'autorita' di pubblica sicurezza in materia di esercizi pubblici,
di industrie pericolose, di mestieri rumorosi ed incomodi, agenzie,
tipografie, mestieri girovaghi, operai e domestici.
Stante il parallelismo posto dall'art. 16 dello statuto tra
funzioni legislative e amministrative, il decreto impugnato
eroderebbe anche l'ambito delle competenze amministrative della
Provincia, in violazione degli artt. 17 e 104 dello statuto.
Sarebbero, del pari, violati gli artt. 6, 97 e 116 Cost., nonche'
l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
5. - Si e' costituito in entrambi i giudizi il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, e ha chiesto che i ricorsi siano dichiarati
infondati.
A differenza di quanto sostenuto dalla ricorrente, le competenze
della Provincia autonoma di Bolzano in materia di pubblica sicurezza
e ordine pubblico sarebbero circoscritte dallo stesso art. 20 dello
statuto ad ambiti ben delineati e sostanzialmente attinenti alla
materia della polizia amministrativa, «intesa come quel complesso di
misure dirette ad evitare danni o pregiudizi che possono essere
arrecati a soggetti giuridici o cose».
Il limite a tali competenze sarebbe la circostanza che «non siano
coinvolti beni o interessi specificamente tutelati in funzione
dell'ordine pubblico o della pubblica sicurezza», perche' in tal caso
si ricadrebbe nell'ambito delle attivita' riservate allo Stato, ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., come avrebbe
chiarito questa Corte nella sentenza n. 222 del 2006 con riguardo al
tema della salvaguardia della pubblica incolumita'.
Inoltre, l'art. 54, comma 1, come sostituito dall'art. 6
impugnato, si sarebbe limitato ad accorpare in un unico comma le
funzioni relative all'ordine e alla sicurezza pubblica, al fine di
conferire loro un autonomo e piu' significativo rilievo,
distinguendole da quelle contenute nel successivo comma 3,
concernente ambiti diversi.
D'altra parte, la norma censurata avrebbe riguardo alle
attribuzioni del sindaco nella sua qualita' di ufficiale di governo e
cioe' nel medesimo ambito che anche l'art. 20 dello statuto
espressamente mantiene alla competenza statale esclusiva.
In tale ambito, l'art. 6 avrebbe riconosciuto ai Sindaci il
potere di adottare provvedimenti non solo in caso di urgenza, ma
anche in via ordinaria qualora si renda necessario per prevenire ed
eliminare pericoli gravi non soltanto per l'incolumita' pubblica,
come previsto nel testo previgente, ma anche per la sicurezza urbana.
6. - In prossimita' della data fissata per l'udienza, la
Provincia di Bolzano ha depositato due memorie nelle quali ribadisce
le censure svolte nei ricorsi introduttivi.
La ricorrente sostiene, in particolare, che nell'ordinamento
speciale del Trentino-Alto Adige la potesta' in materia di pubblica
sicurezza sarebbe attribuita al Presidente della Provincia in tutte
le materie indicate dall'art. 20, comma 1, dello statuto, mentre allo
Stato, e in specie al questore, spetterebbe la competenza nelle
materie diverse da quelle di cui alla citata norma; i Sindaci
avrebbero invece un ruolo residuale.
Cio' sarebbe confermato anche dalle norme di attuazione dello
statuto e, in particolare, dall'art. 3 del d.P.R. n. 526 del 1987,
che avrebbe riconosciuto ai Presidenti delle Province il potere di
adottare misure di pubblica sicurezza riguardo ai provvedimenti di
cui all'art. 19 del d.P.R. n. 616 del 1977.
Pertanto, ogni potere ordinariamente devoluto ai questori, nella
Regione Trentino-Alto Adige nelle materie di cui all'art. 20 dello
statuto, sarebbe attribuito ai Presidenti delle Province autonome.
Soltanto costoro, in quanto titolari esclusivi delle funzioni di
autorita' di pubblica sicurezza, potrebbero eventualmente delegare
tali funzioni ai Sindaci, ai quali non sarebbe riconosciuto
direttamente nessun potere.
La ricorrente ribadisce che, nell'ordinamento speciale del
Trentino-Alto Adige, la linea di demarcazione «non corre fra le
funzioni di polizia amministrativa e l'area delle funzioni di polizia
di pubblica sicurezza, ma si tagli all'interno di quest'ultima»; di
conseguenza, non sarebbe applicabile il criterio fondato sulla
contrapposizione della nozione di «pubblica sicurezza» a quella di
«polizia amministrativa locale» che ha consentito a questa Corte di
affermare la legittimita' di interventi statali nelle materie di
competenza delle Regioni ordinarie.
