Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito
degli artt. 4, comma 3, 6, 7, 8, comma 1, 9 e 10 del decreto del
Ministro delle infrastrutture 26 marzo 2008 (Programma di
riqualificazione urbana per alloggi a canone sostenibile), promosso
dalla Provincia autonoma di Trento con ricorso notificato il 15
luglio 2008, depositato in cancelleria il 24 luglio 2008 ed iscritto
al n. 13 del registro conflitti tra enti 2008;
Udito nell'udienza pubblica del 23 giugno 2009 il giudice
relatore Gaetano Silvestri;
Udito l'avvocato Giandomenico Falcon per la Provincia autonoma di
Trento.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 15 luglio 2008 e depositato il
successivo 24 luglio, la Provincia autonoma di Trento, in persona del
Presidente pro tempore, ha proposto conflitto di attribuzione nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in relazione agli
artt. 4, comma 3, 6, 7, 8, comma 1, 9 e 10 del decreto del Ministro
delle infrastrutture 26 marzo 2008 (Programma di riqualificazione
urbana per alloggi a canone sostenibile), per violazione: a) degli
artt. 8, numeri 5), 10) e 25), 16, 80, 81, secondo comma, e del
Titolo VI del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo
unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige); b) del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 469 (Norme
di attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in
materia di assistenza e beneficenza pubblica); c) del d.P.R. 22 marzo
1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la
regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere
pubbliche); d) dell'art. 8 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526
(Estensione alla regione Trentino-Alto Adige ed alle province
autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del decreto del
Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616); e) degli artt.
2, 3 e 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento); f) dell'art. 5, commi 2 e 3, della legge 30 novembre
1989, n. 386 (Norme per il coordinamento della finanza della regione
Trentino-Alto Adige e delle province autonome di Trento e di Bolzano
con la riforma tributaria); g) degli artt. 12 e 17 del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e
provinciale).
1.1. - La Provincia ricorrente premette di essere titolare della
potesta' legislativa primaria in materia di «urbanistica e piani
regolatori» (art. 8, n. 5, del d.P.R. n. 670 del 1972), di «edilizia
comunque sovvenzionata, totalmente o parzialmente, da finanziamenti a
carattere pubblico» (art. 8, n. 10) e di «assistenza e beneficenza
pubblica» (art. 8, n. 25). Inoltre, nelle medesime materie alla
Provincia spettano le relative potesta' amministrative (art. 16).
Le norme statutarie indicate hanno ricevuto attuazione con il
d.P.R. n. 469 del 1975 e con il d.P.R. n. 381 del 1974, il cui art. 1
stabilisce: «Le attribuzioni dell'amministrazione dello Stato in
materia di urbanistica, di edilizia comunque sovvenzionata [...]
esercitate sia direttamente dagli organi centrali e periferici dello
Stato sia per il tramite di enti e di istituti pubblici a carattere
nazionale o sovraprovinciali e quelle gia' spettanti alla regione
Trentino-Alto Adige nelle stesse materie, sono esercitate per il
rispettivo territorio dalle province di Trento e di Bolzano ai sensi
e nei limiti di cui agli articoli 8, 9 e 16 del d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670, e con l'osservanza delle norme del presente decreto».
La difesa della ricorrente esamina la normativa provinciale in
materia di edilizia agevolata, soffermandosi in particolare sulle
leggi della Provincia di Trento 13 novembre 1992, n. 21 (Disciplina
degli interventi provinciali in materia di edilizia abitativa), e 7
novembre 2005, n. 15 (Disposizioni in materia di politica provinciale
della casa e modificazioni della legge provinciale 13 novembre 1992,
n. 21 - Disciplina degli interventi provinciali in materia di
edilizia abitativa).
Con riguardo ai finanziamenti speciali destinati all'edilizia
pubblica dalle leggi statali, la Provincia di Trento evidenzia che,
in virtu' dell'art. 5 della legge n. 386 del 1989, «Le province
autonome partecipano alla ripartizione di fondi speciali istituiti
per garantire livelli minimi di prestazioni in modo uniforme su tutto
il territorio nazionale, secondo i criteri e le modalita' per gli
stessi previsti» (comma 1), mentre «I finanziamenti recati da
qualunque altra disposizione di legge statale, in cui sia previsto il
riparto o l'utilizzo a favore delle regioni, sono assegnati alle
province autonome ed affluiscono al bilancio delle stesse per essere
utilizzati, secondo normative provinciali, nell'ambito del
corrispondente settore, con riscontro nei conti consuntivi delle
rispettive province» (comma 2).
