IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza di remissione alla Corte
costituzionale sul ricorso in appello n. 1500 del 2007 proposto dalla
dott.ssa Donata Ficco, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe
Gallo ed elettivamente domiciliata in Roma, via Laura Mantegazza n.
24 (presso il cav. Luigi Gardin);
Contro la Regione Puglia, in persona del suo legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Vittorio
Triggiani ed elettivamente domiciliata in Roma, via Cosseria n. 2
(presso il dott. Alfredo Placidi); e nei confronti dei sig.ri
Giovanni Carenza e Maria Abrusci; per la riforma della sentenza 24
ottobre 2006, n. 3781, resa dal Tribunale amministrativo regionale
per la Puglia, Bari, sez. II;
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;
Viste le memorie prodotte dalle patti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 22 aprile 2008, il pres.
Raffaele Iannotta;
Uditi gli avvocati Gallo e Triggiani;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
F a t t o
La dott.ssa Donata Ficco, funzionaria di ruolo della Regione
Puglia (cat. B), propose ricorso in primo grado avverso la
deliberazione 4 luglio 2006, n. 965 con la quale la Giunta regionale
aveva indetto un concorso esterno per la copertura di n. 60 posti di
funzionario di categoria D (di cui 30 posti nella posizione economica
D1 e 30 posti nella posizione economica D3).
Con la citata deliberazione la Regione aveva inteso ottemperare a
piu' sentenze rese dal Tribunale amministrativo regionale per la
Puglia (sede di Bari) che, in seguito alla pronunzia della Corte
costituzionale 23 luglio 2002, n. 373, avevano annullato i bandi dei
concorsi a loro tempo indetti con determinazioni dirigenziali n. 3
del 4 giugno 1998 e n. 158 del 22 maggio 1999 (in esecuzione della
delibera n. 10179 del 30 dicembre 1997 ) per la copertura,
rispettivamente, di n. 482 posti di VIII qualifica funzionale e di n.
381 posti di VII qualifica funzionale.
La ricorrente, che aveva fatto domanda di partecipazione al
concorso di cui alla delibera n. 985 del 2006, circoscrisse
l'impugnativa in primo grado alla quantificazioni dei posti (60)
messi a concorso, rilevando l'insufficienza di tale contingente con
riguardo alle pronunzie di annullamento disposte dal Tribunale
amministrativo.
La medesima ricorrente prospetto' la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 59, legge regionale Puglia n. 14 del 2004.
Con sentenza n. 3781 del 2006 il Tribunale amministrativo
regionale per la Puglia:
ha dichiarato la ricorrente estranea al giudicato sui
concorsi di cui alle citate determinazioni dirigenziali n. 3 del 1998
e n. 158 del 1999, annullate con precedenti sue sentenze;
ha ritenuto non rilevante la questione di costituzionalita'
dell'art. 59 della legge regionale n. 14 del 2004, non ravvisando
alcun nesso di consequenzialita' tra l'annullamento delle procedure
concorsuali del 1998-1999 ed il numero dei posti messi a concorso per
le medesime qualifiche funzionali nel 2006; la ricorrente, peraltro,
avrebbe sollevato la questione non in via mediata attraverso
l'impugnazione dell'atto adottato in esecuzione della legge (della
quale sarebbe dubbia la natura di legge-provvedimento), ma in via
principale.
Con l'atto d'appello la dott.ssa Ficco:
ha contestato d'essere priva di legittimazione ad agire,
essendo la sua azione diretta a partecipare ad una procedura
selettiva pubblica con la quale sarebbero dovuti essere messi a
concorso tutti i posti che si erano resi disponibili in seguito alle
pronunzie di annullamento giudiziale dei bandi emessi nel 1998 e nel
1999;
ha riproposto la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 59, comma 3, della legge per la Regione Puglia n. 14 del
2004, per violazione degli art. 3, 4 e 97 della Costituzione e, nel
merito, la censura dedotta in primo grado di elusione del giudicato
conseguente alla contestata sanatoria operata dall'art. 59, comma 3,
della legge regionale n. 14 del 2004.