Anche in materia di «ordine pubblico» sarebbe riconosciuta alle
Province autonome «la titolarita' di un ruolo di primaria importanza»
in quanto l'art. 21 dello statuto stabilisce che, con riguardo ai
provvedimenti statali adottati per motivi di ordine pubblico che
incidono, sospendono o comunque limitano l'efficacia di
autorizzazioni dei Presidenti in materia di polizia o di altri
provvedimenti di competenza della Provincia, i Presidenti debbono
essere sentiti in merito.
La disposizione impugnata, dunque, contrasterebbe con la
normativa statutaria.
La ricorrente ribadisce poi le censure gia' svolte nel ricorso
nei confronti dei singoli commi dell'art. 6 del decreto-legge n. 92
del 2008, svolgendo argomentazioni analoghe a quelle contenute
nell'atto introduttivo.
Anche nell'ambito del giudizio relativo al conflitto tra enti, la
Provincia ha svolto argomentazioni identiche a quelle contenute nella
memoria relativa al ricorso in via principale e ribadito le censure
prospettate nei confronti del d.m. 5 agosto 2008.
7. - Anche l'Avvocatura generale dello Stato, in prossimita'
della data fissata per l'udienza, ha depositato in entrambi i giudizi
memorie nelle quali sostanzialmente ribadisce le argomentazioni degli
atti introduttivi.
Nella memoria relativa al giudizio in via principale,
l'Avvocatura eccepisce anche due profili di inammissibilita': il
primo consisterebbe nella natura meramente interpretativa della
questione che verrebbe posta a questa Corte, desumibile dal fatto che
la disposizione impugnata non farebbe altro che modificare in parte
ed integrare l'art. 54 del t.u. sugli enti locali, il cui art. 1,
comma 2, prevede che le disposizioni dello stesso testo unico «non si
applicano alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di
Trento e di Bolzano se incompatibili con le attribuzioni previste
dagli statuti e dalle relative norme di attuazione».
In secondo luogo, il ricorso sarebbe inammissibile perche' le
censure avanzate riguarderebbero l'intero eterogeneo art. 6 del
decreto-legge n. 92 del 2008 e non le sue singole statuizioni.
Considerato in diritto
1. - La Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 6 del decreto-legge 23 maggio
2008, n. 92 (Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica),
convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2008,
n. 125, il quale ha sostituito l'art. 54 del testo unico
sull'ordinamento degli enti locali (decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267) che individua le «attribuzioni del sindaco nelle
funzioni di competenza statale». La disposizione censurata violerebbe
le competenze provinciali previste dagli artt. 8, 9, 16, 17, 20, 21,
52, secondo comma, 104 e 107 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), dall'art. 3 del
d.P.R. 1° novembre 1973, n. 686 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la Regione Trentino-Alto Adige concernente esercizi
pubblici e spettacoli pubblici), dall'art. 3 del d.P.R. 19 novembre
1987, n. 526 (Estensione alla Regione Trentino-Alto Adige ed alle
Province autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del decreto
del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616), nonche'
dagli artt. 6, 97 e 116 della Costituzione, e dall'art. 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione).
2. - Sulla base di analoghe motivazioni la Provincia di Bolzano,
con distinto ricorso, ha altresi' proposto conflitto di attribuzione
nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in relazione
al decreto del Ministro dell'interno 5 agosto 2008 (Incolumita'
pubblica e sicurezza urbana: definizione e ambiti di applicazione),
che disciplina l'ambito di applicazione dei commi 1 e 4 dell'art. 54
del d.lgs. n. 267 del 2000, e definisce i concetti di incolumita'
pubblica e di sicurezza urbana, secondo quanto previsto del comma
4-bis del medesimo art. 54, sostituito dall'art. 6 del decreto-legge
n. 92 del 2008.
3. - Stante la evidente connessione soggettiva ed oggettiva fra
il giudizio di legittimita' costituzionale relativo all'art. 6 del
decreto-legge n. 92 del 2008 ed il giudizio per conflitto di
attribuzioni promosso contro il decreto del Ministro dell'interno 5
agosto 2008, di attuazione del medesimo art. 6, essi possono essere
riuniti e decisi con unica sentenza.
