Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 35, comma 1,
del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
nel testo modificato dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n.
133, promosso dalla Regione Emilia-Romagna con ricorso notificato il
20 ottobre 2008, depositato in cancelleria il 22 ottobre 2008 ed
iscritto al n. 69 del registro ricorsi 2008.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 17 novembre 2009 il Giudice
relatore Paolo Maddalena;
Uditi l'avvocato Luigi Manzi per la Regione Emilia-Romagna e gli
avvocati dello Stato Maria Letizia Guida e Guido Fiorentino per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 20 ottobre 2008 e depositato nella
cancelleria di questa Corte il successivo 22 ottobre, la Regione
Emilia-Romagna ha impugnato, tra l'altro, l'art. 35, comma 1, del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
nel testo modificato dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n.
133.
Sotto la rubrica «Semplificazione della disciplina per
l'installazione degli impianti all'interno degli edifici», la
disposizione denunciata stabilisce che «entro il 31 dicembre 2008 il
Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro per la
semplificazione normativa, emana uno o piu' decreti, ai sensi
dell'articolo 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, volti a
disciplinare: a) il complesso delle disposizioni in materia di
attivita' di installazione degli impianti all'interno degli edifici
prevedendo semplificazioni di adempimenti per i proprietari di
abitazioni ad uso privato e per le imprese; b) la definizione di un
reale sistema di verifiche di impianti di cui alla lettera a) con
l'obiettivo primario di tutelare gli utilizzatori degli impianti
garantendo una effettiva sicurezza; c) la revisione della disciplina
sanzionatoria in caso di violazioni di obblighi stabiliti dai
provvedimenti previsti alle lettere a) e b)».
La ricorrente osserva che tale disposizione si applica a tutti
gli impianti posti all'interno degli edifici (impianti elettrici,
radiotelevisivi, di riscaldamento, ecc.) e prevede una normativa
generale che si estende a tutti gli aspetti di progettazione,
realizzazione, installazione, certificazione di conformita' e
manutenzione degli impianti stessi.
Secondo la Regione Emilia-Romagna, l'art. 35, comma 1, del
decreto-legge n. 112 del 2008 sarebbe lesivo delle competenze
regionali.
In particolare, la lettera a) sarebbe riconducibile all'edilizia
("governo del territorio") e la lettera b) alla "tutela della
salute". A sostegno di una competenza statale esclusiva non potrebbe
essere invocato l'art. 117, secondo comma, lettera m), della
Costituzione, perche' l'art. 35, comma 1, si limita a prevedere, alle
lettere a) e b), la disciplina delle attivita' di installazione e dei
sistemi di verifica, ma non si occupa affatto dei requisiti di
sicurezza degli impianti (e, dunque, neppure dei requisiti minimi di
sicurezza).
Secondo la Regione ricorrente, il comma 1 dell'art. 35
prevederebbe, in sostanza, una delegificazione "clandestina", fatta
con decreto ministeriale invece che con regolamento governativo e con
"norme generali" assai vaghe e decisamente insufficienti. Di qui
l'illegittimita' costituzionale, per violazione del principio di
legalita' sostanziale.
La norma denunciata, inoltre, prevedendo un regolamento
ministeriale in materie regionali (governo del territorio e tutela
della salute), risulterebbe lesiva delle competenze regionali,
violando l'art. 117, terzo e sesto comma, Cost.
Le disposizioni di cui alle lettere a), b) e c) dell'art. 35,
comma 1, dovrebbero essere dettate con legge regionale, nel rispetto
dei principi statali e degli standard minimi di sicurezza.
In via subordinata, la ricorrente sostiene che la disposizione
denunciata sarebbe comunque illegittima per difetto di qualunque
coinvolgimento delle Regioni e, in particolare, per difetto
dell'intesa con la Conferenza Stato-Regioni, in violazione del
principio di leale collaborazione.
2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si e' costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, concludendo per l'infondatezza
della questione.
La difesa erariale premette che la norma censurata corrisponde a
quella gia' contenuta nell'art. 11-quaterdecies, comma 13, del
decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203 (Misure di contrasto
all'evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziaria), convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 2
dicembre 2005, n. 248, cui e' stata data esecuzione con il decreto
ministeriale 22 gennaio 2008, n. 37 (il cui art. 13 e' stato abrogato
dal comma 2 dell'impugnato art. 35).
Ad avviso dell'Avvocatura, la norma censurata avrebbe l'esclusivo
scopo di garantire la sicurezza degli impianti edilizi attraverso
apposite misure di salvaguardia attinenti sia alla loro realizzazione
che alla loro manutenzione e gestione.