La Regione Puglia si e' costituita e con memorie depositate il 28
ed il 30 marzo 2007 ha dedotto:
la carenza di legittimazione in capo all'appellante per non
aver a suo tempo impugnato i bandi emessi nel 1998-1999 per cui non
avrebbe potuto chiedere l'estensione del giudicato;
l'inammissibilita' del ricorso in primo grado per mancata
impugnazione di atti presupposti alla deliberazione n. 965 del 2006;
l'irrilevanza della questione di costituzionalita' perche' a
partire dall'anno 2000 il numero dei posti vacanti che potevano
essere messi a concorso dipendevano non gia' dalle vacanze presenti
nell'organico ma dal rispetto dei limiti assunzionali stabiliti da
leggi finanziarie.
Nella Camera di Consiglio del 3 aprile 2007 la domanda cautelare
e' stata rinviata al merito.
D i r i t t o
1. - La verifica della rilevanza e della non manifesta
infondatezza della sollevata questione di costituzionalita' richiede
in via pregiudiziale, l'esame di questioni di inammissibilita' del
ricorso in primo grado per difetto di interesse e di legittimazione e
per mancata impugnazione di atti presupposti alla deliberazione n.
965 del 2006.
2. - Con determinazioni dirigenziali n. 3 del 4 giugno 1998 e n.
158 del 22 maggio 1999, in esecuzione della delibera n. 10179 del 30
dicembre 1997, la Regione Puglia indisse concorsi per la copertura,
rispettivamente, di n. 482 posti di VIII qualifica funzionale e di n.
381 posti di VII qualifica funzionale.
L'art. 4 del bando di quelle procedure, conformemente alle
previsioni di cui al combinato disposto dell'art. 32, legge regionale
Puglia n. 7 del 1997 e dell'art. 39, legge regionale Puglia n. 26 del
1984, aveva riservato l'accesso ai concorsi interni ai soli impiegati
regionali inquadrati nella funzione immediatamente inferiore.
Con sentenza del 23 luglio 2002 n. 373, nel ribadire un suo
pacifico indirizzo, la Corte costituzionale dichiaro'
l'illegittimita' costituzionale del combinato disposto dell'art. 32,
comma 1, legge regionale n. 7 del 1997 e dell'art. 39 della legge
regionale n. 26 del 1984 «nella parte in cui riserva (va) il 100% dei
posti messi a concorso al personale interno».
La questione di costituzionalita' era stata promossa dal
Tribunale amministrativo regionale per la Puglia con ordinanze emesse
in sede di esame di ricorsi proposti da funzionari regionali che
erano stati esclusi perche' non avevano i requisiti (la qualifica
immediatamente inferiore ed/o un'anzianita' di servizio) per
partecipare ai concorsi interni ma che, essendo in possesso di un
diploma di laurea, sarebbero stati ammessi ove per i medesimi posti
di VII ed VIII qualifica fossero stati banditi dei concorsi pubblici.
In aderenza alla citata sentenza n. 373 del 2002, con piu'
sentenze (n. 2610, 2842, 2836, 5227 del 2004 ed altre), il Tribunale
amministrativo annullo' le determinazioni dirigenziali n. 3 del 4
giugno 1998 e n. 158 del 22 maggio 1999, e la delibera 10179 del 30
dicembre 1997.
Nella parte motiva delle sentenze predette fu chiaramente
specificato che, in conformita' alla sentenza n. 373 della Corte
costituzionale, la copertura dei posti allora disponibili (leggasi:
alla data di indizione dei concorsi decisa con deliberazione della
Giunta regionale 30 dicembre 1997 n. 10179) non poteva avvenire
attraverso un reclutamento soltanto interno e che la Regione,
nell'indire una nuova procedura concorsuale avrebbe dovuto operare
«ora per allora», avendo a riferimento non solo i posti vacanti ad
una certa data, ma anche «la disciplina normativa che allora regolava
lo status dei dipendenti regionali».
Con l'art. 59 della legge regionale 4 agosto 2004, n. 14 la
Regione Puglia, ha introdotto una disciplina transitoria (fino alla
«rideterminazione della dotazione organica») per la quale le
posizioni funzionali vacanti nelle categorie professionali B, C e D
sarebbero state coperte «mediante procedure selettive interne per una
quota non superiore al 50%» (comma 1); «le procedure in corso di
espletamento avrebbero dovuto segnare un 20% in meno di posti
riservati agli interni» (comma 2) ed, infine, (comma 3) «in sede di
prima applicazione erano fatti salvi gli esiti delle procedure di
progressione verticale effettuate in base alla deliberazione della
Giunta regionale 30 dicembre 1997, n. 10179 (articoli 30 e 32 della
legge regionale 4 febbraio 1997, n. 7 - bandi di concorsi interni
riservati al personale di ruolo della Regione»).