Infine, il comma 3 del medesimo art. 5 stabilisce: «Per
l'assegnazione e l'erogazione dei finanziamenti di cui al comma 2, si
prescinde da qualunque adempimento previsto dalle stesse leggi ad
eccezione di quelli relativi all'individuazione dei parametri o delle
quote di riparto».
1.2. - La ricorrente descrive il contenuto dell'atto impugnato,
sottolineando come l'art. 2 dello stesso disponga l'attivazione di un
«programma innovativo in ambito urbano» (asseritamente
«ricollegabile» a quello previsto dalla legge 8 febbraio 2001, n. 21,
recante «Misure per ridurre il disagio abitativo ed interventi per
aumentare l'offerta di alloggi in locazione»), «finalizzato a
incrementare la disponibilita' di alloggi da offrire in locazione a
canone sostenibile nonche' a migliorare l'equipaggiamento
infrastrutturale dei quartieri caratterizzati da condizioni di forte
disagio abitativo».
A tal fine il decreto impugnato utilizza le risorse in origine
destinate al completamento del programma «Contratti di quartiere II»,
e non utilizzate a tale scopo in quanto il Tribunale amministrativo
regionale del Lazio (sez. III, sentenza 5 novembre 2007, n. 10855) ha
annullato il decreto del Vice Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti 8 marzo 2006 (Completamento del Programma innovativo in
ambito urbano - Contratti di quartiere II), contenente l'avviso
relativo al completamento del programma citato.
La difesa provinciale sottolinea come le risorse rese in tal modo
disponibili siano ripartite tra le Regioni sulla base dei
coefficienti gia' utilizzati dal decreto del Vice Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti 30 dicembre 2002 (Modifiche al d.m. 27
dicembre 2001, relativo ai programmi innovativi in ambito urbano
denominati «Contratti di quartiere II»). Tuttavia, precisa la
ricorrente, il decreto del Ministro delle infrastrutture 26 marzo
2008 stabilisce, sia per le Regioni e le Province autonome sia per i
Comuni, una quota di cofinanziamento necessaria per accedere al
riparto delle risorse statali.
Gli artt. 6 e 7 del decreto impugnato recano norme in tema di
contenuti edilizio-urbanistici e caratteristiche dei programmi di
riqualificazione urbana per alloggi a canone sostenibile.
L'art. 8 del decreto regola i «Bandi regionali», che devono
essere predisposti dalle Regioni e dalle Province autonome entro
sessanta giorni dalla data di pubblicazione del decreto stesso. Nei
suddetti bandi di gara devono essere fissate «le modalita' di
partecipazione dei Comuni e forme di monitoraggio di utilizzo dei
finanziamenti analoghe a quelle adottate per l'utilizzo dei fondi
strutturali europei».
L'art. 9 stabilisce: «Con successivo provvedimento e' nominata la
Commissione per la selezione delle proposte presentate dai comuni da
ammettere a finanziamento. Ciascuna commissione e' formata da
rappresentanti designati regionali, ministeriali e dell'Anci».
Infine, l'art. 10 attribuisce al Ministero delle infrastrutture
il compito di esercitare poteri sostitutivi «in caso di ritardi
nell'attuazione dei programmi di interventi, con riferimento ai tempi
di realizzazione e alle modalita' attuative fissate nei singoli bandi
regionali», con «modalita' che saranno definite con apposito decreto
ministeriale».
1.3. - Passando ad illustrare le ragioni del ricorso, la
Provincia autonoma di Trento precisa di non voler censurare l'atto
impugnato «nella parte in cui attiva il programma (art. 2),
ripartisce le risorse fra le Regioni (art. 3) ed individua la quota
di cofinanziamento regionale (art. 4, comma 1)».
La ricorrente ritiene, infatti, che il decreto in questione «sia
illegittimo ed invasivo delle sue prerogative costituzionali [solo]
nella parte in cui - anche in relazione alla Provincia di Trento -
pretende di individuare la quota di cofinanziamento comunale (art. 4,
comma 3), nonche' i contenuti e le caratteristiche dei programmi di
riqualificazione (artt. 6 e 7) e nella parte in cui pretende di
regolare i bandi, le commissioni ed il potere sostitutivo (artt. 8, 9
e 10)».