La difesa erariale sostiene che la disposizione denunciata
sarebbe riconducibile, non alla materia del "governo del territorio"
o a quella della "tutela della salute", ma alla previsione dell'art.
117, secondo comma, lettera h), Cost., che riserva alla esclusiva
competenza legislativa dello Stato la materia dell'"ordine pubblico e
sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale" ovvero,
in subordine, alla previsione della lettera m) dello stesso comma,
che parimenti attribuisce allo Stato la legislazione esclusiva sulla
"determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale".
Il termine «sicurezza» - osserva l'Avvocatura - non si riferisce
esclusivamente al tema della pubblica sicurezza, ma ha una portata
ben piu' ampia, riferendosi a tutti i casi in cui sia interessata
l'incolumita' delle persone sia come singoli sia nelle comunita' in
cui si esplica la loro vita di relazione. Pertanto, correttamente lo
Stato avrebbe rivendicato il potere di disciplinare l'installazione
degli impianti negli edifici - quali quelli di produzione, trasporto
e distribuzione di energia elettrica; quelli radiotelevisivi ed
elettronici (compresi antenne ed impianti di protezione da scariche
atmosferiche); quelli di riscaldamento e climatizzazione; quelli
idrosanitari; quelli di trasporto e di utilizzazione del gas; quelli
di sollevamento di persone o di cose; quelli di protezione
antincendio - aventi un impatto sulla sicurezza personale e
collettiva, nonche', in taluni casi, sulla sicurezza ambientale.
In ogni caso, le funzioni di sicurezza alle quali tende la
normativa sugli impianti negli edifici sarebbero riconducibili alla
garanzia dei "diritti civili e sociali" (art. 117, secondo comma,
lettera m, Cost.), tra cui rientrano anche il diritto alla
prevenzione da qualsiasi possibile incidente e la tutela della
incolumita' personale rispetto a qualsiasi possibile rischio connesso
all'installazione e all'uso di impianti potenzialmente pericolosi.
3. - In prossimita' dell'udienza, la Regione Emilia-Romagna ha
depositato una memoria illustrativa.
La difesa della Regione osserva che la norma denunciata non
corrisponde in toto a quella gia' contenuta nell'art.
11-quaterdecies, comma 13, del decreto-legge n. 203 del 2005. In ogni
caso, gli atti legislativi sono impugnabili anche se apparentemente
confermativi, perche' dotati sempre, per propria natura intrinseca,
del carattere della novita'.
Secondo la Regione, la norma denunciata non si occupa di fissare
standard tecnici di sicurezza. La finalita' principale risiederebbe
piuttosto nella introduzione di semplificazione di adempimenti per i
proprietari di abitazioni ad uso privato e per le imprese. Anche la
lettera b) dell'art. 35, comma 1 - si sostiene - non fissa alcuna
regola tecnica, ma mira alla definizione di un reale sistema di
verifiche di impianti, cioe' prevede un'attivita' di vigilanza sul
rispetto delle regole tecniche fissate aliunde.
In ogni caso - ricorda la difesa della ricorrente - e'
consolidata nella giurisprudenza costituzionale l'interpretazione che
limita la competenza statale in materia di ordine pubblico e
sicurezza alla prevenzione dei reati, per cui non sarebbe possibile
ricondurre la norma impugnata all'art. 117, secondo comma, lettera
h), Cost.
Ne' sarebbe condivisibile il richiamo dell'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost., perche' l'art. 35, comma 1, del
decreto-legge n. 112 del 2008 non fissa alcun livello essenziale, ne'
riguarda prestazioni che debbano essere rese da pubbliche
amministrazioni.
Considerato in diritto
1. - La Regione Emilia-Romagna ha proposto con il ricorso in
epigrafe questioni di legittimita' costituzionale di numerose
disposizioni del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge
6 agosto 2008, n. 133.
L'impugnativa relativa all'art. 35, comma 1, viene qui trattata
separatamente rispetto alle altre questioni proposte nello stesso
ricorso.
2. - La disposizione denunciata - rubricata «Semplificazione
della disciplina per l'installazione degli impianti all'interno degli
edifici» - prevede che «entro il 31 dicembre 2008 il Ministro dello
sviluppo economico, di concerto con il Ministro per la
semplificazione normativa, emana uno o piu' decreti, ai sensi
dell'articolo 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, volti a
disciplinare: a) il complesso delle disposizioni in materia di
attivita' di installazione degli impianti all'interno degli edifici
prevedendo semplificazioni di adempimenti per i proprietari di
abitazioni ad uso privato e per le imprese; b) la definizione di un
reale sistema di verifiche di impianti di cui alla lettera a) con
l'obiettivo primario di tutelare gli utilizzatori degli impianti
garantendo una effettiva sicurezza; c) la revisione della disciplina
sanzionatoria in caso di violazioni di obblighi stabiliti dai
provvedimenti previsti alle lettere a) e b)».
