Sentenza
Nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 1 e 3,
comma 2, della delibera legislativa della Regione Siciliana approvata
dall'Assemblea regionale nella seduta del 25 novembre 2008 (disegno
di legge n. 133, recante «Norme sulla proroga delle autorizzazioni
all'esercizio di cava e sull'aggiornamento del piano regionale dei
materiali da cava e del piano regionale dei materiali lapidei di
pregio»), e della legge della Regione Campania 6 novembre 2008, n. 14
(Norma urgente in materia di prosecuzione delle attivita'
estrattive), promossi dal Commissario dello Stato per la Regione
Siciliana e dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorsi
notificati rispettivamente il 1° dicembre 2008 ed il 7 gennaio 2009,
depositati in cancelleria il 9 dicembre 2008 ed il 15 gennaio 2009 ed
iscritti al n. 94 del registro ricorsi 2008 ed al n. 3 del registro
ricorsi 2009.
Visti gli atti di costituzione della Regione Siciliana e della
Regione Campania;
Udito nell'udienza pubblica del 2 dicembre 2009 il Giudice
relatore Paolo Grossi;
Uditi gli avvocati dello Stato Maria Gabriella Mangia e Pierluigi
Di Palma per il Commissario dello Stato per la Regione Siciliana e
per il Presidente del Consiglio dei ministri, e gli avvocati Beatrice
Fiandaca per la Regione Siciliana e Francesco Vetro per la Regione
Campania.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 1° dicembre 2008 e depositato il 9
dicembre 2008, il Commissario dello Stato per la Regione Siciliana,
ha impugnato gli artt. 1 e 3, comma 2, della delibera legislativa
della Regione Siciliana approvata dall'Assemblea regionale nella
seduta del 25 novembre 2008 (disegno di legge n. 133, recante «Norme
sulla proroga delle autorizzazioni all'esercizio di cava e
sull'aggiornamento del piano regionale dei materiali da cava e del
piano regionale dei materiali lapidei di pregio»), deducendo il
contrasto, quanto all'art. 1, con gli artt. 9, 11, 97 e 117, primo e
secondo comma, lettere e) ed s), della Costituzione, nonche' con
l'art. 14 dello statuto speciale, e, quanto all'art. 3, comma 2, con
l'art. 97 della Costituzione.
L'organo ricorrente, dopo aver riprodotto il testo dell'art. 1
della delibera legislativa impugnata, rileva che tale disposizione
stabilisce che, in caso di mancato completamento del programma di
coltivazione autorizzato, le autorizzazioni all'esercizio di cava
gia' rilasciate siano tutte indistintamente «prorogate di diritto»
senza alcuna condizione, per termini di durata variabili, sino al
completamento del programma medesimo, a prescindere dalla estensione
delle aree interessate e dell'eventuale regime vincolistico esistente
sulle aree medesime. Posto che tale disposizione costituisce una
sostanziale deroga alla normativa di attuazione della direttiva 27
giugno 1985 85/337/CEE, e successive modificazioni, concernente la
valutazione di impatto ambientale di determinati progetti pubblici e
privati - normativa di attuazione dettata dal legislatore siciliano
con l'art. 91 della legge regionale 3 maggio 2001, n. 6 - si verrebbe
a delineare un contrasto con la direttiva medesima. Rammentati gli
obiettivi di tutela ambientale perseguiti dalla direttiva
comunitaria, il ricorrente ha sottolineato come la stessa stabilisca,
per i progetti riguardanti le cave, l'assoggettamento obbligatorio a
valutazione di impatto ambientale (VIA) per i progetti relativi a
«cave e attivita' minerarie a cielo aperto con superficie del sito
superiore a 25 ettari», nonche' la sottoposizione a verifica, al fine
di procedere o meno a VIA, per i progetti riguardanti «cave,
attivita' minerarie a cielo aperto e torbiere», diverse da quelle di
cui al precedente punto. Per quest'ultima ipotesi, la giurisprudenza
della Corte di giustizia delle Comunita' europee ha chiarito che non
e' consentito agli Stati membri «dispensare a priori e globalmente
dalle procedure di VIA determinate classi di progetti, elencati
nell'allegato II della Direttiva 85/337/CEE, ovvero sottrarre alla
suddetta procedura uno specifico progetto in forza di un atto
legislativo nazionale o sulla base di un esame in concreto del
progetto»; mentre la giurisprudenza nazionale ha affermato l'obbligo
di assoggettare a VIA i progetti - previsti nell'allegato della
citata direttiva - che «siano capaci di provocare impatti rilevanti
sull'ambiente». Infine, la stessa Corte di giustizia ha chiarito che
gli Stati membri - in ordine ai progetti di cui all'allegato II alla
direttiva - possono fissare criteri o soglie, che pero' «non hanno lo
scopo di sottrarre anticipatamente all'obbligo di valutazione talune
classi complete di progetti [...] ma mirano unicamente ad agevolare
la valutazione delle caratteristiche complete di un progetto al fine
di stabilire se sia soggetto al detto obbligo».
La disposizione censurata, pertanto, sottrarrebbe «di fatto ed a
priori» le autorizzazioni scadute o prossime alla scadenza dalle
procedure cui sarebbero soggette per il rinnovo, «con conseguente
valutazione degli interessi pubblici coinvolti e verifica preventiva
delle situazioni vincolistiche e di assetto territoriale dei luoghi,
eventualmente sopravvenute nel periodo di vigenza del provvedimento
autorizzatorio originario». Infatti, dai chiarimenti forniti dalla
amministrazione regionale, e' emerso che avrebbero diritto alla
proroga per la prosecuzione della attivita' estrattiva nel periodo
2008-2010, 68 attivita' di cave, pari al 12% di quelle in esercizio,
di cui alcune di grandi dimensioni e ricadenti in aree protette (siti
di importanza comunitaria e zone di protezione speciale), ed altre
mai sottoposte a VIA o a verifica, in quanto antecedenti alla entrata
in vigore della disciplina relativa.