1.3.1. - La difesa provinciale ritiene che siano violate, in
primo luogo, le norme statutarie e di attuazione che attribuiscono
alla Provincia di Trento la competenza legislativa primaria nella
materia in esame.
La ricorrente evidenzia come l'art. 4 della legge n. 21 del 2001,
dedicato al «Programma innovativo in ambito urbano», non menzioni le
Province autonome, sebbene sia «pacifica» la loro partecipazione ai
riparti previsti in favore delle Regioni, in virtu' di quanto
stabilito dall'art. 5 della legge n. 386 del 1989 e dall'art. 12 del
d.lgs. n. 268 del 1992.
In particolare, la peculiare posizione delle Province autonome
sarebbe espressamente riconosciuta dall'art. 6 del decreto del
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti 27 dicembre 2001
(Programmi innovativi in ambito urbano), il quale dispone che «Le
province autonome di Trento e di Bolzano provvedono alle finalita'
del presente decreto nell'ambito delle competenze ad esse spettanti
ai sensi dello statuto speciale e delle relative norme di attuazione
e secondo quanto disposto dai rispettivi ordinamenti. A tal fine si
applica quanto disposto dall'art. 5 della legge 30 novembre 1989, n.
386».
Pertanto, il decreto impugnato, nella parte in cui - anche con
riferimento alla Provincia di Trento - pretende di definire la quota
di cofinanziamento comunale, i contenuti e le caratteristiche dei
programmi di riqualificazione e regola i bandi, le commissioni ed il
potere sostitutivo, sarebbe lesivo delle competenze legislative della
Provincia stessa nelle materie dell'urbanistica, dell'edilizia
agevolata e delle politiche sociali, violando l'art. 8, numeri 5),
10) e 25), del d.P.R. n. 670 del 1972 e le norme di attuazione dello
statuto di cui al d.P.R. n. 469 del 1975 ed al d.P.R. n. 381 del
1974.
La concreta lesivita' della normativa ministeriale impugnata
sarebbe confermata dal contenuto della circolare di cui alla nota
dell'8 luglio 2008 del Direttore generale per le politiche abitative
del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, con la quale si
descrivono le «modalita' attuative» del decreto 26 marzo 2008. In
particolare, anche la circolare in parola si rivolge espressamente,
oltre che alle Regioni, alle Province autonome, «per enunciare una
serie di regole assai dettagliate "al fine di raggiungere una
sufficiente omogeneita' nei contenuti dei singoli bandi", integrando
- peraltro in totale assenza di fondamento normativo - la disciplina
posta dal decreto qui impugnato, e talora persino modificandola (come
nel caso della nomina della commissione, che la nota 8 luglio 2008
affida al Ministero mentre l'art. 9 d.m. 26 marzo 2008 sembrerebbe
rimetterla alle Regioni)».
1.3.2. - Il decreto del Ministro delle infrastrutture 26 marzo
2008 sarebbe lesivo anche delle competenze amministrative della
Provincia, «la' dove condiziona lo svolgimento della sua potesta'
amministrativa (artt. 8 e 9) e la' dove attribuisce al Ministero il
potere sostitutivo nei confronti degli enti locali (art. 10); di qui
la violazione dell'art. 16 dello statuto, del d.P.R. n. 469 del 1975
e dell'art. 1 del d.P.R. n. 381 del 1974».
1.3.3. - L'art. 10 del decreto impugnato violerebbe, ancora,
l'art. 4, comma 1, del d.lgs. n. 266 del 1992 («in base al quale
"Nelle materie di competenza propria della regione o delle province
autonome la legge non puo' attribuire agli organi statali funzioni
amministrative, comprese quelle di vigilanza, di polizia
amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative,
diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e
le relative norme di attuazione, salvi gli interventi richiesti ai
sensi dell'art. 22 dello statuto medesimo"») e l'art. 8 del d.P.R. n.
526 del 1987, «che limita a casi ben determinati il potere
sostitutivo statale (attribuendolo, fra l'altro, al Consiglio dei
ministri e prevedendo un "giusto procedimento")».
1.3.4. - La ricorrente sostiene, inoltre, che il decreto
impugnato lede l'autonomia finanziaria della Provincia, quale risulta
dal Titolo VI del d.P.R. n. 670 del 1972 e dall'art. 5 della legge n.