4. - Con riguardo al ricorso in via principale, preliminarmente
vanno respinte le due eccezioni di inammissibilita' sollevate dalla
Avvocatura generale dello Stato.
In primo luogo, il rilievo per cui il comma 2 dell'art. 1 del
d.lgs. n. 267 del 2000, afferma che le disposizioni del testo unico
sull'amministrazione locale «non si applicano alle Regioni a Statuto
speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano se
incompatibili con le attribuzioni previste dagli statuti e dalle
relative norme di attuazione», non e' sufficiente ad escludere la
possibilita' di censurare la legittimita' costituzionale della
disposizione impugnata in ragione dell'asserito carattere, «meramente
interpretativo» della questione prospettata. Al contrario di quanto
sostenuto dall'Avvocatura, la sentenza n. 412 del 2004 di questa
Corte e' esplicita nell'affermare che «il giudizio in via principale
puo' concernere questioni sollevate sulla base di interpretazioni
prospettate dal ricorrente come possibili, a condizione che queste
ultime non siano implausibili o irragionevolmente scollegate dalle
disposizioni impugnate cosi' da far ritenere le questioni del tutto
astratte o pretestuose», (nello stesso senso: sentenza n. 289 del
2008, nonche' sentenze n. 249 e n. 449 del 2005).
Nel caso di specie, non sembra esservi dubbio che la sostanziale
modificazione del previgente art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000 ad
opera dell'impugnato art. 6 del decreto-legge n. 92 del 2008,
peraltro specificamente argomentata dalla ricorrente, e' intervenuta
tramite un decreto-legge espressamente finalizzato ad introdurre
urgenti misure in tema di sicurezza pubblica, intesa come materia di
esclusiva competenza statale. Da cio' la non implausibilita' del
dubbio di costituzionalita' sollevato dalla Provincia ricorrente
relativamente alla compatibilita' delle innovazioni introdotte con la
propria sfera di competenze in materia.
Non puo' essere neppure condivisa l'ulteriore eccezione di
inammissibilita' del ricorso provinciale, che consisterebbe nella
mancata individuazione, dinanzi alle numerose modificazioni
introdotte dall'art. 6 del decreto-legge n. 92 del 2008, delle
singole statuizioni specificamente impugnate. Al contrario, non solo
le censure sollevate dalla ricorrente sono diversamente articolate
proprio in relazione agli specifici contenuti dell'art. 6, ma le
numerose modificazioni ed integrazioni all'art. 54 del d.lgs. n. 267
del 2000 appaiono tra loro sostanzialmente omogenee, sicche'
risultano adeguatamente individuabili le disposizioni censurate.
5. - In relazione ai parametri invocati dalla Provincia
ricorrente, in via preliminare deve essere dichiarata inammissibile
la censura basata sull'asserita violazione dell'art. 97 della Cost. e
sul principio di buon andamento della pubblica amministrazione, dal
momento che, attraverso di essa, non si lamenta alcuna violazione
delle competenze provinciali. Secondo la costante giurisprudenza di
questa Corte, infatti, non sono ammissibili le censure prospettate
dalle Regioni e dalle Province autonome rispetto a parametri
costituzionali diversi dalle norme che operano il riparto di
competenze con lo Stato, qualora queste non si risolvano in lesioni
delle competenze stabilite dalla Costituzione (ex plurimis, sentenza
n. 326 del 2008).
Parimenti inammissibile, in quanto priva di alcuna motivazione,
e' la censura basata sull'art. 6 della Costituzione.
6. - Nel merito le questioni non sono fondate.
Va anzitutto chiarito che le molteplici censure sollevate dalla
ricorrente si riferiscono sia all'art. 6 del decreto-legge n. 92 del
2008 nel suo complesso, sia ai singoli commi dell'art. 54 del d.lgs.
n. 267 del 2000, come sostituito dall'art. 6 censurato.
In particolare, la Provincia di Bolzano impugna l'art. 6 in
quanto avrebbe attribuito ai Sindaci poteri di pubblica sicurezza e
di ordine pubblico nelle materie e per i provvedimenti che in forza
dello statuto speciale e delle relative norme di attuazione sarebbero
di competenza della Provincia autonoma di Bolzano.
