Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici e'
legalmente domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro La Regione Sardegna, in persona del suo Presidente pro
tempore, per la declaratoria della illegittimita' costituzionale
dell'art. 3, commi 1, 2, 3, 12 e dell'art. 9, commi 3 e 4 della Legge
della Regione Sardegna n. 3 del 7 agosto 2009, pubblicata nel
Bollettino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna del 18
agosto 2009, n. 27, come da delibera del Consiglio dei ministri in
data 9 ottobre 2009.
F a t t o
In data 18 agosto 2009 e' stata pubblicata, sul n. 27 del
Bollettino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna, la legge
regionale n. 3 del 7 agosto 2009, con la quale sono state poste
«Disposizioni urgenti nei settori economico e sociale».
Con tale ampia normazione la regione ha inteso regolamentare
svariati settori nell'ambito delle proprie competenze per far fronte
alle difficolta' derivanti dalla attuale contingenza
economico-finanziaria.
Tuttavia, talune delle richiamate disposizioni, come meglio si
andra' a precisare in prosieguo, eccedono dalle competenze regionali
e sono illegittimamente invasive delle competenze dello Stato; se ne
deve pertanto procedere all'impugnazione con il presente atto
affinche' ne sia dichiarata la illegittimita' costituzionale, con
conseguente annullamento, sulla base delle seguenti considerazioni in
punto di
D i r i t t o
1.1. - L'art. 3 della legge regionale della Sardegna n. 3/2009
pone «Disposizioni per il superamento del precariato».
Ai fini che qui in particolare interessano, i commi 1, 2 e 3
della norma dispongono che: «1. Al fine del superamento delle forme
di lavoro precario nella pubblica amministrazione regionale, a far
data dall'entrata in vigore della presente legge, la regione, gli
enti e le agenzie regionali possono procedere ad assunzioni di
personale a tempo determinato, esclusivamente per motivate esigenze
straordinarie ed entro la misura massima del 3 per cento delle
proprie dotazioni organiche; le assunzioni avvengono sulla base di
forme pubbliche di selezione, privilegiando quelle per soli titoli.
Le assunzioni non costituiscono in alcun modo presupposto per
l'ingresso nei ruoli a tempo indeterminato. I provvedimenti di
assunzione in violazione dei limiti previsti sono nulli e determinano
la responsabilita' contabile di chi li ha posti in essere. Gli stessi
provvedimenti sono immediatamente notificati alle competenti
autorita' di controllo.
2. L'Amministrazione regionale, in funzione delle finalita' di
cui al comma 1 e', inoltre, autorizzata a finanziare programmi
pluriennali di stabilizzazione dei lavoratori precari delle
amministrazioni locali, di durata quadriennale.
3. I comuni e le province provvedono alla realizzazione dei
programmi di stabilizzazione dei lavoratori precari, fatta eccezione
per quelli assunti con funzioni dirigenziali e per quelli di nomina
fiduciaria degli amministratori, attribuendo priorita' ai lavoratori
provenienti dai cantieri a finanziamento regionale e a quelli gia'
assunti con contratti a termine, di natura flessibile, atipica e con
collaborazioni coordinate e continuative in ambito di analoghe
attivita' a finanziamento pubblico regionale. Tali programmi di
stabilizzandone, sono attuati dagli enti locali interessati avuta
riguardo al personale precario che, entro la data di entrata in
vigore della presente legge, abbia maturato almeno trenta mesi di
servizio delle pubbliche amministrazioni locali, anche non
continuativi, a far data dal l° gennaio 2002. Tale personale e'
individuato dando ulteriore priorita' all'anzianita' anagrafica anche
ai fini dell'accompagnamento alla maturazione dei requisiti di
anzianita' per la collocazione in quiescenza. A tale personale sono
attribuiti, in via prevalente l'esercizio di funzioni o compiti
relativi a materie delegate o trasferite dalla regione al sistema
delle autonome locali ai fini delle necessarie deroghe ai limiti
posti in materia di' spesa e organica negli enti locali».
Il successivo comma 12 dispone quindi: «12. L'amministrazione
regionale, le agenzie e gli enti di cui alla legge regionale 3
novembre 1998, n. 31 (Disciplina del personale regionale e
dell'organizzazione degli ufficio della regione) sono autorizzati ad
inquadrare. nei limiti delle disponibilita' di organico e delle
risorse stanziate a copertura delle medesime, i dipendenti in
servizio al 1º gennaio 2009 a tempo determinato, a condizione che il
rapporto di lavoro sia stato instaurato a seguito di concorso
pubblico conforme alle disposizioni della legge regionale n. 31 del
1998 e prorogato, alla data di entrata in vigore della presente
legge, almeno una volta».
Le norme ora richiamate incidono illegittimamente nelle
competenze statali e devono essere dichiarate incostituzionali.