386 del 1989, «in base al quale le risorse statali ripartite fra le
Regioni - che non siano afferenti ai fondi istituiti per garantire
livelli minimi di prestazioni in modo uniforme su tutto il territorio
nazionale di cui all'art. 5, comma 1 - "affluiscono al bilancio delle
stesse [Province] per essere utilizzati, secondo normative
provinciali, nell'ambito del corrispondente settore, con riscontro
nei conti consuntivi delle rispettive province" (comma 2)». Il comma
3 del medesimo art. 5 precisa: «Per l'assegnazione e l'erogazione dei
finanziamenti di cui al comma 2, si prescinde da qualunque
adempimento previsto dalle stesse leggi ad eccezione di quelli
relativi all'individuazione dei parametri o delle quote di riparto».
La difesa della Provincia di Trento sottolinea come non vi sia
alcun dubbio che il meccanismo sopra richiamato si applichi nel caso
in questione, dal momento che l'art. 12 del d.lgs. n. 268 del 1992
stabilisce: «Le disposizioni in ordine alle procedure ed alla
destinazione dei fondi di cui all'art. 5 della legge 30 novembre
1989, n. 386, si applicano con riferimento alle leggi statali di
intervento previste, anche se le stesse non sono espressamente
richiamate».
Del resto, aggiunge la ricorrente, l'art. 6 del decreto del
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti 27 dicembre 2001,
«corrispondente a quello qui impugnato», rinviava espressamente alla
norma di cui all'art. 5 della legge n. 386 del 1989.
1.3.5. - Il decreto impugnato violerebbe anche la potesta'
legislativa concorrente in materia di finanza locale (artt. 80 e 81,
secondo comma, del d.P.R. n. 670 del 1972 e art. 17 del d.lgs. n. 268
del 1992), in quanto l'art. 4, comma 3, individuando la quota di
cofinanziamento comunale, compirebbe «una scelta (sia sull'an che sul
quantum) che spetta alla Provincia».
1.3.6. - La difesa provinciale rileva un ulteriore duplice
profilo di illegittimita', sottolineando che le norme del decreto
impugnato sarebbero illegittime e lesive dell'autonomia legislativa,
amministrativa e finanziaria della Provincia anche se fossero
contenute in una legge.
In primo luogo, l'inserimento della normativa censurata in «un
semplice decreto ministeriale e non in una legge» determinerebbe una
violazione dell'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, «che consente solo
alle leggi statali di porre limiti alle competenze delle Province
nelle materie provinciali».
L'illegittimita' del decreto impugnato non verrebbe meno se anche
si volesse considerare lo stesso come atto di indirizzo e
coordinamento; in tal caso, infatti, esso sarebbe stato adottato in
violazione delle norme sostanziali e procedurali di cui all'art. 3
del d.lgs. n. 266 del 1992. In particolare, «sarebbero violati il
principio del vincolo ai soli risultati, la competenza del Governo
all'emanazione e la regola del previo parere obbligatorio della
Provincia».
In secondo luogo, il decreto oggetto dell'odierno conflitto, in
quanto privo di una clausola di salvaguardia e direttamente
applicabile nella Provincia di Trento (a differenza di quello del 27
dicembre 2001), si porrebbe in contrasto con il regime di separazione
tra fonti statali e fonti provinciali delineato dall'art. 2 del
d.lgs. n. 266 del 1992.
1.4. - Per le ragioni sopra esposte la ricorrente chiede che la
Corte costituzionale dichiari che non spettava allo Stato, e per esso
al Ministro delle infrastrutture, adottare nei confronti della
Provincia di Trento le disposizioni di cui agli artt. 4, comma 3, 6,
7, 8, comma 1, 9 e 10 del decreto 26 marzo 2008, e conseguentemente
annulli il predetto decreto, nelle parti sopra indicate, in quanto
esso si rivolge alla Provincia di Trento.
2. - Non si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Considerato in diritto
1. - Con ricorso notificato il 15 luglio 2008 e depositato il
successivo 24 luglio, la Provincia autonoma di Trento, in persona del
Presidente pro tempore, ha proposto conflitto di attribuzione nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in relazione agli
artt. 4, comma 3, 6, 7, 8, comma 1, 9 e 10 del decreto del Ministro
delle infrastrutture 26 marzo 2008 (Programma di riqualificazione
urbana per alloggi a canone sostenibile), per violazione: a) degli
artt. 8, numeri 5), 10) e 25), 16, 80, 81, secondo comma, e del
Titolo VI del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo
unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige); b) del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 469 (Norme
di attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in
materia di assistenza e beneficenza pubblica); c) del d.P.R. 22 marzo
1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la
regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere
pubbliche); d) dell'art. 8 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526
(Estensione alla regione Trentino-Alto Adige ed alle province
autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del decreto del
Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616); e) degli artt.
