Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui
uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Friuli-Venezia Giulia, in persona del
Presidente della Giunta provinciale pro tempore, per la declaratoria
di incostituzionalita' in parte qua, degli artt. 9 e 15 della legge
regionale 11 agosto 2009 n. 16, pubblicata nel B.U.R. n. 33 del 19
agosto 2009, avente ad oggetto «Norme per la costruzione in zona
sismica e per la tutela del territorio», giusta delibera del
Consiglio dei Ministri in data 15 ottobre 2009.
1. - La legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 11 agosto 2009,
n. 16, composta di 22 articoli, detta norme per le costruzioni in
zone sismiche e per la tutela del territorio secondo la finalita' di
perseguire, quanto al primo settore di intervento (art. 1 -
Finalita'): «gli obiettivi di tutela della pubblica incolumita' e di
riduzione del rischio sismico sul territorio regionale, attraverso la
salvaguardia della stabilita' e della sicurezza delle costruzioni
nelle zone dichiarate sismiche»; la legge si applica (giusto l'art. 2
- Ambito di applicazione): «a chiunque esegua, con o senza titolo
abilitativo nelle zone del territorio della regione soggette
all'obbligo di progettazione antisismica, opere o interventi edilizi
di manutenzione straordinaria, di restauro, di risanamento
conservativo, di ristrutturazione edilizia, di nuova costruzione e di
ristrutturazione urbanistica, che abbiano rilevanza strutturale,
ovvero modifichi la destinazione d'uso di edifici e di opere, con o
senza lavori edili, che abbiano rilevanza strutturale, ovvero
modifichi la destinazione d'uso di edifici o di opere, con o senza
lavori edili, in modo tale da farli rientrare nelle categorie di cui
all'art. 6, comma 2, lett. a)»; e, quanto al secondo settore di
intervento, con la finalita' (giusto l'art. 14 della legge): «di
garantire la tutela dell'incolumita' delle persone, la preservazione
dei beni, nonche' la sicurezza delle infrastrutture e del patrimonio
ambientale e culturale».
In particolare, nel titolo I, capo II - concernente Vigilanza
sulla costruzione in zona sismica - l'art. 9 detta Disposizioni per i
centri storici; nel titolo II - concernente Tutela fisica del
territorio - l'art. 15 regola la Classificazione del territorio
regionale.
Censurabili sotto il profilo della legittimita' costituzionale
appaiono le disposizioni contenute nei menzionati art. 9 e 15,
secondo quanto si passa ad illustrare e motivare.
2. - In via generale si osserva che, come e' noto, la Regione
Friuli-Venezia Giulia, ai sensi del proprio statuto, approvato con
legge costituzionale n. 1 del 1963, come modificata dalla legge
costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2, gode di una potesta'
legislativa primaria in materia di «urbanistica» (art. 4, comma 1, n.
12) e di competenza legislativa concorrente in materia di
«prevenzione e soccorso per calamita' naturali» (art. 5, comma 1, n.
22); la regione, quindi, deve legiferare nelle dette materie in
armonia con la Costituzione, con i principi generali dell'ordinamento
giuridico e con le norme fondamentali di riforma economico-sociale e,
quanto alla «prevenzione e soccorso per calamita' naturali», nel
rispetto dei principi fondamentali stabiliti con leggi dello Stato.
Secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale, come emerge
dalla sentenza 10 marzo 1988, n. 302, la potesta' di legiferare in
materia di costruzioni in zone sismiche si connette «a competenze
sicuramente spettanti allo Stato (art. 81, primo comma, lett. b,
d.P.R. n. 616 del 1977)» e la materia esige comunque «una
determinazione uniforme e valida per tutte le zone sismiche presenti
nel territorio nazionale», con la conseguenza che un intervento
legislativo regionale viola la potesta' legislativa statale regolata
dall'art. 117, comma 3, Cost. anche in riferimento alla materia della
protezione civile.
Nella detta materia assumono rilevanza, ai fini
dell'individuazione dei principi fondamentali, entro i quali, ai
sensi dell'articolo 117 della Costituzione, le Regioni sono tenute a
legiferare in ambito concorrente, le disposizioni contenute nella
legislazione statale di protezione civile ed, in particolare, nella
legge 24 febbraio 1992, n. 225 ove, all'articolo 12, comma 4 si
dispone espressamente che le norme in questione «costituiscono
principi della legislazione statale in materia di attivita' regionale
di previsione, prevenzione e soccorso di protezione civile, cui
dovranno conformarsi le leggi regionali».
Inoltre, la materia della «Tutela fisica del territorio» -
oggetto del titolo II della legge regionale impugnata - rientra
certamente nella disciplina dell'ambiente nella sua interezza che
spetta in via esclusiva allo Stato ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera s).
Ne consegue che spetta allo Stato disciplinare l'ambiente come
una entita' organica, dettare cioe' delle norme di tutela che hanno
ad oggetto il tutto e le singole componenti considerate come parti
del tutto; la disciplina unitaria e complessiva del bene ambiente
inerisce ad un interesse pubblico di valore costituzionale primario
(sent. n. 151/1986) ed assoluto (sent. n. 210/ 1987) e deve
garantire, come prescrive il diritto comunitario, un elevato livello
di tutela, come tale inderogabile da altre discipline di settore.
La disciplina unitaria del bene complessivo ambiente rimessa in
via esclusiva allo Stato viene, quindi, a prevalere su quella dettata
dalle regioni o dalle province autonome in materie di competenza
propria ed in riferimento ad altri interessi. Cio' comporta che la
disciplina ambientale, che scaturisce dall'esercizio di una
competenza esclusiva dello Stato, investendo l'ambiente nel suo
complesso, e quindi anche in ciascuna sua parte, viene a porsi come
un limite alla disciplina che le regioni e le province autonome
dettano in altre materie di loro competenza, come ribadito dalla
Corte costituzionale nella sentenza 380/2007.