1.2. - Come visto, il comma l della legge n. 3/2009 prevede per
la Regione e gli enti regionali la possibilita' di procedere in via
straordinaria alle assunzioni di personale a tempo determinato, nella
misura massima del 3 per cento delle dotazioni organiche, procedendo
a selezioni sulla base, in via prioritaria, dei titoli posseduti.
La norma e' invasiva delle competenze statali sotto duplice
profilo.
1.2.1. - Va premesso che non esiste disposizione dello statuto
speciale della Regione Sardegna, ne' disposizione sopravvenuta che
preveda una competenza quale quella che qui si pretende di
esercitare.
L'art. 3 dello statuto contempla, alla lettera a), quale ambito
della potesta' legislativa regionale, l'«ordinamento degli uffici e
degli enti amministrativi della regione e stato giuridico ed
economico del personale».
Trattasi con tutta evidenza di disposizione riferita alla
potesta' organizzativa, dalla quale esula del tutto la
regolamentazione delle modalita' di assunzione del personale a tempo
determinato, che pertiene invece, con tutta evidenza, all'ordinamento
civile.
Il successivo art. 5, alla lettera b), conferisce alla regione la
facolta' di adattare alle sue particolari esigenze le disposizioni
delle leggi della Repubblica, emanando norme di integrazione ed
attuazione in materia di lavoro. Il riferimento, qui, non e'
evidentemente all'impiego dei dipendenti della regione. Comunque la
potesta' deve essere esercitata nell'ambito ed in consonanza con la
normativa statale.
Secondo la previsione dell'art. l0 della legge Cost. n. 3/2001,
in carenza di disposizioni di rango costituzionale specificamente
riferite alla Regione Sardegna, ben puo' pertanto farsi riferimento
alle previsioni dell'art. 117 Cost. E la materia regolata al primo
comma dell'art. 1 esula dalla competenza regionale, rientrando
appunto nelle attribuzioni statali esclusive di cui al comma 2, lett.
l) (ordinamento civile).
La materia e' infatti disciplinata dal d.lgs. 6 settembre 2001,
n. 368, recante «Attuazione della direttiva 1999/70/CE relativa
all'accordo quadro sul lavoro a tempo determinato» testualmente
dispone, all'art. 10 comma 7, che «la individuazione, anche in misura
non uniforme, di limiti quantitativi di utilizzazione dell'istituto
del contratto a tempo determinato ... e' affidata ai contratti
collettivi nazionali di lavoro stipulati dai sindacati
comparativamente piu' rappresentativi». La norma regionale sopra
richiamata, in contrasto con la norma statale, e' dunque invasiva di
una competenza esclusiva dello Stato quale quella prevista
dell'art. 117, secondo comma, lett. l) e dovra' essere dichiarata
incostituzionale.
1.2.2. - In carenza, come illustrato al numero che precede, di
una norma statutaria ad hoc (vengono anche qui in considerazione il
gia' riportato art. 3, che alla lett. a) fa riferimento
esclusivamente allo stato giuridico ed economico del personale, e
l'art. 5 correlato alla regolamentazione della materia «lavoro»), il
comma 1 dell'art. 3 della l.r. n. 3/2009 si pone altresi' in
contrasto con i principi costituzionali di ragionevolezza,
uguaglianza, imparzialita' e buon andamento dell'Amministrazione di
cui agli artt. 3 e 97 Cost. nella parte in cui del tutto
irragionevolmente, nell'ambito delle forme pubbliche di selezione,
privilegia, ai fini dell'assunzione, la selezione per soli titoli.
Anche tale previsione e' pertanto incostituzionale.
1.3. - Non sfugge a censura nemmeno l'art. 3, comma 2 della l.r.
n. 3/2009.
Anche sul punto restano valide le considerazioni sopra svolte con
riferimento al comma 1 della legge impugnata.
La materia della stabilizzazione dei precari non e' in alcun modo
disciplinata dallo statuto o norme successive (in presenza del mero
riferimento alla competenza attinente i profili organizzativi di cui
all'art. 1, comma 1, lett. a) dello statuto e della competenza
residuale di cui all'art. 5). Anch'essa pertiene all'ordinamento
civile, attribuito dell'art. 3, secondo comma, lett. l) della Carta
fondamentale alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.
E la norma che qui si impugna, nella parte in cui prevede il
finanziamento di programmi pluriennali di stabilizzazione dei
lavoratori precari, e' in palese contrasto con l'art. 17, comma 15
della legge n. 102/2009, laddove prevede quale termine ultimo per
procedere alle dette stabilizzazioni la data del 31 dicembre 2010.
L'art. 3, comma 2, deve pertanto essere dichiarato
incostituzionale per eccesso rispetto alle competenze di cui all'art.
