Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 24, comma 2,
della legge della Regione Piemonte 28 luglio 2008, n. 23 (Disciplina
dell'organizzazione degli uffici regionali e disposizioni concernenti
la dirigenza ed il personale) promosso dal Presidente del Consiglio
dei ministri con ricorso notificato il 26-30 settembre 2008,
depositato in cancelleria il 6 ottobre 2008 ed iscritto al n. 61 del
registro ricorsi 2008.
Visto l'atto di costituzione della Regione Piemonte;
Udito nell'udienza pubblica del 15 dicembre 2009 il Giudice
relatore Luigi Mazzella;
Uditi l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Mario Eugenio
Comba per la Regione Piemonte.
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha proposto, in
riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 24, comma 2, della legge della
Regione Piemonte 28 luglio 2008, n. 23 (Disciplina
dell'organizzazione degli uffici regionali e disposizioni concernenti
la dirigenza ed il personale).
Il ricorrente premette che tale legge contiene, al capo I, una
serie di disposizioni generali di natura «programmatica», tra i quali
spicca l'art. 1 che pone, quale riferimento fondamentale per
l'esercizio del potere organizzativo, il richiamo alla Costituzione
ed alle leggi statali in materia di lavoro dei dipendenti pubblici.
Al riguardo vengono pertanto in evidenza, in primo luogo, i
principi costituzionali di buon andamento e imparzialita'
dell'amministrazione e di accesso alla stessa mediante concorso
enunciati dall'art. 97, commi primo e terzo, Cost., e quello di
ragionevolezza, naturale evoluzione del principio di uguaglianza di
cui all'art. 3 Cost., che postula l'adeguatezza della norma al fine
pubblico perseguito.
In secondo luogo, secondo la difesa erariale, rilevano i principi
generali in materia di lavoro dei dipendenti pubblici ricavabili
dall'art. 19, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche). Detta disposizione, nel regolamentare gli
incarichi di funzioni dirigenziali, prevede che gli incarichi
dirigenziali possono essere conferiti, da ciascuna amministrazione,
entro il limite del 10 per cento della dotazione organica dei
dirigenti appartenenti alla prima fascia dei ruoli di cui al
successivo art. 23 e dell'8 per cento della dotazione organica di
quelli appartenenti alla seconda fascia, a tempo determinato a
soggetti esterni alla medesima pubblica amministrazione
Orbene, ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri,
l'art. 24, comma 2, della legge reg. Piemonte n. 23 del 2008, secondo
cui gli incarichi dirigenziali possono essere conferiti a soggetti
estranei all'amministrazione regionale nel limite del 30 per cento,
consente l'assunzione di personale dirigenziale dall'esterno in
misura tripla rispetto alla previsione statale e viola i menzionati
parametri costituzionali.
Infatti, contrasterebbe con il principio di buon andamento
dell'amministrazione di cui al primo comma dell'art. 97 Cost. (anche
nella forma specifica contemplata dal successivo terzo comma dello
stesso art. 97) consentire l'assunzione di un numero cosi'
consistente di soggetti estranei all'amministrazione, senza concorso
e con contratti a tempo determinato. Una tale previsione ometterebbe
ingiustificatamente di valorizzare il personale dipendente; inoltre
la consistente quota di dirigenti esterni (almeno inizialmente non a
conoscenza delle dinamiche dell'amministrazione) e la temporaneita'
dell'incarico costituirebbero - in ragione della posizione apicale
dei soggetti contemplati - fattori suscettibili di rendere l'azione
amministrativa slegata e frammentaria, incidendo in misura rilevante
sull'organizzazione dell'ente pubblico. Cio' sarebbe del tutto
ingiustificato e irragionevole, nonche' contrastante con il principio
informatore dell'intera disciplina (affermato nell'art. l della legge
reg. Piemonte n. 23 del 2008) rappresentato dalla volonta' di
uniformarsi ai principi fondamentali della normativa statale in
materia.
L'Avvocatura generale dello Stato ricorda come questa Corte
ritenga possibile valutare caso per caso la conformita' di eventuali
deroghe ai principi costituzionali ora richiamati. Tuttavia la
genericita' della previsione dell'art. 24, comma 2, della legge reg.
Piemonte n. 23 del 2008 e l'assenza di qualsiasi elemento esplicativo
della necessita' di un'eccezione alle disposizioni costituzionali ed
alla normativa statale fondamentale renderebbero la disposizione
impugnata irragionevole e, pertanto, illegittima anche sotto il
profilo dell'art. 3 della Costituzione.