Pertanto, nelle materie oggetto di disciplina della legge in
esame il legislatore regionale, nell'esercizio della propria
competenza legislativa, e' sottoposto al rispetto degli standards
minimi ed uniformi di tutela posti in essere dalla legislazione
nazionale, ex art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., oltre che
al rispetto della normativa comunitaria di riferimento, ex art. 117,
primo comma.
Si consideri, inoltre, quanto disposto dall'articolo 114 della
Costituzione, in ordine al principio di equiordinazione tra Stato,
regioni ed enti locali e, in particolare, alle prerogative
istituzionali dello Stato, con specifico riferimento a quanto
disposto dall'art. 117 Cost.
Sulla base di queste premesse sono censurabili, perche' invasive
della competenza esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera s), e terzo comma della Costituzione, come espressa
con il d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, e dal d.lgs. 3 aprile 2006, n.
152, ed in violazione dei vincoli posti al legislatore provinciale
dagli artt. 4 e 5 dello statuto, le disposizioni della legge che si
passa a esaminare.
3.1. - L'articolo 9, intitolato «Disposizioni per i centri
storici», prevede che la regione possa concedere deroghe
all'osservanza delle norme tecniche per le costruzioni nelle zone
sismiche.
Tale disposizione si pone in contrasto con la normativa statale
vigente e, in particolare, con l'articolo 88 del d.P.R. 6 giugno
2001, n. 380, che attribuisce allo Stato e per esso al Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti la possibilita' di concedere deroghe
all'osservanza delle norme tecniche di cui all'articolo 83 del
medesimo decreto, previa apposita istruttoria da parte dell'ufficio
periferico competente e il parere favorevole del Consiglio superiore
dei lavori pubblici, quando sussistano ragioni particolari che ne
impediscano in tutto o in parte l'osservanza, dovute all'esigenza di
salvaguardare le caratteristiche ambientali dei centri storici.
Il conferimento al Ministro del potere di deroga richiamato
dall'articolo, ha un contenuto precettivo, valevole erga omnes, ai
fini della garanzia di applicazione in maniera uniforme sul
territorio nazionale di una normativa avente particolari e delicati
riflessi sulla tutela della pubblica incolumita'; in tal senso,
percio', la disposizione contenuta nell'art. 88 richiamato non puo'
che costituire un principio che trascende anche l'ambito della
disciplina del territorio, per attingere a valori di tutela
dell'incolumita' pubblica che fanno capo alla materia della
protezione civile (cfr. al riguardo la sentenza della Corte
Costituzionale n. 182 del 2006), quindi al dl la' delle competenze
riconosciute in via esclusiva alla Regione Friuli-Venezia Giulia in
materia di urbanistica.
La disposizione regionale, dunque, eccede dalle competenze
statutarie di cui all'articolo 5, punto 22, dello statuto speciale di
autonomia ed invade la potesta' legislativa statale riguardante
determinazione dei principi fondamentali in materia di protezione
civile di cui all'articolo 117, terzo comma, Cost.
3.2 L'articolo 15, intitolato «classificazione del territorio
regionale», attribuisce al comune la potesta' di individuare le aree
sicure/ pericolose ai fini edificatori o infrastrutturali.
Cio' si pone in contrasto con la disciplina statale di
riferimento che rimette alla pianificazione di bacino la competenza
di individuare tali aree; infatti, ai sensi dell'art. 65, commi 4, 5
e 6 del d.lgs. n. 152/2006, le prescrizioni piu' restrittive
contenute negli atti di pianificazione di bacino hanno carattere
vincolante per le amministrazioni ed enti pubblici e sono
sovraordinate ai piani territoriali e ai programmi regionali.
Pertanto, la norma regionale citata e' illegittima nella parte in
cui consente la realizzazione degli interventi in tutti i casi in cui
le norme di attuazione dei piani di bacino o la normativa di
salvaguardia non consentono, nelle aree considerate, tale tipologia
di interventi o, piu' in generale, nelle aree ad alto (elevato e
molto elevato) rischio idrogeologico, nelle quali non e' consentita
l'edificazione dagli strumenti di pianificazione.
Quindi, dettando disposizioni difformi dalla normativa nazionale
di riferimento afferente alla materia della «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema» che l'art. 117, secondo comma, lett. s) Cost.
riserva allo Stato, eccede dalla competenza statutaria di cui
all'articolo 4 dello statuto speciale di autonomia della Regione
Friuli-Venezia Giulia secondo il quale la regione esercita le proprie
competenze legislative in armonia con la Costituzione.
4. - In conclusione, la normativa regionale in questione,
dettando disposizioni confliggenti con la normativa nazionale
vigente, espressione della potesta' legislativa esclusiva statale in
materia di tutela dell'ambiente di cui all'articolo 117, secondo
comma, lett. s) della Costituzione, nonche' con i principi generali
dettati dalla legislazione statale, in violazione dell'articolo 117,
terzo comma, Cost., eccede dalle competenze regionali di cui agli
articoli 4 e 5 dello statuto speciale di autonomia di cui alla
l.cost. n. 1/1963, e va dichiarata illegittima negli articoli
censurati per violazione dei suddetti parametri, nonche' dei principi
fondamentali dettati dagli art. 114 (sulla equiordinazione tra Stato,
regioni ed enti locali e, in particolare, sulle prerogative
istituzionali dello Stato, con specifico riferimento a quanto
disposto dall'art. 117 Cost.) e 117, primo comma (sulla preminenza
delle disposizioni comunitarie e la necessita' di rispettare i
parametri imposti dagli organismi dell'Unione Europea) della
Costituzione.