Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli articoli 267, comma
4 lettere a) e c), 269, commi 2, 3, 7 e 8, 271, 281, comma 10, 283,
284 e 287 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in
materia ambientale), promossi dalle Regioni Calabria, Piemonte,
Emilia-Romagna e Puglia con ricorsi notificati l'8, il 10 e il 13
giugno 2006, depositati in cancelleria il 10, il 15, il 16 ed il 20
giugno 2006 ed iscritti ai nn. 68, 70, 73 e 76 del registro ricorsi
2006.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, nonche' gli atti di intervento dell'Associazione italiana
per il World Wide Fund for Nature (WWF Italia) - Onlus, della
Biomasse Italia s.p.a. ed altre;
Udito nell'udienza pubblica del 19 maggio 2009 il Giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi gli avvocati Maria Grazia Bottari Gentile per la Regione
Calabria, Fabio Lorenzoni per la Regione Piemonte, Giandomenico
Falcon e Franco Mastragostino per la Regione Emilia-Romagna, Fabrizio
Lofoco per la Regione Puglia, Alessandro Giadrossi per l'Associazione
italiana per il World Wide Fund for Nature (WWF Italia) - Onlus, e
gli avvocati dello Stato Fabrizio Fedeli e Sergio Fiorentino per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con il ricorso iscritto al n. 68 del registro ricorsi del
2006, la Regione Calabria ha impugnato il decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) nel suo complesso,
nonche' in relazione a numerose specifiche disposizioni.
La ricorrente, preliminarmente, riferisce che il citato decreto
costituisce l'esercizio da parte del Governo della delega
conferitagli dal Parlamento con la legge 15 dicembre 2004, n. 308
(Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l'integrazione
della legislazione in materia ambientale e misure di diretta
applicazione). Illustra, quindi, il procedimento seguito per
l'emanazione del citato d.lgs. n. 152 del 2006, affermando come esso
avrebbe disatteso i principi ispiratori della delega e, in
particolare, il principio di leale cooperazione tra Stato, Regioni ed
enti locali.
Dopo aver censurato l'illegittimita' costituzionale dell'intero
decreto delegato proprio in conseguenza dei vizi del procedimento di
formazione, la Regione Calabria, impugna le singole disposizioni.
Tra queste, vengono censurati alcuni articoli inseriti nella
parte quinta del decreto, recante norme in materia di tutela
dell'aria e di riduzione delle emissioni in atmosfera.
La ricorrente sostiene che in tale materia sussisterebbe una
compenetrazione di titoli di competenza dello Stato e delle Regioni
da ravvisarsi, in via prevalente, nella «tutela dell'ambiente», ma
anche nella «tutela della salute».
L'esigenza di tenere in adeguato conto anche tale ultima
competenza e di garantire un ruolo di primo piano alle Regioni nella
tutela dell'aria dall'inquinamento era ben presente nella normativa
anteriore al decreto impugnato e, in particolare, nel d.P.R. 24
maggio 1988, n. 203 (Attuazione delle direttive CEE numeri 80/779,
82/884, 84/360 e 85/203 concernenti norme in materia di qualita'
dell'aria, relativamente a specifici agenti inquinanti, e di
inquinamento prodotto dagli impianti industriali, ai sensi dell'art.
15 della L. 16 aprile 1987, n. 183), ora abrogato dall'art. 280 del
d.lgs. n. 152 del 2006. L'art. 4 del citato d.P.R., infatti,
prevedeva che tale tutela spettasse alle Regioni che la esercitavano
nell'ambito dei principi posti dalla legislazione statale e
attribuiva loro una serie di competenze.
«Anche in considerazione di questo riferimento "storico"», la
ricorrente censura le disposizioni con le quali il legislatore
delegato avrebbe introdotto una disciplina procedimentale di estremo
dettaglio non giustificata dall'esigenza di predisporre standard di
tutela uniformi.
In particolare, l'art. 269 regolerebbe il rilascio al gestore di
un impianto, da parte dell'autorita' competente, dell'autorizzazione
alle emissioni in atmosfera in modo cosi' dettagliato da vincolare
sotto ogni profilo la legge regionale che disciplina l'attivita'
dell'autorita' competente.
Il comma 2 della censurata disposizione individuerebbe,
addirittura, lo schema di un modulo per la presentazione delle
istanze. Il comma 3 regolerebbe nel dettaglio le attivita' che
presiedono al rilascio dell'autorizzazione, privando le Regioni di
ogni margine di modulazione e prevedendo l'esercizio di un potere
sostitutivo da parte dello Stato senza le garanzie predisposte
dall'art. 120 Cost. e senza contemplare la previa diffida ad
adempiere.
Il comma 7, poi, stabilirebbe termini eccessivamente e
«inutilmente» rigidi per il rilascio dell'autorizzazione; infine,
detterebbe una disciplina di estremo dettaglio per il caso di
modifiche all'impianto, vincolando in modo assoluto l'attivita'
normativa e amministrativa delle Regioni.
Analogamente, anche l'art. 284 regolerebbe in modo analitico la
denuncia di installazione o modifica di un impianto termico civile,
privando le Regioni della possibilita' di calibrare i procedimenti in
relazione alle peculiarita' dei propri territori e alle esigenze di
tutela della salute degli abitanti. Cio' determinerebbe
l'illegittimita' costituzionale della citata disposizione, nonche'
dell'Allegato IX alla parte quinta a cui l'art. 284 rinvia e «che ne
costituisce una ulteriore specificazione».
L'art. 267, comma 4, lettera a), contrasterebbe con gli artt.
117, terzo e quarto comma, e 119, quinto comma, Cost., nonche' con il
principio di leale collaborazione. Infatti esso, nel prevedere la
possibilita' per il Ministro dell'ambiente di promuovere misure atte
a favorire la produzione di energia da fonti rinnovabili e sviluppare
tecnologie pulite, consentirebbe allo Stato - oltretutto senza alcuna
partecipazione regionale - di realizzare «interventi diretti di
ordine finanziario sul territorio» in materie di competenza
concorrente, quali il governo del territorio, la tutela della salute,
nonche' di competenza residuale, quale la «produzione non-nazionale
di energia».
E' censurato, altresi', l'art. 281, comma 10, per violazione
degli artt. 3, 117, terzo comma, e 118 Cost., sotto il profilo della
ragionevolezza, nella parte in cui subordina all'intesa con il
Ministro dell'ambiente e con il Ministro della salute la
possibilita', per le Regioni, di adottare provvedimenti generali in
presenza di particolari situazioni di rischio sanitario o di zone che
richiedano particolare tutela ambientale. L'imposizione dell'intesa,
secondo la ricorrente, priverebbe le Regioni della propria
responsabilita' di governo del territorio e di tutela della salute
dei cittadini, accentrando in capo allo Stato compiti di cui esso non
e' piu' titolare a seguito della costituzionalizzazione del principio
di sussidiarieta'.
Infine, la Regione Calabria deduce illegittimita' costituzionale
dell'art. 287 per contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost. e, «a
monte», con l'art. 76 Cost., in relazione all'art. 1, comma 8, della
legge n. 308 del 2004. La disposizione censurata disciplina
l'abilitazione del personale addetto alla conduzione degli impianti
termici civili di potenza termica superiore a 0.232 MW. In tal modo,
essa sottrarrebbe alle Regioni una competenza di dettaglio
riconducibile alla materia della "tutela della salute" e della
"tutela e sicurezza del lavoro".
Inoltre, si priverebbero le Regioni di una funzione ad esse
conferita dall'art. 84, lettera b), del decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello
Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I
della L. 15 marzo 1997, n. 59).
2. - Anche la Regione Piemonte, con il ricorso iscritto al n. 70
del 2006 del registro ricorsi, ha impugnato il d.lgs. n. 152 del 2006
nel suo complesso - per le modalita' di emanazione e per
l'impostazione della disciplina in esso contenuta - nonche' in
relazione a singole disposizioni.
La ricorrente censura, tra l'altro, la parte quinta del decreto
per violazione degli artt. 3, 5, 76, 97, 114, 117, 118, 119 e 120
Cost., nonche' per violazione «dei principi di leale collaborazione,
ragionevolezza, adeguatezza, differenziazione, sussidiarieta', buon
andamento della P.A. anche sotto l'aspetto della violazione di
principi e norme del diritto comunitario e di convenzioni
internazionali».