La ricorrente censura, inoltre, i commi da 1 a 4, dell'art. 54,
come sostituito dall'art. 6 impugnato, i quali attribuiscono ai
Sindaci il potere di adottare determinati provvedimenti di pubblica
sicurezza e ordine pubblico, nonche' il comma 7, il quale conferisce
loro il potere di perseguire i casi di inottemperanza agli stessi in
tutte le materie, in quanto cio' determinerebbe una illegittima
sovrapposizione dei poteri dei Sindaci ai poteri del Presidente della
Provincia, in contrasto con gli artt. 20, 21 e 52, secondo comma,
dello statuto, nonche' con l'art. 3, terzo comma, del d.P.R. n. 526
del 1987.
I commi 9 e 11 dell'art. 54, come sostituito dall'art. 6,
impugnato, secondo i quali spettano allo Stato diritti di ispezione e
di intervento al fine di assicurare il regolare svolgimento delle
funzioni da parte dei Sindaci, riconoscerebbero, in contrasto con
l'art. 20 dello statuto, poteri statali di vigilanza e di intervento
in materie di competenza provinciale.
I commi 3 e 4 dell'art. 54, come sostituito dall'art. 6
impugnato, inoltre, sono impugnati in quanto instaurerebbero rapporti
diretti fra gli organi statali ed i Sindaci nell'attuazione dei
singoli provvedimenti di pubblica sicurezza e ordine pubblico, in
violazione delle competenze riservate al Presidente della Provincia
dall'art. 20 dello statuto.
Il comma 12 dell'art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000 - come
sostituito dalla disposizione impugnata - nella parte in cui riserva
al Ministro dell'interno il compito di adottare atti di indirizzo per
l'esercizio delle funzioni previste dal medesimo articolo da parte
dei Sindaci, violerebbe l'art. 3 del d.P.R. n. 686 del 1973 e l'art.
3 del d.P.R. n. 526 del 1987, i quali attribuiscono ai Presidenti
delle Province il compito di impartire direttive per l'esercizio dei
poteri di pubblica sicurezza nelle materie e per i provvedimenti loro
assegnati.
Oltre ai parametri ora richiamati, la ricorrente lamenta anche la
violazione degli artt. 17, 21 e 104 dello statuto, dell'art. 116
della Cost., nonche' dell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
In definitiva, tutte le censure - nonostante la formale
invocazione di molteplici parametri - si fondano essenzialmente sulla
asserita lesione degli artt. 20 e 52, secondo comma, dello statuto,
dal momento che la Provincia autonoma sostiene che, nell'ordinamento
statutario speciale del Trentino-Alto Adige/Südtirol, la potesta'
legislativa ed amministrativa in tema di pubblica sicurezza sarebbe
attribuita ai Presidenti delle Province autonome in tutte le materie
indicate dall'art. 20 dello statuto, mentre allo Stato spetterebbe la
competenza nelle materie diverse da quelle elencate nella citata
norma ed i Sindaci disporrebbero di un potere di tipo residuale.
Inoltre, l'art. 52, secondo comma, dello statuto, affida al
Presidente della Provincia il compito di adottare «i provvedimenti
contingibili ed urgenti in materia di sicurezza e di igiene pubblica
nell'interesse delle popolazioni di due o piu' comuni». Tale assetto
di competenze, secondo la ricorrente, sarebbe confermato anche dalle
norme di attuazione dello statuto e, in particolare, dall'art. 3 del
d.P.R. n. 526 del 1987, che avrebbe riconosciuto ai Presidenti delle
Province autonome il potere di adottare misure di pubblica sicurezza
riguardo ai provvedimenti di cui all'art. 19 del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge
22 luglio 1975, n. 382).
7. - Questa ricostruzione dei reciproci rapporti fra Stato e
Province autonome nell'ambito dei poteri di pubblica sicurezza non
puo' essere condivisa e di conseguenza l'infondatezza della premessa
giuridica fondamentale fa venir meno anche tutte le ulteriori censure
che su di essa sono fondate.
