Ricorso della Regione Toscana, in persona del Presidente pro
tempore, autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 810
del 21 settembre 2009, rappresentato e difeso, per mandato in calce
al presente atto, dall'avv. Lucia Bora dell'Avvocatura della Regione
Toscana, elettivamente domiciliato in Roma, corso Italia n. 102,
presso lo studio dell'avv. Giovanni Pasquale Mosca;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, per
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 3, comma
9 e dell'art. 25, comma 2, lettere a), f), g), h) della legge 23
luglio 2009, n. 99, recante «Disposizioni per lo sviluppo e
l'internazionalizzazione delle imprese, nonche' in materia di
energia».
Nella Gazzetta Ufficiale n. 176 del 31 luglio 2009 e' stata
pubblicata la legge 23 luglio 2009, n. 99, contenente molteplici
disposizioni dal contenuto eterogeneo.
Le norme impugnate sono lesive delle competenze regionali per i
seguenti motivi di
D i r i t t o
1) Illegittimita' costituzionale dell'art. 3, nono comma, per
violazione dell'art. 117 Cost.
La disposizione in esame prevede:
«Al fine di garantire migliori condizioni di competitivita'
sul mercato internazionale e dell'offerta di servizi turistici, nelle
strutture turistico-ricettive all'aperto, le installazioni e i
rimessaggi dei mezzi mobili di pernottamento, anche se collocati
permanentemente, per l'esercizio dell'attivita', entro il perimetro
delle strutture turistico-ricettive regolarmente autorizzate, purche'
ottemperino alle specifiche condizioni strutturali e di mobilita'
stabilite dagli ordinamenti regionali, non costituiscono in alcun
caso attivita' rilevanti ai fini urbanistici, edilizi e
paesaggistici».
La norma incide sulle competenze regionali in materia di governo
del territorio, perche' stabilisce che i suddetti mezzi mobili, pur
dovendo rispettare le condizioni strutturali e di mobilita' stabilite
dall'ordinamento regionale, non costituiscono, a priori, attivita'
rilevante dal punto di vista urbanistico, edilizio e paesaggistico e
dunque possono essere realizzate liberamente, senza una forma
preventiva di verifica che, seppure in forma accelerata e
semplificata, permetta pero' di garantire il rispetto di quelle
condizioni strutturali e di mobilita' che, in teoria, si dichiarano
da rispettare.
La lesione delle competenze regionali in materia e' ancora piu'
concreta perche' la possibilita' che i mezzi mobili di pernottamento
siano collocati permanentemente, senza che cio' costituisca attivita'
rilevante ai fini urbanistici, edilizi e paesaggistici, vanifica la
norma contenuta nell'art. 78, comma 1, lettera b), della legge
regionale toscana n. 1/2005, recante norme per il governo del
territorio, secondo la quale e' considerata trasformazione
urbanistica ed edilizia, e come tale soggetta a permesso di
costruire, «l'installazione di manufatti, anche prefabbricati e di
strutture di qualsiasi genere, quali roulotte, camper, case mobili,
imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di
lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, e che non siano
diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee, quali
esplicitamente risultino in base alle vigenti disposizioni». Tale
disposizione regionale trova corrispondenza nell'art. 3, comma 1,
lett. e), del d.P.R. n. 380/2001 «Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia» che qualifica tali
interventi come nuova costruzione.
In sintesi e' oggi possibile, secondo l'ordinamento regionale,
che i mezzi mobili messi a disposizione del gestore del campeggio
(cioe', usando la terminologia della norma impugnata, della
«struttura turistico ricettiva regolarmente autorizzata») rientrino
nell'ordinaria gestione del campeggio stesso e non richiedano uno
specifico titolo abilitativo, purche' siano destinati ad assolvere ad
una funzione temporanea (piu' o meno lunga) e come tale
individuabile, perche' e' stabilito un termine per la loro rimozione,
termine che deve risultare o nel titolo abilitativo che consente gli
interventi o nel provvedimento che autorizza l'esercizio del
campeggio.
La norma qui contestata elimina invece tale termine, perche'
ammette che i mezzi mobili siano collocati permanentemente, e in tal
modo non e' piu' previsto il rispetto di un termine di scadenza entro
il quale rimuovere la struttura: cosi' si consente una trasformazione
del territorio incontrollata, anche dal punto di vista paesaggistico,
e al di fuori da ogni forma di pianificazione.