L'impostazione di tale disciplina incorrerebbe in tre rilievi.
Innanzitutto, disattenderebbe il criterio fissato dalla legge delega
di operare una revisione della normativa concernente le emissioni dei
gas inquinanti in atmosfera alla luce della disciplina comunitaria e,
in particolare, della direttiva 2001/81/CE del 23 ottobre 2001
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai limiti
nazionali di emissione di alcuni inquinanti atmosferici). Il decreto
rispetterebbe solo alcuni profili della normativa comunitaria e non
prevedrebbe il necessario aggiornamento delle prescrizioni e dei
valori limite rispetto all'evoluzione tecnologica. Inoltre, non
sarebbe adeguatamente considerata la relazione tra tutela ambientale
e disciplina dell'energia e degli impianti termici, che sarebbe di
competenza concorrente. Infine, subirebbero una generale compressione
le competenze pianificatorie e programmatorie delle Regioni.
Con specifico riferimento alle singole disposizioni, la
ricorrente censura, innanzitutto, l'art. 267, comma 4, lettera a),
del d.lgs. n. 152 del 2006, in quanto, nel prevedere le attivita'
volte alla adozione di misure per la produzione di energia elettrica
da fonti rinnovabili, non contemplerebbe alcun coinvolgimento delle
Regioni.
La lettera c) del medesimo comma, inoltre, prevederebbe uno
specifico utilizzo dei "certificati verdi" non contemplato dalla
legge delega che, all'art. 1, comma 9, lettera g), n. 2), indicava
solo il prolungamento del loro periodo di validita'. In tal modo,
inoltre, sarebbero precluse eventuali diverse politiche regionali
incentivanti dell'uso delle fonti energetiche rinnovabili.
L'art. 269, comma 7, nell'introdurre un periodo di validita'
dell'autorizzazione alle emissioni in atmosfera, ne fisserebbe una
durata sproporzionata (15 anni) la quale bloccherebbe
ingiustificatamente la possibilita' di un adeguamento degli impianti
in relazione al progresso tecnologico certamente piu' rapido.
Al contempo, non sarebbe prevista la possibilita', per
l'autorita' competente, di modificare le prescrizioni
dell'autorizzazione in relazione all'evoluzione delle tecnologie, con
cio' determinando una limitazione dei poteri pubblici di controllo e
di miglioramento della qualita' dell'aria, in violazione del criterio
direttivo fissato dall'art. 1, comma 8, lettere d) ed h), della legge
delega.
In tal modo sarebbe, altresi', pregiudicata la possibilita', per
le Regioni, di modulare l'attivita' amministrativa relativa al
rilascio delle autorizzazioni e ai programmi di tutela in relazione
alle differenti realta' locali, in violazione dei principi di
sussidiarieta', leale collaborazione e buon andamento della p.a.
La disciplina dettata dall'art. 271 e dai relativi allegati con
riguardo alla fissazione dei valori limite di emissione degli
impianti e alle prescrizioni sarebbe del tutto carente, in quanto
rinvierebbe a provvedimenti da emanarsi successivamente all'entrata
in vigore del decreto delegato. Inoltre, i valori fissati negli
allegati al decreto medesimo riproporrebbero quelli stabiliti nel
1988, da ritenere oramai del tutto superati. La loro riproposizione
vanificherebbe le attivita' di maggior tutela nel frattempo poste in
essere dalle Regioni, non essendo previsto che esse possano mantenere
in vigore le proprie specifiche discipline piu' restrittive, con cio'
determinando un peggioramento delle condizioni ambientali.
In tal modo, sarebbero del tutto trascurati i principi di
differenziazione e sussidiarieta' «nella loro potenzialita'
evolutiva», nonche' il principio di leale collaborazione, in
contrasto con la finalita' di tutela dell'ambiente.
L'art. 281, comma 10, del d.lgs. n. 152 del 2006, nel subordinare
il potere delle Regioni di introdurre valori limite e prescrizioni
piu' severi di quelli fissati dal decreto alla previa intesa con il
Ministro dell'ambiente e con il Ministro della salute e alla
condizione che «cio' risulti necessario al conseguimento dei valori
limite e dei valori bersaglio della qualita' dell'aria»,
comprimerebbe ingiustificatamente la competenza delle Regioni,
impedendo loro di attuare interventi migliorativi, per soddisfare
esigenze ulteriori rispetto a quelle fissate a livello statale (come
previsto dalla sentenza n. 407 del 2002 di questa Corte).
La ricorrente denuncia poi gli artt. 284 e 287 per contrasto con
l'art. 76 Cost., in quanto violerebbero il criterio direttivo posto
dall'art. 9, lettera g), della legge delega il quale poneva tra le
finalita' della nuova regolamentazione quella della semplificazione e
della certezza normativa. Entrambe le norme censurate
contrasterebbero, altresi', con l'art. 117, terzo comma, Cost., in
quanto introdurrebbero una disciplina di dettaglio nella materia
dell'energia, «senza peraltro pervenire ad aggiornata ed univoca
regolamentazione di settore».
Infatti, nel caso di installazione o modifica di un impianto
termico civile di potenza termica nominale superiore al valore
soglia, e' prevista la trasmissione di apposita denuncia
all'autorita' competente, perpetuandosi le disposizioni poste dalla
legge 13 luglio 1966, n. 615 (Provvedimenti contro l'inquinamento
atmosferico), senza prevederne l'integrazione con quelle derivanti
dalla normativa energetica di cui al d.P.R. 26 agosto 1993, n. 412
(Regolamento recante norme per la progettazione, l'installazione,
l'esercizio e la manutenzione degli impianti termici degli edifici ai
fini del contenimento dei consumi di energia, in attuazione dell'art.
4, comma 4, della L. 9 gennaio 1991, n. 10), il quale richiede, oltre
al libretto di centrale, anche la scheda identificativa
dell'impianto. Mancherebbe, inoltre, il coordinamento e
l'integrazione con il decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 192
(Attuazione della direttiva 2002/91/CE relativa al rendimento
energetico nell'edilizia), che recepisce la normativa comunitaria in
materia di rendimento energetico nell'edilizia e prevede che le
Regioni legiferino in materia di certificazione energetica e di
ispezioni sugli impianti.
2.1 - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, il
quale ha eccepito l'inammissibilita' del ricorso per tardivita' della
notifica del medesimo, nonche' l'infondatezza delle censure,
riservando a successive memorie la completa illustrazione della
posizione del Governo.
2.2 - E' intervenuta l'Associazione italiana per il World Wide
Fund for Nature (WWF Italia) - Onlus a sostegno delle censure di
legittimita' costituzionale prospettate dalla Regione Piemonte. Dopo
aver sostenuto l'ammissibilita' del proprio intervento nel giudizio,
il WWF svolge articolate argomentazioni sulle varie disposizioni
censurate.
2.3 - Sono, altresi', intervenute ad opponendum la Societa'
Italiana Centrali Termoelettriche - SICET s.r.l., la Biomasse Italia
s.p.a., la Ital Green Energy s.r.l. e la ETA - Energie Tecnologie
Ambiente s.p.a, in persona dei rispettivi rappresentanti legali, «per
resistere al ricorso» presentato dalla Regione Piemonte. Tali
societa', dopo aver argomentato sulla propria legittimazione ad
intervenire nel giudizio, hanno contestato in modo analitico le
censure svolte dalla Regione ricorrente.
3. - La Regione Emilia-Romagna, con il ricorso iscritto al n. 73
del registro ricorsi del 2006, ha censurato numerose disposizioni del
d.lgs. n. 152 del 2006, contestandone la legittimita' costituzionale.
La ricorrente premette di aver gia' proposto un ricorso (il n. 56
del 2006) avverso talune disposizioni del citato decreto per le quali
riteneva urgente chiedere la sospensione. In sede di delibera di tale
ricorso, tuttavia, la Regione si era espressamente riservata di
impugnare altre disposizioni ritenute lesive delle proprie
attribuzioni costituzionali.
Cio' posto, la ricorrente, dopo aver richiamato le censure svolte
nel precedente atto introduttivo avverso i vizi procedurali che
inficerebbero l'intero decreto delegato, censura alcune singole
disposizioni del medesimo.