E' di tutta evidenza che con la disposizione di cui al comma 3
dell'art. 59 la Regione ha dato reviviscenza a norme dichiarate
incostituzionali dalla Corte costituzionale e ad atti e provvedimenti
annullati dal Tribunale amministrativo.
Detta disposizione appare avere natura di legge-provvedimento
perche' possiede i caratteri: della «personalita» (i soggetti
destinatari sono in numero determinato e sono ben individuabili),
contrapposta alla «generalita» quale requisito ordinario della legge;
della «concretezza», contrapposta alla «astrattezza»;
dell'«eccezionalita» (regola una fattispecie definita nel tempo),
contrapposta alla «stabilita» o «ordinarieta».
2.2. - Dato atto dell'intervenuta rideterminazione della pianta
organica (del 20 giugno 2006 n. 896) e del Piano assunzionale per il
triennio 2005-2007, in dichiarata attuazione della sentenza della
Corte costituzionale 23 luglio 2002, n. 373 e delle sentenze del
Tribunale amministrativo regionale n.n. 2610, 2842 e 2826 del 2004,
con la delibera n. 965 del 2006 la Giunta regionale ha bandito due
concorsi, ciascuno per 30 posti, rispettivamente, della categoria D1
e D3.
Dall'epigrafe del ricorso in primo grado risulta che
l'impugnazione e' stata estesa agli atti presupposti della delibera
n. 965 del 2006 (provvedimento che ha reso attuale la lesione), tra i
quali sono specificatamente comprese: le delibere della Giunta
regionale 26 giugno 2006, n. 896 e n. 897 di rideterminazione della
pianta organica al 31 dicembre 2005 e d'approvazione del piano
assunzionale regionale per il triennio 2005-2007.
2.3. - La dott.ssa Ficco, in possesso del diploma di laurea in
pedagogia, ha chiesto di partecipare alla concorso per l'accesso alla
posizione di categoria D (posizione economica D1) e, pur avendo
superato il punteggio minimo richiesto, non e' risultata tra i
candidati ammessi alle successive prove in ragione del limitato
numero (30) di posti messi a concorso. Secondo una norma
regolamentare si e' provveduto ad ammettere alla successiva prova
selettiva 300 candidati, corrispondente al numero dei posti messi a
concorso (trenta) moltiplicato per dieci.
Il suo interesse sostanziale acche' venga messa a concorso una
consistente percentuale dei posti vacanti di cui alle determinazioni
n. 3 del 1998 e n. 158 del 1999 e, piu' esattamente, degli originari
381 posti del concorso corrispondente per categoria e posizione
economica al procedimento cui oggi partecipa, non e' impedito dal non
aver a suo tempo la dott.ssa Ficco impugnato dette determinazioni e
di non essere la destinataria delle sentenze emesse nel 2004 dal
Tribunale amministrativo.
La deliberazione 30 dicembre 1997, n. 10179 della Giunta
regionale e le determinazioni dirigenziali della stessa applicative
erano atti a contenuto generale ad effetti indivisibili per cui il
loro annullamento non incide nei soli limiti della posizione
soggettiva che si e' avvantaggiata dell'annullamento stesso ma sulla
generalita' dei soggetti rispetto alla quale l'Amministrazione e'
tenuta all'esecuzione non in forza di un'estensione del giudicato, ma
per effetto proprio e diretto del giudicato stesso. La declaratoria
di incostituzionalita' dell'art. 32, comma 1, della legge regionale
n. 7 del 1997 e dell'art. 39 della legge regionale 9 maggio 1984, n.