Il ricorrente, dopo aver rammentato i principi affermati da
questa Corte nella sentenza n. 273 del 1998 in tema di unitarieta'
dei criteri di apprezzamento dell'impatto ambientale, ha osservato
che disposizioni che determinassero modifiche, non a livello
nazionale, dei livelli di sicurezza, determinerebbero alterazioni
sotto il profilo della concorrenza, penalizzando le imprese che
operino in Regioni la cui disciplina fosse piu' rigorosa. Il che
porrebbe la delibera legislativa in contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lettera e), della Costituzione.
La proroga del termine di una autorizzazione, determinando la
vanificazione dei controlli alla scadenza - indispensabili per la
verifica degli eventuali mutamenti subiti dalle situazioni di fatto e
di diritto - comporterebbe, dunque, una modifica sostanziale del
relativo regime, che, per la direttiva comunitaria, cosi' come
interpretata dalla giurisprudenza della Corte di giustizia delle
Comunita' europee, equivale a nuova autorizzazione, da sottoporre
alle procedure previste per la medesima (VIA o verifica di VIA, a
seconda dei casi).
Sarebbe, dunque, violato l'art. 9 Cost., perche' la disciplina
censurata non assicurerebbe la dovuta tutela dell'ambiente,
vanificando sostanzialmente la possibilita' di verificare la
eventuale compromissione del territorio in dipendenza della attivita'
estrattiva ed eccedendo dai limiti della competenza statutaria in
materia di cave e torbiere, attraverso la introduzione di una
implicita deroga alla procedura di VIA e di verifica di VIA, in
dissonanza con quanto prescritto dagli artt. 23 e 32 del d.lgs. 3
aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale).
Sarebbe violato anche l'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione, in quanto, malgrado la Regione Siciliana goda di
competenza esclusiva sotto il profilo urbanistico, della tutela del
paesaggio e delle cave e miniere, senza che risulti statutariamente
prevista la tutela dell'ambiente, la disciplina censurata, investendo
non solo la complessiva tutela dell'ambiente, ma anche il rispetto
della normativa comunitaria e la tutela del principio della libera
concorrenza, si porrebbe in contrasto con l'indicato parametro nella
parte in cui riserva allo Stato la individuazione degli standard
minimi ed uniformi di tutela.
La normativa censurata violerebbe anche l'art. 97 Cost., in
quanto la stessa impedisce agli organi amministrativi di procedere ad
una ponderazione dei diversi interessi coinvolti, privilegiando la
tutela di quelli economici dell'imprenditore, il quale potrebbe non
aver completato il programma di coltivazione delle cave anche per
negligenza e disinteresse.
Anche l'art. 3, comma 2, della delibera legislativa impugnata si
porrebbe in contrasto con l'art. 97 Cost. La disposizione in
questione, infatti, comporterebbe il venir meno della sanzione della
esclusione per un periodo di dieci anni dalla possibilita' di
ottenere l'autorizzazione alla attivita' di estrazione per coloro i
quali abbiano svolto attivita' di escavazioni non autorizzate,
qualora cio' sia avvenuto per uno «sconfinamento accidentale»
rispetto al progetto autorizzato, salvi i casi di recidiva. La
estrema genericita' della fattispecie esimente la renderebbe
applicabile, a prescindere dal danno ambientale arrecato, anche in
casi di sconfinamento colposo ed ampio dal giacimento autorizzato,
per di piu' ingenerando dubbi e disparita' applicative.
2. - La Regione Siciliana si e' costituita depositando memoria
nella quale ha chiesto dichiararsi inammissibile o comunque infondato
il ricorso. Nel premettere la assoluta inconferenza del richiamo
all'art. 11 Cost., indicato nelle conclusioni del ricorso, la Regione
osserva che l'art. 1 della delibera legislativa impugnata «si pone
come norma eccezionale, di efficacia temporale limitata, al fine di
scongiurare il fermo delle attivita' estrattive che si verrebbe a
determinare con lo scadere, a breve termine, delle autorizzazioni
gia' rilasciate». Come infatti emerge dai dati forniti al Commissario
dello Stato, la proroga prevista potrebbe avere, al massimo, una
durata oscillante tra uno e tre anni e consentirebbe la prosecuzione
dei programmi di coltivazione gia' autorizzati e non completati entro
il termine di validita' della autorizzazione originaria. Sempre dai
dati forniti, emerge, poi, che circa il 10% delle cave sono in
esaurimento e che soltanto due di esse sembra superino la soglia di
estensione prevista (20 ettari) dalla normativa per l'assoggettamento
alla VIA obbligatoria, mentre per le altre vi e' solo la possibilita'
di essere sottoposte a verifica. Infine, la proroga riguarderebbe
solo i casi in cui sia stato estratto il 60% del volume assentito,
riducendosi cosi' ulteriormente la portata della proroga. La
disposizione, poi, che disciplina l'abbandono in sicurezza delle cave
dismesse (art. 1, comma 1, secondo periodo), non violerebbe i
parametri indicati, mirando ad assicurare la stabilita' del
territorio e la sicurezza delle persone, in via parallela e non
sostitutiva del recupero ambientale delle cave dismesse, gia'
dettagliatamente disciplinate dalla normativa regionale.
Ugualmente infondata sarebbe anche - ad avviso della difesa
regionale - la censura riguardante l'art. 3, comma 2, della delibera
legislativa impugnata, giacche' il legislatore regionale, nell'ambito
della propria discrezionalita', avrebbe inteso mitigare - in
applicazione del principio di proporzionalita' - la portata della
sanzione prevista per il caso di esercizio non autorizzato della
attivita' di escavazione, limitandone l'applicazione ai soli casi di
recidiva.
3. - Con ricorso notificato il 7 gennaio 2009 e depositato il 15
gennaio 2009, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, ha sollecitato la
declaratoria di illegittimita' costituzionale, in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, della
legge della Regione Campania 6 novembre 2008, n. 14, pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione n. 45 del 10 novembre 2008,
recante «Norma urgente in materia di prosecuzione delle attivita'
estrattive».