Con particolare riguardo alla parte quinta, recante norme in
materia di tutela dell'aria e di riduzione delle emissioni in
atmosfera, la Regione Emilia-Romagna sostiene che l'art. 281, nel
subordinare alla previa intesa con il ministero l'adozione di atti
generali che stabiliscono valori limite di emissione e prescrizioni
piu' severi rispetto a quelli fissati dalla normativa statale,
invaderebbe le competenze regionali di programmazione e
pianificazione. Infatti, secondo quanto affermato dalla Corte, la
tutela dell'ambiente costituirebbe un «valore costituzionale» che
delinea una "materia trasversale" in ordine alla quale ben potrebbero
manifestarsi competenze diverse di spettanza regionale. Se compete
allo Stato fissare il punto di equilibrio tra diversi interessi
costituzionalmente protetti, cio' dovrebbe avvenire con normative di
principio e non gia' imponendo alle Regioni l'adozione di specifici
strumenti pianificatori o di dover sottostare al nulla osta da parte
dell'autorita' amministrativa. Cio' costituirebbe una indebita
restrizione degli strumenti della Regione per perseguire obiettivi di
miglioramento dell'ambiente - «con indiretta violazione dell'art. 9
Cost.» - attraverso l'esercizio delle competenze legislative e
amministrative riconosciute dalla Costituzione alle Regioni,
determinando anche una compressione delle funzioni loro attribuite
dall'art. 84 del d.lgs. n. 112 del 1998.
Cio' sarebbe confermato anche dal decreto legislativo 18 febbraio
2005, n. 59 (Attuazione integrale della direttiva 96/61/CE relativa
alla prevenzione e riduzione integrate dell'inquinamento), il quale,
all'art. 8, consente di prescrivere, nelle autorizzazioni integrate
ambientali, misure piu' rigorose per assicurare la tutela della
qualita' dell'aria. Inoltre le Regioni, nel rispetto della normativa
comunitaria e, in particolare, della direttiva 2001/80/CE relativa ai
grandi impianti di combustione e non ancora recepita dallo Stato,
potrebbero adottare provvedimenti volti a restringere i limiti di
emissione.
La ricorrente impugna, inoltre, l'art. 287 il quale, nel disporre
che il "patentino" di cui deve essere munito il personale addetto
alla conduzione di impianti termici civili di potenza termica
nominale superiore a 0.232 MW sia rilasciato dall'Ispettorato
provinciale del lavoro, contrasterebbe con l'art. 118 Cost. Esso,
infatti, priverebbe le Regioni di una competenza amministrativa ad
esse conferita dall'art. 84 del d.lgs. n. 112 del 1998.
Violerebbe, inoltre, l'art. 76 Cost., in quanto disattenderebbe i
limiti della delega che prescrive il rispetto del riparto di
competenze fissato dal decreto da ultimo citato.
L'art. 287, nella parte in cui dispone che la disciplina dei
corsi e degli esami per cui e' subordinato il rilascio del patentino
sia stabilita con decreto ministeriale, lederebbe l'art. 117, quarto
comma, Cost. in quanto invaderebbe la competenza residuale delle
Regioni in materia di formazione professionale.
Infine, la Regione censura l'Allegato IV alla parte quinta del
decreto e, in particolare, la parte I, punto 4, lettera z), del
medesimo.
Tale parte dell'allegato, infatti, nell'escludere
l'autorizzazione di cui all'art. 272 per determinati impianti,
utilizzerebbe, con riguardo agli allevanti di bestiame, un criterio
irragionevole privo di alcuna relazione con le emissioni in
atmosfera. Esso, infatti, farebbe riferimento non al numero di capi
di bestiame presenti nell'azienda, ma solo alla estensione del
terreno di cui essa dispone e in cui sono utilizzati gli effluenti,
comportando che anche gli allevamenti di ingenti dimensioni, i quali
producono un significativo impatto sull'ambiente in termini di
emissioni in atmosfera, non sarebbero soggetti ad alcuna
autorizzazione.
La disposizione impugnata, pertanto, contrasterebbe con gli artt.
3 e 9 Cost., in quanto il criterio derogatorio utilizzato sarebbe
irragionevole e lesivo degli interessi ambientali in cura alla
Regione; con l'art. 76 Cost., in quanto, per le medesime ragioni,
contrasterebbe con i criteri direttivi della delega; infine, con
l'art. 117, quarto comma, Cost., in quanto vanificherebbe le
politiche di tutela ambientale della Regione nell'ambito
dell'agricoltura e della zootecnia.
3.1 - Anche in tale giudizio e' intervenuta l'Associazione
italiana per il World Wide Fund for Nature (WWF Italia) - Onlus,
chiedendo che sia dichiarata l'illegittimita' delle medesime
disposizioni impugnate dalla Regione Emilia-Romagna.
4. - Anche la Regione Puglia, con ricorso iscritto al n. 76 del
registro ricorsi del 2006, ha impugnato numerose disposizioni del
d.lgs. n. 152 del 2006.
Tra gli altri, la ricorrente censura l'art. 281, comma 10, il
quale prevede, per l'adozione dei piani o programmi e per il rilascio
delle autorizzazioni da parte delle Regioni o Province autonome, la
necessita' di un'intesa con il Ministro dell'ambiente e con il
Ministro della salute allo scopo di fissare limiti piu' restrittivi
alle emissioni. Tale disposizione violerebbe l'art. 76 Cost., perche'
contrasterebbe con i principi e criteri direttivi della delega,
nonche' gli artt. 117, terzo comma, e 118 Cost. per la «assoluta
preponderanza dei poteri riconosciuti» al Ministro dell'ambiente al
quale sarebbe assegnato un ruolo preminente anche con finalita' di
controllo sulle competenze regionali, in violazione del principio di
sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza.
La Regione chiede, pertanto, che sia dichiarata l'illegittimita'
costituzionale di tale disposizione, previa sospensione della sua
esecuzione, ai sensi dell'art. 9 della legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla L.Cost. 18 ottobre 2001, n. 3).
4.1 - E' intervenuta in giudizio l'Associazione italiana per il
World Wide Fund for Nature (WWF Italia) - Onlus, a sostegno delle
censure svolte dalla ricorrente.
5. - In prossimita' dell'udienza pubblica, le Regioni Calabria,
Emilia-Romagna e Puglia, nonche' il WWF, hanno depositato memorie
conclusive.
Considerato in diritto
1. - Le Regioni Calabria, Emilia-Romagna, Piemonte e Puglia hanno
impugnato numerose disposizioni del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), tra cui l'art. 267, comma
4, lettera a) (Regioni Calabria e Piemonte); l'art. 267, comma 4,
lettera c) (Regione Piemonte); l'art. 269, commi 2, 3, 7 e 8 (Regioni
Calabria e Piemonte); l'art. 271 «in relazione agli Allegati»
(Regione Piemonte); l'art. 281, comma 10 (Regioni Calabria, Piemonte,
Emilia - Romagna e Puglia); l'art. 283 (Regione Piemonte); l'art. 284
(Regioni Calabria e Piemonte); l'art. 287 (Regioni Calabria, Piemonte
ed Emilia - Romagna); la Parte I, punto 4, lettera z), dell'Allegato
IV alla Parte quinta (Regione Emilia - Romagna); l'Allegato IX alla
Parte V (Regione Calabria).
Le ricorrenti lamentano la violazione degli artt. 3 (Regioni
Calabria ed Emilia-Romagna), 5 (Regione Piemonte), 9 (Regione
Emilia-Romagna), 76 (tutte le ricorrenti), 114 (Regione Piemonte),
117, terzo comma (tutte le ricorrenti, con riguardo alla Regione
Regione Emilia-Romagna senza espressa indicazione), 117, quarto comma
(Regioni Calabria ed Emilia-Romagna), 118 (tutte le ricorrenti), 119,
quinto comma (Regione Calabria), e 120 della Costituzione (Regione
Calabria); sono altresi' evocati i principi di leale collaborazione
(tutte le ricorrenti), sussidiarieta' (Regioni Calabria, Piemonte,
Puglia) e buon andamento della pubblica amministrazione (Regione
Piemonte).