2. - La Regione Piemonte si e' costituita nel giudizio ed ha
chiesto che il ricorso sia dichiarato inammissibile, improcedibile e
comunque infondato nel merito.
3. - In prossimita' dell'udienza di discussione le parti hanno
depositato memorie.
3.1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, insistendo per
la declaratoria di incostituzionalita' della norma censurata,
sottolinea che essa prevede in maniera generale ed immotivata che gli
incarichi dirigenziali possano essere conferiti, nel limite del 30
per cento, a soggetti esterni all'amministrazione regionale e
pertanto si pone in contrasto con il principio secondo cui agli
impieghi pubblici si accede mediante concorso, principio che puo'
essere derogato solamente in casi limitati e motivati da peculiari
situazioni che debbono essere specificamente indicate.
3.2. - La Regione Piemonte, nella propria memoria, chiede che il
ricorso sia dichiarato tardivo e, nel merito, che la questione sia
dichiarata infondata.
Con riferimento all'eccepita tardivita', la Regione deduce che la
norma censurata era gia' contenuta nell'art. 26 della legge della
Regione Piemonte 8 agosto 1997, n. 51 (Norme sull'organizzazione
degli uffici e sull'ordinamento del personale regionale). Pertanto,
in virtu' della giurisprudenza di questa Corte secondo cui oggetto
del giudizio di costituzionalita' e' la norma e non la disposizione,
il Presidente del Consiglio dei ministri, non avendo a suo tempo
impugnato il predetto art. 26, non puo' pretendere di essere rimesso
in termini per il fatto che la norma contenuta in quella disposizione
e' stata riprodotta nella legge reg. Piemonte n. 23 del 2008.
Nel merito, la Regione Piemonte afferma che l'art. 19 del d.lgs.
n. 165 del 2001 (che al comma 6 prevede il limite del 10 per cento
per gli incarichi dirigenziali di livello generale attribuibili a
soggetti esterni all'amministrazione) non e' applicabile alle
Regioni, poiche' si verte nella materia dell'organizzazione degli
uffici regionali, riservata alla competenza legislativa residuale
delle Regioni ai sensi del quarto comma dell'art. 117 Cost.
La resistente ricorda che lo stesso art. 13 del d.lgs. n. 165 del
2001 prevede che le disposizioni del Capo II del Titolo II dello
stesso decreto legislativo (tra le quali e' compreso l'art. 19) si
applicano solamente alle amministrazioni statali, mentre il
successivo art. 27 stabilisce che le Regioni a statuto ordinario,
nell'esercizio della propria potesta' statutaria, legislativa e
regolamentare, adeguano i propri ordinamenti ai principi dettati dal
d.lgs. n. 165 del 2001, tenendo conto delle relative peculiarita'.
La Regione aggiunge che il comma 6-ter introdotto nell'art. 19
del d.lgs. n. 165 del 2001, successivamente alla notificazione del
presente ricorso, dall'art. 40 del decreto legislativo 27 ottobre
2009, n. 150 (Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia
di ottimizzazione della produttivita' del lavoro pubblico e di
efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni), e secondo
il quale i commi 6 e 6-bis dello stesso art. 19 si applicano alle
amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del
2001 (tra le quali sono comprese le Regioni), e' illegittimo per
contrasto con l'art. 117, quarto comma, Cost., e chiede che la Corte
voglia sollevare innanzi a se stessa la relativa questione di
illegittimita' costituzionale.
Ad avviso della resistente il ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri e' infondato, anche perche' denuncia la
violazione di norme diverse dall'art. 117 della Costituzione.
La Regione Piemonte deduce altresi' l'inapplicabilita' dell'art.
97 Cost., terzo comma, Cost. all'affidamento degli incarichi
dirigenziali, vicenda distinta da quella dell'accesso alla qualifica
dirigenziale.
Inoltre l'affidamento dell'incarico di direttore regionale non
puo' avere durata superiore a cinque anni, e' rinnovabile e puo'
essere revocato anticipatamente rispetto alla scadenza, onde esso non
realizza l'immissione a tempo indeterminato nei ruoli della pubblica
amministrazione e, pertanto, non e' soggetto all'obbligo del concorso
pubblico.
La resistente aggiunge che, comunque, il conferimento, sia ad
interni, sia ad esterni, dell'incarico di direttore regionale e'
soggetto ad un procedimento ad evidenza pubblica (disciplinato dalla
delibera dell'Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale del 22
dicembre 2008, n. 185) che garantisce ampiamente i principi di
trasparenza, imparzialita' e parita' di trattamento e, dunque,
rispetta l'art. 97, terzo comma, della Costituzione.