La questione di legittimita' costituzionale e' posta in
riferimento all'art. 117, terzo e sesto comma, della Costituzione.
Secondo la ricorrente, sarebbe lesa la sfera di competenza
regionale in materie affidate alla competenza legislativa concorrente
("governo del territorio" e "tutela della salute").
La disposizione denunciata - sostiene la Regione Emilia-Romagna -
finirebbe con l'introdurre una delegificazione "clandestina", fatta
con decreto ministeriale invece che con regolamento governativo e con
"norme generali" assai vaghe e decisamente insufficienti;
prevederebbe un regolamento ministeriale in materie di competenza
regionale; escluderebbe qualunque coinvolgimento delle Regioni, in
violazione del principio di leale collaborazione.
3. - La questione non e' fondata.
3.1. - La disciplina degli impianti relativi agli edifici, quale
che ne sia la destinazione d'uso (impianti di produzione, di
trasporto, di distribuzione e di utilizzazione dell'energia
elettrica; impianti radiotelevisivi ed elettronici in genere;
impianti di riscaldamento e di climatizzazione; impianti di
riscaldamento e di climatizzazione; impianti idrosanitari nonche' di
trasporto, di trattamento, di uso e di accumulo di acqua; impianti
per il trasporto e l'utilizzazione di gas allo stato liquido o
aeriforme; impianti di sollevamento di persone o di cose; impianti di
protezione antincendio), involge l'individuazione dei requisiti
essenziali di sicurezza sia in fase di installazione, sia nelle
successive fasi di manutenzione e gestione, in modo che sia
assicurato l'obiettivo primario di tutelare gli utilizzatori degli
impianti medesimi, garantendo la loro incolumita', nonche'
l'integrita' delle cose. In quest'ambito e' coinvolta non solo la
determinazione dei principi fondamentali, ma anche la
regolamentazione tecnica di dettaglio, ossia quel complesso di
prescrizioni concernenti la realizzazione dell'opera che in larga
parte si sostanzia nei profili connessi alla sicurezza, e che
comunque da essi non possono prescindere. Ne' va tralasciato il fatto
che i requisiti per la sicurezza di impianti all'interno di edifici
sono per lo piu' previsti da norme tecniche.
La disposizione impugnata - attenendo a profili di sicurezza
delle costruzioni, collegati ad aspetti di pubblica incolumita' - e'
riconducibile alla materia della sicurezza, ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera h), Cost., la quale non si esaurisce
nell'adozione di misure relative alla prevenzione e repressione dei
reati, ma comprende la tutela dell'interesse generale alla
incolumita' delle persone, e quindi la salvaguardia di un bene che
abbisogna di una regolamentazione uniforme su tutto il territorio
nazionale.
La giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 407 del 2002, n.
6, n. 162 e n. 428 del 2004, n. 95 e n. 383 del 2005, n. 222 del
2006) ha chiarito che la materia sicurezza, di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera h), Cost., riguarda gli interventi finalizzati
alla prevenzione dei reati e al mantenimento dell'ordine pubblico. Ma
ha anche precisato che rientrano in tale ambito di competenza
esclusiva dello Stato la definizione delle attivita' necessarie a
garantire la sicurezza aeroportuale relativa al controllo bagagli e
passeggeri (sentenza n. 51 del 2008) e la disciplina
dell'assegnazione delle bande orarie negli aeroporti coordinati
(sentenza n. 18 del 2009).
La norma impugnata non trova posto invece nella materia del
"governo del territorio", nel cui ambito rientrano gli usi
ammissibili del territorio e la localizzazione di impianti o
attivita' (sentenze n. 307 del 2003, n. 336 e n. 383 del 2005, n. 237
del 2009), ma non la sicurezza delle costruzioni; e neppure nella
materia della "tutela della salute", per quanto questa abbia assunto,
dopo la riforma del Titolo V della parte II della Costituzione, un
significato piu' ampio rispetto alla precedente materia
dell'assistenza sanitaria e ospedaliera, giacche' il profilo della
pubblica incolumita' si differenzia concettualmente da quello della
prevenzione sanitaria.
Spetta, quindi, allo Stato, contrariamente a quanto sostenuto
dalla Regione ricorrente, adottare una disciplina applicativa
dell'installazione degli impianti all'interno degli edifici anche
attraverso un regolamento ministeriale.