3 dello statuto della Regione Sardegna e violazione della competenza
statale esclusiva di cui l'art. 117, secondo comma, lett. l) della
Costituzione.
1.4. L art. 3, comma 3 della l.r. n. 3/2009, come sopra visto,
disciplina le modalita' con le quali si portano a termine i programmi
di stabilizzazione del personale precario, individuando, in
particolare il personale che ha diritto in via prioritaria a
conseguire la detta stabilizzazione nei dipendenti che abbiano - tra
l'altro - maturato almeno trenta mesi di servizio.
Per detta disposizione valgono le medesime osservazioni svolte in
precedenza, laddove si e' chiarito che la materia della
stabilizzazione dei precari non e' in alcun modo disciplinata dallo
Statuto o norme successive (in presenza del mero riferimento alla
competenza attinente i profili organizzativi di cui all'art. 3, comma
1, lett. a) dello Statuto ed alla materia del lavoro di cui all'art.
5), pertinendo, invece, all'ordinamento civile, per il quale l'art.
117, secondo comma, lett. l) della Costituzione prevede la competenza
legislativa esclusiva in capo allo Stato.
Ora, la legge n. 3/2009 si pone in palese contrasto con i diversi
principi della normativa statale di cui all'art. 1, comma 519,
della legge n. 296/2006 (Finanziaria 2007), laddove si riferisce la
procedura di stabilizzazione al «personale non dirigenziale in
servizio a tempo determinato da almeno tre anni», o che per un
identico periodo sia stato in servizio negli ultimi cinque anni, e
che sia stato assunto mediante procedure selettive di natura
concorsuale o previste da norme di legge, contemplando per il
personale precario diversamente assunto la necessita'
dell'espletamento di prove consimili.
Il Legislatore regionale ha dunque ecceduto dalla propria
competenza laddove ha ampliato il novero dei soggetti destinatari
della stabilizzazione, per aver ricollegato il diritto alla
stabilizzazione ad un periodo di servizio inferiore a quello
individuato dalla normativa statale: la norma dovra' pertanto essere
dichiarata incostituzionale per eccesso rispetto alle competenze di
cui all'art. 3 dello Statuto della Regione Sardegna e violazione
della competenza statale esclusiva di cui all'art. 117, comma 2,
lett. l) della Costituzione.
1.5. - Incostituzionale, da ultimo, e' il comma 12 dell'art. 3
della Legge regionale della Sardegna n. 3/2009, con il quale si e'
previsto l'inquadramento di taluni dipendenti a tempo determinato.
Anche qui difetta qualunque copertura da parte dello statuto
speciale o di norme sopravvenute di rango costituzionale direttamente
riferite alla Regione Sardegna. Le uniche norme cui sarebbe in
astratto ipotizzabile un rinvio, l' art. 3, lett. a) dello Statuto e
l'art. 5 lett. b), conferiscono alla Regione, come visto, competenza
legislativa esclusiva in materia di ordinamento degli uffici e stato
giuridico ed economico del personale, ovvero competenza di mera
integrazione ed attuazione nella materia del «rapporto di lavoro»:
non pertanto, in tema di ordinamento civile, cui invece pertiene la
materia in esame.
La norma in esame, come tutte quelle precedentemente esaminate
con riferimento alla stabilizzazione, prevede in conclusione, per il
personale regionale, un trattamento diverso rispetto al personale
precario di altre Amministrazioni pubbliche, in contrasto con la
normativa statale di riferimento (si veda la gia' citata Legge
finanziaria per l'anno 2007: legge 27 dicembre 2006, n. 296, nonche'
la conseguente dir.min. 30 aprile 2007, n. 7 ampiamente
chiarificatrice in ordine ai presupposti del diritto
all'inquadramento dei dipendenti a tempo determinato).
Essa viola pertanto i principi di ragionevolezza, imparzialita' e
buon andamento della pubblica amministrazione, nonche' il principio
del pubblico concorso, di cui agli artt. 3, 51 e 97 Cost., eccedendo
dalla competenza statutaria di cui all'art. 3, lett. a), ed e'
destinata anch'essa ad essere dichiarata incostituzionale.
2.1. - L'art. 9 della legge regionale della Sardegna n. 3/2009
pone, poi, Disposizioni a favore dell'istruzione, della cultura,
dello spettacolo e dello sport.