2, 3 e 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento); f) dell'art. 5, commi 2 e 3, della legge 30 novembre
1989, n. 386 (Norme per il coordinamento della finanza della regione
Trentino-Alto Adige e delle province autonome di Trento e di Bolzano
con la riforma tributaria); g) degli artt. 12 e 17 del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e
provinciale).
2. - Il ricorso e' fondato.
2.1. - Occorre preliminarmente precisare su quali materie
incidono le norme impugnate, contenute nel decreto ministeriale prima
citato. La stessa intitolazione dell'atto asseritamente lesivo
(Programma di riqualificazione urbana per alloggi a canone
sostenibile), confermata da tutte le disposizioni in esso comprese,
induce a ritenere che, nella specie, siano investite le materie
dell'«urbanistica», dell'«edilizia comunque sovvenzionata, totalmente
o parzialmente, da finanziamenti a carattere pubblico» e
dell'«assistenza e beneficenza pubblica», attribuite alla competenza
legislativa primaria delle Province autonome di Trento e Bolzano
dall'art. 8, numeri 5), 10) e 25) dello statuto della Regione
Trentino-Alto Adige/Südtirol.
Da tale constatazione deriva che lo Stato non aveva titolo a
disciplinare, peraltro in modo preciso e dettagliato, modalita' e
procedure che attengono all'esercizio di potesta' legislative e - per
effetto dell'art. 16, primo comma, del citato statuto speciale -
anche amministrative della ricorrente.
L'art. 5, comma 2, della legge n. 386 del 1989 - da considerarsi
norma interposta - dispone che tutti i finanziamenti in cui sia
previsto il riparto o l'utilizzo a favore delle Regioni sono
assegnati alle Province autonome ed affluiscono al bilancio delle
stesse per essere utilizzati, secondo normative provinciali,
nell'ambito del corrispondente settore, con riscontro nei conti
consuntivi delle rispettive Province. L'unica eccezione a questa
regola e' rappresentata dai fondi istituiti per garantire livelli
minimi di prestazioni in modo uniforme, che vengono ripartiti, ai
sensi del comma 1 del medesimo art. 5, «secondo i criteri e le
modalita' per gli stessi previsti».
E' da escludere, tuttavia, che le norme del decreto ministeriale
impugnate dalla ricorrente siano riconducibili alla fissazione di
livelli minimi essenziali per la prestazione del servizio sociale
dell'edilizia agevolata. La disciplina censurata attiene, infatti,
alla fissazione della quota di cofinanziamento gravante sui Comuni in
relazione a ciascuna proposta di intervento (art. 4, comma 3), ai
contenuti edilizio-urbanistici dei programmi di riqualificazione
urbana per alloggi a canone sostenibile (art. 6), alle
caratteristiche dei suddetti programmi di riqualificazione (art. 7),
ai bandi regionali mediante i quali vengono fissate le modalita' di
partecipazione dei Comuni e forme di monitoraggio sull'utilizzo dei
finanziamenti (art. 8), alle commissioni selezionatrici delle
proposte (art. 9) ed ai poteri sostitutivi del Ministero delle
infrastrutture (art. 10).
2.2. - Questa Corte ha precisato che la competenza primaria delle
Province autonome nelle materie dell'edilizia residenziale
sovvenzionata e dell'assistenza e beneficenza pubblica non preclude
allo Stato l'adozione di misure volte a favorire l'accesso dei meno
abbienti al mercato delle locazioni, poiche' e' «doveroso da parte
della collettivita' intera impedire che delle persone possano
rimanere prive di abitazione» (sentenze n. 49 del 1987, n. 217 del
1988 e n. 520 del 2000). L'intervento dello Stato in tanto e' immune
da censure di incostituzionalita', in quanto la disciplina relativa,
«valutata nei suoi concreti svolgimenti e nelle sue particolari
modalita', sia contenuta nei precisi limiti delle reali esigenze
sottostanti all'interesse invocato e risulti essenziale o necessaria
per la sua attuazione» (sentenza n. 520 del 2000).