Cio' determina una lesione delle competenze regionali in materia
di governo del territorio, attribuite alla potesta' legislativa
concorrente ai sensi dell'art. 117, terzo comma Cost.
2) Illegittimita' costituzionale dell'art. 25, secondo comma, lettere
a), f), g), h), per violazione degli articoli 117, 118 e 120 Cost.,
anche sotto il profilo della lesione del principio di leale
collaborazione.
Le impugnate disposizioni - nel dettare i principi ed i criteri
direttivi per l'esercizio della delega legislativa da parte del
Governo per la disciplina della localizzazione di impianti di
produzione di energia nucleare, di impianti di fabbricazione del
combustibile nucleare, di sistemi di stoccaggio del combustibile
irraggiato e dei rifiuti radiottivi - prevedono:
che dovra' essere prevista la possibilita' di dichiarare i
siti aree di interesse strategico nazionale, soggette a speciali
forme di vigilanza e di protezione (lett. a);
che dovranno essere determinate le modalita' di esercizio del
potere sostitutivo del Governo in caso di mancato raggiungimento
delle necessarie intese con i diversi enti locali coinvolti, secondo
quanto previsto dall'art. 120 Cost. (lett. f);
che la costruzione e l'esercizio di impianti per la
produzione di energia elettrica nucleare e di impianti per la messa
in sicurezza dei rifiuti radioattivi o per lo smantellamento di
impianti nucleari a fine vita e tutte le opere connesse siano
soggetti ad autorizzazione unica rilasciata dal Ministro dello
sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'ambiente e con
il Ministro delle infrastrutture e trasporti, d'intesa con la
Conferenza unificata (lett. g);
che l'autorizzazione unica e' rilasciata a seguito di un
procedimento unico al quale partecipano le amministrazioni
interessate e che tale provvedimento sostituisce ogni atto necessario
per la realizzazione delle opere, ad eccezione della VIA e della VAS
(lett. h).
2.a) La disposizione contenuta nella citata lettera a) appare
incostituzionale per violazione degli artt. 117 e 118 Cost., anche
sotto il profilo della lesione del principio della leale
collaborazione. Dichiarare i siti aree di interesse strategico
nazionale, soggette a speciali forme di vigilanza e di protezione
significa che le stesse diventano possibili aree in cui localizzare
gli impianti di produzione di energia elettrica nucleare.
La norma e' molto estesa, non contiene indicazioni che permettano
di capire i limiti della suddetta dichiarazione, senza alcuna
previsione di una intesa o analoga forma di raccordo con le regioni
territorialmente interessate.
Invece la materia della produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia rientra nella potesta' legislativa
concorrente, come pure e' indubbio che la individuazione delle aree
in cui allocare gli impianti in oggetto interferisce con materie di
competenza regionale, come il governo del territorio, la tutela della
salute, il turismo e la valorizzazione dei beni culturali ed
ambientali.
Trova percio' applicazione il principio piu' volte affermato
dalla Corte costituzionale, per cui quando lo Stato decide di
allocare a se stesso ai sensi dell'art. 118 Cost. la titolarita' di
funzioni amministrative, dettando quindi anche la necessaria
disciplina legislativa incidente in ambiti rientranti nella
competenza regionale, deve essere prevista l'intesa con le regioni, a
salvaguardia delle loro attribuzioni costituzionalmente previste
(sentenze n. 303/2003; n. 6/2004; 383/2005).
2.b) La disposizione contenuta nella citata lett. f) non dovrebbe
essere ritenuta applicabile nei confronti delle regioni, non
rientranti tra gli enti locali. Ma, nella denegata ipotesi in cui la
stessa fosse invece ritenuta applicabile in caso di mancato
raggiungimento dell'intesa con le regioni, essa sarebbe
incostituzionale per violazione degli artt. 117, 118 e 120 Cost.
In particolare la previsione del potere sostitutivo, a fronte
della mancata intesa, e' incostituzionale, per violazione degli artt.
117 e 118 Cost., cosi' come interpretati dalla Corte costituzionale
nelle sentenze n. 303/2003 e 6/2004: l'intesa, infatti, e' la tipica
manifestazione del consenso regionale ad un atto e costituisce
pertanto l'esercizio di un potere di autonomia che, per natura, non
e' sostituibile.
Per questo la norma appare particolarmente lesiva delle
attribuzioni regionali perche', di fatto, vanifica la previsione
dell'intesa, rimettendo allo Stato la possibilita' di decidere
unilateralmente.
