Ricorso della Regione Emilia-Romagna, in persona del Presidente
della Giunta regionale pro tempore, autorizzato con deliberazione
della Giunta regionale 14 settembre 2009, n. 1350 (doc. 1),
rappresentata e difesa, come da procura a margine del presente atto,
dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv. Rosaria
Russo Valentini, con domicilio eletto presso lo studio dell'avv.
Russo Valentini in corso Vittorio Emanuele II n. 284, 00186 Roma;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione che non spetta allo Stato, di provvedere con decreto
del Ministro dell'interno alla Determinazione degli ambiti operativi
delle associazioni di osservatori volontari, requisiti per
l'iscrizione nell'elenco prefettizio e modalita' di tenuta dei
relativi elenchi, di cui ai commi da 40 a 44 dell'articolo 3 della
legge 15 luglio 2009, n. 94, nonche' per il conseguente annullamento
del decreto del Ministro dell'interno 8 agosto 2009, che tale
disciplina contiene, per violazione:
dell'art. 117, secondo comma, Cost.;
dell'art. 117, quarto comma, Cost;
dell'art. 117, sesto comma, Cost.;
dell'art. 118 Cost.;
del principio di leale collaborazione, nei modi e per i
profili di seguito illustrati.
F a t t o
L'atto qui impugnato mediante ricorso per conflitto di
attribuzioni e', come enunciato nella stessa sua intitolazione,
attuativo dei commi da 40 a 44 dell'articolo 3 della legge 15 luglio
2009, n. 94.
Le Regione Emilia-Romagna ha impugnato tali disposizioni mediante
ricorso in via principale per la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale, ed impugna ora l'atto applicativo - come era gia'
stato preannunciato nello stesso ricorso avverso la legge - «in
quanto i vizi di legittimita' costituzionale che essa ritiene di
individuare nelle disposizioni della legge n. 94 del 2009, oggetto
del presente giudizio, si riverberino anche su tale decreto, oltre
che in quanto tale decreto possa ritenersi violare in modo autonomo
le competenze costituzionali della regione».
Converra' dunque ricordare in via meramente riassuntiva che
mediante il ricorso in via principale, posta una premessa generale
(I. Premessa sulla identificazione rispettiva delle materie «ordine
pubblico e sicurezza» e «polizia amministrativa locale»), sono stati
fatti valere in particolare i seguenti motivi di illegittimita'
costituzionale.
II) In primo luogo. Illegittimita' costituzionale dei commi 40, 41,
42 e 43 per violazione dell'articolo 117, comma secondo, quarto e
sesto della Costituzione.
1) Illegittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 40, nella
parte in cui comprende nelle attivita' soggette a disciplina
esclusivamente statale materie di competenza regionale, quali la
sicurezza urbana in senso ampio e le situazioni di disagio sociale.
2) Illegittimita' costituzionale del comma 41, nella parte in cui
esso prevede che anche le associazioni aventi ad oggetto attivita'
correlate con la sicurezza urbana e le situazioni di disagio sociale,
ma non relative alla tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza,
siano soggette all'iscrizione nell'elenco tenuto dai prefetti.
3) Illegittimita' costituzionale del comma 42, in quanto si
intenda che esso impone ai sindaci di utilizzare in via prioritaria
le associazioni costituite tra gli appartenenti, in congedo, alle
Forze dell'ordine, alle Forze armate e agli altri Corpi dello Stato
anche in relazione ad attivita' diverse da quella di segnalare
circostanze rilevanti ai fini dell'ordine pubblico e sicurezza,
nonche' in quanto, vietando l'iscrizione negli elenchi delle
associazioni diverse da quello ora citate ove esse siano
destinatarie, a qualsiasi titolo, di risorse economiche a carico
della finanza pubblica, comprime irrazionalmente l'esercizio della
potesta' legislativa regionale in materia di polizia amministrativa.
4) Illegittimita' costituzionale del comma 43 nella parte in cui
affida al Ministro dell'interno il compito di adottare un decreto
mediante il quale sono determinati gli ambiti operativi delle
disposizioni di cui ai commi 40 e 41, nonche' i requisiti per
l'iscrizione nell'elenco, e sono disciplinate le modalita' di tenuta
dei relativi elenchi, anche in relazione a materie di competenza
regionale comprese dell'ambito della sicurezza urbana e delle
situazioni di disagio sociale.
III) In subordine. Illegittimita' costituzionale degli stessi commi
40, 41 e 43 per violazione del principio di leale collaborazione e
del dovere di prevedere forme di coordinamento tra Stato e regioni.
Come detto, il d.m. 8 agosto 2009, recante Determinazione degli
ambiti operativi delle associazioni di osservatori volontari,
requisiti per l'iscrizione nell'elenco prefettizio e modalita' di
tenuta dei relativi elenchi, di cui ai commi da 40 a 44 dell'articolo
3 della legge 15 luglio 2009, n. 94, costituisce l'atto applicativo
delle disposizioni impugnate.