La legge, che consta di soli due articoli, prevede, all'art. 1,
comma 1, che, nelle more della completa attuazione del Piano
regionale delle attivita' estrattive, gli esercizi di cava, a
qualunque titolo autorizzati ai sensi della legge regionale 13
dicembre 1985, n. 54, e successive modificazioni ed integrazioni, e
per i quali sia gia' intervenuta o intervenga la scadenza delle
autorizzazioni fino al 30 giugno 2010, possano proseguire l'attivita'
sino a tale data, a condizione di non aver completato il progetto
estrattivo. A tal fine, la legge prevede - come sottolinea il ricorso
- che i titolari presentino, entro novanta giorni dalla pubblicazione
della legge medesima, una istanza al competente ufficio regionale che
emette una nuova autorizzazione alla prosecuzione della attivita'
estrattiva ed alla ricomposizione ambientale finale, sulla base di un
accertamento volto a verificare soltanto il deposito cauzionale ed il
versamento dei contributi dovuti ai sensi della legge regionale 30
gennaio 2008, n. 1.
Il successivo comma 3 dello stesso articolo dispone - per le
autorizzazioni scadute, il cui progetto estrattivo sia stato gia'
esaurito - che la nuova autorizzazione possa prevedere soltanto la
c.d. «ricomposizione ambientale», da effettuarsi entro lo stesso
termine del 30 giugno 2010: «ricomposizione ambientale», puntualizza
il ricorso, che si risolve comunque in una ulteriore attivita' di
estrazione dei materiali al fine di rimodellare i profili di scavo
per renderli idonei a successivi interventi di restauro ambientale.
Con tali disposizioni, dunque, la legge regionale permetterebbe
che le autorizzazioni scadute o in scadenza, prima della data del 30
giugno 2010, vengano rinnovate "di diritto", senza alcuna condizione,
verifica o procedura di natura ambientale, sottraendo, pertanto, tali
progetti alle procedure relative alla valutazione di impatto
ambientale (VIA), in contrasto con le disposizioni degli artt. da 20
a 28 e degli Allegati III, lettera s), e IV, par. 8, lettera i), del
d.lgs. n. 152 del 2006, e successive modificazioni ed integrazioni.
Puntualizza al riguardo il ricorso che la normativa statale vigente
ammette quel tipo di rinnovo solo per quei progetti che siano gia'
stati sottoposti alla procedura di VIA o alla procedura di verifica
di assoggettabilita' a VIA entro gli ultimi cinque anni (termine
stabilito a pena di decadenza dall'art. 26, comma 6, del d. lgs. n.
152 del 2006, come modificato dal d. lgs. n. 4 del 2008), mentre lo
esclude per quei progetti che, in precedenza, non siano mai stati
sottoposti a procedura di VIA o di verifica di assoggettabilita' a
VIA. Poiche', quindi, il limite temporale di una autorizzazione ne
costituisce essenza fondamentale, presupponendosi che alla sua
scadenza l'amministrazione possa effettuare le verifiche in ordine al
permanere dei presupposti di fatto e di diritto ed adottare le
conseguenti determinazioni, in termini prescrittivi o interdittivi,
ne deriva che qualsiasi mutamento in ordine al termine della
autorizzazione costituisce una evidente modifica della "sostanza"
della autorizzazione medesima, che deve essere considerata - alla
stregua della giurisprudenza della Corte di giustizia europea - come
una vera e propria nuova autorizzazione, con la conseguenza di dover
essere assoggettata alle procedure in materia di VIA, «stabilite
dalla direttiva 85/337/CEE All. I, p. 22, ed All. II, p. 13, primo
trattino». Conclusioni, queste, cui e' pervenuta anche la
giurisprudenza del Consiglio di Stato. Quanto, poi, alla
individuazione del momento a partire dal quale le attivita'
estrattive devono ritenersi assoggettate alla procedura in tema di
VIA, tale momento coincide con il 3 luglio 1988, data di entrata in
applicazione della citata direttiva comunitaria in materia di VIA.
In conclusione, la normativa regionale censurata mancherebbe - ad
avviso del ricorrente - «della necessaria previsione che la verifica
ovvero la procedura VIA, non effettuata in sede di prima
autorizzazione, debba obbligatoriamente precedere il rinnovo della
prima autorizzazione successiva all'entrata in vigore della normativa
VIA», derivandone, di conseguenza, il contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione.
4. - La Regione Campania si e' costituita depositando memoria
nella quale chiede respingersi il ricorso in quanto infondato.
Osserva, infatti, la Regione che la legittimita' della normativa
impugnata e' garantita dal comma 2 dell'art. 1, nel quale viene
richiamata espressamente la necessita' della osservanza della
normativa vigente, con la conseguenza che la prosecuzione della
attivita' estrattiva non potrebbe avvenire in contrasto con la
normativa comunitaria e nazionale in tema di VIA. Si conclude dunque
nel senso che la proroga («resa necessaria a cagione della non ancora
completata attuazione del Piano regionale delle attivita' estrattive»
e «limitata nel tempo»), da assentire con apposito provvedimento, non
potrebbe derogare alle disposizioni in tema di VIA dovendosi porre in
linea con le disposizioni di tutela ambientale, come emergerebbe da
quanto stabilito nei commi 4 e 5 del medesimo art. 1.
5. - In prossimita' dell'udienza, la Regione Campania ha
depositato una memoria con la quale, insistendo per il rigetto del
ricorso, ha precisato le ragioni e gli argomenti esposti nell'atto di
costituzione.