Infine, la Regione Piemonte sostiene che la questione sollevata
in riferimento agli artt. 3 e 97, primo comma, Cost., e' infondata
per mancanza di motivazione, poiche' le argomentazioni contenute nel
ricorso riguardano esclusivamente il terzo comma dell'art. 97 della
Costituzione.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto, in
riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 24, comma 2, della legge della
Regione Piemonte 28 luglio 2008, n. 23 (Disciplina
dell'organizzazione degli uffici regionali e disposizioni concernenti
la dirigenza ed il personale), secondo cui «Gli incarichi di
direttore regionale possono essere conferiti, entro il limite del 30
per cento dei rispettivi posti, non computando gli eventuali
incarichi esterni di cui al comma 1, a persone esterne
all'amministrazione regionale».
In particolare, contrasterebbe con il principio di buon andamento
dell'amministrazione di cui all'art. 97 Cost. (anche nella forma
specifica contemplata dal terzo comma dello stesso art. 97, secondo
cui ai pubblici uffici si accede mediante concorso pubblico)
consentire l'assunzione di un numero cosi' elevato di soggetti
estranei all'amministrazione, senza concorso e con contratti a tempo
determinato.
Inoltre, ad avviso del ricorrente, la genericita' della
previsione dell'art. 24, comma 2, della legge reg. Piemonte n. 23 del
2008 e l'assenza di qualsiasi elemento esplicativo della necessita'
di un'eccezione alle disposizioni costituzionali in tema di accesso
mediante concorso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni ed
alla normativa statale fondamentale renderebbero la disposizione
impugnata irragionevole e, pertanto, illegittima anche sotto il
profilo dell'art. 3 della Costituzione.
2. - La Regione Piemonte ha eccepito preliminarmente la
tardivita' del ricorso proposto dal Presidente del Consiglio dei
ministri, affermando che gia' l'art. 26 della legge della Regione
Piemonte 8 agosto 1997, n. 51 (Norme sull'organizzazione degli uffici
e sull'ordinamento del personale regionale), conteneva una norma
identica a quella contenuta nella disposizione oggetto della presente
questione. Non avendo lo Stato impugnato a suo tempo la legge del
1997, non potrebbe ora impugnare la stessa norma per il semplice
fatto che essa e' stata ripetuta nella legge del 2008.
L'eccezione non e' fondata.
L'esistenza di una disciplina contenuta in un precedente testo
normativo non impedisce l'impugnazione in via principale di una
successiva legge che, novando la fonte, riproduca la medesima
disciplina.
Si aggiunga che, se e' vero che la disciplina piu' recente
coincide con quella piu' risalente per quel che riguarda la
percentuale degli incarichi di direttore regionale che possono essere
attribuiti a soggetti esterni, e' altresi' vero che essa se ne
distacca per quanto concerne la durata degli incarichi cosi'
conferiti (la precedente norma stabiliva che i contratti stipulati
con i soggetti esterni avevano durata quadriennale, quella attuale
che tali contratti «hanno durata non superiore a cinque anni»), la
possibilita' di rinnovo (in precedenza era previsto che i contratti
in questione potessero essere rinnovati per una sola volta, limite
scomparso nella nuova norma), i requisiti soggettivi richiesti agli
esterni. Pertanto la conferma della percentuale del 30 per cento dei
conferimenti agli esterni si colloca in un diverso contesto normativo
che caratterizza in maniera differente rispetto al passato quei
conferimenti e, quindi, di riflesso, anche il particolare profilo
della quota di incarichi attribuibili agli esterni.
3. - Prima di affrontare il merito della questione occorre
esaminare alcuni profili evidenziati dalla difesa regionale che
assumono rilevanza preliminare,
3.1. - In particolare, la Regione sostiene che le censure
sollevate in riferimento agli artt. 97, primo comma, e 3 Cost., non
sarebbero motivate.
L'assunto non e' condivisibile, perche' anche tali censure sono
sorrette da motivazione sufficiente.
Infatti nel ricorso e' affermato che il principio di buon
andamento dell'amministrazione sarebbe violato perche' la norma
impugnata omette ingiustificatamente di valorizzare il personale
dipendente; inoltre la rilevante quota di dirigenti esterni e la
temporaneita' dell'incarico costituirebbero fattori suscettibili di
rendere l'azione amministrativa slegata e frammentaria. Quanto alla
violazione dell'art. 3 Cost., il ricorrente afferma che la norma
impugnata sarebbe irragionevole attesa la genericita' della
previsione della norma impugnata e l'assenza di qualsiasi elemento
esplicativo della necessita' di un'eccezione alle disposizioni
costituzionali (art. 97 Cost.) ed alla normativa statale fondamentale
rappresentata dall'art. 19, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche).