Gia' da tempo questa Corte ha escluso che le Province autonome di
Trento e Bolzano siano titolari di competenze proprie in materia di
ordine pubblico e sicurezza interpretando l'art. 20 dello statuto
della Regione Trentino-Alto Adige, anche sulla base di quanto
stabilito nelle relative norme di attuazione (d.P.R. n. 686 del
1973), nel senso «che le attribuzioni ivi previste sono conferite ai
Presidenti delle Giunte provinciali nella loro veste di ufficiali del
Governo centrale» (sentenza n. 211 del 1988; si veda anche la
sentenza n. 129 del 2009). Su questa base e' stata, pertanto,
respinta la pretesa della Provincia autonoma di Bolzano di farne
scaturire la titolarita' di un potere legislativo in materia. Lo
stesso comma 3 dell'art. 3 del d.P.R. n. 526 del 1987 - cioe' la
norma di attuazione che ha esteso alla Regione Trentino-Alto Adige e
alle Province autonome di Trento e di Bolzano le disposizioni
dell'art. 19 del d.P.R. n. 616 del 1977 - non ha mutato la natura dei
poteri conferiti ai Presidenti delle Province, che restano speciali
funzioni amministrative statali loro attribuite, senza che da cio'
possa dedursi, con una sorta di parallelismo invertito fra funzioni
amministrative e legislative, la titolarita' di un potere legislativo
della Provincia in materia di sicurezza pubblica, tale da impedire il
mutamento della legislazione statale in materia.
Quanto detto, peraltro, non equivale a sottovalutare il rischio
che l'esercizio da parte dei Sindaci appartenenti ai comuni della
Provincia autonoma dei vasti ed indeterminati poteri in tema di
tutela dell'incolumita' pubblica e della sicurezza urbana, di cui
all'attuale comma 4 dell'art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000, possa
sovrapporsi e quindi in effetti ledere le funzioni amministrative
affidate al Presidente provinciale dagli artt. 20 e 52, secondo
comma, dello statuto regionale. L'art. 6 del decreto-legge n. 92 del
2008, infatti, deve essere interpretato in senso conforme alle
disposizioni statutarie, nonche' alla luce del disposto dell'art. 1,
comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000, in modo da non produrre uno
svuotamento dei poteri dei Presidenti delle Province autonome, e
dunque nel senso che dal suo ambito di applicazione esulano i
provvedimenti che l'art. 20 dello statuto riserva espressamente
all'organo provinciale. Spettera' eventualmente al giudice comune, e
a questa stessa Corte in sede di conflitto di attribuzione,
verificare, di volta in volta, la lesione di tale ambito di
competenze.
In conclusione, le censure relative all'intero art. 6 del
decreto-legge n. 92 del 2008, nonche' quelle concernenti i commi da 1
a 4, il comma 7, i commi 9 e 11, e il comma 12 dell'art. 54 del
d.lgs. n. 267 del 2000, come modificati dal medesimo art. 6 del d.l.
n. 92 del 2008 non sono fondate.
8. - Va considerata a parte la censura avanzata in riferimento al
comma 5 dell'art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000, come sostituito
dall'art. 6 del decreto-legge n. 92 del 2008. Tale disposizione
stabilisce che il prefetto convochi un'apposita conferenza allorche'
«i provvedimenti adottati dai Sindaci ai sensi dei commi 1 e 4
comportino conseguenze sull'ordinata convivenza delle popolazioni dei
comuni contigui o limitrofi». La Provincia ricorrente lamenta la
violazione del comma secondo dell'art. 52 dello statuto speciale, che
espressamente attribuisce al Presidente della Provincia il potere di
adottare «i provvedimenti contingibili ed urgenti in materia di
sicurezza e di igiene pubblica nell'interesse delle popolazioni di
due o piu' comuni».
Questa Corte, nella sentenza n. 45 del 1976, ha gia' considerato
questo potere attribuito al Presidente della Giunta provinciale
«quale ufficiale del Governo» come un eccezionale conferimento della
«competenza di adottare i provvedimenti contingibili ed urgenti in
materia di sicurezza e di igiene pubblica nell'interesse delle
popolazioni di due o piu' comuni», il quale «trova giustificazione
nell'interesse preminente dello Stato». Su tale base, questa Corte ha
escluso la fondatezza delle censure allora mosse avverso la norma di
attuazione statutaria (art. 12, d.P.R. 12 gennaio 1948, n. 1414), che
prevede che il Commissario del Governo possa, in caso di omissione da
parte del Presidente della Provincia, sostituirsi ad esso
nell'adozione di provvedimenti contingibili ed urgenti.