Anche tale atto, al pari delle disposizioni che esso attua,
risulta ad avviso della Regione Emilia-Romagna, lesivo delle proprie
prerogative costituzionali, sia sotto il profilo del contenuto sia
sotto quello della procedura, per le seguenti ragioni di
D i r i t t o
1) Violazione dell'art. 117, secondo, quarto e sesto comma della
Costituzione, per invalidita' derivata dalla invalidita' delle
disposizioni attuate dal decreto 8 agosto 2009, sotto gli identici
profili. Violazione del principio di legalita'.
Come esposto nel ricorso in via principale avverso la legge n. 94
del 2009, le disposizioni di cui all'art. 3, commi da 40 a 44, sono
illegittime:
nella parte in cui comprendono nelle attivita' soggette a
disciplina esclusivamente statale materie di competenza regionale,
quali la sicurezza urbana in senso ampio e le situazioni di disagio
sociale (comma 40);
nella parte in cui prevedono che anche le associazioni aventi
ad oggetto attivita' correlate con la sicurezza urbana e le
situazioni di disagio sociale, ma non relative alla tutela
dell'ordine pubblico e della sicurezza, siano soggette all'iscrizione
nell'elenco tenuto dai prefetti (comma 41);
in quanto impongano ai sindaci di utilizzare in via
prioritaria le associazioni costituite tra gli appartenenti, in
congedo, alle Forze dell'ordine, alle Forze armate e agli altri Corpi
dello Stato anche in relazione ad attivita' diverse da quella di
segnalare circostanze rilevanti ai fini dell'ordine pubblico e
sicurezza, nonche' in quanto, vietando l'iscrizione negli elenchi
delle associazioni diverse da quelle ora citate ove esse siano
destinatarie, a qualsiasi titolo, di risorse economiche a carico
della finanza pubblica, comprimano irrazionalmente l'esercizio della
potesta' legislativa regionale in materia di polizia amministrativa
(comma 42);
nella parte in cui affidano al Ministro dell'interno il
compito di adottare un decreto mediante il quale sono determinati gli
ambiti operativi delle disposizioni di cui ai commi 40 e 41, nonche'
i requisiti per l'iscrizione nell'elenco, e sono disciplinate le
modalita' di tenuta dei relativi elenchi, anche in relazione a
materie di competenza regionale comprese nell'ambito della sicurezza
urbana e delle situazioni di disagio sociale (comma 43).
Dichiarata - come la Regione Emilia-Romagna confida -
l'illegittimita' costituzionale di tali disposizioni, il decreto 8
agosto 2009 risulta avere disciplinato materie di competenza
regionale, ed in particolare la materia della polizia amministrativa
locale e la materia della sicurezza urbana (in quanto ulteriore
rispetto alla materia ordine pubblico e sicurezza) e la materia del
disagio sociale, con lesione dell'art. 117, secondo e quarto comma,
che riservano tali materie alla potesta' legislativa regionale. Esso
risulta emesso anche in violazione, in particolare, dell'art. 117,
sesto comma, che limita il potere regolamentare dello Stato alle
materie di cui all'art. 117, secondo comma. Esso risulta anche emesso
in violazione del principio di legalita', per difetto di attribuzione
legislativa.
Che il decreto 8 agosto 2009 disciplini tali materie non puo'
esser dubbio.
In effetti l'art. 1, nel definire i requisiti per l'iscrizione e
tenuta dell'elenco delle associazioni di osservatori volontari,
prevede:
che «in ciascuna Prefettura-Ufficio territoriale del Governo
e' istituito l'elenco provinciale delle associazioni di cittadini di
cui all'art. 3, comma 41 della legge 15 luglio 2009, n. 94, per la
segnalazione alle polizie locali, ovvero alle Forze di polizia dello
Stato, di eventi che possono arrecare danno alla sicurezza urbana
ovvero situazioni di disagio sociale» (comma 1);
che «ai fini dell'iscrizione nell'elenco» le associazioni
debbano «avere tra gli scopi sociali, risultanti dall'atto
costitutivo e/o dallo statuto, quello di prestare attivita' di
volontariato con finalita' di solidarieta' sociale nell'ambito della
sicurezza urbana» oppure «del disagio sociale, o comunque
riconducibili alle stesse», dettando poi ulteriori prescrizioni»;
che l'iscrizione sia «effettuata dal Prefetto, sentito il
Comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica» (comma 3).
L'art. 2 definisce Compiti e modalita' di svolgimento delle
attivita' delle associazioni di osservatori volontari anche in
relazione agli ambiti di competenza regionale, prescrivendo alla fine
che «le modalita' operative per l'impiego degli osservatori
volontari, contenute nel presente decreto, devono essere coordinate
con i servizi della polizia municipale del comune interessato in modo
che sia garantita un'idonea ricezione delle segnalazioni».