E' opportuno riservare a separate decisioni l'esame delle censure
che le ricorrenti hanno mosso ad altre disposizioni del d.lgs. n. 152
del 2006, per affrontare in questa sede le sole doglianze che
investono, secondo quanto appena precisato, la parte quinta del
decreto impugnato, con riguardo alle norme in materia di tutela
dell'aria e di riduzione delle emissioni in atmosfera.
L'omogeneita' della materia trattata consente la riunione del
ricorsi, perche' essi siano decisi con un'unica sentenza.
2. - L'Associazione italiana per il World Wide Fund for Nature
(WWF Italia) Onlus e' intervenuta nei giudizi promossi dalle Regioni
Emilia-Romagna, Piemonte e Puglia.
Nel ricorso promosso dalla Regione Piemonte sono altresi'
intervenute Biomasse Italia s.p.a., Societa' Italiana Centrali
Termoelettriche-SICET s.r.l., Ital Green Energy s.r.l. e ETA Energie
Tecnologie Ambiente s.p.a.
Questi interventi sono inammissibili.
Il giudizio di costituzionalita' delle leggi promosso in via
d'azione e', infatti, configurato come svolgentesi esclusivamente tra
soggetti titolari di potesta' legislativa, fermi restando, per i
soggetti privi di tale potesta', i mezzi di tutela delle loro
posizioni soggettive, anche costituzionali, di fronte ad altre
istanze giurisdizionali ed eventualmente anche di fronte a questa
Corte in via incidentale (fra le molte sentenze n. 405 del 2008 e n.
469 del 2005).
3. - In via preliminare deve essere rigettata l'eccezione di
inammissibilita' sollevata dall'Avvocatura dello Stato con riguardo
al ricorso promosso dalla Regione Piemonte in ragione della asserita
tardivita' della notifica dell'atto introduttivo. Premesso, infatti,
che anche nei giudizi in via principale vige il principio della
scissione fra il momento in cui la notificazione deve intendersi
effettuata nei confronti del notificante rispetto al momento in cui
essa si perfeziona per il destinatario dell'atto (sentenze n. 300 del
2007 e n. 477 del 2002), e' agevole rilevare che, nel caso di specie,
la notifica e' stata effettuata tempestivamente dalla Regione, in
quanto il ricorso risulta spedito a mezzo posta in data 12 giugno
2006, e dunque nel termine di 60 giorni dalla pubblicazione del
decreto legislativo impugnato, avvenuta il 14 aprile 2006.
4. - Ancora in via preliminare, va dichiarata l'inammissibilita'
delle censure formulate dalla Regione Piemonte avverso gli artt. 267,
comma 4, lettera a), 269, comma 7, 271, 281, comma 10, 284 e 287 del
d.lgs. n. 152 del 2006, con riferimento agli artt. 5 e 114 Cost. e
«con riguardo a principi e norme del diritto comunitario e di
convenzioni internazionali», poiche' del tutto prive di motivazione
(tra le molte, sentenze n. 25 del 2008 e n. 430 del 2007).
Per la medesima ragione, e' palesemente inammissibile
l'impugnazione, sempre da parte della Regione Piemonte, dell'art.
283, che viene meramente indicato tra le disposizioni oggetto di
ricorso, senza che ne consegua lo svolgimento di alcuna censura.
Il ricorso della Regione Piemonte e', inoltre, inammissibile
quanto all'impugnazione dell'art. 271 «in relazione agli Allegati»,
poiche' tale disposizione non e' espressamente indicata tra le norme
che la Giunta regionale, per mezzo di apposita delibera, ha ritenuto
di sottoporre al controllo di questa Corte, adempiendo al proprio
onere a tale riguardo (sentenze n. 98 del 2007 e n. 533 del 2002): il
generico riferimento all'intera Parte quinta del d.lgs. n. 152 del
2006, contenuto in tale delibera, assume, infatti, il necessario
grado di determinatezza ai fini dell'individuazione dell'oggetto
delle censure (sentenza n. 367 del 2007) solo grazie allo «specifico
rilievo» subito dopo riservato all'elenco delle disposizioni oggetto
di doglianza, tra le quali non figurano ne' l'art. 271 ne' gli
allegati. Tale disposizione risulta pertanto selezionata dalla difesa
tecnica della Regione, anziche' dall'organo politico a cio' preposto.
Parimenti, le censure proposte dalla Regione Emilia-Romagna
avverso l'art. 287 sono ammissibili con esclusivo riguardo al comma 1
di tale disposizione, al quale soltanto si riferisce, espressamente,
la delibera della Giunta regionale.
Infine, sono inammissibili, in quanto basate su parametri che non
attengono al riparto delle competenze tra Stato e Regioni (tra le
molte, sentenze n. 216 del 2008 e n. 116 del 2006), le censure svolte
dalla Regione Piemonte avverso l'art. 269, comma 7, con riguardo al
"principio di buon andamento della pubblica amministrazione"; dalla
Regione Calabria avverso l'art. 281, comma 10, con riferimento
all'art. 3 Cost.; dalla Regione Emilia Romagna avverso il medesimo
art. 281, comma 10, con riferimento all'art. 9 Cost.; ancora dalla
Regione Emilia-Romagna avverso la Parte I, punto 4, lettera z),
dell'Allegato IV alla Parte quinta, con riferimento nuovamente agli
artt. 3 e 9 della Costituzione: in nessuno di tali casi la parte
ricorrente provvede ad illustrare in modo specifico per quale via la
denunciata lesione di tali parametri costituzionali si risolva in una
menomazione delle proprie competenze.
4.1. - Tale conclusione va ribadita con riguardo alle censure
regionali basate sull'art. 76 Cost., le quali a propria volta
richiedono, per essere ammissibili, che la lamentata violazione dei
principi e dei criteri direttivi enunciati dalla legge delega, da
parte del legislatore delegato, sia suscettibile di comprimere le
attribuzioni regionali (sentenza n. 503 del 2000).
Detto requisito di ammissibilita' non e' soddisfatto dal ricorso
della Regione Piemonte nella parte avente ad oggetto l'art. 267,
comma 4, lettera c). La disposizione stabilisce che i certificati
verdi maturati a fronte di energia prodotta ai sensi dell'art. 1,
comma 71, della legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore
energetico, nonche' delega al Governo per il riassetto delle
disposizioni vigenti in materia di energia), «possono essere
utilizzati per assolvere all'obbligo di cui all'articolo 11 del
decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79, solo dopo che siano stati
annullati tutti i certificati verdi maturati dai produttori di
energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili cosi' come definite
dall'articolo 2, comma 1, lettera a), del decreto legislativo n. 387
del 2003».
La ricorrente contesta che tale disposizione ecceda i limiti
imposti dall'art. 2, comma 9, lettera g), n. 2, della legge 15
dicembre 2004, n. 308 (Delega al Governo per il riordino, il
coordinamento e l'integrazione della legislazione in materia
ambientale e misure di diretta applicazione), il quale avrebbe
consentito il solo prolungamento fino a dodici anni del periodo di
validita' dei certificati verdi, e non l'introduzione di «una
modalita' di utilizzo» di essi. Tuttavia, la censura non si
accompagna alla necessaria indicazione della specifica competenza
regionale che ne risulterebbe offesa e delle ragioni di tale lesione,
sicche' essa va ritenuta inammissibile, a prescindere
dall'intervenuta abrogazione dell'art. 1, comma 71, della legge n.
239 del 2004 da parte dell'art. 1, comma 1120, della legge 27
dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007).
Il medesimo vizio di inammissibilita' colpisce la censura mossa,
ai sensi dell'art. 76 Cost., dalla Regione Piemonte con riguardo agli
artt. 284 e 287 in tema di impianti termici, sulla base del rilievo
per cui tali disposizioni tradirebbero le esigenze di
«semplificazione e certezza normativa» imposte dalla legge delega. La
suddetta doglianza, oltre ad avere carattere generico, nuovamente
manca di configurare una lesione della sfera di competenza regionale:
il mero richiamo all'omesso coordinamento della norma impugnata con
il decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 192 (Attuazione della
direttiva 2002/91/CE relativa al rendimento energetico
nell'edilizia), in tema di rendimento energetico nell'edilizia non
vale a chiarire per quale ragione la pretesa lacuna formale potrebbe
menomare le attribuzioni regionali.