26 nella parte in cui riservavano «la copertura del 100% dei posti
messi a concorso al personale interno» e l'annullamento della
deliberazione n. 10179 del 1997 e delle determinazioni n. 3 del 1998
e n. 158 del 1999 hanno prodotto quale effetto immediato ed
autoesecutivo il ripristino della vacanza dei posti alla data del 30
dicembre 1997 e quale effetto conformativo l'obbligo in capo alla
Regione di procedere a bandire concorsi esterni, avendo presente
l'esplicita indicazione della Corte costituzionale per la quale, nel
richiamo anche a precedenti sue pronunzie, «la riserva limitata al
50% dei posti messi a concorso, in favore del personale della
qualifica immediatamente inferiore con almeno cinque anni di
servizio, e' stata ritenuta non irragionevole e non lesiva del ...
precetto costituzionale», enunciato dal terzo comma dell'art. 97
della Costituzione, che richiede la copertura dei posti previo
pubblico concorso.
A fronte delle indicazioni portate nella pronunzia della Corte
costituzionale, non e' corretto ne' pertinente il richiamo nella
sentenza impugnata 24 ottobre 2006, n. 3781 al potere discrezionale
dell'Amministrazione di stabilire il numero dei posti da ricoprire
con pubblico concorso.
Parimenti e' da disattendere l'assunto per il quale non sarebbe
ravvisabile «alcun nesso di consequenzialita' tra l'annullamento
delle procedure concorsuali del 1998-1999 ed il numero dei posti
messi a concorso per le medesime qualifiche funzionali nel 2006».
Nella parte motiva della delibera 4 luglio 2006, n. 965 e'
letteralmente riportato che: per effetto della sentenza della Corte
costituzionale n. 373 del 23 luglio 2002, il TAR Puglia/Bari con le
sentenze n. 2610/2004, 2842/2004 e 2826/2004 ha condannato la Regione
Puglia al rispetto dei principi di accesso al pubblico impiego non
osservati nei concorsi «interni» espletati a seguito di bandi
pubblicati.
La possibilita' di aver presenti i posti vacanti nel 1998/1999
era chiaramente preclusiva dall'intervenuta «sanatoria», operata
dall'art. 59, comma 3 della legge regionale 4 agosto 2004, n. 14.
Ne' e' invocabile un impedimento sopraggiunto alla messa a
concorso «ora per allora» di parte dei posti vacanti nel 1998/1999
(il 50%) che non sia rappresentato dalla esistenza della sopra
richiamata norma di sanatoria.
La regola per la quale si deve tener conto delle «sopravvenienze
di fatto e di diritto anteriori alla notificazione della
sentenza», e' parimenti non correttamente invocata negli scritti
difensivi della Regione appellata e nella sentenza n. 3781 del 2006,
in cui e' fatto cenno «a vincoli alle assunzioni per effetto di leggi
sopravvenute», in quanto:
espletati i concorsi interni, l'avvenuta copertura del 100%
dei posti vacanti, era nota al giudice amministrativo che ha emesso
le sentenze da eseguire ed il cui dictum non poteva essere inteso
come semplice raccomandazione di ben agire per il futuro;
le leggi finanziarie che dall'anno 2002 hanno limitato il
numero dei posti da coprire valevano per quelli che si erano resi
liberi successivamente all'anno 2001 ma non per quelli per le quali
la ricognizione di vacanza era stata effettuata negli anni 1998/1999,
che erano stati comunque (illegittimamente) coperti ed in ordine ai
quali si era formato il giudicato che imponeva di utilizzare diverse
procedure (senza condizionare l'effettuata ricognizione dei posti
disponibili ad una certa data);
identica questione sulla rilevanza non e' stata dedotta dalla
Regione Puglia nel 2002 innanzi alla Corte costituzionale.
3. - Conclusivamente, l'art. 59, comma 3, della legge regionale 4
agosto 2004, n. 14 appare in contrasto con gli art. 3 e 97 della
Cost., incidendo sull'imparzialita' ed il buon andamento
dell'Amministrazione e nel contempo sembra configgere con il
principio di effettivita' della tutela giurisdizionale, sancito dagli
art. 24 e 113 della Costituzione per essere state dal legislatore
regionale pretermesse non solo sentenze di un Tribunale
amministrativo ma anche una sentenza della stessa Corte
costituzionale.
Data la sua rilevanza e la sua non manifesta infondatezza, il
Collegio ritiene di dover sollevare questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 59, comma 3, della legge regionale Puglia 4
agosto 2004, n. 14 nei termini e per le ragioni sopra esposte.