L'art. 3, denominato Ordinanze dei sindaci, assegna alla
decisione assunta dal sindaco di avvalersi, ai sensi dell'art. 3,
comma 40 della legge 15 luglio 2009, n. 94, della collaborazione di
associazioni la forma di «apposita ordinanza», implicitamente
attribuendo al sindaco la veste di Ufficiale del Governo, ed
attraendo percio' all'ambito statale tale decisione.
L'art. 4 prevede Convenzioni tra «i sindaci» quali Ufficiali del
Governo - anziche' con i comuni interessati - volte a individuare
l'ambito territoriale e temporale in cui l'associazione e' destinata
a svolgere l'attivita' ed a disciplinare il piano d'impiego, la
formazione degli associati con compiti di osservatore volontario,
nonche' forme di controllo per la verifica del rispetto delle
disposizioni contenute nelle convenzioni e di quelle di cui allo
stesso decreto (comma 1), e prevede inoltre che «il contenuto delle
convenzioni viene concordato con il prefetto competente per
territorio, sentito il Comitato provinciale per l'ordine e la
sicurezza pubblica».
L'art. 5 fissa i Requisiti degli osservatori volontari e
condizioni per l'impiego, attribuendo tra l'altro al Prefetto la
competenza a disporre il divieto di impiego nelle attivita' in caso
di perdita da parte di un «osservatore volontario» di uno o piu'
requisiti previsti o qualora lo stesso ponga in essere comportamenti
in contrasto con quanto previsto o effettui il servizio in stato di
ebbrezza.
L'art. 6 prevede le ipotesi di Revoca dell'iscrizione, assegnando
al prefetto la relativa competenza. Ugualmente, in relazione all'art.
7 per la Revisione annuale dell'elenco e ammissione di nuovi
associati.
In sintesi, risulta evidente che, in attuazione della legge ma in
parte anche autonomamente sviluppandola, il decreto qui impugnato
disciplina anche l'attivita' dei volontari in relazione ai servizi di
polizia amministrativa locale.
Tale attivita', conviene ricordarlo, e' disciplinata nella
Regione Emilia-Romagna dalla legge regionale 4 dicembre 2003, n. 24
(modificata dalla legge regionale 28 settembre 2007, n. 21), recante
Disciplina della polizia amministrativa locale e promozione di un
sistema integrato di sicurezza, il cui contenuto e' stato illustrato
nel ricorso in via principale avverso la legge n. 94 del 2009.
Risulta dunque evidente che - ove fosse dichiarata per tale
ragione l'illegittimita' costituzionale delle disposizioni di legge
che il decreto attua - lo stesso decreto e le sue singole
disposizioni risulterebbero per le stesse ragioni illegittime e
lesive delle prerogative costituzionali della regione.
Una menzione ulteriore meritano gli ultimi due articoli.
L'art. 8 disciplina la Formazione, disponendo tra l'altro che «le
regioni e gli enti locali interessati possono organizzare corsi di
formazione e aggiornamento per gli osservatori volontari,
appartenenti alle associazioni iscritte nell'elenco di cui all'art.
1, concernenti l'attivita' di segnalazione» (comma 1), che «per le
associazioni di cui al successivo art. 9 i corsi dovranno essere
svolti in tempo utile per proseguire nell'impiego degli osservatori»
(comma 2).
L'art. 8 e' il solo in cui compaia un ruolo o una competenza
della regione, ma anch'esso e' evidentemente illegittimo, non
spettando al regolamento statale di prevedere e disciplinare
l'attivita' regionale di formazione.
L'art. 9 contiene Norme transitorie, e dispone in particolare che
«le associazioni gia' costituite, che alla data del presente decreto
svolgono attivita' di volontariato con finalita' di solidarieta'
sociale comunque riconducibili a quanto previsto dall'art. 3, comma
40 della legge 15 luglio 2009, n. 94, e dal presente decreto, possono
essere iscritte nell'elenco provinciale delle associazioni di
osservatori volontari, con le medesime modalita' di cui all'art. 1,
comma 3 del presente decreto, fermo restando il possesso degli altri
requisiti previsti dallo stesso art. l», e che «dette associazioni
possono continuare a espletare la propria attivita' anche nell'ambito
e nei limiti dell'art. 2 prima dell'iscrizione», ma soltanto «per un
periodo non superiore a sei mesi dalla data del presente decreto»
(comma 1). Ancora, il comma 2 dispone che «per lo stesso periodo di 6
mesi, i comuni possono continuare ad avvalersi dei rapporti in atto,
per lo svolgimento, da parte di cittadini, di attivita' comunque
riconducibili all'art. 3, comma 40 della legge 15 luglio 2009, n.