In particolare, la Regione ha evidenziato che la disciplina
«transitoria» in questione si e' «resa necessaria, nelle more della
attuazione del Piano regionale delle attivita' estrattive, al fine di
evitare un ingiusto pregiudizio alle imprese del settore, le quali,
in mancanza dello strumento di programmazione, non potrebbero
acquisire nuove autorizzazioni e si vedrebbero costrette ad
interrompere l'attivita'». Subordinando «la possibilita' di proroga
delle autorizzazioni» a «stringenti condizioni», la normativa
impugnata non determinerebbe - come sostenuto dall'Avvocatura - una
proroga ope legis, ma lascerebbe quest'ultima «soggetta ad una
valutazione dell'Amministrazione a seguito di apposita istanza
presentata dall'interessato». Nel consentire la proroga di
autorizzazioni gia' «sottoposte ab origine ad una verifica di
compatibilita'», l'amministrazione «non potrebbe, in sede di rilascio
di una - a tutti gli effetti - nuova (seppur provvisoria)
autorizzazione omettere di considerare» gli elementi che la stessa
legge impugnata espressamente richiama e, tra questi, anche la
«normativa vigente»: sarebbero, percio', «prive di fondamento» le
censure mosse «in ordine all'automatismo della proroga ed
all'elusione della scadenza del termine di autorizzazione».
L'intervento normativo in materia rientrerebbe, peraltro, «a
pieno titolo nell'ambito delle competenze legislative ed
amministrative di spettanza regionale», al pari di «quello previsto
dall'art. 5 della l.r. 13 dicembre 1985, n. 54, come sostituito
dall'articolo 4 della l.r. n. 17 del 13 aprile 1995 in materia di
autorizzazione alla coltivazione di cave», nonche' dall'art. 9 della
stessa legge, come modificato dall'art. 8 della l.r. n. 17 del 1995,
in materia di ricomposizione ambientale.
«Ulteriormente infondato» risulterebbe, poi,
nell'«interpretazione costituzionalmente conforme», «il preteso
contrasto con la disciplina in materia ambientale nazionale», «per
contro nemmeno indicata nella normativa in esame», non essendo questo
«l'oggetto della normazione». Limitandosi a «dettare una disciplina
transitoria» su «materie di competenza regionale», la legge impugnata
nulla, infatti, avrebbe previsto «in difformita' alla disciplina di
competenza statale con riguardo ai profili ambientali dell'attivita'
d'impresa relativa alla coltivazione delle cave», come «nel secondo
comma dell'art. 1 si ha cura di specificare».
«Nessuna deroga» sarebbe, in particolare, prevista alla VIA, «nei
limiti in cui questa si renda necessaria o sia imposta dalla relativa
disciplina statale», considerato che «oggetto della norma sono
autorizzazioni scadute, che nella gran parte dei casi hanno gia'
superato la valutazione di impatto ambientale»: nelle ipotesi «in cui
il progetto di sfruttamento della cava (ed anche di ripristino
ambientale) sia gia' stato sottoposto a valutazione di impatto
ambientale», la proroga «non entrera' in contrasto con la normativa
in materia di VIA». Ove, invece, «si renda necessario, il rilascio
dell'autorizzazione (tenendo conto dei termini e della possibilita'
di proroga prevista dall'art. 26, comma 6, del d.lgs n. 152 del 2006)
non potra' prescindere dall'acquisizione della VIA che, oltretutto,
ai sensi dell'art. 7, comma 4 (All.ti III e IV) del d.lgs. n. 152 del
2006, e' nella gran parte dei casi una VIA regionale».
Considerato in diritto
1. - Il Commissario dello Stato per la Regione Siciliana ha
impugnato gli articoli 1 e 3, comma 2, della delibera legislativa
della Regione Siciliana, approvata dalla Assemblea regionale nella
seduta del 25 novembre 2008, recante «Norme sulla proroga delle
autorizzazioni all'esercizio di cava e sull'aggiornamento del piano
regionale dei materiali da cava e del piano regionale dei materiali
lapidei di pregio», prospettando il contrasto, quanto all'art. 1, con
gli articoli 9, 11, 97 e 117, primo e secondo comma, lettere e) ed
s), della Costituzione, nonche' con l'art. 14 dello statuto della
Regione Siciliana, e, quanto all'art. 3, comma 2, con l'art. 97 della
medesima Carta.
Sottolinea al riguardo il ricorrente che l'art. 1 della delibera
legislativa impugnata prevede che, ove non sia stato completato il
programma di coltivazione autorizzato, le autorizzazioni gia'
rilasciate siano tutte indistintamente «prorogate di diritto» senza
alcuna condizione e con termini di durata variabili, a prescindere
dalla estensione delle aree interessate e dall'eventuale regime
vincolistico degli ambiti territoriali in cui le stesse ricadano.
Tale disciplina - soggiunge il ricorrente - introduce, nella
sostanza, una previsione derogatoria rispetto alla normativa dettata
dal legislatore regionale siciliano con l'art. 91 della legge
regionale 3 maggio 2001, n. 6 (Disposizioni programmatiche e
finanziarie per l'anno 2001), volta a dare attuazione alla direttiva
27 giugno 1985 85/337/CEE, e successive modificazioni, concernente la
valutazione di impatto ambientale (VIA) di determinati progetti
pubblici e privati, con correlativa violazione della direttiva
medesima. La disposizione censurata, infatti, nello stabilire un
meccanismo di «proroga di diritto», vanificherebbe la possibilita' di
sottoporre le autorizzazioni scadute o prossime alla scadenza alle
verifiche inerenti alle procedure di rinnovo, impedendo, quindi, alla
amministrazione, di procedere alla «valutazione degli interessi
pubblici coinvolti» e di operare una «verifica preventiva delle
situazioni vincolistiche e di assetto territoriale dei luoghi,
eventualmente sopravvenute nel periodo di vigenza del provvedimento
autorizzatorio originario». I progetti di cave, le cui autorizzazioni
sarebbero «prorogate di diritto», potrebbero, infatti, «essere stati
approvati, nel rispetto della normativa all'epoca vigente e alle
preesistenti situazioni di ordine ambientale, senza preventiva
procedura di VIA o di verifica di impatto ambientale, nonche' alla
valutazione di compatibilita' paesaggistica prevista dall'art. 146
del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, come sostituito dall'art. 16 del
d.lgs. 24 marzo 2006, n. 157».