Priva di motivazione, e pertanto inammissibile, e'
l'impugnazione, da parte della Regione Emilia-Romagna, della Parte I,
punto 4, lettera z), dell'Allegato IV alla Parte quinta per
violazione dell'art. 76 Cost., motivata dalla asserita lesione degli
«interessi ambientali in cura alla Regione» e dal contrasto con i
principi direttivi fissati dalla legge di delega: la mancata
specificazione di quali principi enunciati dal legislatore delegante
sarebbero stati violati impedisce di scrutinare il merito della
censura.
Parimenti inammissibile e', infine, l'impugnazione, da parte
della Regione Puglia, dell'art. 281, comma 10, in riferimento
all'art. 76 Cost., atteso che la ricorrente non indica quali
«principi generali richiamati dalla legge delega» sarebbero stati
violati nel caso di specie.
5. - Passando ad esaminare il merito delle censure, vengono
innanzitutto in considerazione quelle relative all'art. 267, comma 4,
lettera a), il quale stabilisce che, al fine di promuovere l'impiego
di energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili, «potranno essere
promosse dal Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio di
concerto con i Ministri delle attivita' produttive e per lo sviluppo
e la coesione territoriale misure atte a favorire la produzione di
energia elettrica tramite fonti rinnovabili ed al contempo sviluppare
la base produttiva di tecnologie pulite, con particolare riferimento
al Mezzogiorno».
La Regione Calabria sostiene che tale disposizione consentirebbe
allo Stato di realizzare «interventi diretti di ordine finanziario»
sul territorio regionale, in violazione dell'art. 119, quinto comma,
Cost., nonche' della competenza concorrente regionale in materia di
governo del territorio e di tutela della salute (art. 117, terzo
comma, Cost.) e di quella residuale in materia di «produzione non
nazionale di energia» (art. 117, quarto comma, Cost.); peraltro, il
difetto «di ogni coinvolgimento regionale» comporterebbe, altresi',
la lesione del principio di leale cooperazione.
A propria volta, la Regione Piemonte lamenta il mancato
«coinvolgimento esplicito» dell'istanza regionale nella
determinazione del contenuto di tali misure.
Le questioni non sono fondate.
Esse si basano, infatti, sull'erroneo presupposto interpretativo
per il quale la disposizione censurata prevederebbe l'adozione, da
parte dello Stato, di atti che si sovrappongano alla sfera di
competenza regionale e ne ledano l'autonomia finanziaria. Tale
lettura non e' in alcun modo confortata dalla lettera della
disposizione oggetto di ricorso, che si limita ad impegnare lo Stato
alla promozione dell'energia da fonti rinnovabili per mezzo di non
meglio determinate «misure», la cui natura e il cui contenuto -
allorche' vengano adottate - non potranno che conformarsi all'attuale
assetto delle competenze costituzionali di Stato e Regioni.
Tra queste, non vi e' dubbio che spicchi la competenza
concorrente regionale in materia di produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia, mentre la Corte ha gia' escluso
la configurabilita' di una competenza residuale concernente l'assetto
asseritamente locale del sistema energetico (sentenza n. 383 del
2005); parimenti non si puo' escludere che le misure "promosse" dallo
Stato possano lambire l'ambito riservato al governo del territorio,
piuttosto che l'autonomia finanziaria della Regione, pur in un
contesto finalistico che parimenti attiva le competenze nazionali in
tema di tutela dell'ambiente e di tutela della concorrenza (sentenza
n. 88 del 2009): sara', percio', necessario che l'intervento dello
Stato sia rispettoso di siffatti limiti, anche con riguardo
all'introduzione di forme di coinvolgimento della Regione. In tal
modo interpretata, la disposizione impugnata si sottrae alle censure
sopra esposte.
6. - L'art. 269 disciplina l'autorizzazione di cui debbono
munirsi gli impianti che producono emissioni in atmosfera. La Regione
Calabria impugna i commi 2, 3, 7 ed 8 di tale disposizione, che viene
censurata anche dalla Regione Piemonte, ma con riferimento al solo
comma 7.
Con una prima doglianza, che investe tutti i commi impugnati, la
Regione Calabria lamenta che essi recherebbero norme di dettaglio
nelle materie della tutela della salute e del governo del territorio,
ove, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., e' riservata allo
Stato la sola determinazione dei principi fondamentali.
La questione non e' fondata.
L'art. 269, dopo avere enunciato, al comma 1, il principio per il
quale gli impianti che producono emissioni sono soggetti, salvo
specifiche eccezioni, ad un regime autorizzatorio, provvede a
disciplinare, tra l'altro, il procedimento di rilascio del titolo e
la sua efficacia nel tempo. Si tratta di disposizioni riguardo alle
quali, accanto alla tutela dell'ambiente - finalita' verso cui
converge l'intero impianto del codice - possono ravvisarsi le
competenze relative alla tutela della salute, in quanto
potenzialmente compromessa dagli agenti inquinanti che vengono
rilasciati dagli impianti, e quelle concernenti il governo del
territorio, con riferimento all'installazione ed al trasferimento
degli impianti sul territorio regionale: del resto, non si e' mai
dubitato del ruolo particolarmente significativo che la stessa
legislazione nazionale ha attribuito alle Regioni ai fini del
contrasto dell'inquinamento atmosferico, fin dagli artt. 101 e 102
del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui
all'art. 1 della L. 22 luglio 1975, n. 382), e successivamente in
forza del d.P.R. 24 maggio 1988, n. 203 (Attuazione delle direttive
CEE numeri 80/779, 82/884, 84/360 e 85/203 concernenti norme in
materia di qualita' dell'aria, relativamente a specifici agenti
inquinanti, e di inquinamento prodotto dagli impianti industriali, ai
sensi dell'art. 15 della L. 16 aprile 1987, n. 183), ora abrogato
dall'art. 280 del d.lgs. n. 152 del 2006, con i limiti ivi indicati.
Tale ruolo trova conferma nella conservazione, in capo alla Regione o
all'ente da essa indicato, del potere di rilasciare l'autorizzazione
prevista dall'art. 269 (art. 268, comma 1, lettera o).
Se, tuttavia, la riconduzione della disposizione censurata alla
competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente
esclude in radice che la Regione possa contestarne il carattere
dettagliato, in ogni caso i commi impugnati di tale disposizione,
quand'anche inquadrati nella prospettiva delle competenze concorrenti
sopra ricordate, appaiono espressivi di principi fondamentali della
materia: secondo tale linea di giudizio questa Corte ha gia'
riconosciuto che le corrispondenti disposizioni del d.P.R. n. 203 del
1988 determinavano i soli «presupposti minimali» per il rilascio del
titolo, ne' la normativa oggetto dell'odierno controllo di
costituzionalita' si discosta da siffatto limite.
In particolare, il comma 2 non tratteggia, come vorrebbe la
ricorrente, «un modulo da predisporre per la presentazione delle
istanze», ma determina i requisiti dai quali non e' consentito
prescindere in sede di domanda di autorizzazione, ciascuno dei quali
finalizzato a garantire la necessaria verifica delle condizioni,
determinate dal legislatore nazionale, che consentono l'installazione
o il trasferimento dell'impianto; il comma 3 formula il principio per
il quale l'autorita' competente, ai fini del rilascio
dell'autorizzazione, indice una conferenza di servizi e ne scandisce
le fasi, per il tramite dell'indicazione di termini rispondenti ad
esigenze di semplificazione amministrativa e di celerita', anche «al
fine di evitare (...) che nel territorio nazionale si creino
disparita' di trattamento fra impresa e impresa» (sentenza n. 101 del
1989).
Per tale ragione le disposizioni ora richiamate non possono
ritenersi di mero dettaglio (sentenza n. 364 del 2006).
Le medesime considerazioni appena svolte concernono anche il
comma 8, che, disciplinando il procedimento da osservarsi ove si
intenda modificare l'impianto, appare speculare al procedimento di
rilascio dell'autorizzazione e risponde alla medesima esigenza di
articolare unitariamente tale attivita' secondo principi che
assicurino l'osservanza dei criteri stabiliti dalla normativa
nazionale.