Nella richiamata sentenza n. 6/2004 la Corte costituzionale,
proprio in riferimento alla materia dell'energia ed al procedimento
di autorizzazione in esame, ha dichiarato che l'intesa e' da
considerarsi di natura forte, «nel senso che il suo mancato
raggiungimento costituisce ostacolo insuperabile alla conclusione del
procedimento», stante l'impatto che una struttura produttiva come
l'impianto energetico ha su molteplici funzioni regionali (governo
del territorio, tutela della salute, turismo, valorizzazione dei beni
culturali ed ambientali, ecc.).
La norma in esame, con la previsione che il mancato
raggiungimento dell'intesa consente l'attivazione del potere
sostitutivo e, dunque, la unilaterale conclusione del procedimento da
parte dello Stato, si pone in netto contrasto con il suddetto
orientamento espresso dalla Corte costituzionale, violando gli artt.
117 e 118 Cost. perche' le competenze regionali non possono piu'
trovare espressione in quel punto di equilibrio rappresentato
dall'intesa forte. Inoltre l'attivazione di tale potere sostitutivo
e' ammessa indifferentemente sia a fronte dell'inerzia, sia a fronte
del ben diverso caso in cui l'intesa non sia raggiunta perche' e'
stato espresso 1'articolato dissenso.
In tal caso l'applicazione del principio di leale collaborazione
impone di trovare una diversa soluzione su cui sia raggiungibile
l'intesa e non certo di prevedere la sostituzione
dell'amministrazione regionale.
Il legislatore statale e' chiamato a procedimentalizzare
l'intesa, per assicurarne il carattere «forte»; la legge dovra'
dunque disciplinare un procedimento teso a favorire l'avvicinamento
delle parti su una posizione consensuale.
Diversamente l'intesa viene declassata in un parere non
vincolante; ma questo non e' compatibile con l'assetto costituzionale
delle competenze e con il principio di leale collaborazione, come
chiarito dalla giurisprudenza costituzionale (sentenze nn. 6 e 27 del
2004).
Nel caso in esame il legislatore statale non ha previsto criteri
direttivi volti ad assicurare la disciplina del procedimento
dell'intesa si' da garantirne il carattere «forte», necessario per il
rispetto delle competenze costituzionali di tutti gli enti di governo
coinvolti.
La disposizione viola altresi' l'art. 120 Cost. Infatti, come
rilevato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 383 del 2005»
il secondo comma dell'art. 120 Cost. non puo' essere applicato ad
ipotesi, come quella prevista dalla disciplina impugnata, nelle quali
l'ordinamento costituzionale impone il conseguimento di una
necessaria intesa fra organi statali e organi regionali per
l'esercizio concreto di una funzione amministrativa attratta in
sussidiarieta' al livello statale in materie di competenza
legislativa regionale e nella perdurante assenza di adeguati
strumenti di coinvolgimento delle regioni nell'ambito dei
procedimenti legislativi dello Stato. Nell'attuale situazione,
infatti, come questa Corte ha piu' volte ribadito a partire dalla
sentenza n. 303 del 2003 (cfr., da ultimo, le sentenze n. 242 e n.
285 del 2005), tali intese costituiscono condizione minima e
imprescindibile per la legittimita' costituzionale della disciplina
legislativa statale che effettui la «chiamata in sussidiarieta» di
una funzione amministrativa in materie affidate alla legislazione
regionale, con la conseguenza che deve trattarsi di vere e proprie
intese «in senso forte», ossia di atti a struttura necessariamente
bilaterale, come tali non superabili con decisione unilaterale di una
delle parti. In questi casi, pertanto, deve escludersi che, ai fini
del perfezionamento dell'intesa, la volonta' della regione
interessata possa essere sostituita da una determinazione dello
Stato, il quale diverrebbe in tal modo l'unico attore di una
fattispecie che, viceversa, non puo' strutturalmente ridursi
all'esercizio di un potere unilaterale. L'esigenza che il
conseguimento di queste intese sia non solo ricercato in termini
effettivamente ispirati alla reciproca leale collaborazione, ma anche
agevolato per evitare situazioni di stallo, potra' certamente
ispirare l'opportuna individuazione, sul piano legislativo, di
procedure parzialmente innovative volte a favorire l'adozione
dell'atto finale nei casi in cui siano insorte difficolta' a
conseguire l'intesa, ma tali procedure non potranno in ogni caso
prescindere dalla permanente garanzia della posizione paritaria delle
parti coinvolte. E nei casi limite di mancato raggiungimento
dell'intesa, potrebbe essere utilizzato, in ipotesi, lo strumento del
ricorso a questa Corte in sede di conflitto di attribuzione fra Stato
e regioni. Deve pertanto essere dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 26, della legge n. 239 del 2004,
nella parte in cui introduce il comma 4-bis nell'art. 1-sexies del
decreto-legge n. 239 del 2003».