Risulterebbe pertanto violato l'art. 9 della Costituzione, in
quanto attraverso la previsione oggetto di impugnativa non verrebbe
assicurata la dovuta tutela dell'ambiente, dal momento che la
disciplina censurata esclude sostanzialmente la possibilita' di
verificare l'eventuale compromissione del territorio derivante dalla
prosecuzione di diritto della attivita' estrattiva, consentendosi,
addirittura, «l'attivita' all'interno di giacimenti minerari
dismessi, nel dichiarato intento di assicurare l'abbandono in
sicurezza, ancorche' gia' non rilasciati in «sicurezza», sulla base
di una richiesta del privato corredata da perizia asseverata da
tecnico abilitato». La delibera legislativa impugnata si porrebbe poi
in contrasto anche con l'art. 11 della Costituzione, per violazione
delle direttive comunitarie in tema di valutazione di impatto
ambientale, posto che l'intera gamma delle autorizzazioni scadute o
prossime alla scadenza viene sottratta al controllo sulla sussistenza
o sul permanere dei relativi presupposti di fatto e di diritto, anche
in tema ambientale e di rispetto del regime vincolistico.
L'art. 1 della medesima delibera legislativa violerebbe anche
l'art. 97 della Costituzione, in quanto, attraverso il denunciato
meccanismo di proroga di diritto, si impedirebbe «agli organi
amministrativi competenti di svolgere una adeguata istruttoria e di
procedere alla ponderazione dei diversi interessi coesistenti,
privilegiando invece la tutela di quelli economici del privato
imprenditore, che peraltro potrebbe non avere completato il programma
di coltivazione delle cave anche per propria negligenza e
disinteresse».
In considerazione, poi, della sostanziale elusione delle
direttive comunitarie e della disciplina statale in tema di
valutazione di impatto ambientale che deriverebbe dal meccanismo
normativo oggetto di impugnativa, si profilerebbe un contrasto anche
con l'art. 117, primo e secondo comma, lettera s), della
Costituzione, considerato che il legislatore regionale siciliano
«nell'esercizio della propria competenza legislativa esclusiva e'
sottoposto al rispetto degli standard minimi ed uniformi di tutela
posti in essere dalla legislazione nazionale ex art. 117, comma 2,
lettera s), della Costituzione, oltre che al rispetto della normativa
comunitaria di riferimento, secondo quanto previsto dall'art. 117,
comma 1, della Costituzione». Inoltre, verrebbe ad essere
correlativamente coinvolto anche l'art. 117, secondo comma, lettera
e), della stessa Carta, in quanto la disposizione censurata, al pari
di quelle che «realizzano effetti innovativi sui livelli di
sicurezza, che dovrebbero essere identici nell'intero territorio
nazionale, potrebbe nei fatti realizzare alterazioni sotto il profilo
della concorrenza in danno di quelle imprese che si trovano ad
operare in regioni la cui disciplina piu' gravosa costringe ad
affrontare oneri maggiori».
Risulterebbe infine violato anche l'art. 14 dello statuto della
Regione Siciliana, il quale prevede la competenza legislativa
esclusiva in materia di miniere, cave, torbiere e saline, in quanto
verrebbe ad essere in concreto introdotta una «implicita deroga alla
procedura di VIA e di verifica VIA, in palese dissonanza con quanto
prescritto dagli artt. 23 e 32 del decreto legislativo n. 152/2006».
Il Commissario dello Stato per la Regione Siciliana impugna,
inoltre, l'art. 3, comma 2, della medesima delibera legislativa, il
quale stabilisce il venir meno della sanzione della esclusione per un
periodo di dieci anni dalla possibilita' di ottenere l'autorizzazione
all'attivita' estrattiva per coloro che abbiano svolto attivita' di
escavazione non autorizzate, qualora cio' sia avvenuto per uno
«sconfinamento accidentale» rispetto al programma autorizzato, salvo
i casi di recidiva. A parere del ricorrente, infatti, tale
disposizione si porrebbe in contrasto con l'art. 97 della
Costituzione, in quanto la estrema genericita' della fattispecie
esimente la renderebbe applicabile, a prescindere dal danno
ambientale arrecato, anche in casi di sconfinamento colposo ed ampio
del giacimento autorizzato, per di piu' ingenerando dubbi e
disparita' applicative.
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollecitato la
declaratoria di illegittimita' costituzionale, in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, della
legge della Regione Campania 6 novembre 2008, n. 14, pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione n. 45 del 10 novembre 2008,
recante «Norma urgente in materia di prosecuzione delle attivita'
estrattive». Il provvedimento legislativo di che trattasi, che si
compone di due soli articoli, prevede (art. 1, comma 1) che «Nelle
more della completa attuazione del Piano regionale delle attivita'
estrattive (PRAE), gli esercizi di cava a qualunque titolo
regolarmente autorizzati ai sensi della legge regionale 13 dicembre
1985, n. 54, e successive modifiche, e per i quali sia intervenuto o
interviene il termine di scadenza delle autorizzazioni prima del 30
giugno 2010, possono proseguire l'attivita' fino al 30 giugno 2010, a
condizione di non aver completato il progetto estrattivo». Entro tale
scadenza deve essere completata anche la ricomposizione ambientale.
Stabilisce, poi, il comma 3 del medesimo art. 1, che «I titolari
delle autorizzazioni gia' scadute ai sensi del comma 1, entro e non
oltre novanta giorni dalla pubblicazione della presente legge,
presentano istanza al competente ufficio regionale delegato che
emette il nuovo provvedimento di autorizzazione alla prosecuzione e
ricomposizione ambientale, previa verifica di regolarita' del
deposito cauzionale ed accertamento del versamento di tutti i
contributi richiamati dall'art. 19 della legge regionale 30 gennaio
2008, n. 1. Per le autorizzazioni scadute, che hanno gia' esaurito il
progetto estrattivo, la nuova autorizzazione puo' prevedere solo la
ricomposizione ambientale da effettuarsi entro il termine del 30
giugno 2010».