Le Province autonome non possono lamentare l'istituzione di fondi
vincolati al perseguimento dello scopo di soddisfare il fabbisogno
abitativo dei ceti meno abbienti e sono tenute a rispettare la
destinazione impressa dallo Stato agli stanziamenti relativi; le
stesse Province non possono neppure censurare l'indicazione, da parte
di norme statali, del necessario coinvolgimento dei Comuni, quali
enti esponenziali delle collettivita' interessate agli interventi in
tale settore (sentenza n. 520 del 2000).
Pertanto, l'utilizzazione dei fondi statali «secondo normative
provinciali», ai sensi del citato art. 5, comma 2, della legge n. 386
del 1989, «attiene [...] solo alle modalita' del loro impiego e non
anche alla scelta se impiegarli, ovvero all'individuazione dello
scopo da realizzare» (sentenza n. 28 del 2003).
Anche dopo la riforma del Titolo V della Parte II della
Costituzione, i termini della questione non sono sostanzialmente
cambiati, giacche' spetta allo Stato «la determinazione dell'offerta
minima di alloggi destinati a soddisfare le esigenze dei ceti meno
abbienti», mediante «la fissazione di principi che valgano a
garantire l'uniformita' dei criteri di assegnazione su tutto il
territorio nazionale» (sentenza n. 94 del 2007), «strettamente
inerenti al nucleo irrinunciabile della dignita' della persona umana»
(sentenza n. 166 del 2008).
2.3. - Il raffronto tra la normativa di rango costituzionale e
ordinario, la giurisprudenza di questa Corte e le norme oggetto del
presente conflitto di attribuzione dimostra che queste ultime non
regolano l'offerta di alloggi a canone sostenibile sotto il profilo
della sua adeguatezza a garantire un livello minimo della prestazione
in rapporto ai bisogni dei ceti meno abbienti. Tale scopo e' sotteso
al finanziamento in se' e per se' ed al vincolo, gravante anche sulle
Province autonome, di utilizzare lo stesso solo per la finalita' di
alleviare il disagio abitativo.
L'intervento statale diretto ad assicurare una maggiore
disponibilita' di alloggi a canone sostenibile non puo', pertanto,
estendersi alle procedure ed alle modalita' amministrative con le
quali le Province autonome, nell'ambito della loro competenza
legislativa esclusiva, cui corrisponde analoga competenza
amministrativa, attuano in concreto gli interventi in favore delle
categorie destinatarie della prestazione sociale in questione.
Il fine generale di tutela di un diritto fondamentale di natura
sociale non puo' giustificare la vanificazione di una competenza
primaria attribuita alle Province autonome dallo statuto speciale,
avente rango di legge costituzionale. E' evidente, infatti, che la
competenza di cui al n. 10) dell'art. 8 del suddetto statuto verrebbe
ad essere completamente svuotata se il perseguimento, da parte dello
Stato, dell'obiettivo di ridurre il disagio abitativo implicasse la
possibilita' di disciplinare minutamente tutte le attivita'
amministrative connesse all'attuazione pratica degli interventi. La
finalita' sottesa alla citata norma statutaria e' proprio quella di
tutelare il diritto all'accesso al bene casa da parte dei soggetti
appartenenti alle fasce di reddito piu' basse ed implica, pertanto,
che la Provincia possa esercitare attivita' legislative ed
amministrative in materia, pur nell'ambito di una programmazione
nazionale.
La potesta' legislativa primaria delle Province autonome nella
materia dell'«assistenza e beneficenza pubblica» (art. 8, n. 25,
dello statuto speciale) completa il quadro e permette di operare una
ricostruzione integrata delle competenze statali e provinciali al
riguardo, che consente allo Stato, in virtu' della finalita' di
garantire una prestazione in materia di diritti sociali, di istituire
fondi a destinazione vincolata, di stabilire i criteri e le modalita'
della loro ripartizione tra le Regioni e le Province autonome, ferma
restando la competenza provinciale per tutto quanto attiene
all'attuazione pratica dello scopo perseguito dal finanziamento
statale.
3. - Sulla base delle considerazioni generali fin qui svolte, e'
possibile valutare partitamente le singole norme del decreto del
Ministro delle infrastrutture 26 marzo 2008 impugnate dalla
ricorrente.