Per quanto qui interessa, i commi 3 e 4 dispongono quanto segue:
«3. La Giunta regionale, al fine di favorire l'utilizzo del
personale precario della scuola secondo l'ordine delle relative
graduatorie, predispone, per l'anno 2009-2010, un programma di
interventi volto a sostenere l'estensione del tempo scuola nelle
scuole dell'infanzia fino a cinquanta ore settimanali e
l'attivazione, nelle scuole pubbliche di ogni ordine e grado, di
moduli didattico-integrativi. Il programma e' approvato in via
preliminare dalla Giunta regionale entro trenta giorni dalla data di
entrata in vigore della presente legge e inviato alla Commissione
consiliare competente che esprime il proprio parere entro quindici
giorni, decorsi i quali se ne prescinde. Entro ulteriori dieci giorni
la Giunta regionale lo approva in via definitiva. Alla relativa spesa
si fa fronte con le disponibilita' sussistenti nelle UPB S02.01.001 e
502.01.006. La Giunta regionale provvede alle variazioni compensative
nell'ambito delle medesime UPB a' termini della legge regionale n. 11
del 2006.
4. Nelle more di una riforma organica della normativa regionale
in materia di istruzione, la Giunta regionale, nell'ambito delle
dotazioni organiche complessive definite in base alle vigenti
disposizioni e tenuto conto delle condizioni di disagio legate a
specifiche situazioni locali, definisce le modalita' e i criteri per
la distribuzione delle risorse di personale tra le istituzioni
scolastiche. Nel rispetto dei criteri e delle modalita' definiti
dalla Giunta regionale, la direzione generale dell'Assessorato della
pubblica istruzione, beni culturali, informazione, spettacolo e
sport, provvede alla distribuzione delle risorse di personale tra le
istituzioni scolastiche».
Le disposizioni ora riportate incidono illegittimamente
nell'ambito della competenza statale.
2.2. - L'art. 9 detta disposizioni in materia di utilizzo del
personale precario della scuola e distribuzione delle risorse di
personale tra le istituzioni scolastiche.
L 'art. 5 dello statuto conferisce alla regione, alla lettera a),
la facolta' di adottare norme di (mera) integrazione ed attuazione in
materia di istruzione, in (ovvia e necessaria) conformita' con le
disposizioni contenute nella legislazione statale, in ottica di
adattamento della stessa alle necessita' scaturenti dalle peculiari
caratteristiche della regione stessa.
Va subito evidenziato che la materia e' stata oggetto di un
accordo sottoscritto in data 31 luglio 2009 dal Ministro
dell'istruzione e l'Assessore della pubblica istruzione della Regione
Sardegna.
Il comma 3, nel quale peraltro non e' fatto alcun riferimento
all'accordo, attribuisce alla Regione ogni potere decisionale in
merito alla programmazione ed attuazione degli interventi, e cio' in
contrasto con quanto previsto all'ultimo periodo del punto I
dell'accordo (che recita: «con successivo accordo tra l'ufficio
scolastico regionale e la Regione Sardegna saranno concordate le
modalita' di attuazione del piano»).
Da cio' discende, con piena evidenza, non solo una violazione
delle competenze statutarie di cui all'art. 5, lett. a), ma anche una
patente violazione del principio di leale collaborazione, pure
costituzionalmente tutelato.
2.3. - Anche la previsione del comma 4, prevedendo la
distribuzione del personale alle istituzioni scolastiche da parte
dell'Assessorato alla pubblica istruzione, potrebbe essere ricondotta
in astratto nella materia di cui agli artt. 3 e 5 dello Statuto: non
rientra, tuttavia, a ben vedere, nell'ordinamento degli uffici, ne'
nello status dei dipendenti regionali. Quanto alla materia
dell'istruzione, come appena illustrato, si tratta di competenza che
non puo' essere esercitata in contrasto con la normativa statale.
Orbene, le norme che qui si impugnano incidono sull'ordinamento e
l'organizzazione del sistema nonche' sul rispetto dei livelli
essenziali delle prestazioni, rientranti nella competenza esclusiva
dello Stato, atteso che le dotazioni organiche delle scuole sono
determinate sulla base degli ordinamenti degli studi definiti a
livello nazionale e che l'utilizzo del personale (di competenza
statale), e' regolato dai contratti nazionali di comparto.
Nella determinazione dei criteri e delle modalita' di
assegnazione non e' d'altro canto fatto alcun riferimento al rispetto
della normativa statale in materia, nella misura in cui gli stessi
costituiscono principi generali, e che non e' previsto alcun
coinvolgimento dell'Ufficio scolastico regionale, circostanza anche
questa che si pone in contrasto con il principio di leale
collaborazione costituzionalmente tutelato.
Pertanto, il legislatore regionale eccede dalla competenza
statutaria di cui agli artt. 3 e 5 dello statuto e viola l'art. 117,
secondo comma, lett. m) della Costituzione (determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni delle quali e' garantita
l'uniformita' su tutto il territorio nazionale), nonche' il principio
di leale collaborazione che deve informare tutti i livelli di
governo.
Anche l'art. 9, commi 3 e 4, dovra' pertanto esser dichiarato
incostituzionale.