Ad avviso del ricorrente, la disposizione legislativa in
questione si porrebbe in contrasto con l'indicato parametro di
costituzionalita', in quanto la stessa difetterebbe della necessaria
previsione che la verifica inerente alla procedura relativa alla
valutazione di impatto ambientale, «non effettuata in sede di prima
autorizzazione, debba obbligatoriamente precedere il rinnovo della
prima autorizzazione successiva all'entrata in vigore della normativa
VIA». Non senza sottolineare come anche la «ricomposizione
ambientale» non possa sottrarsi alle stesse esigenze, risolvendosi la
stessa «comunque in una ulteriore attivita' di estrazione di
materiali al fine di rimodellare i profili di escavo per renderli
idonei a successivi interventi di restauro ambientale».
3. - Coinvolgendo temi e problematiche consimili e presentando
aspetti di connessione che ne consigliano la trattazione congiunta, i
giudizi vanno riuniti per essere decisi con un'unica sentenza.
4. - Le questioni sono entrambe fondate. Va premesso che, alla
stregua della giurisprudenza di questa Corte, la materia nella quale
devono essere collocate le discipline relative alla valutazione di
impatto ambientale riguarda la tutela dell'ambiente (non
espressamente prevista dallo statuto regionale) e rientra, percio',
nell'ambito della previsione di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione, «trattandosi di procedure che
valutano in concreto e preventivamente la "sostenibilita'
ambientale"» (da ultimo, le sentenze n. 225 e n. 234 del 2009,
nonche' la sentenza n. 1 del 2010, anche a proposito di concorso di
competenze sullo stesso bene tra Stato e Regioni). L'asserita
violazione di tale parametro deve, peraltro, essere esaminata innanzi
tutto rispetto alla coesistente presunta violazione dell'art. 117,
primo comma, della Costituzione (ex multis, la sentenza n. 368 del
2008), prospettata, nella specie, in riferimento al dedotto contrasto
con le direttive comunitarie in materia di VIA, a partire dalla
direttiva 85/337/CEE e successive modificazioni ed integrazioni.
Occorrera', dunque, preliminarmente verificare se i provvedimenti
legislativi oggetto di impugnativa si pongano o meno in linea con il
precetto costituzionale che assegna alla legislazione esclusiva dello
Stato la materia della tutela dell'ambiente.
Va altresi' ricordato, al riguardo, che la disciplina statale
relativa alla tutela dell'ambiente «viene a funzionare come un limite
alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano in
altre materie di loro competenza», salva la facolta' di queste ultime
di adottare norme di tutela ambientale piu' elevata nell'esercizio di
competenze, previste dalla Costituzione, che concorrano con quella
dell'ambiente (sentenza n. 104 del 2008, con rinvio alla sentenza n.
378 del 2007).
5. - A proposito del ricorso proposto dal Commissario dello Stato
per la Regione Siciliana, puo' subito osservarsi come il nucleo delle
censure dedotte ruoti attorno ad un rilievo senz'altro corretto.
Attraverso la previsione, infatti, di un meccanismo legale che si
limita, nella sostanza, ad introdurre una «proroga di diritto» per le
autorizzazioni all'esercizio di cave rilasciate dal Distretto
minerario, la delibera legislativa impugnata si sostituisce al
provvedimento amministrativo di rinnovo, eludendo, quindi, non
soltanto l'osservanza della relativa procedura gia' normativamente
prevista, ma anche - e soprattutto - le garanzie sostanziali che quel
procedimento mira ad assicurare, nel rispetto degli ambiti di
competenza legislativa stabiliti dalla Costituzione (sul punto, la
sentenza n. 271 del 2008). Garanzie che, nella specie, riposano,
appunto, sulla necessita' di verificare se l'attivita' estrattiva a
suo tempo assentita risulti ancora aderente allo stato di fatto e di
diritto esistente al momento della «proroga» o del «rinnovo» del
provvedimento di autorizzazione.
E' ben vero che la Regione Siciliana, nella relazione che
accompagna l'originario disegno di legge, insistentemente evoca la
non vulnerazione delle direttive CEE in tema di VIA, facendo leva sul
rilievo che «i progetti in corso di esecuzione sono sottoposti alla
disciplina della direttiva soltanto ove essi siano modificati o
ampliati», mentre tale questione non si porrebbe affatto «per le mere
proroghe di progetti in precedenza autorizzati». Il che consente alla
stessa Regione di affermare che anche la disciplina dettata nella
legge regionale 5 luglio 2004, n. 10 (Interventi urgenti per il
settore lapideo e disposizioni per il riequilibrio del prezzo della
benzina nelle isole minori), ove per i rinnovi delle autorizzazioni
parimenti si derogava alla disciplina della VIA, introdotta in
Sicilia con la legge regionale 3 maggio 2001, n. 6 (Disposizioni
programmatiche e finanziarie per l'anno 2001), non potesse reputarsi
«elusiva delle direttive comunitarie in materia di valutazione di
impatto ambientale». L'assunto - ancorche' non ripreso nella memoria
di costituzione della Regione - e' pero' contrastato dal Commissario
ricorrente, in base alla stessa pronuncia della Corte di giustizia
richiamata (secondo una interpretazione opposta) dalla Regione
resistente: vale a dire la sentenza 7 gennaio 2004, procedimento
C-201/02. Ebbene, la cennata decisione della Corte (punti 44-47) si
presta, obiettivamente, a letture «differenziate,» posto che le
relative affermazioni si concentrano sul «distinguo» tra «mera
modifica» di una autorizzazione esistente e «nuova autorizzazione»
che non puo' essere sottratta alla VIA. Ma sembra indubbio che
risulterebbe sicuramente «contrario all'effetto utile» della
direttiva 85/337/CEE - tenuto conto del tempo trascorso da essa e
dalla relativa attuazione in campo nazionale e regionale - un sistema
che «prorogasse» automaticamente autorizzazioni rilasciate in assenza
di procedure di VIA (o, comunque, eventualmente, in assenza di VIA),
in ipotesi piu' volte gia' «rinnovate». In via astratta - e per
assurdo - le leggi regionali potrebbero mantenere inalterato lo
status quo, sostanzialmente sine die, superando qualsiasi esigenza di
«rimodulare» i provvedimenti autorizzatori in funzione delle
modifiche subite, nel tempo, dal territorio e dall'ambiente: con
correlativa e sicura violazione non soltanto dell'art. 117, primo
comma, della Costituzione, avuto riguardo al bene protetto dalla
direttiva comunitaria, ma anche dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), della Costituzione, coinvolgendo (attraverso la contestata
previsione «derogatoria») materia riservata alla legislazione
statale.