3.1. - L'art. 4, comma 3, fissa nel quattordici per cento la
quota di cofinanziamento comunale in relazione a ciascuna proposta di
intervento. Il comma 1 dello stesso articolo - non censurato nel
ricorso della Provincia di Trento - fissa la quota di cofinanziamento
regionale nel trenta per cento delle risorse statali destinate allo
scopo.
Al riguardo si deve osservare che, mentre la quota di
cofinanziamento gravante sulle Regioni e sulle Province autonome
risponde all'esigenza di assicurare un livello uniforme di
partecipazione di queste alla realizzazione del programma nazionale
di riqualificazione urbana per alloggi a canone sostenibile, la
fissazione in dettaglio della quota di cofinanziamento gravante sui
Comuni compresi nel territorio della Provincia ricorrente incide
sulla sfera di autodeterminazione di quest'ultima nei suoi rapporti
con gli enti locali, restringendo in modo indebito sia i margini
della programmazione, su scala provinciale, degli interventi in
questo campo, sia la competenza della stessa Provincia in materia di
finanza locale, stabilita dall'art. 17 del d.lgs. n. 268 del 1992,
che costituisce norma di attuazione dello statuto speciale. Ne' si
rinvengono ragioni attinenti alla determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali, di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., che peraltro, almeno
nelle linee generali, dovrebbero essere contenute in una legge,
secondo il principio stabilito dalla giurisprudenza di questa Corte
(sentenza n. 88 del 2003).
L'art. 4 della legge 8 febbraio 2001, n. 21 (Misure per ridurre
il disagio abitativo ed interventi per aumentare l'offerta di alloggi
in locazione) stabilisce che il Ministero dei lavori pubblici (oggi,
delle infrastrutture) «promuove [...] un programma innovativo in
ambito urbano finalizzato prioritariamente ad incrementare, con la
partecipazione di investimenti privati, la dotazione infrastrutturale
dei quartieri degradati di comuni e citta' a piu' forte disagio
abitativo ed occupazionale e che preveda, al contempo, misure ed
interventi per incrementare l'occupazione, per favorire
l'integrazione sociale e l'adeguamento dell'offerta abitativa» (art.
4, comma 1). Il comma 4 dello stesso articolo attribuisce ad un
decreto del Ministro la competenza a definire, previa intesa in sede
di Conferenza Stato-Regioni, «gli indirizzi e i contenuti del
programma di cui al comma 1 e le modalita' di attribuzione ed
erogazione dei finanziamenti».
Come si puo' facilmente osservare, la legge statale indica le
finalita', delinea i contorni del programma nazionale e demanda ad un
decreto ministeriale la definizione delle modalita' di attribuzione e
di erogazione dei finanziamenti. Non si rinviene alcuna prescrizione,
ne' generale ne' particolare, volta a determinare i livelli
essenziali delle prestazioni concernenti il diritto sociale al bene
casa; si riscontra invece, nella norma impugnata, un'ingerenza nei
rapporti tra Provincia autonoma e Comuni estranea alla materia dei
livelli essenziali ed ininfluente sul livello di spesa gravante sullo
Stato, giacche' non e' contestato il potere di quest'ultimo di
fissare la quota di cofinanziamento spettante alla Provincia
autonoma, ne' che i Comuni siano anch'essi responsabilizzati mediante
la partecipazione finanziaria al programma di edilizia agevolata,
secondo un principio generale valido per tutto il territorio
nazionale. Cio' che esorbita dalla competenza dello Stato e' soltanto
la determinazione quantitativa della quota di cofinanziamento.
3.2. - L'art. 6 del decreto del Ministro delle infrastrutture 26
marzo 2008 prescrive i contenuti edilizio-urbanistici dei programmi
di riqualificazione urbana. I commi 1 e 3 si limitano a ribadire le
finalita' del decreto, gia' indicate in via generale dalla legge n.
21 del 2001 e dall'art. 2 (non impugnato) del decreto stesso. Tali
disposizioni non esplicano, pertanto, potenzialita' lesive
dell'autonomia della Provincia ricorrente, in quanto non e' in
contestazione il potere dello Stato di finalizzare l'impiego del
finanziamento, specificando pure gli scopi particolari da perseguire.