La norma contenuta nella lett. f) - ove ritenuta applicabile alle
regioni - non appare rispondente ai principi suddetti e viola percio'
le competenze regionali e l'art. 120 Cost.
2.c) Le lettere g) e h) prevedono che l'autorizzazione unica sia
rilasciata dal Ministero previa intesa con la Conferenza unificata e
che la regione partecipa al procedimento unico finalizzato al
rilascio di detta autorizzazione, senza che sia assicurato un ruolo
piu' incisivo alla regione stessa che sarebbe invece necessario,
considerando le molteplici competenze regionali coinvolte in tale
procedimento: governo del territorio, tutela della salute,
produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia,
turismo, valorizzazione dei beni culturali ed ambientali.
Tali previsioni non appaiono conformi agli artt. 117 e 118 Cost.,
come interpretati dalla giurisprudenza costituzionale sopra
richiamata.
Infatti quando il legislatore statale dispone la «chiamata in
sussidiarieta» di funzioni amministrative in materie di competenza
regionale ex art. 117 Cost., emanando quindi anche la relativa
disciplina legislativa, e' necessario che la legislazione sia
adottata a seguito di procedure che assicurino la partecipazione dei
diversi livelli di governo coinvolti e che la funzione amministrativa
sia esercitata, secondo il canone della leale collaborazione, in
raccordo con la regione interessata.
Come gia' rilevato, con specifico riferimento al settore
energetico, la giurisprudenza costituzionale ha chiarito che l'intesa
e' di tipo «forte» perche' deve essere assicurata una
codeterminazione paritaria tra soggetti dotati entrambi di competenze
costituzionali (sentenza n. 6 del 2004 e ancora 383 del 2005 sopra
citata).
L'intesa prevista con la Conferenza unificata dalla lettera g)
non appare sufficiente per i fini in esame.
Vero e' che la sentenza n. 383 del 2005 riconosce la Conferenza
unificata come organo adeguatamente rappresentativo delle regioni e
degli enti locali, tutti incisi dalle diverse politiche del settore
energetico; ma cio' ai fini dell'adozione della legislazione statale
che disponga la chiamata in sussidiarieta' delle funzioni
amministrative allo Stato: tale legislazione, infatti deve essere
adottata a seguito di procedure che assicurino la partecipazione dei
livelli di governo coinvolti e, per questo scopo, e' riconosciuta
valida la Conferenza unificata.
Diversa e' invece l'intesa necessaria, a valle, al momento
dell'esercizio della funzione amministrativa che lo Stato si e'
trattenuto. In tal caso solo l'intesa con la regione direttamente
interessata puo' garantire il rispetto delle attribuzioni regionali.
Altrimenti infatti, nell'ambito della conferenza unificata, la «voce»
della regione che direttamente verra' incisa da quel determinato
provvedimento autorizzatorio (il quale sostituisce tutti gli atti di
assenso, anche urbanistici) non avrebbe alcuna incidenza.
In sostanza, l'intesa con la Conferenza unificata puo' costituire
lo strumento sufficiente a fronte di norme legislative e di
disposizioni generali, indirizzi, criteri e linee guida perche' tutte
queste hanno ad oggetto misure generali rivolte all'intero sistema
delle autonomie; viceversa, a fronte dello specifico atto
autorizzatorio, e' costituzionalmente indispensabile l'intesa con la
regione interessata.
Cio' trova conferma nella sentenza n. 383/2005, ove si rileva che
«la chiamata in sussidiarieta' da parte dello Stato di un delicato
potere amministrativo, per di piu' connesso con una molteplicita' di
altre funzioni regionali, quanto meno in tema di tutela della salute
e di governo del territorio, deve essere accompagnato dalla
previsione di un'intesa in senso forte fra gli organi statali e le
regioni e le province autonome direttamente interessate».
Per i suddetti motivi le disposizioni di cui alle lettere f) e g)
non appiono conformi agli artt. 117 e 118 Cost., anche per la lesione
del principio della leale collaborazione.