Alla luce di tali considerazioni, e pur tenendo conto della
rilevante espansione e trasformazione dei poteri dei Sindaci (che
peraltro non ha fatto venir meno gli originari poteri di adottare
ordinanze contingibili ed urgenti, sulla cui base e' stato conferito
il potere in parola ai Presidenti delle Province autonome), e' ben
possibile dare della disposizione censurata un'interpretazione
conforme allo statuto, nel senso che, nell'ambito della Regione
Trentino-Alto Adige/Südtirol, saranno sempre i Presidenti delle
Giunte provinciali ad adottare «i provvedimenti contingibili ed
urgenti in materia di sicurezza e di igiene pubblica nell'interesse
delle popolazioni di due o piu' comuni», mentre la procedura di cui
al comma 5 dell'art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000, come sostituito
dall'art. 6 del decreto-legge n. 92 del 2008, potra' applicarsi a
tutte quelle altre tipologie di poteri dei Sindaci attualmente
previste.
Occorre, peraltro, tenere presente che le possibilita' di
interferenza tra l'art. 52 dello statuto e l'art. 54 del d.lgs. n.
267 del 2000 sono limitate in conseguenza del diverso ambito di
applicazione delle due norme. Mentre, infatti, la disposizione
statutaria si riferisce specificamente ai provvedimenti del
Presidente della Provincia emanati «nell'interesse delle popolazioni
di due o piu' comuni», il comma 5 dell'art. 54 del testo unico
sull'amministrazione locale ha ad oggetto, genericamente, i
provvedimenti dei singoli Sindaci che «comportino conseguenze
sull'ordinata convivenza delle popolazioni dei comuni contigui o
limitrofi».
Pertanto, anche la censura relativa al comma 5 dell'art. 54, come
sostituito dall'impugnato art. 6, del decreto-legge n. 92 del 2008,
non e' fondata.
9. - Vanno, inoltre, esaminate le censure avanzate in riferimento
all'art. 54, come sostituito dall'impugnato art. 6, del decreto-legge
n. 92 del 2008, il quale prevede che, in «casi di emergenza, connessi
con il traffico o con l'inquinamento atmosferico o acustico, ovvero
quando a causa di circostanze straordinarie si verifichino
particolari necessita' dell'utenza o per motivi di sicurezza urbana»,
i Sindaci possano «modificare gli orari degli esercizi commerciali,
dei pubblici esercizi, nonche', d'intesa con i responsabili
territorialmente competenti delle amministrazioni interessate, gli
orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel
territorio». La ricorrente Provincia lamenta la violazione della
propria «competenza legislativa primaria in materia di "turismo e
industria alberghiera"» (art. 8, n. 20 dello statuto), nonche' della
competenza legislativa secondaria in materia di «commercio» (art. 9,
n. 3 dello statuto) e di «esercizi pubblici» (art. 9, n. 7, dello
statuto). Lamenta, inoltre, la lesione del piu' volte citato art. 20,
primo comma, dello statuto.
Al tempo stesso, la ricorrente fa presente che, proprio
nell'esercizio di tali competenze, essa ha gia' da tempo dettato una
specifica disciplina legislativa degli orari di apertura e chiusura
al pubblico degli esercizi commerciali, nonche' la relativa
applicazione amministrativa.
9.1. - Tali censure non sono fondate.
Tra le maggiori innovazioni introdotte dall'art. 6 del
decreto-legge n. 92 del 2008 nella previgente legislazione vi e' la
possibilita' riconosciuta ai Sindaci dall'attuale comma 4 dell'art.
54 del testo unico degli enti locali non solo di emanare ordinanze
contingibili ed urgenti, ma anche di adottare provvedimenti di
ordinaria amministrazione a tutela di esigenze di incolumita'
pubblica e sicurezza urbana. E' evidente che, ove tale ultimo potere
dovesse essere riferito anche alle fattispecie previste dal comma 6
dell'art. 54, e dunque anche alla disciplina degli orari degli
esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici,
esso verrebbe a sovrapporsi alle competenze provinciali.
Tuttavia, poiche' il comma censurato esordisce facendo
riferimento ai «casi di emergenza» e alle «circostanze
straordinarie», e' evidente che esso riguarda soltanto il potere dei
Sindaci di emanare ordinanze contingibili ed urgenti, restando invece
escluso il potere di regolare in via ordinaria gli orari degli
esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici.
In questi termini, la censura non e' fondata, dal momento che un
intervento di emergenza tramite l'adozione di queste particolari
ordinanze ove ricorrano esigenze di ordine pubblico e sicurezza puo'
giustificare una compressione temporanea della sfera di competenza
amministrativa provinciale, fermo comunque il sempre possibile
controllo giurisdizionale, caso per caso, da parte del giudice comune
o di questa stessa Corte in sede di conflitto fra gli enti.