Il comma 7, infine, determina in quindici anni la durata
dell'autorizzazione, cosi' esprimendo un'evidente scelta di principio
che sintetizza l'interesse dell'impresa a proseguire nell'attivita'
con la necessita' di una nuova verifica circa la ricorrenza delle
condizioni a tal fine richieste.
6.1. - La Regione Calabria impugna, poi, il solo comma 3
dell'art. 269, in relazione all'art. 120 Cost., poiche' esso, in
assenza della diffida ad adempiere, consentirebbe al Ministro
dell'ambiente di sostituirsi alla competente autorita' locale nel
rilascio dell'autorizzazione, quando, scaduti i termini assegnati
alla prima per provvedere, l'interessato ne faccia espressa
richiesta, senza assicurare idonee garanzie procedimentali all'ente
sostituito.
La questione non e' fondata.
Occorre, innanzitutto, rilevare che la censura si incentra non
gia' sulla configurazione del potere sostitutivo in se', ma sul
preteso difetto di siffatte garanzie. Per tale ragione, non e'
necessario in questa sede interrogarsi sulla effettiva applicabilita'
dell'art. 120 Cost. al potere sostitutivo previsto dalla disposizione
impugnata, posto che tale norma costituzionale attiene all'esercizio
straordinario di tale funzione da parte del Governo, mentre «lascia
impregiudicata l'ammissibilita' e la disciplina di altri casi di
interventi sostitutivi, configurabili dalla legislazione di settore,
statale o regionale» (sentenza n. 43 del 2004): infatti, in entrambi
i casi, la legge e' tenuta ad apprestare congrue garanzie
procedimentali per l'esercizio del potere sostitutivo, in conformita'
al principio di leale collaborazione, sicche', pur prescindendo
dall'espresso richiamo dell'art. 120 Cost. operato dalla ricorrente,
la censura deve ritenersi comunque rivolta a contestare la carenza di
tali garanzie.
Sotto questa prospettiva, un analogo meccanismo sostitutivo,
regolato dall'art. 7 del d.P.R. n. 203 del 1988, e' gia' stato
ritenuto da questa Corte non contrastante con la Costituzione con la
citata sentenza n. 101 del 1989. Nell'attuale quadro costituzionale
di riparto delle competenze, e con riguardo alla disposizione
censurata, va ugualmente osservato che essa puo' e deve interpretarsi
in un senso rispettoso dell'autonomia decentrata, dal momento che vi
si prevede espressamente che il gestore notifichi la richiesta di
intervento sostitutivo all'autorita' locale competente, e che,
comunque, il Ministro dell'ambiente provveda, «sentito il Comune
interessato». Tali adempimenti debbono ritenersi finalizzati a porre
l'ente sostituito in grado di evitare la sostituzione attraverso un
autonomo adempimento, ed in ogni caso di partecipare ed interloquire
nel procedimento di sostituzione.
6.2. - La Regione Piemonte impugna il solo comma 7 dell'art. 269,
nella parte in cui stabilisce un'efficacia temporale
dell'autorizzazione di quindici anni ritenuta «assolutamente
sproporzionata» alla luce dell'accelerato «processo di rinnovamento
tecnologico degli impianti», senza nel contempo disciplinare il
potere decentrato, originariamente attributo dall'art. 11 del d.P.R.
n. 203 del 1988, di modificare le prescrizioni dell'autorizzazione in
seguito all'evoluzione della migliore tecnologia disponibile, nonche'
all'evoluzione della situazione ambientale.
Sarebbero cosi' compromesse le attribuzioni regionali in punto di
rilascio del titolo, in violazione dei principi di sussidiarieta' e
leale collaborazione. Per altro profilo, la ricorrente denuncia la
difformita' della disposizione impugnata rispetto ai principi e
criteri direttivi enunciati dalla legge delega (art.1, comma 8,
lettere d ed h), in quanto essa comporterebbe «una limitazione e non
un accrescimento dei poteri pubblici di controllo e degli obiettivi
generali di miglioramento della qualita' dell'aria attraverso
l'adozione delle migliori tecnologie disponibili».
Le censure non sono fondate, giacche' si basano su un erroneo
presupposto interpretativo.
La ricorrente muove, infatti, dal convincimento secondo cui il
legislatore delegato, nel determinare l'arco temporale esauritosi il
quale l'autorizzazione necessita di essere rinnovata, avrebbe nel
contempo e per cio' stesso privato l'amministrazione competente del
potere di vigilare, durante tale periodo, sull'esercizio
dell'impianto, allo scopo di assicurarne costantemente la
corrispondenza a quanto reso possibile dall'evoluzione della migliore
tecnologia disponibile e a quanto reso necessario dall'evoluzione
della situazione ambientale.
Tale lettura, senza venire imposta dalla lettera della
disposizione impugnata, renderebbe incongrua la disciplina normativa
dell'autorizzazione alle emissioni in atmosfera rispetto ad una
marcata linea di tendenza, maturata sul terreno del diritto
comunitario, volta a garantire un costante e progressivo adeguamento
delle prescrizioni concernenti gli impianti inquinanti all'evoluzione
tecnologica: in tema di autorizzazione integrata ambientale (la
quale, pur sostituendosi all'autorizzazione di cui all'art. 269, ai
sensi dell'art. 267, comma 3, concerne anch'essa la tutela, tra
l'altro, dall'inquinamento atmosferico), l'art. 13 della direttiva 15
gennaio 2008, n. 2008/1/CE, che ha sostituito l'analogo art. 13 della
direttiva 24 settembre 1996, n. 96/61/CE (Direttiva del Consiglio
sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento),
prescrive un riesame delle condizioni del titolo, ogni qual volta le
migliori tecniche disponibili abbiano registrato sostanziali
cambiamenti che consentano di ridurre notevolmente le emissioni senza
imporre costi eccessivi.
Ugualmente, l'art. 13 della direttiva 28 giugno 1984, n.
84/360/CE (Direttiva del Consiglio concernente la lotta contro
l'inquinamento atmosferico provocato dagli impianti industriali),
abrogata con effetto dal 30 ottobre 2007, ma vigente al tempo della
promulgazione del d.lgs. n. 152 del 2006, comporta l'adozione, a
livello nazionale, di misure adeguate per adattare progressivamente
gli impianti esistenti alla migliore tecnologia disponibile, pur
tenuto conto dell'opportunita' di evitare costi eccessivi per gli
impianti.
Stanti tali premesse, ed entro un contesto normativo finalizzato
ad assicurare un adeguato grado di tutela dell'ambiente, apparirebbe
manifestamente irragionevole il congelamento delle condizioni
dell'autorizzazione, quanto alle prescrizioni relative all'impianto,
per un periodo di quindici anni, quando la sempre piu' rapida
evoluzione della tecnologia avrebbe invece consentito, nel frattempo,
di ricorrere ad adattamenti tecnici idonei ad una piu' efficace
salvaguardia dell'ambiente, senza nel contempo implicare costi
sproporzionati rispetto all'utilita' conseguita. Del resto,
l'esigenza di tutelare l'affidamento dell'impresa circa la stabilita'
delle condizioni fissate dall'autorizzazione e' certamente recessiva
a fronte di un'eventuale compromissione, se del caso indotta dal
mutamento della situazione ambientale, del limite «assoluto e
indefettibile rappresentato dalla tollerabilita' per la tutela della
salute umana e dell'ambiente in cui l'uomo vive» (sentenza n. 127 del
1990). Essa, inoltre, non puo' prevalere sul perseguimento di una
piu' efficace tutela di tali superiori valori, ove la tecnologia
offra soluzioni i cui costi non siano sproporzionati rispetto al
vantaggio ottenibile: un certo grado di flessibilita' del regime di
esercizio dell'impianto, orientato verso tale direzione, e' dunque
connaturato alla particolare rilevanza costituzionale del bene
giuridico che, diversamente, ne potrebbe venire offeso, nonche' alla
natura inevitabilmente, e spesso imprevedibilmente, mutevole del
contesto ambientale di riferimento.