3.2. - Ad avviso della Regione, poi, il Presidente del Consiglio
dei ministri non potrebbe eccepire la violazione di parametri
costituzionali diversi da quelli concernenti il riparto delle
competenze legislative tra Stato e Regioni.
In proposito, pero', questa Corte ha ripetutamente affermato che,
anche dopo la riforma del titolo V della parte seconda della
Costituzione, lo Stato puo' proporre impugnazioni in via principale
contro le leggi regionali deducendo la violazione di un qualsiasi
parametro costituzionale, e non solo di quelli concernenti il riparto
delle reciproche competenze legislative (tra le altre, sentenza n.
274 del 2003).
3.3. - La Regione Piemonte deduce altresi' l'illegittimita'
costituzionale del comma 6-ter dell'art. 19 del d.lgs. n. 165 del
2001, introdotto dall'art. 40, comma 1, lettera f), dell'art. 40 del
decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della legge 4
marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttivita'
del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche
amministrazioni), a norma del quale, tra l'altro, il comma 6 dello
stesso art. 19 (che fissa il limite percentuale degli incarichi di
funzione dirigenziale che le amministrazioni statali possono
conferire ad esterni), si applica «alle amministrazioni di cui
all'articolo 1, comma 2» del d.lgs. n. 165 del 2001, tra le quali
rientrano anche le Regioni.
La Regione sostiene che la norma interviene illegittimamente in
una materia riservata alla potesta' legislativa residuale delle
Regioni e chiede che la Corte voglia sollevare davanti a se stessa la
relativa questione di legittimita' costituzionale.
L'istanza non e' accoglibile, poiche' della censurata
disposizione statale non si deve fare applicazione nel presente
giudizio di legittimita' costituzionale, onde non sussiste il
presupposto affinche' la Corte rimetta dinanzi a se' la relativa
questione di costituzionalita'.
4. - Nel merito la questione sollevata in riferimento all'art. 97
Cost. e' fondata.
Per giurisprudenza consolidata di questa Corte, le deroghe
legislative al principio secondo cui agli impieghi nelle pubbliche
amministrazioni si accede mediante concorso, seppure previste
espressamente dallo stesso art. 97, terzo comma, Cost., sono
sottoposte al sindacato di legittimita' costituzionale. In
particolare, «l'area delle eccezioni» al concorso deve essere
«delimitata in modo rigoroso» (sent. n. 215 del 2009; sent. n. 363
del 2006). Le deroghe, cioe', sono legittime solo in presenza di
«peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico» idonee a
giustificarle (sent. n. 81 del 2006). In altre parole, la deroga al
principio del concorso pubblico deve essere essa stessa funzionale
alle esigenze di buon andamento dell'amministrazione (sent. n. 293
del 2009).
L'art. 24, comma 2, della legge regionale Piemonte n. 23 del 2008
contrasta con l'art. 97, terzo comma, della Costituzione. Tale
disposizione, infatti, oltre a prevedere assunzioni a tempo
determinato, con contratto che puo' avere una durata massima di
cinque anni e che e' rinnovabile senza alcun limite, e a non
richiedere la ricorrenza di alcun presupposto oggettivo perche' un
incarico di direttore regionale sia affidato ad un soggetto esterno
piuttosto che ad un dirigente appartenente ai ruoli
dell'amministrazione, contempla una deroga al principio del concorso
pubblico di notevole consistenza (30 per cento dei posti di direttore
regionale).
Il fatto che tale deroga non sia circoscritta a casi nei quali
ricorrano specifiche esigenze di interesse pubblico, come richiesto
dalla giurisprudenza della Corte e come stabilito da altre analoghe
disposizioni rinvenibili sia nell'ordinamento statale (art. 19, comma
6, d.lgs. n. 165 del 2001, che richiede che la professionalita'
vantata dal soggetto esterno non sia rinvenibile nei ruoli
dell'amministrazione), sia in alcuni di quelli regionali [art. 22,
comma 1, della legge della regione Abruzzo 14 settembre 1999, n. 77
(Norme in materia di organizzazione e rapporti di lavoro della
Regione Abruzzo); art. 28, comma 3-bis, legge della Regione Marche 15
ottobre 2001, n. 20 (Norme in materia di organizzazione e di
personale della Regione)], comporta la dichiarazione di
illegittimita' dell'art. 24, comma 2, legge regionale Piemonte n. 23
del 2008, per violazione dell'art. 97 della Costituzione.
5. - La questione di legittimita' costituzionale sollevata in
riferimento all'art. 3 Cost. resta assorbita.