10. - Venendo al conflitto di attribuzione relativo al decreto
del Ministro dell'interno 5 agosto 2008, intitolato «Incolumita'
pubblica e sicurezza urbana: definizione ed ambiti di applicazione»,
la Provincia di Bolzano lamenta che esso, nel definire le nozioni di
«incolumita' pubblica» e di «sicurezza urbana» previste dall'art. 6
del decreto-legge n. 92 del 2008, ed, inoltre, nell'elencare
dettagliatamente le situazioni in cui i Sindaci sono autorizzati ad
adottare provvedimenti di pubblica sicurezza e di ordine pubblico,
violerebbe la propria potesta' legislativa primaria in materia di
«tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e
popolare», di «tutela del paesaggio», di «viabilita», nonche' la
competenza legislativa secondaria in materia di «commercio» e di
«esercizi pubblici», ed altresi' in materia di pubblica sicurezza.
Inoltre, in contrasto con l'art. 16 dello statuto, il quale sancisce
il principio del parallelismo tra funzioni legislative e funzioni
amministrative, sarebbe menomato anche l'ambito di tali ultime
competenze provinciali.
10.1. - E' opportuno premettere che il presente giudizio
prescinde da una valutazione del merito del decreto impugnato ed in
particolare dal profilo concernente l'ampiezza della definizione del
concetto di «sicurezza urbana» in relazione ai suoi potenziali
riflessi sulla sfera di liberta' delle persone. In questa sede,
infatti, il sindacato che la Corte e' chiamata a svolgere e'
circoscritto al profilo concernente l'area delle competenze dello
Stato e della Provincia autonoma ed alla verifica di un'eventuale
menomazione di queste ultime da parte del provvedimento impugnato.
10.2. - La ricorrente fonda le proprie censure, anzitutto, sulla
asserita lesione delle competenze in tema di sicurezza ed ordine
pubblico. Come si e' gia' rilevato (si veda retro al par. 6) ,
tuttavia, la Provincia di Bolzano non e' titolare di attribuzioni
proprie in tale ambito, sicche' il conflitto sotto tale profilo deve
essere rigettato.
Peraltro, come si e' detto, la ricorrente lamenta anche la
lesione della potesta' legislativa primaria ad essa attribuita dallo
statuto in materia di «tutela e conservazione del patrimonio storico,
artistico e popolare», «tutela del paesaggio», «viabilita», nonche'
della potesta' legislativa in materia di «commercio» ed «esercizi
pubblici». Si duole, altresi', della compressione delle
corrispondenti competenze amministrative e delle funzioni di polizia
amministrativa pacificamente spettanti alla Provincia nelle suddette
materie.
Anche sotto tale profilo il conflitto non e' fondato.
Il decreto del Ministro dell'interno, infatti, ha ad oggetto
esclusivamente la tutela della sicurezza pubblica, intesa come
attivita' di prevenzione e repressione dei reati: non solo la
titolazione del decreto-legge n. 92 del 2008 si riferisce alla
«sicurezza pubblica», ma, nelle premesse al decreto ministeriale
oggetto del presente giudizio, si fa espresso riferimento, come
fondamento giuridico dello stesso, al secondo comma, lettera h),
dell'art. 117 Cost., il quale, secondo la giurisprudenza di questa
Corte, attiene appunto alla prevenzione dei reati e alla tutela dei
primari interessi pubblici sui quali si regge l'ordinata e civile
convivenza nella comunita' nazionale (sentenze n. 237 e n. 222 del
2006, n. 383 del 2005). Lo stesso decreto, poi, sempre nelle
premesse, esclude espressamente dal proprio ambito di riferimento la
polizia amministrativa locale.
Pertanto, i poteri esercitabili dai Sindaci, ai sensi dei commi 1
e 4 dell'art. 54 del d.lgs. n. 267 del 2000, non possono che essere
quelli finalizzati alla attivita' di prevenzione e repressione dei
reati e non i poteri concernenti lo svolgimento di funzioni di
polizia amministrativa nelle materie di competenza delle Regioni e
delle Province autonome.
Comunque, il rispetto del confine nei vari casi ed ambiti potra'
essere oggetto di controlli giurisdizionali ad opera del giudice
comune o di questa stessa Corte in sede di conflitto fra gli enti.