Difatti, il solo potere dell'autorita' competente a rilasciare
l'autorizzazione, che viene espressamente riservato dal legislatore
alla fase del rinnovo della stessa (art. 271, comma 9), attiene
all'introduzione di valori limite di emissione piu' rigorosi,
rispetto a quelli fissati dall'Allegato I alla Parte quinta del
d.lgs. n. 152 del 2006, da parte della normativa regionale di cui al
comma 3 dell'art. 271 e dai piani e programmi relativi alla qualita'
dell'aria.
La disposizione censurata non deve, pertanto, essere
interpretata, come ritiene invece la ricorrente, nel senso che essa
reca un divieto, per l'autorita' competente al rilascio
dell'autorizzazione, di modificare, durante il periodo quindicennale
di validita' del titolo, le prescrizioni della stessa concernenti gli
impianti, in base all'evoluzione della migliore tecnologia
disponibile e della situazione ambientale: entro tali limiti, la
questione avente ad oggetto l'art. 269, comma 7, non e' fondata.
7. - L'art. 281, comma 10, impugnato da tutte le ricorrenti,
stabilisce che «fatti salvi i poteri stabiliti dall'articolo 271 in
sede di adozione dei piani e dei programmi ivi previsti e di rilascio
dell'autorizzazione, in presenza di particolari situazioni di rischio
sanitario o di zone che richiedano una particolare tutela ambientale,
le Regioni e le Province autonome, con provvedimento generale, previa
intesa con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e
con il Ministro della salute, per quanto di competenza, possono
stabilire valori limite di emissione e prescrizioni, anche inerenti
le condizioni di costruzione o di esercizio degli impianti, piu'
severi di quelli fissati dagli allegati al presente titolo, purche'
cio' risulti necessario al conseguimento del valori limite e dei
valori bersaglio di qualita' dell'aria».
La Regione Calabria ritiene lesi gli artt. 117, terzo comma, e
118 Cost., poiche' la Regione sarebbe stata «spogliata della
(propria) responsabilita' di governo del territorio e della salute
dei consociati».
La Regione Piemonte lamenta che si sia compressa la possibilita'
di interventi regionali di carattere migliorativo dei livelli
statali.
La Regione Emilia-Romagna stima lesi gli artt. 117 e 118 Cost.,
poiche' la necessita' dell'intesa restringe i poteri della Regione di
tutelare l'ambiente, anche derogando in melius ai livelli determinati
dallo Stato. Tali poteri sarebbero stati riconosciuti dall'art. 84
del d.lgs. n. 112 del 1998, dall'art. 8 del decreto legislativo 18
febbraio 2005, n. 59 (Attuazione integrale della direttiva 96/61/CE
relativa alla prevenzione e riduzione integrate dell'inquinamento), e
dalla direttiva comunitaria n. 2001/80/CE del 23 ottobre 2001
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente la
limitazione delle emissioni nell'atmosfera di taluni inquinanti
originati dai grandi impianti di combustione), in tema di grandi
impianti di combustione.
La Regione Puglia, la quale avanza anche istanza di sospensione
della disposizione in esame, deduce la violazione degli artt. 117,
terzo comma, e 118 Cost., con riferimento anche al principio di
sussidiarieta', a causa «della assoluta preponderanza dei poteri
riconosciuti al Ministro dell'ambiente».
Le questioni non sono fondate.
Il d.lgs. n. 152 del 2006 riconosce alle Regioni un ampio margine
di intervento, al fine di conferire esecuzione e talora di rendere
eventualmente piu' severa la disciplina statale concernente
l'inquinamento atmosferico: in particolare, l'art. 271, comma 3,
affida a Regioni e Province autonome la determinazione dei valori
limite di emissione all'interno di quelli indicati dalla normativa
nazionale; l'art. 271, comma 4, ammette l'introduzione in sede
decentrata di valori limite di emissione e di prescrizioni piu'
restrittivi rispetto agli standard statali, per mezzo dei piani e dei
programmi previsti dall'art. 8 del decreto legislativo 4 agosto 1999,
n. 351 (Attuazione della direttiva 96/62/CE in materia di valutazione
e di gestione della qualita' dell'aria ambiente), e dall'art. 3 del
decreto legislativo 21 maggio 2004, n. 183 (Attuazione della
direttiva 2002/3/CE relativa all'ozono nell'aria), purche' cio' sia
necessario al conseguimento dei valori limite e dei valori bersaglio
di qualita' dell'aria. Inoltre, la disposizione da ultimo citata
stabilisce che «fino alla emanazione dei suddetti programmi»,
continuano ad applicarsi i valori di emissione e le prescrizioni
contenute nei piani di cui all'art. 4 del d.P.R. n. 203 del 1988.
L'art. 271, comma 9, infine, legittima l'imposizione al singolo
impianto di condizioni ancora piu' rigide in sede di rilascio e di
rinnovo dell'autorizzazione.
Il ruolo e l'ampiezza delle funzioni affidate alle Regioni vanno
percio' apprezzati alla luce dell'assetto complessivo del decreto
legislativo impugnato e non possono viceversa divenire oggetto, come
vorrebbero le ricorrenti, di una valutazione parcellizzata sulla base
di una sola tra le disposizioni di cui esso si compone.
L'art. 281, comma 10, si inserisce in tale piu' ampio contesto di
valorizzazione delle competenze regionali, aprendo un ulteriore campo
di intervento alle Regioni, in presenza di situazioni di rischio
sanitario o di zone che richiedano una particolare tutela ambientale,
ma nel contempo ne subordina la relativa azione all'intesa con il
Ministro dell'ambiente e con il Ministro della salute.
Nel concorso della competenza esclusiva dello Stato in materia di
tutela dell'ambiente con quella concorrente in materia di tutela
della salute, la disposizione censurata provvede ad allocare
l'esercizio della funzione in sede regionale, dimostrandosi in tal
modo rispettosa dell'art. 118 Cost., mentre la previsione dell'intesa
agisce da strumento di raccordo idoneo a soddisfare il canone della
leale collaborazione, in presenza di una concorrenza di competenze
dello Stato e della Regione (sentenze n. 88 del 2009 e n. 219 del
2005).
Quanto alla normativa richiamata dalla Regione Emilia-Romagna,
mentre la ricorrente omette di indicare quale funzione gia' prevista
dall'art. 84 del d.lgs. n. 112 del 1998 le sarebbe stata sottratta
dalla disposizione censurata, sono da ritenersi male evocati sia
l'art. 8 del d.lgs. n. 59 del 2005, che concerne il diverso istituto
dell'autorizzazione integrata ambientale (art. 267, comma 3), sia la
direttiva n. 2001/80/CE relativa alle emissioni di inquinanti
originati dai grandi impianti di combustione: non si vede, infatti,
ne' e' specificato dalla ricorrente, quale sia il margine di
sovrapposizione che possa intercorrere tra tali norme ed il potere
regolato dall'art. 281, comma 1, e cio' a prescindere dal pur
decisivo rilievo per il quale le modalita' dell'intervento regionale
ben possono essere distintamente modulate dal legislatore, a seconda
del peculiare ambito materiale cui esso si riferisce.
8. - L'art. 284 disciplina la denuncia di installazione o di
modifica di impianti termici civili di potenza superiore al valore di
soglia, stabilendo che essa vada trasmessa all'autorita' competente
mediante il modulo riportato nella Parte I dell'Allegato IX alla
Parte quinta del d.lgs. n. 152 del 2006.
La Regione Calabria impugna tale disposizione, che giudica
dettagliata, perche' lesiva della competenza regionale concorrente in
materia di tutela della salute, estendendo la censura all'Allegato IX
alla Parte quinta, in quanto «oggetto di rinvio» da parte dell'art.
284: e' pertanto da ritenere che tale estensione concerna la sola
porzione dell'Allegato concernente il "modulo di denuncia".
Anche la Regione Piemonte censura la disposizione in esame
riconducendola, invece, alla competenza concorrente in materia di
energia e sostenendone, a propria volta, il carattere dettagliato.
Le questioni non sono fondate.