94».
Essendo le «attivita' di volontariato con finalita' di
solidarieta' sociale comunque riconducibili a quanto previsto
dall'art. 3, comma 40 della legge 15 luglio 2009, n. 94»
evidentemente comprensive di attivita' riferite ad ambiti di
competenza regionale, la norma transitoria interferisce
illegittimamente con la disciplina recata dalla legge regionale n. 24
del 2003, sopra ricordata.
Di qui la sua specifica illegittimita' costituzionale.
2) Violazione in via autonoma dell'art. 117, secondo, quarto e sesto
comma della Costituzione, in relazione ai contenuti del decreto non
previsti dalla legge n. 94 del 2009. Violazione del principio di
legalita'.
Come risulta dall'esame sopra compiuto, alcuni dei contenuti del
decreto 8 agosto 2009 vanno oltre quanto disposto dalla legge come
suo proprio ambito: converra' ricordare, infatti, che secondo il
comma 43 dell'art. 3 l'ambito di intervento del decreto del Ministro
dell'interno e' limitato alla determinazione degli «ambiti operativi
delle disposizioni di cui ai commi 40 e 41», dei «requisiti per
l'iscrizione nell'elenco» e alla disciplina delle «modalita' di
tenuta dei relativi elenchi».
Fuoriescono in particolare da questo ambito la disposizione sulla
forma di «ordinanza» della decisione del sindaco, di cui all'art. 3,
la previsione di specifiche convenzioni tra i sindaci e le
associazioni di cui all'art. 4, la disciplina dell'attivita' di
formazione (art. 8).
Fuoriesce altresi' dai poteri attribuiti dalla legge il compito
di emanare norme transitorie, e di disciplinare in termini
restrittivi l'attivita' dei volontari che attualmente svolgono
attivita' di volontariato in supporto alle funzioni di polizia
amministrativa locale ai sensi della legge regionale n. 24 del 2003.
Di qui, in particolare, il carattere illegittimo ed invasivo
dell'art. 9, che a tali attivita' sembra riferirsi, costringendole a
rientrare nell'ambito di quelle totalmente disciplinate e svolte nel
quadro normativo ed organizzativo statale.
3) In subordine al punto 1. Lesione delle prerogative costituzionali
della regione in quanto il decreto ministeriale non e' stato assunto
d'intesa con la Conferenza Stato-regioni, ed in quanto nel suo
contenuto non prevede forme di coordinamento tra Stato e regioni.
Violazione del principio di leale collaborazione.
a) In via derivata dalla corrispondente illegittimita'
costituzionale della disposizione attributiva del potere normativo di
cui all'art. 3, comma 43, legge n. 94 del 2009.
Come sopra accennato, con il ricorso in via principale la Regione
Emilia-Romagna ha fatto valere, in subordine, l'illegittimita'
costituzionale della previsione che autorizza il Ministro
dell'interno ad emanare il decreto applicativo della legge, senza
richiedere la previa intesa con la Conferenza Stato-regioni: cio' per
l'ipotesi che si dovesse ritenere che le attivita' di volontariato in
relazione alla materia statale ordine pubblico e sicurezza e le
attivita' di volontariato in relazione alla materia regionale polizia
amministrativa locale siano talmente intrecciate da non potere essere
disciplinate e svolte separatamente.
L'eventuale declaratoria di illegittimita' costituzionale della
legge comportera' l'illegittimita' e l'invasivita' del d.m. 8 agosto
2009 anche sotto questo profilo.
b) In subordine. Illegittimita' in via autonoma dell'omissione
del coinvolgimento della Conferenza Stato-regioni.
Risulta dal preambolo del decreto che, pur senza esservi tenuto
in forza della legge, il Ministro ha sentito, prima dell'emanazione
dell'atto, la Conferenza Stato-citta'. Il Ministro ha dunque
avvertito l'incongruita' del mantenere l'intera disciplina della
materia nel solo ambito statale ministeriale, ed ha coinvolto le
rappresentanze delle autonomie locali.
Posto che le autonomie locali in quanto tali non hanno competenza
in materia di ordine pubblico e sicurezza, ma che esse sono state
coinvolte in quanto titolari delle funzioni in materia di polizia
amministrativa locale, risulta evidente che il Ministro allo stesso
modo avrebbe dovuto - se pure non fossero fondate tutte le precedenti
censure ed argomentazioni - almeno «sentire» anche la Conferenza
Stato-regioni (o la Conferenza unificata): le regioni, infatti, sono
le titolari costituzionali della potesta' legislativa in materia di
polizia amministrativa locale; inoltre, l'attuazione di «forme di
coordinamento» con le regioni nella stessa materia dell'ordine
pubblico e sicurezza e' doverosa in forza dell'art. 118, terzo comma,
della Costituzione.