D'altra parte, la circostanza che l'ordinamento regionale abbia
previsto un termine di durata delle autorizzazioni all'esercizio
delle attivita' estrattive «per un periodo massimo di quindici anni,
in relazione alla qualita' e all'entita' del materiale da estrarre»,
stabilendo, al tempo stesso, la possibilita' di rinnovo «previa nuova
istruttoria da parte del distretto minerario» (art. 2 della legge
regionale 1 marzo 1995, n. 19, recante «Modifiche ed integrazioni
alla legge regionale 9 dicembre 1980, n. 127, in ordine ai giacimenti
di materiale da cava»), rende evidente che lo stesso legislatore
regionale abbia postulato - come e' naturale sia in ogni rapporto di
durata - l'esigenza di un controllo ad tempus circa il permanere
delle condizioni, soggettive ed oggettive, di legittimazione, in
rapporto al (possibile) mutamento del quadro fattuale e normativo nel
frattempo intervenuto.
In sostanza, eludere in via legislativa la prevista procedura
amministrativa di rinnovo equivarrebbe a rinunciare al controllo
amministrativo dei requisiti che, medio tempore, potrebbero essersi
modificati o essere venuti meno, con esclusione, peraltro, di
qualsiasi sindacato in sede giurisdizionale comune.
Per altro verso, va poi notato come la delibera legislativa
contestata si collochi, a sua volta, quale eccezionale deroga
rispetto ad altra legge regionale, anch'essa «eccezionalmente»
derogatoria rispetto alla disciplina «a regime». Con la gia' citata
legge regionale n. 10 del 2004, infatti, sempre «al fine di
consentire il superamento del grave stato di crisi del settore e il
mantenimento dei livelli occupazionali delle imprese operanti nel
settore dei materiali lapidei di pregio», e' stata prevista la
possibilita', per i titolari delle autorizzazioni, di ottenere il
«rinnovo» delle autorizzazioni stesse al fine di completare il
programma di coltivazione precedentemente assentito, anche in deroga
«all'articolo 91 della legge regionale 3 maggio 2001, n. 6» (vale a
dire, proprio alla disciplina regionale dettata in tema di
valutazione di impatto ambientale). In sostanza, la previsione
oggetto di censura finisce per consentire di sfuggire - attraverso il
meccanismo della proroga ex lege - anche al controllo che la legge n.
10 del 2004 aveva previsto in sede di rinnovo delle autorizzazioni.
Va d'altra parte rammentato, a tal proposito, che, proprio in
tema di autorizzazioni «postume», la giurisprudenza della Corte di
giustizia europea appare ispirata a criteri particolarmente rigorosi
(sentenza 3 luglio 2008, procedimento C-215/06), essendosi ribadito
che, «a livello di processo decisionale e' necessario che l'autorita'
competente tenga conto il prima possibile delle eventuali
ripercussioni sull'ambiente di tutti i processi tecnici di
programmazione e di decisione, dato che l'obiettivo consiste
nell'evitare fin dall'inizio inquinamenti ed altre perturbazioni,
piuttosto che nel combatterne successivamente gli effetti». Il che
suona difficilmente compatibile con un sistema che non prevedeva (o
poteva non prevedere) l'obbligo della VIA, ne' all'atto della
adozione del provvedimento autorizzatorio, ne' alla sua scadenza,
posto che in luogo di una «nuova» autorizzazione (o di un «rinnovo»
della precedente), si sostituisce ex lege la perdurante validita' del
vecchio titolo, senza possibilita' di verificare se, a causa
dell'esercizio della relativa (e legittima) attivita', possa essersi
cagionato o meno un danno per l'ambiente.
Quanto, poi, al limitato «impatto» concreto che la delibera
legislativa presenterebbe, atteso il breve periodo di efficacia della
normativa e la circoscritta portata delle aziende che ne
beneficerebbero, il dato si presenta del tutto inconferente, posto
che tali profili inciderebbero eventualmente soltanto sul quantum
della eccedenza nell'esercizio della competenza legislativa
esercitata, ma non certo sull'an. Per altro verso, neppure i
segnalati profili di «eccezionalita'» possono venire in discorso,
giacche' gli stessi non hanno nulla a che vedere con quegli aspetti
di sicurezza e contingibilita' che possono legittimare l'introduzione
di previsioni derogatorie in tema di tutela ambientale (ad es., art.
6, comma 4, lettera c, del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 recante
«Norme in materia ambientale», e successive modificazioni, che
esclude dal campo di applicazione del decreto «i piani di protezione
civile in caso di pericolo per l'incolumita' pubblica»).
La riscontrata violazione, ad opera della delibera legislativa
impugnata, dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, assorbe gli ulteriori profili di illegittimita'
costituzionale denunciati dal ricorrente.
Le ragioni enunciate a sostegno della declaratoria di
illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della delibera legislativa
in esame valgono anche in riferimento alla disposizione dettata
dall'art. 3, comma 2, della medesima delibera legislativa, in quanto
norma priva di reale autonomia nel contesto del provvedimento
impugnato.
6. - Rilievi nella sostanza non dissimili possono formularsi
anche in ordine al ricorso proposto dal Presidente del Consiglio dei
ministri in riferimento alla legge della Regione Campania 6 novembre
2008, n. 14, recante «Norma urgente in materia di prosecuzione delle
attivita' estrattive», trattandosi, anche in questo caso, di una
disciplina di eccezionale prorogatio destinata a surrogare, ex lege
ed in forma automatica, i controlli tipici dei procedimenti
amministrativi di rinnovo delle autorizzazioni alla coltivazione
delle cave.