Le disposizioni del d.lgs. n. 152 del 2006 relative agli impianti
termici civili perseguono un obiettivo di prevenzione e limitazione
dell'inquinamento atmosferico (art. 282) che si inquadra
nell'esercizio della competenza esclusiva statale in tema di tutela
dell'ambiente; quand'anche si ritenesse che ad essa si congiunga una
sfera di competenza concorrente regionale, come sostenuto dalle
ricorrenti, tuttavia l'art. 284, nell'imporre l'obbligo di denuncia e
nel definire, tramite il rinvio all'Allegato, le modalita' di tale
denuncia, deve ritenersi comunque espressivo di un principio
fondamentale della materia: il "modulo di denuncia", infatti, si
limita a selezionare gli elementi tecnici necessari per constatare la
corrispondenza dell'impianto ai requisiti richiesti, e in tale
prospettiva fa naturalmente corpo con la previsione stessa della
denuncia, che verrebbe svuotata di significato ove non si
accompagnasse all'indicazione di un determinato contenuto.
9. - L'art. 287 prevede che il personale addetto alla conduzione
di impianti termici civili di potenza superiore ad una certa soglia
debba munirsi di un patentino di abilitazione rilasciato
dall'Ispettorato provinciale del lavoro, al termine di un corso e
previo superamento dell'esame finale: presso ciascun Ispettorato e'
compilato ed aggiornato un registro degli abilitati. Il comma 6 di
tale disposizione aggiunge che la disciplina dei corsi e degli esami,
nonche' delle revisioni dei patentini, sia determinata con decreto
del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, trovando
attualmente applicazione il decreto ministeriale 12 agosto 1968.
Le Regioni Calabria ed Emilia-Romagna eccepiscono la violazione
dell'art. 76 Cost., poiche' il legislatore delegato, cosi' operando,
non avrebbe osservato l'obbligo di conformarsi, tra l'altro, alle
attribuzioni regionali regolate dal d.lgs. n. 112 del 1998, secondo
quanto stabilito dall'art. 1, comma 8, della legge delega n. 308 del
2004.
Denunciano invece il carattere dettagliato della norma la Regione
Piemonte, con conseguente lesione della competenza concorrente in
materia di energia, e la Regione Calabria, con riguardo alle
competenze ripartite in materia di tutela della salute e tutela e
sicurezza del lavoro.
Infine, la Regione Emilia-Romagna lamenta, con riguardo al comma
1, la violazione degli artt. 117, quarto comma, e 118 Cost., poiche'
la disposizione impugnata inciderebbe sulla competenza regionale
residuale in materia di formazione professionale.
La Corte osserva che la previsione, imposta dalla norma
censurata, di consentire la conduzione di impianti termici civili, di
potenza superiore al valore di soglia, al solo personale maggiorenne
abilitato, non si esaurisce certamente in un aspetto di mero
dettaglio della normativa dettata «ai fini della prevenzione e della
limitazione dell'inquinamento atmosferico» (art. 282, comma 1), ma ne
costituisce piuttosto un cardine, dal momento che affida tale compito
solo a chi disponga di una formazione professionale che lo renda
idoneo a prevenire, e comunque a gestire nel migliore dei modi, gli
effetti pregiudizievoli per l'ambiente e la salute che potrebbero
derivare sia da un errore umano, sia da un guasto tecnico: la
riconducibilita' di tale scelta normativa alle materie della tutela
dell'ambiente e della tutela della salute, quest'ultima quanto
all'articolazione di un principio fondamentale, rendono percio'
infondate le censure delle Regioni Calabria e Piemonte che ne
contestano il carattere dettagliato.
Altro e', invece, cio' che segue all'introduzione di tale
generale previsione, per quanto in particolare attiene
all'attribuzione all'Ispettorato provinciale del lavoro del compito
di rilasciare il patentino di abilitazione, all'esito di un corso e
del superamento di un esame finale.
Tale funzione, originariamente disciplinata dall'art. 16 della
legge 13 luglio 1966, n. 615 (Provvedimenti contro l'inquinamento
atmosferico), era stata da ultimo prevista dall'art. 84, lettera b),
del d.lgs. n. 112 del 1998, il quale aveva conferito alle Regioni il
«rilascio dell'abilitazione alla conduzione di impianti termici
civili compresa l'istituzione dei relativi corsi di formazione».
Cio' posto, questa Corte rileva che l'addestramento del
lavoratore, per iniziativa di un soggetto pubblico e fuori
dall'ordinamento universitario, finalizzato precipuamente
all'acquisizione delle cognizioni necessarie all'esercizio di una
particolare attivita' lavorativa, rientra nella materia, oggetto di
potesta' legislativa residuale della Regione, concernente la
formazione professionale (sentenze n. 425 del 2006; n. 51 e n. 50 del
2005), sicche' appare fondata la censura mossa dalla Regione
Emilia-Romagna alla luce degli artt. 117, quarto comma, e 118 della
Costituzione.
La disposizione censurata, infatti, pretende illegittimamente di
allocare presso lo Stato una funzione amministrativa in materia
riservata alla competenza regionale (sentenze n. 166 del 2008 e n. 43
del 2004), e nel contempo di disciplinare, in rapporto ad essa, le
modalita' della formazione professionale per mezzo dei corsi di
abilitazione e del conseguente esame (art. 287, comma 1).
Si deve, pertanto, dichiarare l'illegittimita' costituzionale di
tale comma 1 della disposizione impugnata, nella sola parte in cui
esso invade quella regionale, ossia limitatamente alle parole
«rilasciato dall'ispettorato provinciale del lavoro, al termine di un
corso per conduzione di impianti termici, previo superamento
dell'esame finale».
L'ulteriore previsione concernente la compilazione di un registro
presso l'Ispettorato, acquisendo in tal modo una mera finalita'
notiziale, non comporta lesione delle attribuzioni regionali.
Benche' l'impugnativa della ricorrente sia ammissibile con
riguardo al solo comma 1 dell'art. 287, tuttavia, ai sensi dell'art.
27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, questa Corte deve provvedere a
dichiarare l'illegittimita' consequenziale anche del comma 4,
limitatamente alle parole «senza necessita' dell'esame di cui al
comma 1», del comma 5, limitatamente alle parole «dall'Ispettorato
provinciale del lavoro» e dell'intero comma 6, trattandosi di
disposizioni intrinsecamente collegate a quella di cui al comma 1,
per la parte in cui esso e' stato dichiarato incostituzionale.
Restano assorbite le censure relative all'art. 76 Cost.
10. - La parte I, punto 4, lettera z), dell'Allegato IV alla
Parte quinta, impugnato dalla Regione Emilia-Romagna, colloca tra gli
impianti e attivita' in deroga di cui all'art. 272, comma 1, gli
allevamenti di bestiame con riferimento all'estensione dei terreni su
cui si esercita l'utilizzazione agronomica degli effluenti, anziche',
come vorrebbe la ricorrente, con riferimento «al numero dei capi
ospitati».
La Regione sostiene che con cio' sarebbe stata lesa la propria
competenza residuale in materia di agricoltura e zootecnia,
nell'esercizio della quale sarebbe permesso perseguire «obiettivi di
migliore qualita' dell'aria e di minore impatto delle attivita'
dell'industria zootecnica su di essa»: in tale direzione, sarebbe
necessario attribuire importanza al numero dei capi ospitati, per
evitare che allevamenti ad alto potenziale inquinante sfuggano al
regime autorizzatorio.
La censura non e' fondata.
La premessa da cui muove il rilievo della ricorrente, ovvero che
la disposizione impugnata cada nell'ambito materiale
dell'agricoltura, e' erronea.
E' evidente, infatti, che la norma non si propone, ne' ha per
effetto, di disciplinare l'attivita' degli allevamenti di bestiame, o
comunque di interferire con il processo di produzione di vegetali ed
animali destinati all'alimentazione, che costituisce il "nocciolo
duro" della materia residuale dell'agricoltura (sentenza n. 12 del
2004). Essa va invece assunta nella sola prospettiva del controllo
delle emissioni in atmosfera, con riguardo ad impianti ed attivita'
«scarsamente rilevanti agli effetti dell'inquinamento atmosferico»:
in tale ottica, la competenza invocata dalla ricorrente nel caso di
specie appare del tutto inidonea a giustificare un qualsivoglia
intervento legislativo regionale in materia. La questione, alla luce
del parametro costituzionale prescelto, e' percio' non fondata.
11. - Poiche' la Corte ha deciso il merito del ricorso, non vi e'
luogo a procedere in ordine alla istanza di sospensione formulata
dalla ricorrente Regione Puglia.