Cio' che invece viola la sfera di competenza costituzionalmente
garantita della ricorrente sono le prescrizioni di cui ai commi 2 e
4, le quali, contenute in un atto amministrativo, entrano nel
dettaglio dei criteri di assegnazione degli alloggi e della
determinazione dei canoni di locazione, in assenza di una legge che,
anche in linea generale, stabilisca criteri e condizioni. Al
riguardo, occorre osservare che si versa in materie di competenza
primaria delle Province autonome (edilizia sovvenzionata, assistenza
e beneficenza pubblica) e che ogni intervento limitativo dello Stato
in tali ambiti deve essere stabilito con legge, sia nell'ipotesi in
cui si ritenga che l'intervento assicuri la garanzia dei livelli
minimi di tutela dei diritti sociali, secondo la giurisprudenza di
questa Corte prima richiamata, sia in via generale, in forza del
disposto dell'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, norma di attuazione
che regola i rapporti tra legislazione statale e legislazione
regionale. Tale norma consente allo Stato di porre in essere
interventi limitativi di competenze delle Province autonome solo con
legge. In tal senso e' anche la giurisprudenza di questa Corte (ex
plurimis, sentenza n. 267 del 2003).
In definitiva, la norma censurata, con riguardo ai commi 2 e 4,
e' costituzionalmente illegittima a doppio titolo, perche' limitativa
della sfera di competenza legislativa primaria delle Province
autonome e perche', pur essendo limitativa, non e' contenuta in una
legge, ma in un atto amministrativo.
3.3. - L'art. 7 del decreto ministeriale in oggetto stabilisce le
caratteristiche, definite «irrinunciabili», dei programmi di
riqualificazione urbana per alloggi a canone sostenibile. Anche per
questa disposizione si devono ripetere le considerazioni, svolte ai
paragrafi precedenti, circa la violazione, con atto amministrativo,
della sfera di competenza primaria della Provincia ricorrente. Si
tratta di discipline dettagliate in materia di edilizia ed
urbanistica, che, in ogni caso, anche a volerle intendere quali norme
di fissazione dei livelli minimi delle prestazioni, avrebbero dovuto
essere contenute, almeno nelle linee generali, in una legge.
3.4. - Analoghe considerazioni vanno fatte a proposito dell'art.
8, comma 1, che disciplina i bandi di gara, con cio' invadendo la
competenza amministrativa della Provincia ricorrente, che, com'e'
stato sopra ricordato, ai sensi dell'art. 16 dello statuto speciale,
spetta alla stessa in tutte le materie attribuite alla sua competenza
legislativa.
3.5. - Anche l'art. 9 del decreto del Ministro delle
infrastrutture e' affetto dallo stesso vizio di legittimita', in
quanto disciplina le commissioni selezionatrici delle proposte
presentate dai Comuni. Tale norma attiene alle procedure attuative
del programma provinciale ed incide, pertanto, in un ambito di
competenza amministrativa propria della ricorrente.
3.6. - L'art. 10 del suddetto decreto attribuisce al Ministero
delle infrastrutture poteri sostitutivi in caso di ritardi
nell'attuazione del programma di interventi, con riferimento ai tempi
di realizzazione ed alle modalita' fissate nei singoli bandi
regionali. Secondo la stessa disposizione, tali poteri sostitutivi
sono esercitati «con le modalita' che saranno definite con apposito
decreto ministeriale».
Al riguardo si deve ricordare che l'art. 8 del d.P.R. n. 526 del
1987 circoscrive le ipotesi di potere sostituivo del Governo al «caso
di accertata inattivita' degli organi regionali e provinciali che
comporti inadempimento agli obblighi comunitari». La competenza
appartiene al Consiglio dei ministri ed e' legislativamente previsto
che la Regione o la Provincia interessata sia previamente sentita e
che venga assegnato alla stessa «un congruo termine per provvedere».
Anche a voler considerare le norme oggetto del presente conflitto
come strumento di determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti il diritto al bene casa, si deve notare che
l'art. 120, secondo comma, Cost., prevede tale intervento statale
secondo procedure previste dalla legge, «atte a garantire che i
poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di
sussidiarieta' e del principio di leale collaborazione». La
disposizione di cui si tratta ha invece natura amministrativa e, per
di piu', rinvia genericamente ad un futuro decreto ministeriale la
definizione di procedure che la Costituzione esige siano previste
dalla legge.
In definitiva, anche il citato art. 10 deve ritenersi
costituzionalmente illegittimo.
4. - In considerazione della piena equiparazione statutaria delle
Province autonome di Trento e di Bolzano relativamente alle
attribuzioni di cui trattasi, l'efficacia della presente sentenza
deve essere estesa anche nei confronti della Provincia autonoma di
Bolzano.