Per la Regione Campania si riscontrano, peraltro, talune
peculiarita'. Anzitutto, la disciplina regionale di settore (quella
fondamentale, antecedente alla disciplina nazionale sulla VIA: si
veda, in particolare, la legge regionale 13 dicembre 1985, n. 54,
recante «Coltivazione di cave e torbiere», e successive modificazioni
ed integrazioni) prevede una durata massima delle autorizzazioni
estrattive di venti anni, suscettibile di una «proroga dei termini»,
ma non di una specifica procedura di rinnovo.
In secondo luogo, la normativa stessa fa rinvio, come condizione
per il rilascio delle autorizzazioni, al rispetto delle prescrizioni
previste dal PRAE (Piano regionale attivita' estrattive), le cui
«vicissitudini», a seguito di impugnative di vario genere, sono state
ben scolpite nella relazione illustrativa della iniziativa
legislativa de qua. Va anche rammentato, a tal proposito, come
l'unica fonte che in qualche modo richiami l'obbligo di conformazione
delle autorizzazioni alla VIA e' contenuta nell'art. 79 della legge
finanziaria regionale del 2008 (legge regionale 30 gennaio 2008, n.
1), a norma del quale si prevede che il Piano regionale delle
attivita' estrattive sancisca che la istanza di autorizzazione o
concessione debba «essere corredata dalla documentazione relativa
alla Valutazione di Impatto Ambientale, ai sensi del decreto del
Presidente della Repubblica 12 aprile 1996 e successive modifiche,
nonche' dalla documentazione relativa alla Valutazione di Incidenza
(Direttiva Habitat - Art. 6 Direttiva 92/42/CEE e art. 5 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 357/1997)».
Da ultimo, va rilevato che la normativa regionale non soltanto ha
espressamente subordinato il rilascio delle autorizzazioni al
rispetto del PRAE, ma ha addirittura espressamente precluso - con la
legge finanziaria regionale del 2002 - la possibilita' di «ogni tipo
di rinnovo o nuova autorizzazione» fino alla approvazione del
suddetto Piano, stabilendo, peraltro, con la successiva legge
finanziaria del 2005, una «proroga» (con formulazione del tutto
analoga a quella che compare nella odierna disciplina oggetto di
censura) sino al 30 giugno 2006.
In sostanza, da un lato, nessun elemento normativo garantisce
(ma, anzi, tutto sembra deporre per il contrario) che le
autorizzazioni in corso di «esercizio» (originario o prorogato)
fossero state - ab origine o in sede di proroga - assoggettate a
valutazione di impatto ambientale; dall'altro, il perdurante regime
normativo di mantenimento dello status quo cristallizza, ex lege,
l'elusione dell'obbligo e, con esso, attraverso il meccanismo della
legge-provvedimento, il mancato rispetto della normativa dettata in
materia riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.
D'altra parte, la tesi «interpretativa» proposta dalla Regione
nella propria memoria deve ritenersi impraticabile, tanto sul piano
testuale che su quello logico-sistematico. Per un verso, infatti, la
norma, nel sancire l'obbligo che la «prosecuzione della attivita'»
debba avvenire in conformita' agli obiettivi del PRAE e nel «rispetto
delle norme vigenti», appare essere testualmente indirizzata ai
soggetti autorizzati, piuttosto che all'organo deputato al rilascio
del provvedimento di autorizzazione alla prosecuzione della attivita'
stessa. Tant'e' che quest'ultimo e' chiamato a verificare (soltanto)
la regolarita' del deposito cauzionale e dei contributi, come
requisito condizionante il provvedimento di proroga.
Da un punto di vista logico, poi, non e' dato comprendere in base
a quale elemento normativo o di «sistema» sia possibile dedurre che,
mentre si impone esclusivamente la conformazione della attivita' da
proseguire agli «obiettivi» del PRAE (e non, quindi, a tutte le
relative previsioni, tra le quali - come si e' detto - anche quella
concernente la VIA), si dovrebbe ritenere compreso l'accertamento di
compatibilita' della prosecuzione della attivita' estrattiva alla
valutazione di impatto ambientale (non prescritta dalla normativa
regionale all'atto della originaria concessione), in virtu' del
generico richiamo al «rispetto delle norme vigenti».
Per altro verso, non pare neppure conducente la tesi, sostenuta
dalla Regione Campania nella memoria da ultimo depositata, secondo la
quale la norma censurata sarebbe legittima giacche' nulla
prevederebbe «in difformita' alla disciplina di competenza statale
con riguardo ai profili ambientali dell'attivita' d'impresa relativa
alla coltivazione delle cave», in sostanza reputandosi applicabile,
in parte qua, la disciplina dettata in materia di VIA dal d. lgs. n.
152 del 2006. L'argomento non risulta persuasivo in quanto
l'assoggettamento a quella disciplina non soltanto dovrebbe essere
espresso, ma anche - e soprattutto - lo stesso dovrebbe fungere da
presupposto condizionante il provvedimento di «proroga», proprio
perche' quest'ultima - secondo quanto deduce la stessa memoria - si
atteggia quale «nuovo esercizio della funzione amministrativa in cui
l'Amministrazione e' chiamata a verificare la sussistenza dei
requisiti necessari...». D'altra parte, ove fosse valida la
prospettazione della resistente, risulterebbe del tutto superfluo il
richiamo alla disciplina statale della VIA che, come si e' detto,
entra invece espressamente a far parte del Piano regionale delle
attivita' estrattive, alla cui approvazione ed al cui rispetto
l'intero sistema delle autorizzazioni e' stato - altrettanto
espressamente - subordinato.
Le ragioni che sostengono la declaratoria di illegittimita'
costituzionale dei commi 1, 2 e 3 dell'art. 1 coinvolgono anche le
previsioni dettate nei commi 4 e 5 dello stesso articolo 1, in quanto
connesse al censurato «automatismo» della proroga.
7. - In conclusione, tutte le disposizioni legislative impugnate
devono essere dichiarate costituzionalmente illegittime.